【摘要】新中國(guó)成立后，我國(guó)的海洋治理體系建設(shè)幾經(jīng)變遷，不斷調(diào)整和完善。從海洋行政主管部門的設(shè)立、撤銷、合并，海洋行業(yè)管理的進(jìn)與退，海洋執(zhí)法的分與合，可以洞悉我國(guó)海洋治理體系建設(shè)的內(nèi)在邏輯：統(tǒng)籌陸海治理的內(nèi)在關(guān)系是建設(shè)的核心，化解綜合與行業(yè)的內(nèi)在張力是建設(shè)的重點(diǎn)，平衡資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系是建設(shè)的基礎(chǔ)，行政體制改革是建設(shè)的抓手。

【關(guān)鍵詞】海洋治理體系? 發(fā)展歷程? 內(nèi)在邏輯

【中圖分類號(hào)】D630.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.17.004

引言

2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo)。海洋治理體系作為我國(guó)國(guó)家治理體系的重要組成部分，一直以來(lái)備受國(guó)家和學(xué)界的重視。目前，學(xué)界有關(guān)海洋治理體系建設(shè)的研究，集中呈現(xiàn)在海洋管理體制、海洋執(zhí)法體制、地方海洋管理模式三個(gè)方面，其貫穿的核心主題是綜合管理與行業(yè)管理的關(guān)系、集中執(zhí)法與分散執(zhí)法的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系。海洋綜合管理一直是學(xué)界推崇的理論和模式選擇，體現(xiàn)在治理體系上就是成立高規(guī)格的綜合性的海洋行政主管部門，早在2006年，李百齊就提出，應(yīng)該理順管理體制，建立一個(gè)更為權(quán)威的海洋管理機(jī)構(gòu)[1]。隨后的研究幾乎都追隨了這一思路：賀義雄認(rèn)為應(yīng)該建立一個(gè)統(tǒng)一管理、多部門合作的海洋行政管理體制[2]，閻鐵毅重申了建立統(tǒng)一的海上執(zhí)法體制對(duì)實(shí)現(xiàn)海洋綜合管理的重要性。[3]與之相對(duì)應(yīng)的另一實(shí)現(xiàn)綜合管理的路徑是建立海洋綜合協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)，這一路徑既關(guān)涉中央——主張?jiān)O(shè)立高規(guī)格的國(guó)家級(jí)委員會(huì)[4]，也涉及地方——成立例如區(qū)域性的渤海綜合管理委員會(huì)[5]，領(lǐng)域性的沿海灘涂管理委員會(huì)[6]。但是與之相對(duì)應(yīng)，對(duì)海洋綜合管理的推崇，也受到一些學(xué)者的質(zhì)疑和反思，這時(shí)如果我們跳出海洋管理，以一種更為宏觀的角度來(lái)看待這些學(xué)者們所提出的改革設(shè)想，學(xué)界對(duì)海洋行政管理體制改革的很多設(shè)想有可能對(duì)其他領(lǐng)域的改革構(gòu)成挑戰(zhàn)，也與其他一些非海洋管理職能部門的改革思路相沖突，是對(duì)鄰接海洋的其他職能管理統(tǒng)一的一種挑戰(zhàn)。西辛·塞恩就認(rèn)為綜合管理一般來(lái)說(shuō)不是取代行業(yè)管理，而是對(duì)行業(yè)管理的補(bǔ)充[7]。有研究從部門統(tǒng)合的角度指出，在中國(guó)海洋綜合管理進(jìn)程中，各個(gè)涉海部門內(nèi)部關(guān)系與相互之間的關(guān)系還是沒有在改革中得以協(xié)調(diào)。職能與職權(quán)沒有理順清楚。[8]有學(xué)者據(jù)此提出了建立“分散管理、統(tǒng)一執(zhí)法，決策部門、執(zhí)行部門和信息部門相互合作、相互制約的海洋行政管理體制”的改革設(shè)想，以期化解這一矛盾。[9]

從實(shí)際的海洋治理體系建設(shè)歷程來(lái)看，國(guó)家一直在積極吸納海洋管理學(xué)界在海洋治理體系方面的理論構(gòu)想，并將之有選擇地付諸實(shí)施。尤其是進(jìn)入新時(shí)代，海洋治理體系建設(shè)更是成為國(guó)家治理體系建設(shè)不可或缺的組成部分。近十年來(lái)，海洋治理體系經(jīng)歷了一系列重大調(diào)整，體現(xiàn)了我們?cè)诤Ｑ笾卫矸矫娴囊恍├砟钭冞w和內(nèi)在邏輯。2013年、2018年的國(guó)務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革，給予了海洋治理體系以截然不同的建設(shè)邏輯。為何在短短的十年間，我國(guó)的海洋綜合管理思路得以重塑？[10]非常遺憾的是，學(xué)界尚沒有對(duì)國(guó)家在海洋治理體系建設(shè)中的內(nèi)在邏輯進(jìn)行系統(tǒng)提煉和挖掘，從而缺乏對(duì)國(guó)家在綜合管理與行業(yè)管理之間的取舍和揚(yáng)棄進(jìn)行深入剖析。本文擬立足海洋治理體系建設(shè)的歷史梳理，從而洞悉我國(guó)海洋治理體系建設(shè)的內(nèi)在邏輯，以此展望我國(guó)未來(lái)海洋治理體系建設(shè)的基本方向。

中國(guó)海洋治理體系建設(shè)的發(fā)展歷程

學(xué)界已有研究者從海洋管理體制變遷的角度，對(duì)新中國(guó)成立后我國(guó)的海洋治理體系進(jìn)行回顧和總結(jié)。仲雯雯將其分為初步形成國(guó)家海洋行政管理的三十年和初步形成海洋綜合管理的三十年[11]，史春林等回顧了1978年以來(lái)我國(guó)海洋管理體制改革歷程，將其劃分為改革起步階段、改革深化階段、改革創(chuàng)新階段[12]。借鑒學(xué)界既有的研究思路，本文延續(xù)中國(guó)海洋大學(xué)研究團(tuán)隊(duì)的既有觀點(diǎn)[13]，將其分為以下五個(gè)階段，梳理新中國(guó)成立后我國(guó)海洋治理體系建設(shè)的發(fā)展歷程。

成立期（20世紀(jì)60～70年代）。新中國(guó)成立后，我國(guó)海洋治理體系的建設(shè)，可以溯源至我國(guó)海洋行政機(jī)構(gòu)的設(shè)定。1963年3月，國(guó)家科委海洋專業(yè)組在青島召開會(huì)議，討論和研究我國(guó)海洋科學(xué)十年發(fā)展規(guī)劃草案。會(huì)議的一個(gè)成果就是建議為加速發(fā)展我國(guó)海洋事業(yè)，應(yīng)成立國(guó)家海洋局統(tǒng)一管理國(guó)家的海洋工作。5月，由國(guó)家科委海洋專業(yè)組組長(zhǎng)袁也烈牽頭組織29名專家，聯(lián)名向黨中央、國(guó)務(wù)院寫信，建議成立國(guó)家海洋局，統(tǒng)一管理和發(fā)展國(guó)家的海洋事業(yè)。1964年1月，國(guó)家科委黨組根據(jù)專家們的建議，寫信給時(shí)任中央書記處總書記鄧小平，建議成立國(guó)家海洋局。專家們認(rèn)為我國(guó)在海洋治理上，存在四個(gè)亟需解決的問(wèn)題：一是海上活動(dòng)安全沒有保證，需要加強(qiáng)海洋災(zāi)害救助;二是海洋水產(chǎn)資源沒有得到充分合理利用，需要加強(qiáng)海洋開發(fā);三是對(duì)海底礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量和分布情況了解甚少，需要增加海洋勘探;四是國(guó)防建設(shè)和海上作戰(zhàn)缺乏海洋資料，無(wú)法有效支撐海洋權(quán)益維護(hù)。1964年2月，中共中央正式批準(zhǔn)在國(guó)務(wù)院下設(shè)立國(guó)家海洋局。1964年7月，國(guó)家海洋局正式成立。國(guó)家海洋局的成立，標(biāo)志著我國(guó)海洋治理體系的初步形成。

充實(shí)期（20世紀(jì)80～90年代）。這一時(shí)期，我國(guó)的海洋治理體系建設(shè)具有三個(gè)明顯的特點(diǎn)：一是海洋行政主管機(jī)構(gòu)（國(guó)家海洋局）的機(jī)構(gòu)調(diào)整和權(quán)力隸屬幾經(jīng)變遷。1980年9月，國(guó)務(wù)院、中央軍委批轉(zhuǎn)了國(guó)家科委《關(guān)于改變國(guó)家海洋局領(lǐng)導(dǎo)體制有關(guān)問(wèn)題的報(bào)告》，改變了海洋局的權(quán)力隸屬關(guān)系，從10月起，國(guó)家海洋局由海軍代管改為國(guó)家科委代管;時(shí)隔三年，1983年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家海洋局又改為直隸國(guó)務(wù)院，并賦予其海域管理、海洋權(quán)益維護(hù)的綜合管理職責(zé)。經(jīng)此變遷，國(guó)家海洋局由原來(lái)主要負(fù)責(zé)海洋科研調(diào)查組織工作的事業(yè)機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)務(wù)院隸屬下的管理全國(guó)海洋工作的行政主管部門。[14]國(guó)家海洋局的內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)設(shè)辦公室、綜合計(jì)劃司、科學(xué)技術(shù)司、調(diào)查指揮司、環(huán)境保護(hù)司和物資裝備司等，主要職責(zé)包括負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)全國(guó)海洋工作，以及組織、實(shí)施海洋調(diào)查、海洋科研、海洋管理和海洋公益服務(wù)。但是在1993年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家海洋局又由國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)改為由國(guó)家科委管理的下設(shè)機(jī)構(gòu)。

二是為地方海洋行政機(jī)構(gòu)的成立奠定了良好的基礎(chǔ)。早在20世紀(jì)80年代初，當(dāng)時(shí)的五部委聯(lián)合在沿海?。ㄊ校╅_展海岸帶和海涂資源綜合調(diào)查。為了更好地配合和促進(jìn)這次綜合調(diào)查，沿海各?。ㄊ校┒汲闪⒘恕昂０稁д{(diào)查辦公室”?！昂０稁д{(diào)查辦公室”作為一個(gè)臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，成為沿海地方海洋行政機(jī)構(gòu)的雛形。歷時(shí)八年的綜合調(diào)查之后，在當(dāng)時(shí)的國(guó)家科委和國(guó)家海洋局的共同倡議下，“海岸帶調(diào)查辦公室”改為沿海各省市科委下面管理地方海洋工作的海洋局（處、室）等機(jī)構(gòu)，并接受國(guó)家科委和海洋局的雙重領(lǐng)導(dǎo)。1989年，國(guó)家海洋局確定了其直屬的北海、東海和南海分局，以及10個(gè)海洋管區(qū)、50個(gè)海洋監(jiān)察站的相關(guān)職責(zé)，從而形成了國(guó)家海洋局—海區(qū)海洋分局—海洋管區(qū)—海洋監(jiān)察站的四級(jí)海洋管理體系。

三是進(jìn)一步強(qiáng)化了涉海行業(yè)管理。在充實(shí)期，涉海行業(yè)管理在四個(gè)方面得到完善和加強(qiáng)：（1）海洋港口及交通運(yùn)輸管理。當(dāng)時(shí)的交通部門下設(shè)港務(wù)系統(tǒng)、航道系統(tǒng)和港務(wù)監(jiān)督系統(tǒng)，進(jìn)行海上航運(yùn)的管理。成立了港務(wù)監(jiān)督局（后又改稱為水上安全監(jiān)督局），主管水上交通安全。截止1987年，我國(guó)在沿海港口組建14個(gè)交通部直屬的海上安全局，沿海港監(jiān)隊(duì)伍擴(kuò)大到一萬(wàn)余人。（2）海洋漁業(yè)的管理。這一時(shí)期除了加強(qiáng)了海洋漁業(yè)的立法之外，[15]在機(jī)構(gòu)建設(shè)上，也強(qiáng)化了海洋漁業(yè)管理，設(shè)立了主管漁業(yè)及漁政的漁業(yè)局，并隸屬當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)部。漁業(yè)局下設(shè)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局、漁政漁港監(jiān)督管理局等，并在黃渤海、東海和南海設(shè)立了三個(gè)直屬漁業(yè)局的海區(qū)漁政局。此外，沿海各?。ㄊ校┮约暗乜h也均設(shè)立了相應(yīng)的漁政管理機(jī)構(gòu)。（3）海鹽生產(chǎn)管理。這一時(shí)期我國(guó)將鹽業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)一歸屬到國(guó)家輕工業(yè)局進(jìn)行管理，在全國(guó)成立了中國(guó)鹽業(yè)總公司、中國(guó)鹽業(yè)協(xié)會(huì)。海鹽在國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)劃下進(jìn)行生產(chǎn)和銷售。這一時(shí)期的海鹽生產(chǎn)和銷售，更多是突出鹽業(yè)的統(tǒng)一管理，沒有彰顯海鹽管理在鹽業(yè)管理中的特性。（4）海洋油氣生產(chǎn)管理。早在1964年，我國(guó)就開始了海洋油氣勘探。1979年起，我國(guó)開始實(shí)行對(duì)外合作勘探，開發(fā)海洋石油天然氣的政策，并據(jù)此成立了中國(guó)石油天然氣總公司和中國(guó)海洋石油總公司，加強(qiáng)海洋油氣的開發(fā)和生產(chǎn)，每個(gè)公司都下設(shè)有若干個(gè)海區(qū)公司。

發(fā)展期（20世紀(jì)90年代末～2012年）。1998年，國(guó)務(wù)院開展了一輪幅度較大的機(jī)構(gòu)調(diào)整和改革，從而使得海洋治理體系進(jìn)入到一個(gè)新的時(shí)期。1998年國(guó)務(wù)院改革的一個(gè)重要內(nèi)容就是合并機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員、壓縮部委數(shù)量。在這一改革理念的主導(dǎo)下，當(dāng)時(shí)的國(guó)家海洋局整合為隸屬國(guó)土資源部的國(guó)家局（國(guó)家局是1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)建）。國(guó)家海洋局的相關(guān)職能進(jìn)行了調(diào)整，確定為海洋立法、海洋管理和海洋規(guī)劃三項(xiàng)主要職能，并將其基本職責(zé)發(fā)展為海域使用管理、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋國(guó)際合作、海洋科技、維護(hù)海洋權(quán)益、海洋減災(zāi)等六個(gè)方面。

這一時(shí)期，除了調(diào)整機(jī)構(gòu)定位，完善海洋局的職能外，另一個(gè)重要的治理體系建設(shè)就是完善海洋執(zhí)法體系。1999年，在前期大量鋪墊和準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，最終成立了中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)，負(fù)責(zé)全國(guó)的海洋監(jiān)察執(zhí)法，并與機(jī)構(gòu)調(diào)整后的國(guó)家海洋局合署辦公。隨后不久，國(guó)家海洋局下轄的三個(gè)分局，也先后成立了北海區(qū)海監(jiān)總隊(duì)、東海區(qū)海監(jiān)總隊(duì)和南海區(qū)海監(jiān)總隊(duì)，[16]并下設(shè)11個(gè)?。▍^(qū)、市）總隊(duì)及其支隊(duì)，負(fù)責(zé)查處違法使用海域、損害海洋環(huán)境與資源、侵犯海洋權(quán)益、破壞海上設(shè)施、擾亂海上秩序等行為。[17]1998年，海關(guān)緝私隊(duì)伍開始組建，1999年，成立了海關(guān)總署走私犯罪偵查局（后更名為海關(guān)總署緝私局）。一年后，即2000年，農(nóng)業(yè)部成立了中國(guó)漁政指揮中心，統(tǒng)一管理和指揮全國(guó)的漁政漁監(jiān)執(zhí)法隊(duì)伍，并下設(shè)中國(guó)漁政黃渤海、東海和南海三個(gè)總隊(duì)。各個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍的成立，最大限度地提升了我國(guó)海洋執(zhí)法能力，也拓展了海洋治理體系。[18]

隨著海洋執(zhí)法隊(duì)伍、海洋管理部門的不斷增多，我國(guó)也開始注重綜合協(xié)調(diào)體系的建設(shè)。2012年下半年，成立了中央海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)海洋局、外交部、公安部、農(nóng)業(yè)部、軍方等涉海部門的工作。

調(diào)整期（2013年～2017年）。2013年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，重新組建國(guó)家海洋局，使得我國(guó)的海洋治理體系得到進(jìn)一步調(diào)整。重新組建后的國(guó)家海洋局，在幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了突破。首先，成立了高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國(guó)家海洋委員會(huì)。國(guó)家海洋委員會(huì)全面負(fù)責(zé)研究和制定國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋的相關(guān)重大事項(xiàng)。國(guó)家海洋委員會(huì)的具體工作，由國(guó)家海洋局負(fù)責(zé)。其次，整合海上執(zhí)法隊(duì)伍，成立了新的中國(guó)海警局，優(yōu)化海洋執(zhí)法體制。2013年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，將原來(lái)分別隸屬于國(guó)家海洋局、農(nóng)業(yè)部、公安部、海關(guān)的四支海上執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行了整合，成立了新的海上執(zhí)法隊(duì)伍——中國(guó)海警局。新成立的中國(guó)海警局接受國(guó)家海洋局的領(lǐng)導(dǎo)，公安部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

在2013年的“大部制”改革中，并沒有對(duì)國(guó)家海洋局的隸屬關(guān)系進(jìn)行調(diào)整——國(guó)家海洋局依然是國(guó)土資源部下轄的國(guó)家局，但是它設(shè)立了高層的國(guó)家海洋委員會(huì)，并對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行了整合，重塑了海洋執(zhí)法體系，這預(yù)示了我國(guó)的海洋治理體系從半集中型的管理體制發(fā)展到了相對(duì)集中型的管理體制（見圖1）。

提升期（2018年至今）。2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，對(duì)海洋行政管理體制進(jìn)行了較大程度的調(diào)整和改革，從而將我國(guó)的海洋治理體系推進(jìn)到了一個(gè)新的時(shí)期?！渡罨h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》將原國(guó)土資源部的主要職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國(guó)家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，原國(guó)家海洋局的職責(zé)，原國(guó)家測(cè)繪地理信息局的職責(zé)進(jìn)行整合，組建成立了新的自然資源部（自然資源部對(duì)外保留國(guó)家海洋局牌子），作為國(guó)務(wù)院組成部門。新成立的自然資源部，負(fù)責(zé)海洋開發(fā)利用的監(jiān)督管理工作、海域使用管理工作、海島保護(hù)和利用，并制定海域和海島保護(hù)利用規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施;負(fù)責(zé)無(wú)居民海島、海域、海底地形地名管理工作，制定領(lǐng)海基點(diǎn)等特殊用途海島保護(hù)管理辦法并監(jiān)督實(shí)施;負(fù)責(zé)海洋觀測(cè)預(yù)報(bào)、預(yù)警監(jiān)測(cè)和減災(zāi)工作，參與重大海洋災(zāi)害應(yīng)急處置。自然資源部取代原國(guó)家海洋局，成為海洋行政主管部門。

《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》還將海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)職責(zé)，整合進(jìn)入新成立的生態(tài)環(huán)境部，從而實(shí)現(xiàn)海洋資源開發(fā)、監(jiān)督，與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的制衡。此外，2018年的機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步理順了海洋執(zhí)法體制，改變了以往執(zhí)法不力的局面。2018年的海洋行政管理體制改革，體現(xiàn)了我國(guó)在海洋綜合管理的推進(jìn)上發(fā)生了理念轉(zhuǎn)移。以往學(xué)界所推崇的海洋綜合管理，注意提升海洋行政主管部門的獨(dú)立性和權(quán)力層級(jí)，注意維護(hù)海洋內(nèi)部各行業(yè)管理的兼容性，注意強(qiáng)調(diào)海洋環(huán)境的獨(dú)特性。而2018年的機(jī)構(gòu)改革，不但沒有提升傳統(tǒng)意義上的海洋行政主管部門——國(guó)家海洋局的權(quán)力層級(jí)，反而予以取消，納入自然資源部。并且強(qiáng)調(diào)陸域環(huán)境與海洋環(huán)境的一致性，海洋生態(tài)環(huán)境納入生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一管理。這一新的管理體制，將對(duì)我國(guó)的海洋治理體系建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

中國(guó)海洋治理體系建設(shè)的內(nèi)在邏輯

新中國(guó)成立后，我國(guó)的海洋治理體系建設(shè)幾經(jīng)變遷，不斷調(diào)整和完善，體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)海洋治理的高度重視。不同的建設(shè)時(shí)期，盡管重點(diǎn)、領(lǐng)域甚至思路不盡相同，但也體現(xiàn)了我國(guó)海洋治理體系建設(shè)的內(nèi)在邏輯。

統(tǒng)籌陸海治理的內(nèi)在關(guān)系是建設(shè)的核心。海洋治理體系的建設(shè)，無(wú)法回避其與陸域治理的關(guān)系。尤其對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)傳統(tǒng)上重視陸地的國(guó)家而言，對(duì)海洋治理的關(guān)涉，經(jīng)常延續(xù)甚至照搬陸地治理的經(jīng)驗(yàn)和體系。因此，如何統(tǒng)籌海洋與陸地的內(nèi)在關(guān)系，是中國(guó)海洋治理體系建設(shè)的核心。

不管是在理論界，還是在實(shí)踐管理中，我國(guó)均已將統(tǒng)籌陸海治理的內(nèi)在關(guān)系提升到海洋治理體系建設(shè)的重要高度，其重要的理念和標(biāo)志就是“陸海統(tǒng)籌”概念的提出。1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)（World Commission on Environment and Development， WCED）指出海洋與海岸帶規(guī)劃需要著重考慮區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的獨(dú)有特征，即綜合考慮聯(lián)系陸地的流域、海岸帶、近岸海域、近海海域和公海。這一陸海綜合考量的理念，開始受到廣泛認(rèn)同。[19]我國(guó)早在20世紀(jì)90年代初，在開展全國(guó)海洋開發(fā)保護(hù)規(guī)劃中也提出了海陸一體化原則，“根據(jù)海陸一體化的原則，統(tǒng)籌沿海國(guó)土開發(fā)”，這成為陸海統(tǒng)籌概念的萌芽[20]。2005年，張海峰首次提出“陸海統(tǒng)籌”，并將其提到與中央“五個(gè)統(tǒng)籌”并列的高度[21]，從而開始了學(xué)界對(duì)陸海統(tǒng)籌的關(guān)注和深入探討。2017年，黨的十九大報(bào)告中明確提出“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”，意味著陸海統(tǒng)籌的概念和理論進(jìn)入到我國(guó)海洋治理體系的核心。

陸海統(tǒng)籌，意味著海洋治理體系的建設(shè)需要統(tǒng)籌以下幾個(gè)方面的考量：第一，在空間規(guī)劃上實(shí)現(xiàn)海洋與陸地一體化統(tǒng)籌。尤其是海岸帶區(qū)域，由于沿海灘涂等既具有土地的特性，又具有海洋的特性，因而需要在管理實(shí)踐與法律適用上，統(tǒng)合土地管理與海洋管理的差異，化解海洋類法律與土地類法律之間的張力。[22]第二，統(tǒng)籌多領(lǐng)域之間的治理理念、手段與目標(biāo)之間的關(guān)系。陸海統(tǒng)籌是以自然資源條件為基礎(chǔ)，統(tǒng)一籌劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的海洋發(fā)展戰(zhàn)略。[23]因此，陸海統(tǒng)籌需要平衡自然與社會(huì)之間的關(guān)系，平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明之間的關(guān)系。第三，根據(jù)國(guó)家治理重點(diǎn)的變遷，實(shí)現(xiàn)海洋治理制度、體制不斷變革。陸海統(tǒng)籌治理，意味著需要將海洋納入整個(gè)國(guó)家治理體系中去考慮和統(tǒng)籌，因此，陸域治理的重點(diǎn)變遷，應(yīng)該影響著海洋治理體系的變化。在國(guó)家面臨外部國(guó)際環(huán)境的變化和內(nèi)部治理重點(diǎn)的變遷過(guò)程中，海洋治理體系需要反映這種變化和變遷。

化解綜合與行業(yè)的內(nèi)在張力是建設(shè)的重點(diǎn)。與傳統(tǒng)的陸域治理不同，海洋治理體系的建設(shè)中，一個(gè)無(wú)法回避的重點(diǎn)就是如何定位海洋綜合管理與海洋行業(yè)管理之間的關(guān)系。作為一種海洋管理理念，“海洋綜合管理”最初由美國(guó)于20世紀(jì)30年代提出。當(dāng)時(shí)由于海底石油天然氣的發(fā)現(xiàn)、海洋空間用途的增多，人們意識(shí)到海洋應(yīng)該作為一個(gè)自然地理單元或者國(guó)家管轄區(qū)域，進(jìn)行超出航運(yùn)、漁業(yè)管理之外的綜合管理。1960年代，美國(guó)提出了“海洋和海岸帶綜合管理”的概念，并在1972年頒布了人類歷史上第一部《海岸帶管理法》，這標(biāo)志著綜合管理的理念開始進(jìn)入到海洋管理的實(shí)踐中?！昂Ｑ缶C合管理”被明確提出是在1989年11月，時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)作了《實(shí)現(xiàn)依〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉而有的利益：各國(guó)在開發(fā)和管理海洋資源方面的需要》的報(bào)告，該報(bào)告全面闡述了“海洋綜合管理”的意義、作用和目標(biāo)，進(jìn)而號(hào)召沿海國(guó)家采納海洋綜合管理并加以實(shí)施。1992年聯(lián)合國(guó)世界環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)了《21世紀(jì)議程》，對(duì)各國(guó)建立海洋綜合管理體制提出了更為明確的要求。[24]我國(guó)在實(shí)踐的海洋治理中，與世界發(fā)展相契合，海洋綜合管理的理念與概念也不斷得到重申和呈現(xiàn)，1996年制定的《中國(guó)海洋21世紀(jì)議程》以及2006年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年計(jì)劃綱要》，也均強(qiáng)調(diào)了實(shí)施海洋綜合管理的理念和重要性（見圖2）。[25]

海洋綜合管理之所以在海洋治理體系建設(shè)中占據(jù)如此重要的位置，一個(gè)根本的原因在于海洋具有一體化和流動(dòng)性的自然特性，不管是在海洋資源的開發(fā)與利用上，還是在海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)上，均需要立足整體，綜合考量。但是這種海洋自然狀況的特性，卻與海洋管理定位存在錯(cuò)位，從而造成海洋綜合管理與海洋行業(yè)管理之間存在張力。國(guó)家將海洋管理作為中央職能管理的重要組成部分，體現(xiàn)在行政體制設(shè)置上，就是將海洋行政主管部門定位為中央的職能管理部門，其機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位是代表國(guó)家，行使職能管理。但是海洋卻具有與陸域一樣的地域特性，在陸域上，其“綜合管理”（在陸域管理中，實(shí)際上很少談及綜合管理）的主體是地方政府，地方政府統(tǒng)一、綜合行使地域管理的權(quán)限，其與其他職能管理的關(guān)系，形成行政領(lǐng)導(dǎo)與業(yè)務(wù)指導(dǎo)之間的權(quán)屬關(guān)系差異，從而不易發(fā)生綜合管理與職能管理（在陸域管理中，一般稱為職能管理，在海洋管理中，一般稱為行業(yè)管理）的沖突。這種矛盾由來(lái)已久，筆者曾經(jīng)設(shè)想過(guò)設(shè)立“海洋特別區(qū)政府”的辦法，予以化解。[26]

綜上所述，學(xué)界對(duì)海洋綜合管理的討論經(jīng)久不衰，其根本原因就是海域沒有按照陸域的地域特性去進(jìn)行管理定位，從而造成海洋綜合與海洋行業(yè)之間的張力，這種張力成為我國(guó)海洋治理體系建設(shè)幾經(jīng)變遷的內(nèi)在動(dòng)力之一。2018年，國(guó)家取消了國(guó)家海洋局，將其職能分別歸屬自然資源部（對(duì)外保留國(guó)家海洋局的牌子）和生態(tài)環(huán)境部，是對(duì)這種張力的一個(gè)有力回應(yīng)，也將我國(guó)的海洋治理體系建設(shè)推進(jìn)到一個(gè)新的時(shí)期。

平衡資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系是建設(shè)的基礎(chǔ)。進(jìn)行海洋資源開發(fā)與海洋生態(tài)保護(hù)，一直以來(lái)就是我國(guó)海洋治理的核心內(nèi)容之一。國(guó)家海洋局雖然幾經(jīng)變遷，但是海洋資源開發(fā)與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)一直是其核心職能之一。在地方海洋機(jī)構(gòu)設(shè)立方面，如上所述，地方海洋管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立，其初衷是開展全國(guó)海岸帶及海涂資源的綜合調(diào)查，以便更為有效地開發(fā)海洋資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。在海洋執(zhí)法方面，海洋環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍的組建是其重要的內(nèi)容。為了實(shí)施《海洋環(huán)境保護(hù)法》，國(guó)家海洋局組建中國(guó)海監(jiān)來(lái)承擔(dān)執(zhí)法工作?？梢哉f(shuō)，海洋執(zhí)法中的五支海洋執(zhí)法隊(duì)伍，有四支關(guān)涉海洋環(huán)境執(zhí)法。海洋資源與海洋生態(tài)的核心地位，還體現(xiàn)在國(guó)家對(duì)海洋空間的規(guī)劃上，一個(gè)重要的標(biāo)志就是相繼確立海洋功能區(qū)劃。1989年、1998年國(guó)家海洋局分別依次開展了小比例尺、大比例尺的海洋功能區(qū)劃工作。在此基礎(chǔ)上，2002年8月《全國(guó)海洋功能區(qū)劃》完成編制，由國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施。2004年2月22日，國(guó)務(wù)院批復(fù)了全國(guó)第一個(gè)省級(jí)海洋功能區(qū)劃——山東省海洋功能區(qū)劃。同年3月16日和9月14日，國(guó)務(wù)院又相繼批準(zhǔn)了遼寧省海洋功能區(qū)劃、廣西壯族自治區(qū)海洋功能區(qū)劃。隨后，我國(guó)沿海省市相繼公布了海洋功能區(qū)劃，合理布局海洋資源與海洋生態(tài)，一直是海洋治理的重要內(nèi)容。

在2018年的機(jī)構(gòu)改革中，我國(guó)的海洋治理體系進(jìn)一步平衡海洋資源開發(fā)與海洋生態(tài)保護(hù)的關(guān)系：將海島保護(hù)、海洋空間規(guī)劃等大部分的海洋管理職能劃歸自然資源部，側(cè)重海洋資源利用，將海洋生態(tài)保護(hù)等職能劃歸生態(tài)環(huán)境部，專設(shè)海洋生態(tài)環(huán)境司，側(cè)重海洋生態(tài)保護(hù)。新的海洋治理體系，實(shí)現(xiàn)了海洋資源開發(fā)與海洋生態(tài)保護(hù)的制衡，從而使得兩者的平衡達(dá)到一個(gè)新的高度。但是海洋資源開發(fā)與海洋生態(tài)保護(hù)的矛盾具有動(dòng)態(tài)性、常態(tài)性，可以預(yù)見，如何在動(dòng)態(tài)中實(shí)現(xiàn)海洋資源開發(fā)與海洋生態(tài)保護(hù)的平衡，將是我國(guó)海洋治理體系建設(shè)不變的主題之一。

行政體制改革是建設(shè)的抓手。進(jìn)行行政體制的改革，一直是我國(guó)國(guó)家治理體系建設(shè)的重要載體和呈現(xiàn)形式。顏昌武概括為政治體制改革化約為行政體制改革，行政體制改革落實(shí)為機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)改革承載國(guó)家治理現(xiàn)代化的重任，行政機(jī)構(gòu)改革構(gòu)成改革開放以來(lái)中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的內(nèi)在邏輯[27]。這種以行政體制改革，集約和體現(xiàn)國(guó)家政治建設(shè)、國(guó)家治理體系建設(shè)的做法和邏輯，體現(xiàn)在我國(guó)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的各個(gè)方面。其中，海洋治理體系建設(shè)同樣秉承這一內(nèi)在邏輯。我國(guó)海洋治理體系的發(fā)展歷程，更多是體現(xiàn)在海洋行政管理體制的不斷調(diào)整和優(yōu)化上：其內(nèi)容涉及海洋行政主管機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷、合并，地方海洋管理的模式調(diào)整等，無(wú)不是在行政體制改革的范疇內(nèi)進(jìn)行和提升。行政體制是國(guó)家治理體系最為集中和直接的體現(xiàn)，以海洋行政體制改革作為海洋治理體系建設(shè)的抓手，既契合了我國(guó)整體的國(guó)家建設(shè)邏輯，又可以將海洋治理中存在的問(wèn)題直接予以化解，將獲得的經(jīng)驗(yàn)直接予以轉(zhuǎn)化。誠(chéng)然，未來(lái)的海洋治理體系建設(shè)，將涉及到行政體制的深層次改革。

結(jié)語(yǔ)

我們力圖用“海洋治理體系”的話語(yǔ)表達(dá)，來(lái)呈現(xiàn)新中國(guó)成立后我國(guó)海洋管理體制、海洋執(zhí)法隊(duì)伍，以及海洋行政主管部門與海洋行業(yè)管理部門之間關(guān)系的變遷邏輯。海洋治理體系幾經(jīng)變遷，這一變遷是多維度的：既有話語(yǔ)體系的變遷，從海洋管理到海洋治理的話語(yǔ)表述轉(zhuǎn)變;也有權(quán)力隸屬關(guān)系的不斷調(diào)整;更有模式的不斷優(yōu)化。海洋治理變遷，既反映了我國(guó)國(guó)家治理體系的發(fā)展脈絡(luò)，同樣也蘊(yùn)含著自身獨(dú)特的內(nèi)在邏輯。海洋治理變遷的內(nèi)在邏輯，彰顯了海洋與陸地之間關(guān)系的復(fù)雜，海洋資源開發(fā)與海洋生態(tài)保護(hù)平衡的關(guān)鍵，更體現(xiàn)了部門協(xié)調(diào)關(guān)系的重要性。在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中，海洋治理體系的建設(shè)，將是不可或缺的一環(huán)。

（本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“總體國(guó)家安全觀下沿海特大城市風(fēng)險(xiǎn)的韌性治理研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：21AZZ014）

注釋

[1]李百齊：《對(duì)我國(guó)海洋綜合管理問(wèn)題的幾點(diǎn)思考》，《中國(guó)行政管理》，2006年第12期。

[2]賀義雄：《我國(guó)海洋綜合管理新體制構(gòu)建研究》，《中國(guó)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2010年第3期。

[3]閻鐵毅：《中國(guó)海洋執(zhí)法體制改革建議》，《行政管理改革》，2012年第7期;閻鐵毅，吳煦：《中國(guó)海洋執(zhí)法體制研究》，《學(xué)術(shù)論壇》，2021年第10期。

[4]陳艷、趙曉宏：《我國(guó)海洋管理體制改革的方向及目標(biāo)模式探討》，《中國(guó)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2006年第3期。

[5]徐祥民、張紅杰：《關(guān)于設(shè)立渤海綜合管理委員會(huì)必要性的認(rèn)識(shí)》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》，2012年第12期。

[6]王剛、王印紅：《中國(guó)沿海灘涂的環(huán)境管理體制及其改革》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》，2012年第12期。

[7]Biliana Cicin-Sain， "Sustainable Development and Integrated Coastal Management，" Ocean & Coastal Management， 1993（1-3）， pp. 11-43.

[8]史春林：《中國(guó)海洋管理和執(zhí)法力量整合后面臨的新問(wèn)題及對(duì)策》，《中國(guó)軟科學(xué)》，2014年第11期。

[9]王印紅、王琪：《海洋強(qiáng)國(guó)背景下海洋行政管理體制改革的思考與重構(gòu)》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第5期。

[10][25]王剛、宋鍇業(yè)：《海洋綜合管理推進(jìn)何以重塑？——基于海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合阻滯的組織學(xué)分析》，《中國(guó)行政管理》，2021年第8期。

[11]仲雯雯：《我國(guó)海洋管理體制的演進(jìn)分析（1949-2009）》，《理論月刊》，2013年第2期。

[12][14]史春林、馬文婷：《1978年以來(lái)中國(guó)海洋管理體制改革：回顧與展望》，《中國(guó)軟科學(xué)》，2019年第6期。

[13]王琪：《海洋行政管理學(xué)（修訂版）》，北京：人民出版社，2020年，第89～90頁(yè)。

[15]1986年，我國(guó)頒布了漁業(yè)的基本法《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》，隨后又頒布了《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》和《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》。

[16]鹿守本、艾萬(wàn)鑄：《海岸帶綜合管理：體制和運(yùn)行機(jī)制研究》，北京：海洋出版社，2002年，第131頁(yè)。

[17]實(shí)際上，早在20世紀(jì)80年代就展開了海上執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)。1982年海軍抽調(diào)部分人員組建了海上公安巡邏隊(duì)，1988年更名為海警，歸公安邊防領(lǐng)導(dǎo)并在各省級(jí)地區(qū)設(shè)立了海警支隊(duì)。

[18]海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)的紛紛設(shè)立，一方面體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)海洋執(zhí)法的重視，但另一方面又造成了執(zhí)法的多頭分立。中國(guó)海上執(zhí)法力量的五個(gè)組成部分：中國(guó)海監(jiān)（隸屬國(guó)家海洋局）、中國(guó)海事（隸屬交通運(yùn)輸部）、中國(guó)漁政（隸屬農(nóng)業(yè)部）、中國(guó)海警（隸屬公安部）和中國(guó)海關(guān)。由于它們的海洋管理職能和執(zhí)法之間存在交叉和空白，經(jīng)常發(fā)生扯皮和推諉現(xiàn)象。具體參見徐祥民、李冰強(qiáng)：《渤海管理法的體制問(wèn)題研究》，北京：人民出版社，2011年，第1～10頁(yè)。

[19]Jean-Paul Ducrotoy and Si?n Pullen， "Integrated Coastal Zone Management： Commitments and Developments from an International， European， and United Kingdom Perspective，" Ocean & Coastal Management， 1999，? 42（1）， pp. 1-18.

[20]參見國(guó)家海洋局，1996，《中國(guó)海洋21世紀(jì)議程》，北京：海洋出版社。

[21]張海峰：《海陸統(tǒng)籌 興海強(qiáng)國(guó)——實(shí)施海陸統(tǒng)籌戰(zhàn)略，樹立科學(xué)的能源觀》，《太平洋學(xué)報(bào)》，2005年第3期。

[22]王剛：《生態(tài)文明建設(shè)中的沿海灘涂使用與補(bǔ)償制度研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2017年，第111～113頁(yè)。

[23]許學(xué)工、梁澤等：《黃河三角洲陸海統(tǒng)籌可持續(xù)發(fā)展探討》，《資源科學(xué)》，2020年第3期。

[24]Biliana Cicin-Sain and Robert W. Knecht， Integrated Coastal and Ocean Management： Concepts and Practices， Washington， D. C.： Island Press， 1998， p. 87.

[26]王剛、袁曉樂：《我國(guó)海洋行政管理體制及其改革——兼論海洋行政主管部門的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2016年第4期。

[27]顏昌武：《機(jī)構(gòu)改革與現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)：建國(guó)以來(lái)的中國(guó)》，《學(xué)海》，2019年第2期。

責(zé) 編∕李思琪