高亮

摘要：建立完善財(cái)政資金內(nèi)部控制體系，對于確保政府財(cái)政資金和國有資產(chǎn)的安全規(guī)范、完整可靠，推動建立精細(xì)化的財(cái)政管理模式有著非常重要的意義。由于財(cái)政資金管理的政策性原則性非常強(qiáng)，需要結(jié)合政策法規(guī)要求，來針對性地制定完善的財(cái)政資金內(nèi)控策略。文章首先簡要介紹了財(cái)政資金內(nèi)部控制的內(nèi)涵、目標(biāo)及其作用，并分析了財(cái)政資金具體管理方面的常見問題，進(jìn)而就完善財(cái)政資金內(nèi)控管理，提高財(cái)政資金使用效率，提出了幾點(diǎn)建議措施。

關(guān)鍵詞：財(cái)政資金;財(cái)政預(yù)算;監(jiān)督管理

財(cái)政資金對于地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有著至關(guān)重要的影響，用好用活財(cái)政資金，對于推動地方的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展有著非常重要的意義。近年來，各級財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)力持續(xù)下沉基層，在幫助企業(yè)紓困解難，促進(jìn)就業(yè)和保障民生，擴(kuò)大需求及推動消費(fèi)等方面發(fā)揮了重要的作用。然而，雖然各級政府財(cái)力有所增加，但所面臨的財(cái)政收支形勢卻非常嚴(yán)峻，要求地方財(cái)政部門應(yīng)該積極發(fā)揮作用，強(qiáng)化對財(cái)政司源的統(tǒng)籌，尤其是針對財(cái)政資金加強(qiáng)使用監(jiān)管力度，建立完善財(cái)政資金內(nèi)部控制管理體系，加強(qiáng)對財(cái)政資金以及國有資產(chǎn)使用管理的管控，堅(jiān)持有保有壓，突出財(cái)政支出重點(diǎn)，以更好地提高財(cái)政資金的使用效率，更好地推動地方政治經(jīng)濟(jì)、社會文化的發(fā)展進(jìn)步。

一、財(cái)政資金內(nèi)部控制的內(nèi)涵及其作用分析

財(cái)政資金內(nèi)部控制，主要是為了有效防范財(cái)政資金管理風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)政資金管理水平，通過明確財(cái)政資金及國有資產(chǎn)管理使用工作職責(zé)，并建立相應(yīng)的管理制度，嚴(yán)格管理程序，優(yōu)化管理流程、開展財(cái)政資金管理評估分析等，對財(cái)政資金所開展的一系列的控制管理程序及管理活動。財(cái)政資金內(nèi)部控制管理，往往由各級財(cái)政部門作為實(shí)施主體，以財(cái)政資金管理的各項(xiàng)法規(guī)制度以及政策文件要求等作為依據(jù)，明確具體的管理程序以及管理辦法。財(cái)政資金內(nèi)部控制的作用主要體現(xiàn)在以下幾方面：

一是推動財(cái)稅體制改革的深化。近年來，國家加快推進(jìn)財(cái)政稅收體制改革，而財(cái)稅改革的落腳點(diǎn)就是規(guī)范和高效使用管理財(cái)政資金，完善財(cái)政資金年內(nèi)控體系，規(guī)范財(cái)政資金管理體系，對優(yōu)化財(cái)政資源配置，建立法治化、規(guī)范化、高效化的財(cái)政資金使用管理體系，夯實(shí)財(cái)政稅收改革工作基礎(chǔ)，具有非常重要的意義，也是落實(shí)財(cái)稅改革工作要求的基本內(nèi)容。

二是提高財(cái)政資金使用效益。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵階段，各地的財(cái)政收入增長進(jìn)入了中低速增長階段，財(cái)政收支壓力矛盾不斷加大，在穩(wěn)健的貨幣政策以及金融風(fēng)險(xiǎn)防控要求不斷嚴(yán)格的趨勢下，更加要求各地應(yīng)該充分利用財(cái)政資金資源。建立完善的財(cái)政資金內(nèi)控體系，可以推動地方財(cái)政管理體制模式的改革，在管理重點(diǎn)上更加強(qiáng)調(diào)提高財(cái)政資金以及財(cái)政司源的使用效益，強(qiáng)化財(cái)政政策以及財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策的引導(dǎo)作用，進(jìn)而促進(jìn)財(cái)政資金使用效益的提升。

三是預(yù)防遏制腐敗問題。建立完善的財(cái)政資金內(nèi)部控制體系，將有力推動財(cái)政資金的使用管理體制機(jī)制的創(chuàng)新改進(jìn)，可以構(gòu)建更加完善的權(quán)力制衡以及監(jiān)督約束機(jī)制，強(qiáng)化了對財(cái)政資金使用管理全流程的監(jiān)督約束，尤其是嚴(yán)格控制了財(cái)政資金使用方面自由裁量權(quán)，以制度來對權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行約束，因而可以從根本上有效地遏制和預(yù)防財(cái)政資金使用方面的腐敗問題，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法律法規(guī)。

四是更好地服務(wù)政府決策的制定。健全的財(cái)政資金管理內(nèi)控體系，可以確保涉及財(cái)政資金的財(cái)務(wù)記錄以及財(cái)務(wù)報(bào)告等各方面信息的完整可靠，有利于進(jìn)一步提升財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量，對政府實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況進(jìn)行客觀真實(shí)地反映，幫助政府各部門更加科學(xué)地分析經(jīng)濟(jì)運(yùn)行策略效果，進(jìn)而確保財(cái)政政策制定得更加科學(xué)合理，促進(jìn)不斷提升政府的理財(cái)能力水平。

二、當(dāng)前財(cái)政資金內(nèi)控管理方面存在的主要問題分析

1. 財(cái)政資金內(nèi)控環(huán)境有待優(yōu)化。一些財(cái)政部門雖然針對財(cái)政資金內(nèi)部控制建立了組織管理框架，但是組織管理模式不夠系統(tǒng)完善，財(cái)政資金內(nèi)部控制相關(guān)的內(nèi)控管理辦法不夠細(xì)化完善，財(cái)政資金內(nèi)控管理制度不夠系統(tǒng)完整，一定程度上存在著流于形式的問題，還沒有對財(cái)政資金和國有資產(chǎn)使用管理的各個(gè)環(huán)節(jié)等，形成科學(xué)有效的控制。由于內(nèi)控環(huán)境不夠完善，因而造成了不少地方財(cái)政部門的財(cái)政資金內(nèi)部控制體系建設(shè)不夠完善，制度機(jī)制還不夠科學(xué)，內(nèi)控體系難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2. 財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)評估管理缺失。在財(cái)政資金內(nèi)部控制管理方面，非常重要的一項(xiàng)內(nèi)容就是建立完善的風(fēng)險(xiǎn)評估體系，然而一些地方的財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)評估制度機(jī)制存在缺失，在內(nèi)容上主要是對上級財(cái)政資金使用管理政策的承接，沒有結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化完善，對于財(cái)政資金以及國有資產(chǎn)管理流程中的風(fēng)險(xiǎn)評估也沒有進(jìn)行細(xì)化明確。特別是財(cái)政資金管理業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)煩瑣，涉及責(zé)任部門較多，缺乏完善的風(fēng)險(xiǎn)防控管理辦法，對于財(cái)政資金管理過程中的風(fēng)險(xiǎn)事件缺乏必要的分析，這些問題都容易造成在財(cái)政資金管理過程中出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

3. 財(cái)政資金內(nèi)控活動執(zhí)行力度不強(qiáng)。財(cái)政資金內(nèi)控活動執(zhí)行直接決定了內(nèi)控活動實(shí)際成效，當(dāng)前在這方面存在的問題主要是：有的財(cái)政預(yù)算編制精準(zhǔn)性不足，對于預(yù)算計(jì)劃編制主要是采取基數(shù)增加的方法，預(yù)算數(shù)據(jù)缺少實(shí)踐的支撐，一些地方部門預(yù)算計(jì)劃和實(shí)際支出之間存在較大的差距，預(yù)算調(diào)整內(nèi)容較多，預(yù)算執(zhí)行約束控制力度不足，預(yù)算的偏離程度相對較高，往來資金清理不夠及時(shí)，預(yù)算的約束作用受到了一定的影響;有的財(cái)政資金管理不夠規(guī)范，尤其是財(cái)政資金專戶賬戶管理不夠嚴(yán)格，專戶賬戶開設(shè)過多，在財(cái)政資金的撥付方面也存在較多不規(guī)范的問題，對于預(yù)算單位的資金支付審批不夠嚴(yán)格，在基層特別是具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的國庫集中支付制度執(zhí)行不夠嚴(yán)格，一些專項(xiàng)支付資金沒有得到科學(xué)有效的統(tǒng)籌使用，有的還存在著專項(xiàng)資金重復(fù)安排、資金支出固化，以及財(cái)政資金閑置沉淀等一系列的問題，直接影響了財(cái)政資金的實(shí)際使用效益。

4. 財(cái)政資金內(nèi)部監(jiān)督管理需要強(qiáng)化。提高財(cái)政資金管理水平，確保財(cái)政資金內(nèi)控的有效性，離不開健全完善的內(nèi)部監(jiān)督體系。然而，不少地方財(cái)政資金內(nèi)部監(jiān)督管理不完善，監(jiān)管乏力問題仍然較為突出，有的財(cái)政資金監(jiān)督檢查機(jī)制不夠細(xì)化具體，還沒有貫穿于財(cái)政資金運(yùn)行的全過程;有的問責(zé)追責(zé)機(jī)制不夠合理，尤其是涉及財(cái)政資金使用效益方面的責(zé)任追究處理不到位;有的財(cái)政資金預(yù)算績效管控不力，財(cái)政資金預(yù)算實(shí)際績效水平較低，難以有效發(fā)揮資金的實(shí)際使用價(jià)值。

三、強(qiáng)化財(cái)政資金內(nèi)部控制的策略分析

1. 完善財(cái)政資金內(nèi)控工作基礎(chǔ)。在財(cái)政資金內(nèi)控管理上，財(cái)政部門作為重要落實(shí)責(zé)任部門，應(yīng)該高度重視財(cái)政資金內(nèi)控工作的重要性，建立完善財(cái)政內(nèi)控組織管理架構(gòu)，結(jié)合實(shí)際情況，組織財(cái)政資金管理所涉及的內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)，尤其是監(jiān)督、預(yù)算、國庫、綜合、會計(jì)等職能部門參與，共同開展財(cái)政內(nèi)部控制管理工作。財(cái)政部門應(yīng)該強(qiáng)化內(nèi)控管理工作理念，加強(qiáng)對財(cái)政資金內(nèi)控工作的宣傳引導(dǎo)，營造良好的內(nèi)控管理氛圍，確保財(cái)政資金管理的責(zé)任方共同參與到內(nèi)控管理工作之中。同時(shí)，應(yīng)該針對財(cái)政資金內(nèi)部控制，健全財(cái)政資金內(nèi)控管理制度機(jī)制，建立財(cái)政資金內(nèi)部控制基本規(guī)范，重點(diǎn)對財(cái)政資金內(nèi)控管理的目標(biāo)原則、控制方法、控制內(nèi)容、內(nèi)控分工及檢查報(bào)告等內(nèi)容進(jìn)行明確，為財(cái)政資金內(nèi)控管理活動的具體開展實(shí)施形成完善的約束和指導(dǎo)，確保財(cái)政資金內(nèi)控管理活動的順利開展。

2. 優(yōu)化財(cái)政資金內(nèi)部控制方法。在財(cái)政資金內(nèi)部控制具體實(shí)施過程中，應(yīng)該注重對內(nèi)部控制方法的綜合運(yùn)用，結(jié)合財(cái)政資金內(nèi)控實(shí)際需要，重點(diǎn)應(yīng)該突出以下幾方面：首先，嚴(yán)格執(zhí)行不相容崗位分離機(jī)制，對于涉及財(cái)政資金管理的各個(gè)環(huán)節(jié)、各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行系統(tǒng)的分析，對其中的不相容崗位職責(zé)進(jìn)行明確，并落實(shí)分離措施，在財(cái)政資金管理方面形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互監(jiān)督制約的工作機(jī)制，并對崗位職責(zé)建立說明書，形成清晰的報(bào)告關(guān)系，關(guān)鍵崗位應(yīng)該采取定期輪換制度，有效防范錯(cuò)誤或者是舞弊行為。其次，完善授權(quán)管理機(jī)制，應(yīng)該在財(cái)政部門建立完善與內(nèi)部組織架構(gòu)、財(cái)政業(yè)務(wù)、財(cái)政資金管理等相適應(yīng)的內(nèi)部授權(quán)管理模式，對財(cái)政資金管理相關(guān)業(yè)務(wù)的授權(quán)主體、授權(quán)范圍等進(jìn)行明確，按照財(cái)政資金業(yè)務(wù)性質(zhì)及其特點(diǎn)，科學(xué)地配置資金管理權(quán)力，對財(cái)政資金管理授權(quán)管理以及監(jiān)督程序等進(jìn)行明確，可以采取分級授權(quán)的模式，對內(nèi)部的授權(quán)事項(xiàng)等進(jìn)行統(tǒng)一的管理，并按照組織架構(gòu)特點(diǎn)以及財(cái)政業(yè)務(wù)發(fā)展需要、風(fēng)險(xiǎn)管控實(shí)際等，對授權(quán)執(zhí)行情況進(jìn)行定期的評估和調(diào)整。第三，在財(cái)政資金管理方面嚴(yán)格落實(shí)歸口管理，對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行科學(xué)合理的配置，對涉及財(cái)政資金尤其是財(cái)政預(yù)算等業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一的管理，通過歸口的設(shè)置確保權(quán)責(zé)一致，以及財(cái)政資金管理體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，增強(qiáng)資金管理上的協(xié)調(diào)性配合性。此外，優(yōu)化流程控制管理，將內(nèi)控管理嵌入到財(cái)政部門具體機(jī)構(gòu)以及具體的財(cái)政資金業(yè)務(wù)流程之中，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金管理在指標(biāo)流、業(yè)務(wù)流以及資金流之間的統(tǒng)一，并跟蹤流程進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)督評價(jià)和優(yōu)化，推動財(cái)政資金內(nèi)部控制管理體系的健全完善。

3. 加快推進(jìn)預(yù)算管理制度改革。在財(cái)政資金內(nèi)部控制工具的具體運(yùn)用實(shí)施方面，應(yīng)該突出預(yù)算的重要作用，按照各級財(cái)政管理工作要求，深化預(yù)算管理制度改革，促進(jìn)增強(qiáng)財(cái)政資金內(nèi)部控制的有效性。對于預(yù)算管理制度改革，重點(diǎn)應(yīng)該突出以下幾方面：一是改進(jìn)完善財(cái)政預(yù)算的編制方法，徹底破除以往基數(shù)加增長的預(yù)算編制模式，堅(jiān)持零基點(diǎn)進(jìn)行預(yù)算的編制，對于財(cái)政資金的使用圍繞財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目，結(jié)合不同項(xiàng)目類型進(jìn)行預(yù)算的具體編制，并強(qiáng)化對預(yù)算項(xiàng)目的審核管理，突出對項(xiàng)目支出的必要性、支出預(yù)算的合理性、預(yù)算績效目標(biāo)的適配性等方面，進(jìn)行必要的審核，以提高預(yù)算編制的合理性。二是加強(qiáng)對預(yù)算的統(tǒng)籌管理，在財(cái)政預(yù)算的管理模式上，改變以往的按照資金渠道進(jìn)行預(yù)算分類核定的模式，做好全口徑的預(yù)算管理，對重點(diǎn)支出的預(yù)算編制程序以及預(yù)算安排等，及時(shí)地進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，注重強(qiáng)化財(cái)政政策的集成以及財(cái)政資金的統(tǒng)籌，以更好增強(qiáng)財(cái)政保障能力。四是推進(jìn)實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目的全生命周期管理模式，把預(yù)算管理充分融人到項(xiàng)目的謀劃儲備、實(shí)施調(diào)整的全流程，形成全周期預(yù)算管理項(xiàng)目機(jī)制，對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行動態(tài)的跟蹤管理，并推進(jìn)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，對于預(yù)算支出強(qiáng)化支出標(biāo)準(zhǔn)控制，增強(qiáng)預(yù)算安排的合理性。五是增強(qiáng)預(yù)算計(jì)劃的約束力度，落實(shí)預(yù)算管理主體責(zé)任，采取目標(biāo)責(zé)任落實(shí)管理模式推動預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行，促進(jìn)預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4. 突出加強(qiáng)預(yù)算績效管理。加強(qiáng)預(yù)算績效管理，對于提高財(cái)政資金使用績效，增強(qiáng)財(cái)政資金管理的規(guī)范化，提高內(nèi)控管理效果也具有非常重要的意義。在預(yù)算績效管理的具體實(shí)施方面，首先，應(yīng)該制定完善預(yù)算績效管理實(shí)施方案，做好財(cái)政資金預(yù)算績效管理頂層設(shè)計(jì)，制定財(cái)政績效評價(jià)工作指南，對績效評價(jià)的原則要求、指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)流程等進(jìn)行明確，并注重完善績效目標(biāo)管理，將績效目標(biāo)的設(shè)定作為預(yù)算申請的一項(xiàng)前置工作，進(jìn)一步強(qiáng)化對預(yù)算績效工作的組織實(shí)施管理。其次，做好預(yù)算績效具體運(yùn)行階段的監(jiān)控，跟蹤財(cái)政資金的具體支出進(jìn)度、績效目標(biāo)情況、資金撥付使用情況等，探索進(jìn)行事中的績效評價(jià)，督促提高財(cái)政資金使用效益。同時(shí)，完善預(yù)算績效評價(jià)，通過組織預(yù)算單位開展績效自評、委托第三方機(jī)構(gòu)復(fù)核等多種方式，對財(cái)政資金使用效益以及政府職能實(shí)現(xiàn)程度等進(jìn)行全面的評估分析，針對重點(diǎn)項(xiàng)目建立績效監(jiān)控工作機(jī)制，促進(jìn)預(yù)算績效水平的不斷提升。此外，應(yīng)該注重全面強(qiáng)化預(yù)算績效結(jié)果的有效應(yīng)用，加強(qiáng)對績效評價(jià)結(jié)果的反饋、整改，對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)度緩慢或者是資金使用不規(guī)范的督促整改，對偏離績效目標(biāo)或者是財(cái)政資金使用低效的及時(shí)調(diào)整盤活，并將績效評價(jià)的結(jié)果與預(yù)算安排、政策制定充分結(jié)合，形成良好的績效導(dǎo)向，促進(jìn)不斷提升財(cái)政資金的實(shí)際績效。

5. 強(qiáng)化財(cái)政資金的內(nèi)部監(jiān)督控制。在財(cái)政資金內(nèi)部控制方面，應(yīng)該把內(nèi)部監(jiān)督作為提升內(nèi)部控制有效性的重要手段，綜合財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門，重點(diǎn)強(qiáng)化對財(cái)政資金使用管理過程中內(nèi)部制度的建立、內(nèi)部程序的執(zhí)行、政策制定落實(shí)、資金安全運(yùn)行等方面，持續(xù)加大監(jiān)督工作力度。在內(nèi)部監(jiān)督的具體實(shí)施過程中，應(yīng)該突出內(nèi)部監(jiān)督的重點(diǎn)，強(qiáng)化會計(jì)信息質(zhì)量檢查、財(cái)政資金政策落實(shí)情況、專項(xiàng)資金收支情況、會計(jì)核算及信息披露情況等，積極運(yùn)用日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督檢查相結(jié)合的模式，打造事前、事中、事后相結(jié)合的全過程監(jiān)控模式，創(chuàng)新內(nèi)部監(jiān)督手段方式，尤其是強(qiáng)化信息化手段的運(yùn)用，打造集聚財(cái)政收支、動態(tài)監(jiān)管、數(shù)據(jù)分析、智能查詢、行為規(guī)范等功能完備的財(cái)政資金管理系統(tǒng)，確保實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金從撥付、使用到?jīng)Q算、評估的全過程監(jiān)督。

四、結(jié)語

對于財(cái)政資金內(nèi)部控制體系的建立實(shí)施，應(yīng)該立足于強(qiáng)化對財(cái)政資金使用管理的嚴(yán)格監(jiān)督，以及提高財(cái)政資金使用效益，規(guī)范財(cái)政資金預(yù)算編制，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，提高資金撥付的效率，加強(qiáng)對資金管理使用的監(jiān)管，進(jìn)而依靠完善的財(cái)政資金管理內(nèi)控體系，確保財(cái)政資金和國有資產(chǎn)使用管理的安全高效。

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（作者單位：東營市總工會）