莫加偉　左進府　張偉娜　周莉

摘 要：本文梳理了湖南省設施農業(yè)用地上圖入庫現(xiàn)狀，采用抽樣法，分析了設施農業(yè)用地管理中存在的問題并提出針對性建議，為規(guī)范設施農業(yè)用地使用和監(jiān)管提供參考。結果表明：（1）湖南省設施農業(yè)用地的體量總體較小，用地結構以畜禽養(yǎng)殖為主，工廠化種植和水產(chǎn)養(yǎng)殖的比例較低;（2）湖南省設施農業(yè)用地分布相對集中，從湘西地區(qū)到湘東地區(qū)呈階梯增長，地形是制約設施農業(yè)發(fā)展的主要因素;（3）湖南省設施農業(yè)用地管理中主要存在設施未備案、建設“小散亂”、閑置未復墾、占用永久基本農田未補劃問題;（4）針對性的建議包括加強動態(tài)監(jiān)測以完善備案、制定用地標準以規(guī)范建設、嚴格進出平衡以推動復墾、全面核實整改以落實補劃。

關鍵詞：設施農業(yè)用地;上圖入庫;規(guī)范管理;進出平衡;湖南省

中圖分類號：F322 文獻標志碼：A 文章編號：1672-5603（2022）03-05-06

Current Situation of Facility Agricultural Land Maked on Drawing and Entering Database and Management Suggestions in Hunan Province

Mo Jiawei Zuo Jinfu Zhang Weina Zhou Li

（1. Hunan Land and Resources Planning Institute，Changsha Hunan 410007;

2. Department of Natural Resources of Hunan Province，Changsha Hunan 410004）

Abstract： This paper summarizes the current situation of facility agricultural land Maked on drawing and Entering Database database in Hunan Province， analyzes the problems existing in the management of facility agricultural land and puts forward targeted suggestions by sampling method， provides reference for regulating the use and supervision of facility agricultural land. The result shows： （1） The overall volume of facility agricultural land in Hunan Province is relatively small， the land structure is dominated by livestock and poultry breeding， factory farming and aquaculture have a low percentage; （2） The distribution of facility agricultural land in Hunan Province is relatively concentrated， stepped growth from western Hunan to eastern Hunan， topography is the main factor restricting the development of facility agriculture. （3） In the management of facility agricultural land in Hunan Province， the main problems include facility not record， construction “small and scattered”， idle and unreclaimed， occupation of permanent basic farmland without replenishment. （4） Targeted recommendations include strengthen dynamic monitoring to improve record， develop land use standards to regulate construction， strict in-out balance to promote reclamation， fully verify and correct to fulfill replenishment.

Keywords： facility agricultural land; maked on drawing and entering database; standardized management; in-out balance; Hunan province

設施農業(yè)用地是指農業(yè)生產(chǎn)中直接用于作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設施用地和輔助設施用地，作為一種重要的農業(yè)用地類型，承擔著為城市提供蔬菜、花卉、肉蛋奶和生鮮等農產(chǎn)品的功能[1]，有效提高了資源利用率和土地生產(chǎn)力[2]。其中，作物種植設施包括工廠化種植、栽培、育種育苗的溫室大棚等生產(chǎn)設施，看護房、防疫消毒、農資農機具存放場所、烘干晾曬、分揀包裝、保鮮存儲等輔助設施;畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設施包括畜禽舍、養(yǎng)殖車間、進排水渠道、場區(qū)內通道、尾水處理等生產(chǎn)設施，畜禽糞污處置、檢驗檢疫、疫病防治、消洗轉運、看護房等輔助設施。按照現(xiàn)行《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2017），設施農業(yè)用地主要對應“設施農用地”地類;在最新的《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》中，設施農業(yè)用地包括“種植設施建設用地”、“畜禽養(yǎng)殖設施建設用地”和“水產(chǎn)養(yǎng)殖設施建設用地”三種地類。

設施農業(yè)用地上圖入庫是自然資源部在全國部署開展的一項工作，目的是及時全面掌握設施農業(yè)用地情況、利用信息化手段加強監(jiān)管、實行用地全生命周期管理，對未上圖入庫的設施農業(yè)用地，在管理中不予認可。2020年9月，湖南省正式啟動設施農業(yè)用地統(tǒng)一上圖入庫工作，在縣域范圍內，以第三次國土調查成果為參考，結合歷年設施農業(yè)用地備案資料，以項目為單位，實地調查項目的名稱、用途、生產(chǎn)期限、面積、范圍、破壞耕作層等情況，在取得用地、設施建成和變更三個階段通過“全國設施農業(yè)用地監(jiān)管系統(tǒng)”上圖入庫，并開展外業(yè)舉證掌握實際利用狀況。截至2021年12月，湖南省設施農業(yè)用地統(tǒng)一上圖入庫工作總體完成，一方面準確摸清了湖南省設施農業(yè)用地詳細家底，另一方面全面加強了對設施農業(yè)用地的保障和監(jiān)管，對促進農業(yè)現(xiàn)代化和設施農業(yè)健康有序發(fā)展具有重要意義。

筆者結合上圖入庫工作開展情況，梳理了設施農業(yè)用地現(xiàn)狀，根據(jù)抽樣的上圖入庫項目對設施農業(yè)用地管理中存在的問題進行分析，并提出了針對性的措施和建議，為進一步規(guī)范設施農業(yè)用地使用和管理提供參考。文中，上圖入庫現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來源于“全國設施農業(yè)用地監(jiān)管系統(tǒng)”，項目管理數(shù)據(jù)來源于各縣（市、區(qū)）統(tǒng)計上報信息。

1 設施農業(yè)用地上圖入庫現(xiàn)狀

湖南是傳統(tǒng)農業(yè)大省，高質量發(fā)展設施農業(yè)是從傳統(tǒng)農業(yè)到現(xiàn)代農業(yè)、從農業(yè)大省到農業(yè)強省的必由之路。近年來，湖南省根據(jù)四大區(qū)域不同的地理格局、資源稟賦和農業(yè)特色，統(tǒng)籌推動了長株潭地區(qū)都市圈農業(yè)栽培、湘南地區(qū)湘江源優(yōu)質蔬菜生產(chǎn)、洞庭湖地區(qū)生態(tài)水產(chǎn)養(yǎng)殖和大湘西地區(qū)優(yōu)質果茶種植設施農業(yè)基地建設，形成了以生豬養(yǎng)殖為主體，農業(yè)栽培、蔬菜生產(chǎn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、果茶種植為特色的設施農業(yè)發(fā)展結構。

1.1 總體情況

湖南省上圖入庫設施農業(yè)項目143 692個，面積25 150.15 hm?，設施農業(yè)用地占湖南省轄區(qū)面積（21.18 萬km?）的比例為1.19‰，可見湖南省土地利用結構中設施農業(yè)用地的體量總體較小。從項目用途來看，作物種植項目23 127個，面積3 946.74 hm?，面積占比為15.69 %;畜禽養(yǎng)殖項目115 377個，面積20 309.12 hm?，面積占比為80.75%;水產(chǎn)養(yǎng)殖項目5 188個，面積894.29 hm?，面積占比為3.56%，詳見表1。湖南省設施農業(yè)用地規(guī)模從大到小依次是畜禽養(yǎng)殖、作物種植和水產(chǎn)養(yǎng)殖設施。畜禽養(yǎng)殖設施比例超過80%，且上圖入庫主要是畜禽舍等生產(chǎn)設施，說明湖南省設施農業(yè)用地結構以畜禽養(yǎng)殖為主，畜禽養(yǎng)殖設施中又以生產(chǎn)設施為主。作物種植和水產(chǎn)養(yǎng)殖設施比例不到20%，且上圖入庫主要是作物種植和水產(chǎn)養(yǎng)殖的輔助設施，可見湖南省作物種植和水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設施如溫室大棚、水產(chǎn)養(yǎng)殖車間等數(shù)量較少，農作物主要在傳統(tǒng)耕地上進行種植，水產(chǎn)品主要靠養(yǎng)殖坑塘進行生產(chǎn)，工廠化種植和水產(chǎn)養(yǎng)殖的比例較低，規(guī)?；潭炔桓?。

1.2 市（州）情況

從市（州）上圖入庫面積來看，湖南省設施農業(yè)用地較多的是永州市、郴州市和衡陽市，分別達到4 216.85 hm?、3 168.56 hm?和2 856.52 hm?，這三個市（州）均位于湘南地區(qū)，屬丘陵地貌，且設施農業(yè)用地面積達到全省的40.72%，可見湖南省設施農業(yè)用地的分布相對集中，湘南地區(qū)設施農業(yè)較為發(fā)達。從區(qū)位來看，湘南地區(qū)處于京港澳高速和京廣鐵路沿線，有較好的交通條件;向北對接省內經(jīng)濟龍頭長株潭地區(qū)，向南對接經(jīng)濟發(fā)達的粵港澳大灣區(qū)，有較大的市場需求，可見優(yōu)質的交通和市場條件可促進設施農業(yè)的發(fā)展。從市（州）設施農業(yè)用地占轄區(qū)面積的比例來看，湖南省占比較少的是湘西自治州、張家界市和懷化市，比例分別為0.67‰、0.54‰和0.48‰，這三個市（州）均位于大湘西地區(qū)，屬典型的山地地貌，交通和經(jīng)濟條件相對落后，且設施農業(yè)用地總量同樣較少，可見地形因素對設施農業(yè)的發(fā)展有明顯的制約，詳見圖1。

1.3 縣（市、區(qū)）情況

從縣（市、區(qū)）上圖入庫面積來看，湖南省設施農業(yè)用地較多的是耒陽市、寧鄉(xiāng)市、桂陽縣、瀏陽市、衡南縣、江華瑤族自治縣，面積均超過600 hm?，分別為970.49 hm?、797.64 hm?、723.27 hm?、664.99 hm?、623.13 hm?、621.42 hm?。從這6個縣（市、區(qū)）的情況來看，寧鄉(xiāng)和瀏陽市是省內的經(jīng)濟強縣，同屬長株潭地區(qū)，分別毗鄰長沙主城區(qū)的東西兩側，設施農業(yè)比較發(fā)達，重點保障了長沙主城區(qū)的農產(chǎn)品需求;其余4個縣（市、區(qū)）均位于湘南地區(qū)，是省內的設施農業(yè)強縣，主要承擔著為長株潭地區(qū)和粵港澳大灣區(qū)提供雙向農產(chǎn)品供應的功能。從省域內設施農業(yè)用地的分布來看，湖南省設施農業(yè)用地呈自西向東逐級增長的形態(tài)，可總體區(qū)分為三個階梯，西部面積最小，中部面積其次，東部面積最大，與湖南省自西向東呈階梯降低的地勢總輪廓（地勢高差和復雜程度）明顯呈反比，進一步說明地形條件是制約設施農業(yè)用地發(fā)展的主要因素，詳見圖2。

2 設施農業(yè)用地管理中存在的問題

在土地管理“三大類”中，設施農業(yè)用地屬于農用地，相對于建設用地的嚴格管理，設施農業(yè)用地管理力度正在逐步加強[3]，用地流程總體分為申請、備案、建設、使用和復墾五個階段。長期以來，設施農業(yè)用地監(jiān)管的重點是“使用”階段，圍繞農地農用開展了“大棚房”清理整治、土地執(zhí)法督察等工作，對假借設施農業(yè)名義從事非農用途的情形進行嚴厲查處，遏制了農業(yè)設施“非農化”問題[4]。通過統(tǒng)一上圖入庫，也進一步鞏固了“大棚房”專項治理成果。鑒此，本文聚焦于設施農業(yè)用地管理中其他幾個階段，在湖南省四大區(qū)域內隨機選取了6 081個項目，詳見表2，結合項目管理數(shù)據(jù)分析存在的問題。

2.1 設施未備案

湖南省設施農業(yè)用地未備案的平均比例為92.78%，且各地區(qū)的比例非常接近，可見設施農業(yè)用地未備案在省域范圍內普遍存在，屬于共性問題。未備案設施中，存量設施未備案的情況占絕大多數(shù)，主要是歷史遺留問題。對新增設施，未備案的原因主要有經(jīng)營者無意識申請和監(jiān)管者未及時發(fā)現(xiàn)兩種。經(jīng)營者無意識申請是指由于傳統(tǒng)觀念根固和政策宣傳不足，以農戶為代表的家庭經(jīng)營者在承包地、自留地、宅基地周邊建設小型農業(yè)設施，客觀上不知道應申請備案或者主觀上拒絕申請備案，導致設施農業(yè)用地“未申請、先建設”;監(jiān)管者未及時發(fā)現(xiàn)是指遙感監(jiān)測手段、周期和精度等技術條件限制，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)技術人員、業(yè)務、設備薄弱導致的外業(yè)巡查不及時、不全面，監(jiān)管者難以及時有效發(fā)現(xiàn)并制止農業(yè)設施違規(guī)建設行為，導致設施農業(yè)用地“未發(fā)現(xiàn)、已建成”。

2.2 建設“小散亂”

已有研究對“小散亂”作了定性描述[5]，本文采用“定性+定量”的形式，將“小散亂”定義為面積小于400 m²，以小規(guī)模家庭經(jīng)營為主，設施簡易、配套落后且布局散亂的農業(yè)設施。湖南省設施農業(yè)用地“小散亂”的平均比例為47.18%，有接近一半的比例，說明“小散亂”問題偏多。除長株潭地區(qū)比例高達61.99%外，其余三個地區(qū)比例接近，長株潭是湖南省經(jīng)濟社會發(fā)展的龍頭地區(qū)，市場需求大，農戶經(jīng)濟條件整體較好，導致設施建設存在利益驅動和各自為營的情況，規(guī)模和比例顯著高于其他地區(qū)。“小散亂”設施規(guī)模小、產(chǎn)出少、效率低的特點，與現(xiàn)代農業(yè)“生產(chǎn)規(guī)?；?、用地集約化”的發(fā)展方向明顯背離。國土空間規(guī)劃和設施農業(yè)發(fā)展規(guī)劃滯后[6]，缺少統(tǒng)一的設施農業(yè)用地標準，設施亂搭亂建、亂排亂放的現(xiàn)象時有發(fā)生，容易造成建筑安全、生物防疫、生態(tài)環(huán)境破壞風險。

2.3 閑置未復墾

湖南省設施農業(yè)用地閑置（含棄管、關停）的平均比例為9.14%，存在一定的難復墾問題，比例從高到低依次是洞庭湖、大湘西、湘南和長株潭地區(qū)，分別為17.71%、12.32%、6.64%、4.31%。長株潭和湘南地區(qū)閑置率較低，可見市場需求大、交通條件好的地區(qū)，設施農業(yè)用地使用率較高，不易遭到閑置，而地形和交通條件較差的大湘西地區(qū)閑置率則較高。洞庭湖地區(qū)閑置率最高，該地區(qū)水產(chǎn)養(yǎng)殖逐步向集中規(guī)?；l(fā)展，且湖區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管日趨嚴格，導致設施關停的比例較高。設施農業(yè)用地不再使用的，生產(chǎn)經(jīng)營者應當履行復墾義務，在六個月之內恢復其原用途[7]。復墾難的原因，一方面設施農業(yè)用地普遍未備案，因此沒有繳納土地復墾保證金，復墾經(jīng)費存在缺口;另一方面部分存量設施年代久遠、荒廢多年，現(xiàn)已無從查證經(jīng)營者，成為歷史遺留問題。閑置的農業(yè)設施難以復墾，新的用地需求源源不斷，造成土地特別是耕地資源的浪費。

2.4 占用未補劃

湖南省設施農業(yè)用地占用永久基本農田未補劃的平均比例為15.43%，可見設施農業(yè)用地存在一定的占用未及時補劃問題。除大湘西地區(qū)的比例高達33.77%外，其余基地比例接近，大湘西地區(qū)是典型的山地地貌，平地較少，受地形、交通、建設成本等條件限制，中小型設施農業(yè)用地大多在平地選址，因此使用耕地和占用永久基本農田的比例較大。破壞耕作層的種植設施和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設施涉及占用永久基本農田的，應當經(jīng)縣級自然資源和農業(yè)農村主管部門論證同意，并完成補劃和備案后方可動工建設?？蓪嶋H上，部分設施農業(yè)用地既沒有申請備案，也沒有先補劃后占用，特別是“小散亂”設施的占用行為往往沒有得到及時有力的查處和整改，單個占用雖少，但累計占用多，由此造成了永久基本農田面積實質性減少，直接影響糧食生產(chǎn)安全。

3 措施和建議

3.1 加強動態(tài)監(jiān)測，完善設施備案

加強土地利用變化動態(tài)監(jiān)測，以凍結耕地占補平衡指標為手段，推動新增設施完善備案。目前，湖南省已全面實行動態(tài)監(jiān)測耕地占補平衡，通過“省級監(jiān)測凍結指標、市縣整改提出申請、省級核實解除凍結”的方式，省級組織月度衛(wèi)星動態(tài)監(jiān)測提取變化圖斑，經(jīng)外業(yè)核實為占用耕地的設施農業(yè)用地，按減少的水田面積、耕地面積、糧食產(chǎn)能三個因子，對市縣耕地占補平衡指標予以凍結。市縣及時組織核實整改，對符合設施農業(yè)條件的，督促指導經(jīng)營者完善相關手續(xù)，在滿足簽訂用地協(xié)議、辦理備案、完成上圖入庫及舉證三個條件后，可提出指標的解除凍結申請，省級核實無誤后予以解除凍結;對不符合設施農業(yè)條件的，納入違法圖斑進行處置，經(jīng)恢復原狀后亦可提出解除凍結申請。對存量未備案問題，要根據(jù)上圖入庫成果分類組織整改，對大面積、經(jīng)營性的設施農業(yè)用地，提出整改臺賬并限期完善備案，否則從監(jiān)管系統(tǒng)中銷號退出，在管理中不予認可;對小面積、自用型的設施農業(yè)用地，可簡化相關流程和手續(xù)，按縣域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍組織統(tǒng)一備案。探索將占用耕地的存量未備案設施納入動態(tài)監(jiān)測范疇，一并凍結耕地占補平衡指標，加快推動存量設施備案。

3.2 制定用地標準，規(guī)范設施建設

目前，國家層面尚未出臺統(tǒng)一的設施農業(yè)用地標準，部分地區(qū)如廣東、上海等已制定了地方性標準，湖南要結合本省實際，加快推動設施農業(yè)用地地方標準的制定，指導用地標準化和規(guī)范化。堅持土地高效利用和農業(yè)科學生產(chǎn)相結合，明確界定設施農業(yè)用地概念、內涵和范疇，科學制定作物種植、畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖設施規(guī)模、結構和標準，合理測算生產(chǎn)設施、附屬設施、配套設施用地需求、比例和條件，在設施建設、建筑安全、生物防疫、生態(tài)環(huán)境等方面提出規(guī)范要求，指導建立設施農業(yè)用地約束指標、分區(qū)準入和負面清單管控方式，填補湖南省設施農業(yè)用地標準的空白。對新增設施，在申請用地階段要嚴格審查用地標準，不符合標準的“小散亂”設施不允許備案，探索將設施農業(yè)用地納入鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可發(fā)證范疇;對存量設施，要積極推動整合整改，如“小散亂”比例較高的長株潭地區(qū)，可先行開展研究和論證，凡是存在建筑安全、生物防疫、生態(tài)環(huán)境危害的，要提出整改目標和期限并嚴格執(zhí)行。

3.3 嚴格進出平衡，推動設施復墾

在嚴格耕地用途管制背景下，設施農業(yè)用地應當參照建設用地管理，嚴格落實耕地進出平衡，進一步明確設施農業(yè)用地取得方式和管控要求。對新增占用耕地的設施農業(yè)用地，申請用地應當由鄉(xiāng)鎮(zhèn)“備案制”改為縣級“審批制”，既要嚴格項目選址論證和合規(guī)性審查，又要加強專業(yè)技術人才和設備的支撐。新增設施使用的耕地指標，可通過園地、林地、草地、設施農業(yè)用地等農用地復墾為耕地的形式取得，確保耕地數(shù)量不減少、質量不降低。對閑置未復墾比例較高的洞庭湖、大湘西地區(qū)，可探索設施農業(yè)用地增減掛鉤管理，實行設施農業(yè)用地本身的進出平衡，新增設施農業(yè)用地需要的耕地指標，有且只能通過閑置設施復墾為耕地的方式取得，設施復墾后產(chǎn)生的新增耕地節(jié)余指標可在縣域內進行流轉，專項用于新增設施農業(yè)用地，通過一定的經(jīng)濟效益來提高設施復墾動力，進一步推動閑置設施復墾，優(yōu)化設施農業(yè)用地的結構和布局。

3.4 全面核實整改，落實占用補劃

自然資源部、農業(yè)農村部、國家林業(yè)和草原局《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號）已明確，自2021年11月27日起，新增建設破壞耕作層的種植業(yè)設施設畜、禽養(yǎng)殖設施和水產(chǎn)養(yǎng)殖設施，嚴禁占用永久基本農田。因此，新增占用永久基本農田并破壞耕作層的設施農業(yè)用地，應當無條件納入違法圖斑，嚴格執(zhí)行整改恢復措施，且不得在“全國設施農業(yè)用地監(jiān)管系統(tǒng)”中上圖入庫。對存量占用未及時補劃的農業(yè)設施，要積極對接永久基本農田核實整改補足和“三區(qū)三線”劃定工作，加強上圖入庫成果共享和應用，對符合永久基本農田調整規(guī)則的予以調出;未在上述工作中落實的，應按有關技術規(guī)范抓緊制作補劃更新包上傳監(jiān)管系統(tǒng)，嚴格落實設施農業(yè)用地占用補劃。大湘西等占用未及時補劃比例較高的地區(qū)，可探索實行“恢復為主、調整為輔”的原則，分類提出允許占用、予以調整、納入整改的問題清單并限期完成恢復任務，確保永久基本農田保護目標嚴格落實。

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