鄧瑜兵　劉斌　鄭俊鵬　王杰

摘 要：生態(tài)系統(tǒng)科學管理的一大目標是對生態(tài)系統(tǒng)進行因地制宜的保護，從而實現(xiàn)自然資源的可持續(xù)利用。對生態(tài)保護紅線進行分區(qū)管控可以有針對性地對不同分區(qū)生態(tài)保護要素進行科學保護，是實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的重要路徑?；谏鷳B(tài)保護紅線的分區(qū)理論研究成果及實踐，總結(jié)了生態(tài)空間分區(qū)管控研究面臨的主要挑戰(zhàn)。同時結(jié)合國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”的劃定及管控要求，提出了對生態(tài)保護紅線進行分級分類分區(qū)管理的思路，為科學管控生態(tài)保護紅線提供參考。

關(guān)鍵詞：生態(tài)保護紅線;生態(tài)空間;國土空間規(guī)劃;分級分類分區(qū)管控

中圖分類號： X321 文獻標志碼： A 文章編號：1672-5603（2022）03-01-04

A Review on Ecological Protection Red Lines Partitioning ， Management and Control

Deng Yubing Liu Bin Zheng Junpeng Wang Jie

（1. Changsha Yongxin Land Planning Consulting Co. LTD， Changsha Hunan 410007;

2. Hunan Natural Resources Advisory Research Committee， Changsha Hunan 410004）

Abstract： One of the main targets of the scientific management on ecological system is to protect the ecological system according to local conditions， in this way， the sustainable use of natural resources could be realized. Partitioning management and control on ecological protection red lines could protect ecological protection elements in a suffient and scientific way which is also a significant method to achieve sustainability of ecological system. Based on the latest theoretical researches and practices， this study sorted out the concepts and types of ecological protection red lines. Meanwhile， by combining all research outputs and practices in different areas， this study summarizes the main trends and challenges on ecological partitioning management and control. Further more， according to the requirements on overall planning and implementation for ecological protection red lines from territorial space planning， this research proposes ideas on how to manage the ecological protection red lines under different grades， categories and areas which could provide reference for scientific ecological protection red lines management and control too.

Keywords： ecological protection red line; ecological space; land space planning; management and control of hierarchical，classification and zoning

當前，我國已基本完成生態(tài)保護紅線的劃定及調(diào)整優(yōu)化工作，生態(tài)保護的總體格局已基本確定，生態(tài)保護紅線體系建設(shè)進入到以管控為核心的新階段。為更好地實現(xiàn)對生態(tài)保護紅線的管控，國家和地方均在生態(tài)保護紅線的管理制度建設(shè)方面進行了諸多嘗試，對生態(tài)保護紅線的科學分區(qū)與管控，也成為生態(tài)保護紅線管理體系建設(shè)的共識[1]。隨著國土空間規(guī)劃編制工作的深入開展，如何在新的國土空間規(guī)劃體系下實現(xiàn)生態(tài)保護紅線的科學分區(qū)與管控是平衡區(qū)域發(fā)展與保護關(guān)系、促進生態(tài)保護紅線管理制度科學可執(zhí)行的重要研究課題[2]。

1 生態(tài)保護紅線的分區(qū)研究現(xiàn)狀

對生態(tài)保護要素進行分區(qū)管理是國內(nèi)外進行生態(tài)環(huán)境管理的普遍方式，分區(qū)管控有利于根據(jù)生態(tài)空間的不同特點對生態(tài)保護要素進行差異化管理[3]。在國家生態(tài)保護紅線戰(zhàn)略提出之前，國內(nèi)外眾多學者及相關(guān)部門均對生態(tài)保護要素的分區(qū)管理進行了相關(guān)研究。生態(tài)保護紅線戰(zhàn)略提出之后，國內(nèi)部分學者及職能部門針對生態(tài)保護紅線的分區(qū)管控也進行了研究與探索。

1.1 生態(tài)保護要素分區(qū)管理的國外理論經(jīng)驗

國外在探索生態(tài)要素的保護過程中較早地提出了分區(qū)的思想。聯(lián)合國教科文組織“人與生物圈保護區(qū)”采用單一式的分區(qū)方式將保護區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)與過渡區(qū)，對不同分區(qū)采取不同的管理措施。這種分區(qū)模式的主要優(yōu)點是其分區(qū)的界限更容易識別，操作性也更強，得到了許多國家的認可與實踐[1]。也有部分國家與組織提出了復(fù)合式的分區(qū)模式，世界自然保護同盟將國家公園的分區(qū)模式歸納為保護性自然區(qū)、保護性人類學區(qū)、保護性歷史或考古區(qū)等3大類8種分區(qū)，并對每類分區(qū)的開發(fā)強度進行了規(guī)定。復(fù)合式的分區(qū)方式更為精細，但分區(qū)識別及管理難度大，容易出現(xiàn)誤差[2]。單一式和復(fù)合式的分區(qū)思想均為我國生態(tài)保護要素分區(qū)提供了理論參考。

1.2 生態(tài)保護紅線分區(qū)管理的國內(nèi)理論研究

在國外先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國內(nèi)部分學者也對生態(tài)保護要素的分區(qū)管控進行了研究。陳建偉回顧了中國自然保護區(qū)近60年的建設(shè)歷程，并認為應(yīng)當積極推進自然保護區(qū)的分區(qū)管理[4]。廖建祥等研究了湖南省生態(tài)保護紅線劃定，提出應(yīng)將生態(tài)保護紅線劃為重點生態(tài)保護區(qū)，生態(tài)脆弱區(qū)，生態(tài)敏感的紅線保護區(qū)域三個區(qū)域，并對生態(tài)保護紅線進行分區(qū)管理[5]。也有部分學者在其他生態(tài)保護領(lǐng)域展開了相關(guān)的研究。江慧等利用遙感調(diào)查和GIS分析，將河流岸線劃分為優(yōu)先保護區(qū)、重點管控區(qū)、一般管控區(qū)三類保護區(qū)，并提出實施分級分區(qū)管控的建議[6]。王曉潔等主張將保護區(qū)分為核心保護區(qū)、風景發(fā)展區(qū)與一般控制區(qū)，并建立三級分區(qū)管控體系[7]。國內(nèi)關(guān)于生態(tài)保護紅線分區(qū)的研究大都采用單一式的方式將生態(tài)要素分為若干個分區(qū)并實施分區(qū)管控。

1.3 生態(tài)保護紅線分區(qū)管理的國內(nèi)實踐

隨著我國生態(tài)保護紅線劃定工作的逐步推進，國家和地方政府也對生態(tài)保護紅線的管理制度進行了有效探索，在實踐中推動生態(tài)保護紅線分區(qū)管控的落地。2015年，生態(tài)環(huán)境部對生態(tài)保護紅線內(nèi)禁止類活動、允許類活動以及已有活動的管理進行了明確的規(guī)定，提出生態(tài)保護紅線要參照禁止開發(fā)區(qū)的管控標準進行管理，但未對生態(tài)保護紅線內(nèi)部進行分區(qū)。2016年，湖北省對生態(tài)保護紅線的劃定、保護和管理進行了規(guī)定，提出將生態(tài)保護紅線劃分為一類管控區(qū)和二類管控區(qū)進行管理。一類管控區(qū)內(nèi)僅允許必要的科學實驗、教學研究以及現(xiàn)有法律法規(guī)允許的民生工程。二類管控區(qū)內(nèi)，制定負面管理清單。廣西壯族自治區(qū)同樣采取了分區(qū)的方式，將生態(tài)保護紅線分成一類管控區(qū)和二類管控區(qū)，其管控要求與湖北省基本一致。除此之外，江西、貴州、河北等省份也相繼出臺了相關(guān)管理辦法對生態(tài)保護紅線進行分區(qū)管控。也有部分學者進行了更小尺度的生態(tài)保護紅線分區(qū)研究，張聰達等對北京市的生態(tài)保護紅線進行了分區(qū)管控研究，根據(jù)地形地貌的不同將生態(tài)保護紅線分為山區(qū)生態(tài)保護紅線、集中建設(shè)區(qū)生態(tài)保護紅線、平原區(qū)生態(tài)保護紅線，并提出集中建設(shè)區(qū)保數(shù)量、平原區(qū)優(yōu)布局、山區(qū)提質(zhì)量的生態(tài)保護紅線管控思路[8]。燕守廣等系統(tǒng)介紹了江蘇省生態(tài)紅線的分區(qū)管理模式，其通過生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的重要性等將生態(tài)保護紅線劃分為15類控制區(qū)，并進行兩級管控[9]。從宏觀和微觀兩個尺度，國內(nèi)眾多理論和實踐成果都在探索對生態(tài)保護紅線的分區(qū)管控。

2 生態(tài)保護紅線的分區(qū)研究挑戰(zhàn)

2.1 分區(qū)的準確性與管控的精細化之間的矛盾突出

對生態(tài)保護紅線進行分區(qū)識別是對生態(tài)保護紅線進行分區(qū)管控的基礎(chǔ)，而分區(qū)的準確性直接決定著分區(qū)管控的科學性?，F(xiàn)有的分區(qū)方法無法靈活有效地應(yīng)對生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性及本身的動態(tài)變化，宏觀的分區(qū)方式雖然精度相對較高，但由于分區(qū)的粒度較粗放，無法在更細的分區(qū)下采取更為靈活的管控方式。更為細化的分區(qū)，雖然能在更小的尺度實現(xiàn)差異化的管理，但受限于分區(qū)的準確度，分區(qū)差異化管控的科學性無法得到有效保證。因此，由于生態(tài)系統(tǒng)本身的復(fù)雜性以及分區(qū)方法本身的局限，使得生態(tài)保護紅線分區(qū)的準確性與管理的精細化之間的矛盾凸顯。

2.2 分區(qū)管理的精細化與可操作性之間的矛盾突出

對生態(tài)保護紅線進行分區(qū)管控意味著不同的分區(qū)存在著不同的管控要求，不同的管控要求則對應(yīng)著不同的業(yè)務(wù)流程，從而使得生態(tài)保護紅線的管理流程會有不同程度的延伸。因此，在推進管理的精細化過程中必然會遇到制度的可操作性問題。當前關(guān)于生態(tài)保護紅線分區(qū)的研究尚未深入探討分區(qū)管控后制度實施的可操作性，如何在推進生態(tài)保護紅線管理精細化的過程中保證管理制度的可操作性，這是生態(tài)保護紅線分區(qū)研究面臨的重要挑戰(zhàn)。

2.3 有限人為活動占用生態(tài)保護紅線的研究待細化

生態(tài)保護紅線并非“無人區(qū)”，進行分區(qū)管控的一個主要目的便是在生態(tài)保護紅線內(nèi)部實施差異化的管理，避免對生態(tài)保護紅線“一禁了之”?，F(xiàn)有生態(tài)保護紅線分區(qū)研究及已公布的生態(tài)保護紅線管理辦法大都提出了分區(qū)的思想，并提出在生態(tài)保護紅線的非核心區(qū)域內(nèi)允許有限的人為活動，但對有限人為活動的類型、開發(fā)的強度等未進行更為細化的研究。有限人為活動占用生態(tài)保護紅線的研究由于類型多，涉及面廣，技術(shù)難度較大。因此，如何通過定性、定量分析，建立有限人為活動正面清單并確定其開發(fā)的強度是生態(tài)保護紅線分區(qū)研究的一大挑戰(zhàn)。

3 生態(tài)保護紅線分級分類分區(qū)管控實施路徑

生態(tài)保護紅線分區(qū)管控的核心思路是根據(jù)生態(tài)保護紅線的保護類型及等級的不同，確定各個生態(tài)保護紅線分區(qū)的事權(quán)及管控強度。同時以現(xiàn)有法律及相關(guān)行業(yè)標準為基礎(chǔ)并結(jié)合不同分區(qū)的自然及社會經(jīng)濟條件，對不同分區(qū)的生態(tài)保護紅線進行分區(qū)管理。分區(qū)的最終目的是要在科學保護的前提下正確地處理好保護與發(fā)展的管理，實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！薄４送?，分區(qū)的另一個目的是避免在生態(tài)保護紅線內(nèi)“一刀切”地排斥所有的生產(chǎn)建設(shè)活動，應(yīng)根據(jù)分區(qū)的要求明確各個生態(tài)保護紅線分區(qū)的管控要求與建設(shè)強度，對于一般控制區(qū)內(nèi)符合要求的建設(shè)活動如原住民的生產(chǎn)生活設(shè)施修繕、基礎(chǔ)設(shè)施的修建與擴建等人類活動等要提供相應(yīng)的制度保障，實現(xiàn)生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展。

3.1 生態(tài)保護紅線的分級管理路徑

生態(tài)保護紅線分級管理的作用在于明確中央和地方生態(tài)保護紅線劃定和管理職責、管理范圍與措施，中央政府能集中主要力量對核心保護要素進行科學有效管理，確保生態(tài)總體格局的穩(wěn)定性，地方政府也能積極參與生態(tài)保護紅線的劃定及管理工作，提升生態(tài)保護紅線體系的靈活與科學性。目前，之所以采用由國家直接管理的方式主要防止地方政府因地方經(jīng)濟發(fā)展需要而隨意調(diào)整生態(tài)保護紅線。這種方式雖然剛性作用明顯，但缺乏必要的彈性，尤其是當前生態(tài)保護紅線劃定尚未完全準確的情況下，容易出現(xiàn)因生態(tài)要素識別不準確影響地區(qū)發(fā)展的問題。因此，分級管理也是彌補當前生態(tài)保護紅線剛性管控缺陷的有效路徑。

3.2 生態(tài)保護紅線的分類管理路徑

在明確生態(tài)保護紅線中央與地方（省級）管理事權(quán)的基礎(chǔ)上，對生態(tài)保護紅線的不同類型進行分類管理。針對重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱敏感區(qū)、其他具有潛在生態(tài)價值區(qū)域;自然保護地的功能與性質(zhì)的不同，對不同類型的生態(tài)保護紅線制訂不同的管理目標。重要生態(tài)功能區(qū)以提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為主要目標，應(yīng)著重提升區(qū)域的水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙的能力;生態(tài)敏感脆弱區(qū)系統(tǒng)穩(wěn)定性差，容易受到外界活動影響而產(chǎn)生生態(tài)退化且難以進行自我修復(fù)，因此分類管理的主要目標是開展國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)，逐步縮小水土流失區(qū)、沙漠化區(qū)、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域面積，提升區(qū)域應(yīng)對生態(tài)風險的能力[10]。其他具有潛在生態(tài)價值區(qū)域由于暫時不能確定其具體的生態(tài)價值，應(yīng)著重對區(qū)域生態(tài)價值展開評價，并根據(jù)生態(tài)評價結(jié)果區(qū)域生態(tài)要素進行差異化的管理。

3.3 生態(tài)保護紅線的分區(qū)管理路徑

分區(qū)管理的實質(zhì)是根據(jù)生態(tài)要素管理目標、管理類型、管理對象等的不同，對不同分區(qū)因地制宜地采用不同的管理措施?？紤]到分區(qū)識別方法尚未穩(wěn)定，更為細化的分區(qū)容易出現(xiàn)因識別不準確導(dǎo)致管理的偏差。因此，認為當前生態(tài)保護紅線的分區(qū)不宜過細，建議分為核心區(qū)和一般控制區(qū)。核心區(qū)原則上禁止人為活動，禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，嚴禁開展與其主導(dǎo)功能定位不相符合的開發(fā)利用活動。生態(tài)保護紅線中未劃入核心區(qū)的劃入一般控制區(qū)，自然保護地之內(nèi)的一般控制區(qū)按照自然保護地的管控要求進行管理，自然保護地之外的一般控制區(qū)由相對應(yīng)的省級自然資源主管部門制定相對應(yīng)的生態(tài)保護紅線管理辦法，對生態(tài)保護紅線進行管控。

4 結(jié)語

綜上，基于對國土空間規(guī)劃生態(tài)保護紅線管控的要求及已有關(guān)于生態(tài)保護紅線分區(qū)的研究成果的分析，認為建立“2+3+2”的分級分類分區(qū)管理機制，是對國土空間規(guī)劃大背景下生態(tài)保護紅線分區(qū)管理的有效嘗試。其中“2”是指國家與?。ㄖ陛犑校﹥杉?，即生態(tài)保護紅線由國家和?。ㄖ陛犑校┻M行兩級管控?！?”是指三類生態(tài)保護紅線類型：重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感脆弱區(qū)、其他生態(tài)功能區(qū)?！?”是指生態(tài)保護紅線各類型的內(nèi)部分區(qū)，包括核心區(qū)及一般控制區(qū)，地方事權(quán)的一般控制區(qū)可由地方進行分區(qū)的細化，并制定相應(yīng)的管控制度。通過建立分級分類分區(qū)管理機制實現(xiàn)生態(tài)保護紅線有層次、有目標、有落實的科學管控。

參考文獻/References

[1]鄒長新，王麗霞，劉軍會.論生態(tài)保護紅線的類型劃分與管控[J].生物多樣性， 2015， 23（6）： 716-724.

[2]劉冬，林乃峰，鄒長新，等.國外生態(tài)保護地體系對我國生態(tài)保護紅線劃定與管理的啟示[J].生物多樣性， 2015， 23（6）： 708-715

[3]蔣明康，王智，秦衛(wèi)華，等. 我國自然保護區(qū)分級分區(qū)管理制度的優(yōu)化[J].環(huán)境保護， 2006（11A）： 34-37.

[4]陳建偉.完善自然保護區(qū)管理：分級分類分區(qū)[J].森林與人類， 2016（11）： 116-119.

[5]廖建祥，周莊.湖南省國土資源生態(tài)保護紅線的劃定與實施[J].中南林業(yè)科技大學學報（社會科學版）， 2015， 9（003）： 13-16.

[6]江慧，陳惟肖.江蘇省長江岸線管控分區(qū)與措施研析[J].環(huán)境影響評價， 2019， 041（004）： 16-19.

[7]王曉潔，宋霖，周宏俊.基于邊界效應(yīng)理論的風景名勝區(qū)分區(qū)管控探討[J].規(guī)劃師， 2020， 36（20）： 32-36.

[8]張聰達，劉強.基于分區(qū)管控的北京市生態(tài)保護紅線劃定研究[J].北京規(guī)劃建設(shè)， 2015（3）： 124-127.

[9]燕守廣，林乃峰，沈渭壽.江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域劃分與保護[J].生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境學報， 2014， 030（003）： 294-299.

[10]劉彥， 文靈芝. 基于生態(tài)安全格局識別的國土空間生態(tài)修復(fù)分區(qū)： 以瀏陽市為例[J].國土資源導(dǎo)刊， 2021， 18（2）： 15-21.