蘇振華

我國地方政府債務(wù)形成的主要原因在于基礎(chǔ)設(shè)施缺乏有效的資產(chǎn)定價(jià)工具和市場化經(jīng)營機(jī)制。目前監(jiān)管部門、地方政府、金融機(jī)構(gòu)之間就地方政府債務(wù)形式進(jìn)行單向約束，而對化解內(nèi)容、化解方式缺乏共識基礎(chǔ)，這也是造成地方政府債務(wù)堰塞湖遲遲無法有效疏解的主要原因。本文試圖探究一個(gè)化解地方政府債務(wù)的創(chuàng)新機(jī)制：在預(yù)算績效能力定價(jià)下的基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營權(quán)。依托現(xiàn)有政策及合規(guī)性文件充分闡述該機(jī)制的合理性。

一、我國公共財(cái)政與公共產(chǎn)品投資困境及其產(chǎn)生的成因

我國的財(cái)政政策被公共產(chǎn)品的錯(cuò)配機(jī)制裹挾，鎖定在公共產(chǎn)品剛性兌付的財(cái)政資金池和“以收定支”的短期循環(huán)里，陷入錯(cuò)配循環(huán)，地方財(cái)政的管理脫離目標(biāo)導(dǎo)向，走向救濟(jì)式管理，“以收定支”的周期越來越短。剛性兌付和“表象公平”不僅造成各類公共產(chǎn)品的社會供給能力和生產(chǎn)供給邊界無法得到精確的識別和界定，公共產(chǎn)品也無法形成合理的定價(jià)結(jié)構(gòu)。包括我國在內(nèi)的許多國家均未建立與公共產(chǎn)品、公共服務(wù)及公共財(cái)政相匹配的獨(dú)立化、透明化機(jī)制。政府向民眾剛性兌付所需的公共產(chǎn)品，并以 “表象公平”的方式進(jìn)行各種公共財(cái)政兌付;民眾希望政府提供更多的養(yǎng)老保險(xiǎn)、免費(fèi)醫(yī)療、義務(wù)教育等公共服務(wù)，并且建設(shè)更多的公共基礎(chǔ)設(shè)施。公共產(chǎn)品的剛性兌付使公共財(cái)政被短期目標(biāo)所影響，導(dǎo)致公共資產(chǎn)配置與公共財(cái)政能力長期失衡。公共產(chǎn)品不是由公共權(quán)力憑空創(chuàng)造的，而是由人民群眾提供資金、資產(chǎn)或資源形成的社會供給能力創(chuàng)造的，這就回歸到使用者付費(fèi)的本質(zhì)。公眾通過納稅等形式形成公共財(cái)政，服務(wù)于公共產(chǎn)品等公共資產(chǎn)的供給，以社會供給能力為基礎(chǔ)的公共財(cái)政與公共產(chǎn)品提供機(jī)制的匹配性、獨(dú)立性和市場性越強(qiáng)，財(cái)政政策就越有效、越穩(wěn)定。

構(gòu)成公共產(chǎn)品投資與公共財(cái)政之間困境主要原因在于基礎(chǔ)設(shè)施缺乏有效的資產(chǎn)定價(jià)工具和市場化經(jīng)營機(jī)制。一直以來，經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域和政府公共管理領(lǐng)域都認(rèn)為履行政府職能的公共產(chǎn)品和服務(wù)對于公眾來說都是免費(fèi)的，因此忽略了其經(jīng)濟(jì)屬性。 所有消耗人類財(cái)富的投資都應(yīng)用得到精準(zhǔn)測算，世界上沒有由政府提供的免費(fèi)公共產(chǎn)品和服務(wù)，把“公共產(chǎn)品和服務(wù)對公民的公益性”覆蓋了其經(jīng)濟(jì)屬性，覆蓋其投入和支出精準(zhǔn)測算的必需性，是一個(gè)錯(cuò)誤的定位。所有具有服務(wù)潛力的政府資產(chǎn)，都是具有經(jīng)濟(jì)利益流入的經(jīng)濟(jì)資源。

人民銀行《中國金融穩(wěn)定報(bào)告（2018）》中明確：以某省為例，截至2017年末，該省銀行政府債務(wù)中約有65%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國地方政府債務(wù)形成的主要原因在于基礎(chǔ)設(shè)施缺乏有效的資產(chǎn)定價(jià)工具和市場化經(jīng)營機(jī)制。由于對基礎(chǔ)設(shè)施投資形成的債務(wù)缺乏精準(zhǔn)測算和比例分析，目前，監(jiān)管部門、地方政府、金融機(jī)構(gòu)之間就地方政府債務(wù)形式進(jìn)行單向約束，而對化解內(nèi)容、化解方式缺乏共識基礎(chǔ)，這是造成地方政府債務(wù)堰塞湖遲遲無法有效疏解的主要原因。

二、采用預(yù)算績效能力對存量基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行定價(jià)，打破公共財(cái)政與公共產(chǎn)品困境

根據(jù)《政府會計(jì)準(zhǔn)則》將地方政府存量基礎(chǔ)設(shè)施按全生命周期（30年）的預(yù)算績效能力進(jìn)行定價(jià)核算，對超出財(cái)政預(yù)算能力的負(fù)債進(jìn)行識別和剔除，對滿足績效能力、確需財(cái)政進(jìn)行支付的基礎(chǔ)設(shè)施按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》進(jìn)行特許經(jīng)營。地方政府通過招拍掛方式，以15-30年期限進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，收回前期投資的資金，定向用于公益性項(xiàng)目的地方政府債務(wù)償還。定價(jià)對化解我國地方政府90%左右的地方政府債務(wù)，具有實(shí)際可行的積極作用。

假設(shè)：某城市共有ABC三條道路，長度均20公里，使用期限為30年。（為了便于理解，下例采用整數(shù)取數(shù)舉例。）

道路A總造價(jià)成本30億元，年通行車輛200萬輛;道路B總造價(jià)成本45億元，年通行車輛150萬輛;道路C總造價(jià)成本60億元，年通行車輛100萬輛。

經(jīng)過核算，該城市道路的基準(zhǔn)績效能力價(jià)格為100元/輛/次。道路A績效成本50元/輛/次低于基準(zhǔn)績效能力價(jià)格;道路B績效成本100元/輛/次等于基準(zhǔn)績效能力價(jià)格;道路C績效成本200元/輛/次高于基準(zhǔn)績效能力價(jià)格，存在超額負(fù)債投資。

政府通過特許經(jīng)營收回資金（扣除資金周期成本）：道路A收回30億元以內(nèi);道路B收回45億元以內(nèi);道路C收回45億元以內(nèi)，15億元超額投資部分超過基準(zhǔn)績效能力價(jià)格，被剔除。

政府特許經(jīng)營年度預(yù)算支出安排：道路A政府按實(shí)際績效成本進(jìn)行預(yù)算支付購買服務(wù)，預(yù)算收大于支;道路B政府按基準(zhǔn)績效能力價(jià)格進(jìn)行預(yù)算支付購買服務(wù)，預(yù)算收支平衡;道路C政府按基準(zhǔn)績效能力價(jià)格進(jìn)行預(yù)算支付購買服務(wù)，剔除了超額投資。

地方政府債務(wù)實(shí)質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施投資缺乏精算平衡，地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資按3-8年的期限舉借債務(wù)，與公共基礎(chǔ)設(shè)施20-30年左右的服務(wù)能力期限無法形成期限匹配，存在3-6倍的時(shí)間周期杠桿，導(dǎo)致地方政府當(dāng)期償付壓力巨大，不得不承擔(dān)未來30年左右的公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)能力負(fù)擔(dān)。

試點(diǎn)方案立足于從地方政府的財(cái)政能力出發(fā)，按預(yù)算績效對基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)進(jìn)行定價(jià)，實(shí)現(xiàn)從內(nèi)容上真正的化解債務(wù)。不僅能夠?qū)崿F(xiàn)地方政府由長期舉債投資基礎(chǔ)設(shè)施的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)績效購買基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)能力的方式，而且全面強(qiáng)化了基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算支出的硬化約束機(jī)制、長效匹配機(jī)制、精算平衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)能力與財(cái)政能力一一對應(yīng)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)周期與財(cái)政周期一一對應(yīng)。

三、預(yù)算績效能力對存量基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行定價(jià)的政策依據(jù)和合規(guī)性分析

（一）在政府會計(jì)中基礎(chǔ)設(shè)施具有經(jīng)營屬性和經(jīng)營內(nèi)涵

《政府會計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》中明確：“第二十七條資產(chǎn)是指政府會計(jì)主體過去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)形成的，由政府會計(jì)主體控制的，預(yù)期能夠產(chǎn)生服務(wù)潛力或者帶來經(jīng)濟(jì)利益流入的經(jīng)濟(jì)資源，服務(wù)潛力是指政府會計(jì)主體利用資產(chǎn)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)以履行政府職能的潛在能力?！?/p>

通過《政府會計(jì)準(zhǔn)則》可以明確：基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的核心價(jià)值是“服務(wù)能力”，與財(cái)政能力匹配的“服務(wù)能力”才具有政府會計(jì)管理價(jià)值和財(cái)政預(yù)算支付的價(jià)值，所以基于財(cái)政預(yù)算績效能力定價(jià)是確定基礎(chǔ)設(shè)施投資與預(yù)算支付精算平衡的基礎(chǔ)。

能夠帶來經(jīng)濟(jì)利益流入的資產(chǎn)，需要通過經(jīng)營提高其經(jīng)濟(jì)利益流入;能夠產(chǎn)生服務(wù)能力的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)也需要通過經(jīng)營提高其服務(wù)能力供給和服務(wù)。

因此基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營內(nèi)涵既不是簡單的表現(xiàn)為日常維護(hù)，也不是像高速公路一樣直接由使用者付費(fèi)，其特許經(jīng)營內(nèi)涵包括：一是通過有償轉(zhuǎn)讓收回資金，政府對基礎(chǔ)設(shè)施短期的投資性、債務(wù)性支出轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)設(shè)施全生命周期的績效服務(wù)能力支出，政府的預(yù)算支出由資產(chǎn)成本定價(jià)方式轉(zhuǎn)變?yōu)榭冃芰Χ▋r(jià)方式;二是特許經(jīng)營項(xiàng)目公司在經(jīng)營期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)對基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)公共服務(wù)能力的有效保持;三是政府對基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的服務(wù)能力進(jìn)行監(jiān)測和績效評價(jià)，不再按資產(chǎn)成本付費(fèi)，而是按實(shí)際績效能力付費(fèi);四是在經(jīng)營期限內(nèi)，特許經(jīng)營項(xiàng)目公司進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)效率的提升和財(cái)政預(yù)算費(fèi)用的節(jié)約。

（二）建立全面績效管理的基礎(chǔ)設(shè)施一般公共預(yù)算支出是黨中央、國務(wù)院的明確要求

中共中央 國務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（2018年9月1日）中明確：“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。”

本方案的核心目標(biāo)是根據(jù)國家預(yù)算法的核心“規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展”，理順政府預(yù)算支出的服務(wù)價(jià)格，按照基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營模式，建立基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)，立足長遠(yuǎn)、標(biāo)本兼治，提高地方政府收入和支出的匹配度，健全長效機(jī)制的目標(biāo)。

（三）現(xiàn)行政策明確公益性項(xiàng)目可以實(shí)行市場化經(jīng)營

《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）指出：“政府可采用委托經(jīng)營或轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（TOT）等方式，將已經(jīng)建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給社會資本運(yùn)營管理?！?/p>

2015年，國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部、中國人民銀行等六部委頒發(fā)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》要求對能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營。

2018年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》提出“規(guī)范有序盤活存量資產(chǎn)，鼓勵采取轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（TOT）、改建—運(yùn)營—移交（ROT）等方式，將回收資金用于在建項(xiàng)目和補(bǔ)短板重大項(xiàng)目建設(shè)”。

2018年7月，相關(guān)黨中央、國務(wù)院的政策要求：“對于承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營職能的融資平臺，轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、城市運(yùn)營等領(lǐng)域市場化運(yùn)作的國有企業(yè)，轉(zhuǎn)型后依法合規(guī)承接政府公益性項(xiàng)目，實(shí)行市場化經(jīng)營?！?/p>

上述政策均清晰明確，政府公益性項(xiàng)目可以實(shí)行市場化經(jīng)營。

（四）資產(chǎn)定價(jià)環(huán)節(jié)的政策依據(jù)

《政府會計(jì)準(zhǔn)則》《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制指南》《政府會計(jì)準(zhǔn)則第 5 號——公共基礎(chǔ)設(shè)施》均要求各級政府對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行核查登記。

（五）招拍掛環(huán)節(jié)的政策依據(jù)

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十五條“實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者?！?/p>

2019年4月22日，國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)認(rèn)真研究，對定價(jià)和試點(diǎn)工作提供了書面復(fù)函，認(rèn)為定價(jià)“對于優(yōu)化完善地方政府存量公共基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)核算、服務(wù)定價(jià)與績效評價(jià)等具有重要的參考價(jià)值，為國家當(dāng)前在公共服務(wù)領(lǐng)域鼓勵推廣運(yùn)用的‘轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（TOT）方式提供了更為細(xì)化和可操作的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)及流程?！?/p>

四、預(yù)算績效能力對存量基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行定價(jià)的三大長效作用

（一）從地方政府端，定價(jià)能夠建立基礎(chǔ)設(shè)施全面績效預(yù)算控制和精算平衡機(jī)制

多年來，我國治理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施趨于表象，我國財(cái)政政策對基礎(chǔ)設(shè)施投資與城市發(fā)展需求、與有需求的財(cái)政能力三者之間缺乏精算平衡的量化控制工具和控制機(jī)制。

定價(jià)能夠建立精確到城市每一條道路、每一個(gè)公園、每一桿路燈等的資產(chǎn)核算、服務(wù)定價(jià)與績效評估為前提的基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期預(yù)算管理、財(cái)務(wù)核算管理和績效管理機(jī)制。這樣不僅能夠?qū)崿F(xiàn)地方政府由舉債投資基礎(chǔ)設(shè)施的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)能力的方式，使城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營管理實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、效能化和陽光化;而且全面強(qiáng)化了基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算支出的硬化約束機(jī)制、長效匹配機(jī)制、精算平衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)能力與財(cái)政能力一一對應(yīng)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)周期與財(cái)政周期一一對應(yīng)。

（二）從金融機(jī)構(gòu)端，定價(jià)能夠建立基礎(chǔ)設(shè)施投融資量化信用控制機(jī)制，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域金融供給側(cè)深化改革

定價(jià)能夠把城市基礎(chǔ)設(shè)施供給能力信用從寬泛的政府信用、地方平臺公司評級信用等模糊信用管理中獨(dú)立出來，改變金融機(jī)構(gòu)按資產(chǎn)規(guī)模進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施融資定價(jià)的方式，建立按基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)能力和服務(wù)期限進(jìn)行定價(jià)的方式，實(shí)現(xiàn)了按需求、按市場機(jī)制配置金融資源的量化信用控制機(jī)制，推動金融機(jī)構(gòu)在地方政府投融資體系由單純的資產(chǎn)融資服務(wù)轉(zhuǎn)型為資產(chǎn)定價(jià)、資產(chǎn)配置、資產(chǎn)績效管理的綜合金融服務(wù)。這對化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、確保財(cái)政健康可持續(xù)、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)金融安全、推動我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重大意義。

（三）定價(jià)能夠解除我國對房地產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施投資的依賴，解除地方政府對土地財(cái)政收入的依賴，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立可循環(huán)的財(cái)政資金

2021年，我國整體經(jīng)濟(jì)指標(biāo)趨向好轉(zhuǎn)，但我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的結(jié)構(gòu)尚在形成過程中，各級財(cái)政受到化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)業(yè)減稅的雙向擠壓?，F(xiàn)在尋找規(guī)?；?、可釋放的資產(chǎn)以保持國民經(jīng)濟(jì)投入的循環(huán)至關(guān)重要。

我國基礎(chǔ)設(shè)施固化了幾十萬億元的資金，占用了我國大量的財(cái)政能力，資金鎖定周期30年左右。定價(jià)能夠盤活地方政府幾十年來積累的債務(wù)化、固化基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，提高財(cái)政資金在國民經(jīng)濟(jì)中的周轉(zhuǎn)率，降低了財(cái)政對當(dāng)期稅收收入、土地收入的依賴，降低經(jīng)濟(jì)驅(qū)動對基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)投資的依賴。分3-8年能夠釋放20-30萬億元的非債務(wù)型、非超發(fā)型資金，使得各級政府有充裕的財(cái)政能力和財(cái)稅政策空間支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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作者單位：中國農(nóng)業(yè)銀行云南省分行