摘要：結(jié)合當前不動產(chǎn)登記工作形勢、任務及要求，深入分析不動產(chǎn)登記風險治理工作的必要性和復雜性，對不動產(chǎn)登記工作中存在的各類風險及成因進行分析，利用系統(tǒng)理論和治理思維，對不動產(chǎn)登記風險治理工作提出改進建議。

關(guān)鍵詞：風險治理;系統(tǒng)理論;建議

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）04-0050-05 收稿日期：2022-03-02

作者簡介：陳潤，南京市不動產(chǎn)登記中心。

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視風險治理對于黨和國家事業(yè)發(fā)展的重大意義，要求各級黨委、政府都要加強對各種風險源的調(diào)查研判，提高動態(tài)監(jiān)測、實時預警能力，推進風險防控工作科學化、精細化，時刻將風險治理置于治國理政的突出位置。

伴隨著《物權(quán)法》的頒布及不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實施，全國各地均成立了自然資源部門主管下的不動產(chǎn)登記機構(gòu)，設置不動產(chǎn)登記服務大廳，面向社會公眾提供不動產(chǎn)登記受理、審核、登記、發(fā)證以及信息查詢服務。作為一項改革型、窗口型、法治型公共服務事項，不動產(chǎn)登記工作同樣存在著各種類型的風險，需要進行有針對性的風險治理。

1 加強不動產(chǎn)登記風險治理的必要性

1.1 符合上級部門有關(guān)不動產(chǎn)登記工作的部署要求

自不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度落地以來，自然資源部就高度重視不動產(chǎn)登記工作中可能存在的各類風險問題，自上而下開展系列專項行動，以風險精準防控、問題精準治理推動不動產(chǎn)登記工作走向成熟和完善。自然資源部先后部署開展不動產(chǎn)登記窗口作風問題專項整治、安全生產(chǎn)問題治理、歷史遺留問題處置等專項行動，針對不動產(chǎn)登記領域可能存在的法律風險等，在《不動產(chǎn)登記暫行條例》基礎上，出臺了《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》、26類常見業(yè)務的標準化流程等，體現(xiàn)了以風險治理推動不動產(chǎn)登記工作高質(zhì)量發(fā)展的鮮明導向。

1.2 符合不動產(chǎn)登記工作更高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需要

2016年以來，全國各地不動產(chǎn)登記機構(gòu)積極響應國家、省、市有關(guān)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度建設要求，以及營商環(huán)境改革需要，完成了不動產(chǎn)登記機構(gòu)人員整合、基礎業(yè)務建設、營商環(huán)境改革等工作，我國不動產(chǎn)登記營商環(huán)境評價指標躍居全球170個經(jīng)濟體第27位，進入全球先進行列。伴隨著不動產(chǎn)登記業(yè)務、管理、服務體系的日趨成熟，不動產(chǎn)登記工作重點已從夯實工作基礎、推動制度建立向治理風險、推動優(yōu)化完善的轉(zhuǎn)變;與此同時，隨著不動產(chǎn)登記制度建立初期一系列問題的陸續(xù)解決，不動產(chǎn)登記工作中新的風險問題開始逐步暴露和彰顯，不動產(chǎn)登記作風風險、法律風險、數(shù)據(jù)風險等，已成為制約不動產(chǎn)登記事業(yè)更高質(zhì)量發(fā)展的重要掣肘。

1.3 符合人民群眾的期待和訴求

作為一項窗口型、服務型、民生型工作，不動產(chǎn)登記與人民群眾最重要的財產(chǎn)權(quán)益息息相關(guān)，是一項群眾高度關(guān)心、社會高度關(guān)注的工作。不動產(chǎn)登記領域各類問題和風險甄別、防控、治理水平和成效，影響著人民群眾對于不動產(chǎn)登記工作的滿意度和認可度，以及人民群眾對于個人及家庭財產(chǎn)、權(quán)益的獲得感和安全感，是一項值得高度重視的政治工作和民生工程。與此同時，不動產(chǎn)登記工作中，也客觀存在著一些工作作風、依法登記、信息安全等問題，這些問題、風險的溯源治理，符合人民群眾的根本利益，有利于不動產(chǎn)登記民生效應的更大發(fā)揮。

2 不動產(chǎn)登記工作主要風險類型及成因

2.1 法律風險

不動產(chǎn)登記是《物權(quán)法》確立的一項物權(quán)制度，是指經(jīng)權(quán)利人或利害關(guān)系人申請，由不動產(chǎn)登記機構(gòu)將不動產(chǎn)物權(quán)及其變動事項記載于不動產(chǎn)登記簿的事實;從法律效力看，不動產(chǎn)登記效力包括公示效力、公信效力、對抗效力以及權(quán)利正確性推定效力等。與這一根本屬性相關(guān)聯(lián)，不動產(chǎn)登記工作中，不可避免地面臨著較高的法律風險，存在著違法辦理登記的可能，近年來各地出現(xiàn)的不動產(chǎn)登記各類訴訟案件也印證了這一狀況。究其具體表現(xiàn)及成因，主要體現(xiàn)在以下方面。

一是自不動產(chǎn)登記制度落地以來，盡管國家層面先后制定了《不動產(chǎn)登記暫行條例》《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》等上位法規(guī)，但是面對復雜多樣的業(yè)務類型、千變?nèi)f化的工作實際，以及業(yè)務模式和工作方式的不斷調(diào)整，已有法律法規(guī)、業(yè)務規(guī)程難以完全支撐不動產(chǎn)登記工作需要。這就導致不動產(chǎn)登記機構(gòu)在處理法規(guī)支撐較為模糊的特殊問題時，不得不基于自身對法律法規(guī)的理解進行操作，一旦理解和認知出現(xiàn)偏差，就有可能導致登記行為違法。

二是不動產(chǎn)登記結(jié)果具有突出的物權(quán)公示、公信和對抗效力，在不動產(chǎn)經(jīng)濟價值較高的現(xiàn)狀下，社會經(jīng)濟主體存在以虛假材料和虛假條件提出不動產(chǎn)登記申請、將本不屬于自己的不動產(chǎn)申請登記于個人名下、從而實現(xiàn)個人經(jīng)濟利益和其他收益的可能。與此同時，受權(quán)責和能力所限，不動產(chǎn)登記機構(gòu)僅能對申請資料進行形式審查而非實質(zhì)審查，這就導致工作人員即便在認真、盡職履責的情況下，仍存在較大的法律風險，各地也確實出現(xiàn)了多起不法分子以“假證”“假人”騙取登記，產(chǎn)權(quán)人對不動產(chǎn)登記機構(gòu)提出行政賠償訴訟的案情。

三是不動產(chǎn)登記業(yè)務類型千變?nèi)f化、服務對象千差萬別，登記過程中對于主體身份、真實意思表示的確認，資料完整性合法性的審核，均具有較大的業(yè)務難度，需要工作人員具備扎實的法律功底、寬廣的業(yè)務視野和豐富的實踐經(jīng)驗。而實際情況是，目前各地不動產(chǎn)登記隊伍素質(zhì)參差不齊，因業(yè)務能力不足未能盡到審慎審核責任，最終產(chǎn)生登記錯誤、滋生法律問題的情況時有發(fā)生。

2.2 作風風險

自不動產(chǎn)登記制度落地以來，自然資源部始終將不動產(chǎn)登記作風風險治理作為重中之重，聚焦群眾關(guān)注的堵點和痛點問題，在全國范圍內(nèi)開展了不動產(chǎn)登記窗口作風問題精準整治行動，取得了顯著成效。但是在2021年國務院大督查中，發(fā)現(xiàn)某地不動產(chǎn)登記機構(gòu)仍然存在個別工作人員與中介黃牛勾結(jié)、違規(guī)收取好處費、提供加快辦理服務等廉政作風問題，在不動產(chǎn)登記作風生態(tài)不斷向好的同時，廉政作風風險仍將長期存在。

究其成因，盡管不動產(chǎn)登記僅為一項行政確認而非行政許可，但是其辦理結(jié)果、時效會對申請人或者相關(guān)人獲取、支配、抵押不動產(chǎn)產(chǎn)生直接影響，如開發(fā)公司取得售房許可、企業(yè)辦理抵押融資、產(chǎn)權(quán)人買賣房屋辦理入戶入學等。在此過程中，不動產(chǎn)登記工作人員又與房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)、開發(fā)公司、企業(yè)等產(chǎn)生直接接觸，盡管產(chǎn)生巨貪重腐的可能性極低，但違規(guī)優(yōu)先加快辦理案件、違規(guī)泄露不動產(chǎn)登記信息、放寬有關(guān)資料的審核尺度、收取“好處費”等仍將長期存在。

2.3 信息安全風險

不動產(chǎn)登記信息安全工作，既關(guān)系到公民個人隱私的保護，也關(guān)系到企業(yè)經(jīng)營安全和國家經(jīng)濟安全，需要高度重視。目前，不動產(chǎn)登記信息主要面臨信息誤差和信息泄露兩方面的風險，其成因源自以下兩方面。

一是不動產(chǎn)登記受理、審核、登記發(fā)證工作時刻依托不動產(chǎn)登記基礎數(shù)據(jù)及檔案資料進行，不動產(chǎn)登記過程本身也是不動產(chǎn)登記信息加工、更新、處理、利用的過程。在這一過程中，難免會產(chǎn)生信息錯漏、信息更新不及時等情形，存在較高的信息安全風險。

二是目前全國各地普遍采用房產(chǎn)、土地、稅務、民政、公安等部門數(shù)據(jù)共享的方式開展不動產(chǎn)登記及上下游民生服務工作。這一模式在確保不動產(chǎn)登記提速增效、方便群眾的同時，也使得不同部門、不同崗位工作人員均可調(diào)取不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)，多個信息查詢端口的存在，對不動產(chǎn)登記信息安全保密工作造成了一定的影響。

3 加強不動產(chǎn)登記風險治理工作的對策

針對不動產(chǎn)登記工作中客觀存在的法律、作風和信息安全風險，需要強化問題導向、采取綜合舉措、統(tǒng)籌力量資源、進行系統(tǒng)治理。

3.1 強化法律風險治理

一是強化不動產(chǎn)登記法律法規(guī)支撐、業(yè)務制度供給。從國家層面來說，應在《民法典》《不動產(chǎn)登記暫行條例》《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》等法規(guī)基礎上，聚焦非公正繼承、抵押權(quán)登記等日常不動產(chǎn)登記業(yè)務辦理過程中的熱點和難點問題，加大不動產(chǎn)登記法律法規(guī)、部門規(guī)章、指導性文件制發(fā)力度;還應針對營商環(huán)境改革過程中，不動產(chǎn)登記運行模式的持續(xù)調(diào)整和動態(tài)變革，開展與時俱進的法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)程更新工作。各地不動產(chǎn)登記部門也應結(jié)合日常工作實際，加強對不動產(chǎn)登記法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范的研究運用，形成更多符合地方實際及業(yè)務實際的操作流程和標準規(guī)范，同時建立與當?shù)胤刹块T的聯(lián)動機制，強化流程、規(guī)范出臺前的合法性審查工作，從根本上降低日常業(yè)務運行中的法律風險。

二是強化失信行為懲戒、法律責任追究、職業(yè)保險制度。針對各地時有發(fā)生的以“假證”“假人”等到不動產(chǎn)登記機構(gòu)“闖關(guān)”、騙取不動產(chǎn)登記的情形，一方面，不動產(chǎn)登記機構(gòu)應牽頭建立不動產(chǎn)登記失信行為公示、懲戒制度，對申請人在不動產(chǎn)登記過程中承諾內(nèi)容與實際不符、提供虛假申請材料、冒名頂替他人申請辦理不動產(chǎn)登記等問題依法納入黑名單，同時面向全社會進行公示，會同其它行政管理部門予以聯(lián)合懲戒和精準打擊。另一方面，應不斷完善不動產(chǎn)登記法律責任認定、追究制度，明晰不動產(chǎn)權(quán)利人、申請人、登記工作人員等各方人員的法律責任，探索建立不動產(chǎn)登記法律職業(yè)保險制度，在不動產(chǎn)登記工作人員已盡到審慎審核責任后仍產(chǎn)生行政訴訟賠償并被追責追償?shù)?，給予有力支持、化解后顧之憂。

三是提升不動產(chǎn)登記人員業(yè)務能力和法治素養(yǎng)。一方面，結(jié)合不動產(chǎn)登記業(yè)務動態(tài)變化和工作要求，構(gòu)建內(nèi)部業(yè)務培訓體系，建立相應的課程、師資、評估系統(tǒng)，強化日常工作中的“傳幫帶”以及多崗位鍛煉，確保工作人員能在對各類法律法規(guī)、業(yè)務規(guī)范等進行深入理解、融會貫通的前提下，規(guī)范、精準地開展不動產(chǎn)登記工作。另一方面，建立不動產(chǎn)登記機構(gòu)與法院、律師事務所的聯(lián)動聯(lián)訓機制，爭取更多的法律指導和法律支撐，不斷提升全體人員的法治意識、法治思維、法治觀念和法治素養(yǎng)，確保不動產(chǎn)登記人員能夠從法治立場上謀劃、從法治效應上理解、從法治導向上落實不動產(chǎn)登記工作，以不動產(chǎn)登記隊伍的知法懂法，降低不動產(chǎn)登記法律風險。

3.2 強化作風風險治理

要在對不動產(chǎn)登記領域作風風險構(gòu)成、布局、特點、規(guī)律進行綜合分析基礎上，采取教育、監(jiān)督、執(zhí)紀、問責相結(jié)合的措施，開展風險治理工作。

一是要嚴格作風教育。要立足理想信念、服務規(guī)范、作風標準、業(yè)務要求等各個層面，開展深度融合的黨風廉政及作風教育活動，不斷提升不動產(chǎn)登記工作人員的政治素養(yǎng)、紀律品格和服務能力;要對近年來不動產(chǎn)登記領域發(fā)生的黨風廉政及作風問題相關(guān)典型案例進行深入剖析，確保工作人員認清不動產(chǎn)登記權(quán)責特點和廉政風險，規(guī)范工作和生活言行，時刻保持深刻警醒和高度警惕;區(qū)分不動產(chǎn)登記受理、審核、權(quán)籍調(diào)查及勘測定界、檔案管理查詢等不同工作崗位，開展精準化、菜單式廉政教育活動，確保廉政教育貼近工作特點和崗位實際，達到切中肯綮、入腦入心的效果。

二是要嚴格內(nèi)外監(jiān)督。不動產(chǎn)登記機構(gòu)應專設內(nèi)部紀檢監(jiān)督部門，綜合運用視頻監(jiān)控、現(xiàn)場巡查、專項檢查等方式，對不動產(chǎn)登記各領域、環(huán)節(jié)、崗位開展常態(tài)化的作風監(jiān)督工作;同時，針對不動產(chǎn)登記直接服務于社會公眾的窗口特點，敞開大門接受群眾監(jiān)督，綜合運用服務評價器、滿意度調(diào)查表、投訴舉報電話等方式，暢通群眾監(jiān)督渠道，強化群眾監(jiān)督結(jié)果運用工作，以群眾監(jiān)督助推不動產(chǎn)登記作風生態(tài)的根本提升。

三是要突出防控重點。在常態(tài)化、制度化開展不動產(chǎn)登記黨風廉政風險點全面排查、跟蹤防控基礎上，聚焦一線窗口、業(yè)務審核、權(quán)籍調(diào)查及勘測定界等關(guān)鍵工作崗位，突出不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記、抵押登記、首次登記等關(guān)鍵業(yè)務類別，開展專項監(jiān)督及治理工作。特別要對倒號賣號現(xiàn)象、與中介、黃牛不當接觸問題、以及違規(guī)加快辦理登記等情況進行重點監(jiān)督，將各類不良傾向、苗頭及時扼殺在萌芽狀態(tài)。

四是要強化懲戒震懾。要在全面防控風險、嚴格日常監(jiān)督的同時，強化監(jiān)督結(jié)果運用工作，為全體人員進行服務作風表現(xiàn)的“數(shù)字畫像”，推動監(jiān)督結(jié)果與職業(yè)發(fā)展、工資福利等直接掛鉤，激發(fā)優(yōu)化服務、提振作風的內(nèi)在動力。對嚴重違反廉政作風規(guī)定要求的人和事，予以毫不留情的追責問責、執(zhí)紀處理，形成強大持久的紀律震懾。

3.3 強化信息安全風險治理

一是要強化不動產(chǎn)登記信息安全技術(shù)管控。建立日常不動產(chǎn)登記信息數(shù)據(jù)整理機制，構(gòu)建邊使用、邊更新、邊維護的業(yè)務技術(shù)模式，確保數(shù)據(jù)的精準性和現(xiàn)勢性;定期對不動產(chǎn)登記系統(tǒng)安全進行評估，嚴格落實不動產(chǎn)電子信息文件與數(shù)字檔案異地遠程備份制度，及時堵塞有關(guān)技術(shù)漏洞，避免黑客侵入、惡意篡改、數(shù)據(jù)丟失等風險隱患。

二是要強化不動產(chǎn)登記信息安全責任管理。要針對當前房產(chǎn)交易、稅收、不動產(chǎn)登記“一窗受理、集成服務”模式下，不動產(chǎn)登記信息數(shù)據(jù)由多部門共享使用、由不動產(chǎn)登記部門一方管理維護的狀況，進一步強化不動產(chǎn)登記信息數(shù)據(jù)安全管理責任制，壓實各部門、各崗位在不動產(chǎn)登記使用過程中的更新、管理與維護責任;面向各數(shù)據(jù)使用部門，定期開展信息安全管理監(jiān)督檢查工作，對違規(guī)泄露不動產(chǎn)登記信息的人和事予以堅決打擊。

三是要強化不動產(chǎn)登記信息安全宣教工作。要著眼不動產(chǎn)登記信息安全管理的背景意義、標準規(guī)范、操作要求等，設置全面系統(tǒng)的信息安全培訓體系，利用理論培訓、案例分析、操作示范等方式、面向不動產(chǎn)登記及相關(guān)崗位人員，開展常態(tài)化、嵌入式信息安全培訓，不斷提升工作人員維護信息安全的能力和水平;強化不動產(chǎn)登記信息安全宣教工作，確保工作人員從維護國家信息安全和人民群眾財產(chǎn)安全的高度，認識不動產(chǎn)登記信息安全的極端重要地位，營造人人關(guān)心信息安全、守衛(wèi)信息安全的氛圍，為確保不動產(chǎn)登記信息安全夯實內(nèi)在根基。