高春偉 杜雅 段玉青

為了更快推動高職院校的建設(shè)與發(fā)展，國家持續(xù)加大對高職院校專項資金的投入。在高職院校整體收入來源中，專項資金占比越來越高。但目前高職院校財務(wù)管理體系尚不夠完善，比如信息化建設(shè)較為落后，內(nèi)控制度不夠健全并且對項目建設(shè)缺乏經(jīng)驗等原因，導(dǎo)致專項資金達不到預(yù)期的使用效益，影響高職院校發(fā)展的步伐。所以，如何加強對高職院校專項資金的管理，使專項資金發(fā)揮最大的作用是值得重視的問題。

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，專項資金在使用過程中存在著一些問題，比如項目預(yù)算編報不合理、績效評價指標(biāo)設(shè)置不合理、專項資金執(zhí)行效率低等，高職院校對專項資金的使用效果不甚理想。如何確保專項資金更有效地使用，是高職院?？焖侔l(fā)展的關(guān)鍵。

理論基礎(chǔ)

首先，高等職業(yè)院校簡稱高職院校，和普通高校都屬于高等教育范疇，但又區(qū)別于普通高校。普通高校培養(yǎng)的是學(xué)術(shù)型人才，高職院校是一種職業(yè)教育，培養(yǎng)專業(yè)技能應(yīng)用型人才。高職院校注重社會需求，培養(yǎng)學(xué)生社會需要的專業(yè)技能。校企合作深入教學(xué)過程中，教學(xué)手段注重理論和實踐的結(jié)合，使學(xué)生畢業(yè)后能迅速適應(yīng)工作崗位。

其次，高職院校專項資金是改善高職院校辦學(xué)條件、進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高教學(xué)質(zhì)量、課程體系教學(xué)內(nèi)容改革、師資隊伍建設(shè)、提升科研水平等方面所需資金的重要來源，是由中央政府或者地方各級財政下達、企業(yè)投入及捐贈或者學(xué)校自籌形成的，為高職院校實現(xiàn)具體的目標(biāo)完成特定的任務(wù)具有專門用途的資金。

最后，高職院校專項資金績效管理指的是財政部門和預(yù)算部門對投入的專項資金進行績效目標(biāo)管理、績效跟蹤、績效評價、結(jié)果應(yīng)用，對整個過程監(jiān)督與管理?？冃Ч芾響?yīng)當(dāng)遵循科學(xué)規(guī)范原則，嚴格執(zhí)行規(guī)定的程序，結(jié)合具體項目采用定量和定性分析相結(jié)合的方法，注重專項資金使用的經(jīng)濟性、效率性、效益性?？冃Ч芾磉€應(yīng)當(dāng)遵循公正公平原則，依法公開并接受監(jiān)督，并且應(yīng)當(dāng)貫穿專項資金預(yù)算管理的所有環(huán)節(jié)，涵蓋專項資金對應(yīng)項目實施的事前、事中、事后的全過程。

高職院校專項資金績效管理現(xiàn)狀

一、專項資金投入力度

河南省財政對職業(yè)教育的發(fā)展提供了有力的保障，財政投入逐年增長。結(jié)合河南省職業(yè)教育發(fā)展實際情況，從薄弱環(huán)節(jié)入手，充分挖掘職業(yè)教育的潛力，助力新時代職業(yè)教育快速發(fā)展。從2016年到2021年，全省職業(yè)教育一般公共預(yù)算支出由126億元增加到199億元，平均每年增長12%，累計支出1018億元。在這樣的政策支持下，高職院校基礎(chǔ)設(shè)施、教學(xué)科研水平、師資隊伍建設(shè)等方面都有了較高質(zhì)量的發(fā)展。但在全省職業(yè)教育專項資金投入使用情況審計過程中發(fā)現(xiàn)，專項資金存在著核算不規(guī)范、項目資金閑置、甚至變更專項資金用途等情況，使專項資金使用效果和預(yù)期目標(biāo)存在著不小的差距。

二、高職院校專項資金管理模式

高職院校專項資金管理目前主要有兩種模式。第一種是財政部門根據(jù)政策要求對高職院校下?lián)軐ｍ椯Y金，高職院校收到專項資金后，在專項資金限額內(nèi)，對校內(nèi)申報的項目進行資金的分配。這種資金撥付方式程序如下：財政部門撥付專項資金→院校內(nèi)部分配專項資金→業(yè)務(wù)部門進行項目申報→進行項目建設(shè)。

從資金撥付程序中可以看出，這種專項資金管理模式是先資金后項目，在這種資金管理模式下，各業(yè)務(wù)部門進行資金分配前，不確定具體的資金金額是多少，然后根據(jù)分配的資金額度來進行項目的申報建設(shè)。財政部門下達的資金和學(xué)校發(fā)展項目建設(shè)所需實際資金往往存在差異，或造成資金的不足，或形成資金的浪費。

第二種專項資金管理模式是根據(jù)學(xué)校發(fā)展建設(shè)的需要主動進行項目申報，業(yè)務(wù)部門提交項目申報書、項目可行性論證報告、績效目標(biāo)申報表，學(xué)校成立專門項目審核小組，經(jīng)過專家的分析論證，項目通過審核后，按照項目的輕重緩急程度進行排序。財政部門根據(jù)項目的批復(fù)意見下達專項資金。具體的資金撥付方式程序如下：業(yè)務(wù)部門申報項目→專家審核項目→通過審核項目進入項目庫→對項目排序→財政部門下達專項資金→對項目分配資金→進行項目建設(shè)。這種專項資金管理模式下，先有確定的項目，再有資金，專項資金的用途明確。資金到位后，展開項目建設(shè)。

高職院校專項資金績效管理存在的問題及原因

通過發(fā)放調(diào)查問卷并且走訪河南省部分高職院校，對其專項資金使用管理情況進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)存在以下問題。

一、項目預(yù)算編報不合理

高職院校對專項資金的管理要從始至終結(jié)合預(yù)算管理理念。根據(jù)項目建設(shè)目標(biāo)，對項目實施整個過程中所發(fā)生的經(jīng)營活動、預(yù)期的財務(wù)成果（包括對所需資金信息進行全面預(yù)測，并對項目實施過程進行全方面控制以保證項目成本在預(yù)測范圍內(nèi)）。預(yù)算編制是財政專項資金系統(tǒng)管理的起點。在項目建設(shè)的執(zhí)行過程中，要根據(jù)預(yù)算編制進行及時的控制并對實施過程進行調(diào)整。項目完成后，根據(jù)實際的資金執(zhí)行情況和預(yù)算情況進行考核，分析差異形成的原因，進一步提高以后專項資金管理效率。合理科學(xué)的項目預(yù)算編制是正確進行專項資金績效管理的前提。但通過深入高職院校調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在項目支出績效自評過程中，部分院校有將近四分之一的項目，全年執(zhí)行數(shù)與全年預(yù)算數(shù)存在偏差。有的項目是因為疫情和自然災(zāi)害影響，導(dǎo)致項目不能按照計劃如期進行。但有的項目是因為最初預(yù)算編制工作不夠科學(xué)合理，造成全年執(zhí)行數(shù)和全年預(yù)算數(shù)有差異，預(yù)算執(zhí)行率較低。

造成預(yù)算編制不夠科學(xué)的原因主要有：一是預(yù)算管理意識較為淡薄。近幾年高職院校為求得更快速的發(fā)展，盲目申報更多財政專項項目，獲取更多的財政專項資金。專項資金下?lián)芎晚椖拷ㄔO(shè)資金需求錯位，資金在各業(yè)務(wù)部門各項目分配完以后，對后續(xù)項目建設(shè)的現(xiàn)實情況缺乏全面的考慮，并且對資金使用的整個過程缺乏管理。二是預(yù)算編制的隊伍不夠穩(wěn)定，負責(zé)預(yù)算編制的人員頻繁更換，會導(dǎo)致預(yù)算編制的隨意性和主觀性。三是項目申報論證過程中，對預(yù)算評審把控不夠嚴格，相比較預(yù)算，更加重視項目建設(shè)的內(nèi)容和學(xué)校改革發(fā)展的需要，對預(yù)算的合理性關(guān)注較少。

二、專項資金執(zhí)行效率低

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)年財政專項資金已經(jīng)開始執(zhí)行但未完成的情況較多，部分項目專項資金執(zhí)行進度較慢，執(zhí)行效率較低，會使得高校面臨未執(zhí)行的預(yù)算資金被財政部門收回的風(fēng)險，還影響下一年度財政資金的撥付。造成這種情況的原因主要有：一是受專項資金管理模式的影響，在第一種模式下，先資金后項目，導(dǎo)致資金等項目在專項資金下達前，財務(wù)部門不確定專項資金能到位的金額是多少，不確定在專項資金限額范圍內(nèi)，能開展哪些項目，導(dǎo)致項目建設(shè)較為被動。如果專項資金下?lián)芙痤~較大，項目實際所需金額較小，進而形成專項資金的沉淀，導(dǎo)致專項資金執(zhí)行效率較低。二是在項目建設(shè)過程中，高職院校對專項資金管理意識淡薄，對資金沒有做到項目全周期的管理。首先最初的預(yù)算編制過于粗略，或者預(yù)算編制人員水平不足，沒有按照項目進度分階段來預(yù)測資金的使用。另外，資金到位后，高職院校沒有設(shè)置專門崗位來動態(tài)監(jiān)督資金的執(zhí)行情況，可能產(chǎn)生在項目建設(shè)的前期專項資金開支較少。這種情況還可能導(dǎo)致到期末，為了把資金花出去，變更資金用途，突擊花錢的風(fēng)險。三是專項資金的支出很大一部分是通過項目采購花費的，高職院校使用專項資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的設(shè)備或者貨物，在采購過程中，采購程序復(fù)雜，申請、審批、執(zhí)行跨度時間長，合同執(zhí)行進度緩慢，造成專項資金的支付進度延遲，影響專項資金執(zhí)行效率。

三、績效指標(biāo)設(shè)置不合理，評價指標(biāo)主觀性較強

河南省高職院校專項資金績效評價工作是按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》和《中共河南省委河南省人民政府關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》有關(guān)要求進行的。但通過對高職院校專項資金績效評價工作調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分業(yè)務(wù)部門對這項工作重視度不高，使評價工作流于形式，對項目的合理性、合法性、及時性沒有起到真正的評價監(jiān)督的作用。專項資金績效評價指標(biāo)分為產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)三個一級指標(biāo)。產(chǎn)出指標(biāo)下設(shè)數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本四個二級指標(biāo)，效益指標(biāo)下設(shè)經(jīng)濟、社會、生態(tài)、可持續(xù)影響四個二級指標(biāo)，滿意度指標(biāo)設(shè)置服務(wù)對象滿意度一個二級指標(biāo)。每個二級指標(biāo)下根據(jù)項目內(nèi)容設(shè)置三級指標(biāo)。在這些指標(biāo)中，定性指標(biāo)數(shù)量大于定量指標(biāo)。比如質(zhì)量指標(biāo)、時效指標(biāo)沒有相應(yīng)的公式來精確定量表達，只是根據(jù)大概情況進行判定。效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)更是如此，只是做定性評價，無法量化，不能精確反映出經(jīng)濟效益情況。對三級指標(biāo)分值設(shè)置較隨意，沒有按照指標(biāo)的重要程度加權(quán)設(shè)置。不同的人來設(shè)置三級指標(biāo)及三級指標(biāo)分值，可能就有不同的結(jié)果，主觀性很強。并且指標(biāo)設(shè)置人員的專業(yè)程度會影響績效評價的結(jié)果。

四、不夠重視績效評價結(jié)果的應(yīng)用

通過專項資金績效評價報告得分及產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)了解專項資金在項目建設(shè)過程中的使用情況及發(fā)揮的效益，對實際和預(yù)期進行差異分析使資金得到最大效率的使用，并為以后年度資金的投入和分配提供參考依據(jù)是專項資金績效評價的初衷。但現(xiàn)實情況中，績效評價的初衷并沒有實現(xiàn)，對評價結(jié)果的重視度不夠。資金在項目建設(shè)使用過程中存在的問題沒有引起重視，沒有得到及時處理。另外，對評價結(jié)果沒有結(jié)合獎懲激勵政策，評價結(jié)果的優(yōu)劣對項目建設(shè)以及負責(zé)項目建設(shè)的部門沒有產(chǎn)生影響，起不到激勵的作用。

加強高職院校專項資金績效管理對策

一、提高預(yù)算管理意識，預(yù)算和績效緊密聯(lián)系

提高預(yù)算管理意識，避免盲目追求高預(yù)算以獲得更多的專項資金。進行項目申報論證時，以謀發(fā)展、干實事為主導(dǎo)思想，發(fā)揚實事求是的精神。如果專項資金到位，項目進展困難，導(dǎo)致資金花不出去，不利于學(xué)校長期規(guī)劃與發(fā)展。穩(wěn)定項目預(yù)算編制隊伍，降低預(yù)算編制的隨意性?？梢猿闪ｉT的預(yù)算編制小組，并進行專業(yè)的培訓(xùn)，增強預(yù)算編報的科學(xué)性。預(yù)算編制過程中，加強業(yè)財融合，財務(wù)部門更深入地了解業(yè)務(wù)部門的運作情況，對業(yè)務(wù)部門給出及時的建議。另外，在進行項目申報時，項目論證小組要更充分地發(fā)揮其作用。嚴格把關(guān)項目申報書，除嚴格要求項目內(nèi)容之外，還需項目申報部門給出細化、科學(xué)、嚴謹?shù)念A(yù)算編制。預(yù)算編制的合理與否直接影響著項目支出績效考評。如果分數(shù)較低，直接影響長期專項資金的撥付，所以要加強對預(yù)算編制的重視，并且使預(yù)算管理和績效管理緊密結(jié)合，預(yù)算管理貫穿整個項目過程，根據(jù)預(yù)算目標(biāo)，在項目開展過程中及時控制資金的支出和進行，使專項資金發(fā)揮更好的使用效果。

二、優(yōu)化專項資金管理，提高資金執(zhí)行效率

提高專項資金執(zhí)行效率，首先采用傳統(tǒng)的“資金等項目”“資金導(dǎo)向管理模式”的高職院校，要改革為“項目導(dǎo)向管理模式”讓項目等資金。保持項目所需資金和財政下?lián)艿膶ｍ椯Y金保持統(tǒng)一，避免兩者的錯位，提高專項資金的使用效益。其次通過培訓(xùn)提高預(yù)算編制人員的專業(yè)水平，細化預(yù)算編制，可以按照計劃的項目進度分階段細化預(yù)算，避免項目建設(shè)初期支出少，后期突擊支出的風(fēng)險。最后提高政府采購的進度，縮短時間跨度，減少不必要的審批流程，一些步驟可以由現(xiàn)場操作改為線上審批，提高資金支出的效率。

三、優(yōu)化評價指標(biāo)設(shè)置，提高績效評價有效性

建立一套科學(xué)、合理、全面的評價指標(biāo)體系不僅能夠精確反映出項目的執(zhí)行情況，還能反映出專項資金的使用效益。完善的評價指標(biāo)體系是進行專項資金績效管理的前提。在設(shè)置評價指標(biāo)時，盡量選擇定量指標(biāo)更精確地反映項目效果及資金的執(zhí)行情況。結(jié)合項目特點，根據(jù)客觀性原則，盡量避免主觀隨意性。遵循全面性原則，多方位具體反映項目效果。并且，專項資金績效評價指標(biāo)要保持穩(wěn)定性，一旦設(shè)置好了，沒有特殊情況，同類項目不要隨意更改。這樣在進行以后同類項目績效評價時，可以對比、分析及時發(fā)現(xiàn)問題。另外，現(xiàn)階段高職院校專項資金績效評價還是以自評為主，自評過程中，難以避免個人感情會影響評價得分。

四、建立問責(zé)機制，重視評價結(jié)果應(yīng)用

一是高職院校結(jié)合內(nèi)部審計機構(gòu)成立審核小組，對項目建設(shè)資金使用進行中期檢查，監(jiān)督項目建設(shè)以及專項資金的使用進度。對進展緩慢、資金使用效率較低的項目進行督促，并要求項目負責(zé)部門給出整改措施，重視項目后續(xù)建設(shè)。二是使績效評價結(jié)果與項目建設(shè)部門績效考核進行結(jié)合。對評價結(jié)果優(yōu)秀的項目建設(shè)部門給予獎勵，對績效評價結(jié)果不佳的部門給出相應(yīng)的懲罰，并影響到以后年度專項資金分配。[基金項目：本文系河南省教育廳2021年度教育財務(wù)管理科研課題“淺析高職院校專項資金績效管理問題與對策”（課題編號：2021C12）的階段性研究成果。作者簡介：高春偉（1972.3- ），經(jīng)濟師，河南省教育財務(wù)相關(guān)專家?guī)鞂＜?，現(xiàn)供職于河南測繪職業(yè)學(xué)院;杜雅，河南測繪職業(yè)學(xué)院，助理講師;段玉青，河南測繪職業(yè)學(xué)院，助理講師。]