張長虹 唐康

摘 要：村規(guī)民約合憲性審查在順應實踐性憲法制度發(fā)展趨勢的同時，亦滿足了基層群眾自治制度規(guī)范之需求。規(guī)范和事實是審視村規(guī)民約合憲性審查正當性的兩種視角。以規(guī)范視角審視之，置于農村法治秩序轉型中的村規(guī)民約合憲性審查彌補了現存制度對于村規(guī)民約規(guī)范性限制的空白。以事實視角審視之，村規(guī)民約合憲性審查是村民權利救濟和民主表達制度的強有力保障。在現有秩序之中建立村規(guī)民約合憲性審查制度之構想：地方人大常委會應按照窮盡救濟原則對村規(guī)民約進行抽象審查;創(chuàng)設消極意義上的三段審查程序;審查結果合憲和違憲二元劃分。

關鍵詞：憲法;村規(guī)民約;合憲性審查

中圖分類號：D912? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2022）07-0077-04

我國現行憲法在2022年正式迎來其“不惑之年”。憲法在我國各種制度和公民生活中必定會扮演著愈來愈重要的角色。然而，由于我國憲法相關制度設置不夠完善，憲法實效性得不到充分發(fā)揮，其在實踐中也面臨著“閑法”之困惑。基層群眾自治制度推行之下的農村地區(qū)是我國的“神經末梢”，處于各種制度的邊緣地帶，實際中面臨著諸多問題。村規(guī)民約是農村自治單元內的重要規(guī)范，涵蓋村民行為、道德和習俗等方方面面的內容，與根本法相符是其應有之義。村規(guī)民約的合憲性審查將在農村地區(qū)形成以村規(guī)民約為核心的規(guī)范秩序，扭轉其邊緣性困局，從而在源頭上減少問題的產生，推動憲法實施。

一、村規(guī)民約合憲性審查之背景

（一）合憲性審查的現實語境

憲法見證了新中國的發(fā)展歷程。具有憲法性質的《共同綱領》誕生先于新中國成立，為其后續(xù)發(fā)展規(guī)定了原則與秩序。此后，又相繼頒布了五四憲法、七五憲法、七八憲法、八二憲法，每部憲法都有其特殊的制定背景，承擔著不同的重要功能。迄今為止，現行“八二憲法”已進行了五次重大修改。由此可見，我國憲法含有前置性的人為期待，蘊含著社會發(fā)展的后置性固定。對于現行憲法，一直存在著政治宣言性過強、實效性缺失的質疑，而實現從文本憲法到實質憲法轉變的關鍵就在于合憲性審查制度的建立和完善，“合憲性審查是法治國家大廈的拱頂石”。但考慮到當時的國家和社會現實，我國對于合憲性審查工作持謹慎保守態(tài)度。進入新時代以來，國際和社會秩序發(fā)生了深刻變化，社會矛盾問題也日漸突出，合憲性審查對于秩序的建構與穩(wěn)定以及我國法治現代化轉型發(fā)揮著獨特的作用，其發(fā)展乃大勢所趨。除此之外，根據憲法第67條，全國人大常委會負責“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施”。過去這一條文基本處于“冰凍”狀態(tài)，實踐中亦缺乏可操作性的機制。合憲性審查便是激活該條款的關鍵所在。與此同時，現實中“孫志剛案”“齊玉芩案”等具有憲法意義的事件暴露了我國現存法秩序的固有缺陷，彰顯了合憲性審查對于解決此類問題的重要性。

鑒于此，對待憲法審查之態(tài)度發(fā)生了積極之轉變，合憲性審查工作小步快進。黨的十八屆四中全會公報提出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政，“要健全保證憲法全面實施的體制機制……加強對法律實施的監(jiān)督”，著力于推動實踐性憲法機制的建立。早在2012年，習近平總書記就曾敏銳地指出，“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施”。憲法在我國法秩序中居于最高地位，是各部門法的至高遵循，不可也不能將之束之高閣。2017年，中國共產黨第十九次全國代表大會強調“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”，合憲性審查工作獲得了高度認可并正式列入發(fā)展議程。次年，全國人大憲法和法律委員會成立，為合憲性審查工作提供了組織保障。2021年，全國人大常委會四年來首次公布“不合憲”案例，我國的合憲性審查工作取得了實質性進展。除此之外，我國憲法學界諸多學者深耕于憲法審查機制的研究。例如蔡定劍從理論上區(qū)分了違憲審查與憲法私權訴訟，為憲法的司法適用奠定理論基礎;林來梵將違憲審查制度形象地比作憲法的牙齒，致力于規(guī)范性憲法的建設;余凈植以法益衡量為核心探索了我國憲法審查的方法;劉義在考察美國和德國憲法審查程序之后提出了中國憲法審查程序三階段之構想。但我國目前的合憲性審查研究側重于理論層面的闡釋與構想，對于具體實踐的研究則相對較少。

（二）村規(guī)民約與合憲性審查

顧名思義，村規(guī)民約是村莊成員為治理村莊公共事務，通過一定方式約定的成文規(guī)范。村規(guī)民約是我國實施基層群眾自治制度的一項重要措施和方法，對自治單位組成人員的行為起著規(guī)范和制約作用。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民組織法》），由村民委員會負責村規(guī)民約的組織工作，村民會議負責村規(guī)民約的制定和修改。村規(guī)民約是村民民主參與的體現，凝結著村莊范圍內的最大程度共識。一旦村規(guī)民約經過法定正當程序之后，便對單位內的所有成員都具有約束效力，包括駐村的企業(yè)、事業(yè)單位和群眾組織代表。如果出現違反村規(guī)民約的情況，則由村委會負責判斷、解釋，依據村規(guī)民約并結合實際情況進行恰當處理。從某種意義上講，村委會兼具雙重身份：村委會既是村規(guī)民約的規(guī)范對象，同時亦是其執(zhí)行機構。由于其在特定范圍內的廣泛約束力和決定性作用，村規(guī)民約又被稱之為“村莊小憲法”“習慣法”。從村規(guī)民約的產生來看，其具有兩個固有屬性：一是因地制宜性，村規(guī)民約誕生于村民自治制度之中，是農村基層民主的重要表現形式，反映著特定自治單位的風俗習慣和價值觀念，具有極強的針對性與區(qū)分度;二是作用局部性，村規(guī)民約只在村一級行政單位內發(fā)揮作用，作用范圍相對有限。

一般而言，合憲性審查包括兩種情況：一是審查現有法律規(guī)范性文件是否與憲法相沖突;二是確定國家機關權力的邊界，解決國家機關之間的沖突和爭議。合憲性審查是最為重要的憲法實施監(jiān)督制度，其要旨在于限制公權力，保護私權利。對村規(guī)民約進行合憲性審查有著雙重合理性：首先，從主體方面來看，一般認為行使一定公權力或政府職能的公共部門方能作為違憲的主體。根據《村民組織法》，村委會由村民民主選舉產生，法律上定位為村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織。換言之，由村民選舉產生的村委會在農村自治單元內具備一定的公權力，管理著所轄范圍內的公共事務，從這個意義上講具備違憲的理論主體資格?！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力”，如無界限與約束，村規(guī)民約甚至會成為權力持有者濫用權力的跳板與工具。這不僅會喪失村規(guī)民約的合法性，亦會損害基層群眾自治制度的正常運作。其次，根據《村民組織法》，村規(guī)民約在村民會議上應當經到會人員半數通過方能生效。這意味著村規(guī)民約的誕生無需經過村民會議絕大多數的認可，其中留有尋租的空間與侵犯少數者權利的可能。村委會的自治組織功能定位昭示著其在自治單元內處于相對獨立的運行狀態(tài)。如用行政或司法手段解決村規(guī)民約問題都會在某種程度上損害基層村民自治，從而使其遭受合法性質疑。而我國現行憲法則是我國人民意志、價值、期待與理性等的凝結，其對各項社會創(chuàng)制具有廣泛而根本的制約作用。由之，對村規(guī)民約進行合憲性審查合理合法。

二、村規(guī)民約合憲性審查之必要

（一）兩種視角

規(guī)范和事實是考量合憲性審查的兩種重要視角。縷敘之，規(guī)范的視角來源于規(guī)范憲法學，該學派遵循法教義學，認為憲法具有根本的規(guī)范作用，側重于構建起一套嚴密的憲法理論體系并以之作為裁定現實之標準，憲法適用應嚴格遵循憲法文本。事實的視角來源于政治憲法學、社會憲法學，認為法律是人為語言的表達，具有天然的局限性，從而其與不斷變化著的社會現實存在一定的鴻溝。該學派側重于從政治和社會現象入手，運用法律解釋從中抽象出普遍適用的法原理。合憲性審查在兩種視角下具有不同的功用與表現：在規(guī)范的視角下，合憲性審查追求法律規(guī)范的和諧一致性，側重于對于法律條文本身的審查;在事實的視角下，合憲性審查則以具體行為及其造成的影響為出發(fā)點，以此不斷擴充憲法的具體內涵。由此可見，規(guī)范視角下的合憲性審查具有靜態(tài)性、內部性;事實視角下的合憲性審查具有動態(tài)性、外部性。村規(guī)民約效力來源于《村民組織法》，其缺乏法規(guī)正式性，只能算作“習慣法”。然而村規(guī)民約作為基層群眾自治制度重要組成部分，在實際中對自治單元內成員行為的規(guī)范卻發(fā)揮著不可忽視的作用。正式法規(guī)性不足與實際效力局部性強的雙重屬性使得村規(guī)民約的合憲性審查應從規(guī)范和事實兩種視角審視，以下具述之。

（二）規(guī)范的視角

1.促成農村法治秩序轉型

在改革開放與法治中國政策推行之下，目前的農村正處在傳統禮治秩序向法治秩序轉型的關鍵時期。根據費孝通的研究，可以發(fā)現在農村法治轉型中主要面臨兩大阻礙：一是觀念上的“無訟”。傳統的禮治秩序能夠并且很好地應對社會主義市場經濟實行之前的農村并且禮治的觀念也深入人心。鄉(xiāng)土社會的人情世故和是非判斷都會受著“差序格局”的影響。同一件事對于不同的人，裁決者會做出不同甚至截然相反的判斷。這種“差”與法治秩序所倡導的法律面前一律平等的原則相悖。對村規(guī)民約合憲性審查的價值便在于為目前因農村兩種秩序并存所造成的混亂確立原則與規(guī)范，同時亦為農村中現實問題的紓解提供嶄新而有效的途徑。對村規(guī)民約的合憲性審查涉及村民真切的利益，因而對于其法治觀念的革新具有不可替代的意義。

2.填補村規(guī)民約審查空白

《村民組織法》對村規(guī)民約的內容做出了限制性規(guī)定：村規(guī)民約“不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容”。同時也明確了一旦村規(guī)民約違反上述規(guī)定，“由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責令改正”。因而對于村規(guī)民約有兩個重要限制因素：一是村民的文化價值觀念。村規(guī)民約制定過程中的半數決定規(guī)則在一定程度上表明了村規(guī)民約是村民共有價值判斷的體現。二是外部行政干預。村委會雖為基層民主自治機關，卻依然要受著鄉(xiāng)一級政府的制約。由此可見，現有限制之下的村規(guī)民約存在兩種危機：其一是地域性價值與憲法價值相違背之危機。該危機在文化層面賦予村規(guī)民約合憲性審查之必要性。其二是《村民組織法》的規(guī)范實效性缺乏危機?！洞迕窠M織法》明確村規(guī)民約不得侵犯村民的人身、民主和合法財產三權，但其內容卻是粗線條的，且缺乏具體的判斷標準及配套措施。鄉(xiāng)一級政府對于村規(guī)民約負有監(jiān)督責任。換言之，只有村規(guī)民約在實踐中造成不良的后果與影響，且反饋到鄉(xiāng)政府之后鄉(xiāng)政府才會履行該職責。這兩個因素決定了村規(guī)民約的制定與實施具有相當程度的自由，對其的監(jiān)督審查存在空白點。對村規(guī)民約進行合憲性審查，使之符合我國現行憲法的規(guī)定，從而化解現存規(guī)范體系對于村規(guī)民約的無力。

（三）事實的視角

1.權利保障

從中國司法案例網公布的數據來看，1996年至2018年期間各級人民法院共發(fā)布了與“村規(guī)民約”有關的典型案例12個。這些數據從事實的角度說明了盡管村規(guī)民約經過正當程序而制定，其侵犯村民合法權利的事情依舊會發(fā)生。值得注意的是，這12個案例全部與經濟權益有關。究其原因，其一《村民組織法》對保護村民財產權做出了明確的規(guī)定，法律規(guī)范不存在適用難題，所以法院對這一類型的權利侵害能夠做出準確判斷。其二正如馬克思所言，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”。經濟權的損害對于基層民眾來講是最為敏感的，其會通過各種合法的甚至非法的途徑維護其經濟利益。此外，應該明確這12個案例僅是村規(guī)民約造成村民權利侵害案件的縮影，實際中村規(guī)民約對于村民權利侵犯的類型更多樣，案情也更加繁雜。隨著鄉(xiāng)村振興政策的實行以及農村土地流轉制度的日益完善，村干部之間、村民之間、村干部和村民之間的利益糾葛日趨復雜化。對村規(guī)民約的合憲審查之過程亦是村規(guī)民約深入民心之過程，其目標便是使村規(guī)民約真正成為處理村莊公共事務的規(guī)范和調節(jié)各種利益關系的依據，從而助力鄉(xiāng)村振興的完成。

2.規(guī)范上訪

《村民組織法》為村規(guī)民約問題提供了行政解決途徑：若村規(guī)民約違背《村民組織法》且對村民利益造成了實際性損害，村民可以通過行政訴訟維護其合法權益。然而由于鄉(xiāng)一級政府存在不同程度的不作為以及利益受損村民法治意識匱乏，現有的行政訴訟制度在解決此類問題上顯得乏力，由此便產生了一種特別的維權方式——上訪。根據《信訪條例》，上訪的一個顯著特點便是越級表達訴求。我國憲法第41條第一款明確規(guī)定，“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利”。而根據2020年發(fā)布的《公職人員政務處分法》，基層群眾性自治組織中從事管理的人員已被列入了6類公職人員之列。由此可見，村民通過上訪的方式行使對于村干部的監(jiān)督權是符合憲法和有關法律規(guī)定的。對村規(guī)民約進行合憲性審查，一方面讓村干部的權力受到憲法的制約，同時也防止村民多數對少數的權利侵害，讓基層問題回歸基層解決，緩解現有行政機構壓力，防止村規(guī)民約這類規(guī)范成為公職人員濫權和村民侵權的工具;另一方面，村規(guī)民約的合憲性審查提供了村民監(jiān)督村干部的新渠道，在一定程度上避免村民的不合理上訪行動，確保基層民眾監(jiān)督作用的有效發(fā)揮。

三、村規(guī)民約合憲性審查之制度構想

（一）審查主體與審查原則

根據現行《立法法》第99條的有關規(guī)定，全國人大常委會具備法律規(guī)范合憲性審查的主體資格。對于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例這四類規(guī)范，個體可以公民的名義向全國人大常委會提出“審查建議”，必要時方可進入審查程序。由此可見，現行審查制度不可能實現對村規(guī)民約的審查：首先，審查主體具有單一性，全國人大常委會兼具立法和審查職能。如讓全國人大常委會審查村規(guī)民約必是小題大做。其次，審查對象的有限性，村規(guī)民約是被排除在審查對象之外的。最后，公民個體提出憲法審查的弱質性。公民的“審查建議”唯有相關機構進行研究確認為必要之時方可進入審查程序。村規(guī)民約合憲性審查的主體資格確定面臨兩種選擇：一是成立專門的憲法審查機構;二是對現有審查秩序進行革新。第二種選擇能在最大程度上降低制度創(chuàng)設成本，符合目前的秩序現狀。根據《地方組織法》規(guī)定，縣級以上地方人大需確保憲法、法律、行政法規(guī)和有關決議的遵守與執(zhí)行。依據該法規(guī)，可將地方人大常委會作為村規(guī)民約的審查主體，建立起從中央到地方等級化的審查體系。全國人大常委會負責全國性法律規(guī)范的合憲性審查，地方人大常委會負責地方性法律規(guī)范的審查。

對于村規(guī)民約的合憲性審查應遵循窮盡救濟原則，原因在于現有的《村民組織法》已對村規(guī)民約的內容做出了規(guī)定與限制，并且為權利被侵害的村民提供了行政途徑和司法途徑。即使是發(fā)生了村干部侵犯村民生命、自由權利等基本權利的現象，亦有《民法》《刑法》等部門法規(guī)范之。憲法是我國的根本大法，必須將其作為最后的和最終的維權武器。在訴諸各種權利救濟途徑之后，村規(guī)民約所造成之損害依然得不到修正之后，村民便可以向地方人大常委會提出村規(guī)民約的合憲性審查。這條原則確保了村規(guī)民約合憲性審查制度的推進不會對其他部門法的實施造成干擾，同時給予現有行政機關運作系統和行政人員專業(yè)技術以最大程度的尊重，避免造成公共資源的無端浪費。一旦村規(guī)民約侵害村民權利便向地方人大常委會直接提起合憲性審查，那合憲性審查案的數量將遠遠超出地方人大常委會可承受的范圍。合憲性審查結果的終局性和根本性特征決定著其審查過程與結果的發(fā)布需更加嚴謹審慎，窮盡救濟原則能保證地方人大常委會工作精力高效地發(fā)揮，從而保障憲法的權威性。

（二）審查類型：抽象審查與具體審查

一般而言，現有合憲性審查制度可以分為兩類：抽象審查和具體審查。抽象審查由專門審查機關采取事前審查的方式進行，目的是維護法規(guī)范的一致性;具體審查以具體的案例作為審查的背景，重在維護法規(guī)范的實效性。凱爾森的“法律位階理論”奠定了抽象審查的理論基礎，其認為不同法律規(guī)范之間存在效力的高低次序，下位法需服從于上位法。由此可見，抽象審查的前提是完善的法秩序，合憲性審查制度是消解不同位階法律沖突與混亂的方式。

反觀我國村規(guī)民約的合憲性審查，村規(guī)民約屬于成文規(guī)范，具備抽象審查的基礎條件，但其法規(guī)正式性不足，存在準入難題。同時，村規(guī)民約亦呈現出一定具體行為特性。村規(guī)民約是我國基層群眾自治制度推行中的一個重要方式和手段，在某種程度上可以被視作一種具體行為。顯然，抽象審查與具體審查涉及兩種不同的理念，依托于截然不同的兩種制度，二者并不能兼容。由此，村規(guī)民約的合憲性審查面臨抽象審查和具體審查二選一之抉擇。從已有的合憲性審查實踐來看，具體審查對于法院系統和法官素質要求較高，我國目前尚不具備具體審查的條件。除此之外，由于我國其他國家機構權力都是來自于全國人大，所以全國人大兼具立法和審查兩種職能，這就規(guī)避了西方抽象審查中行政與立法之沖突困境。同時，我國憲法產生于近代，其內容在世界范圍內都是先進的和完善的，可作為抽象審查的依據。我國憲法條文涵蓋了社會的各個方面，村規(guī)民約這類正式性不足的規(guī)范亦在其調節(jié)范圍之內。由此，村規(guī)民約合憲性審查宜采用抽象審查的方式。

（三）審查程序與審查結果

主動審查是一種積極意義的審查，與主動審查相對應的便是法規(guī)報備制度，即村規(guī)民約制定完成之后交由地方人大常委會進行審查。被動審查則依據“不申請不審查”的原則，只有當申請者請求對村規(guī)民約進行合憲性審查時，地方人大常委會才介入，這是一種消極意義的審查。主動審查與事前審查相對應，即在村規(guī)民約產生實際效力之前便有專門機構對其進行審查;被動審查與事后審查相對應。由于我國合憲性審查制度不完善且缺乏實踐經驗，對于村規(guī)民約合憲性審查宜采用二者結合之方式。在村規(guī)民約合憲性審查制度初建階段，因為村規(guī)民約的數量繁多，難以將其一一審查，為了保證事前審查效率宜采用抽樣的方式進行。地方人大常委會的抽樣也給村規(guī)民約的制定施加了壓力，從而起到一定的震懾與規(guī)范作用。事后審查程序依據“申請主義”和“職權主義”建立起簡單的三段式審查程序，具體為：村民申請、地方人大常委會裁決、審查結果宣布。在條件成熟的情況下可加入辯論環(huán)節(jié)，由違憲審查申請者和村委會代表當堂進行爭辯，從而確保審查結果公正合理。村規(guī)民約審查程序未來發(fā)展之趨勢是事后審查占主導，前期創(chuàng)制時期可二者兼具。

我國的村規(guī)民約合憲性審查宣告可直接簡化為一種：村規(guī)民約整體無效宣告。村規(guī)民約違憲結果一經確定，不論是部分違憲還是全部違憲一律宣布為整體違憲。一旦違憲，村規(guī)民約必須在一定期限之內重新制定，制定完成過后交由地方人大常委會重新審查后方具有效力。村規(guī)民約部分違憲和全部違憲區(qū)分沒有太大意義，即便是部分違憲也反映了其在制定過程中蘊含著不合理的因素。通過村規(guī)民約整體違憲宣告能在最大程度上規(guī)范村規(guī)民約的制定與實施，確保其在憲法的框架內運行。

四、結語

對于我國合憲性審查機制的建立和完善，我國憲法學界一直存在一種主流的觀點：鑒于憲法的權威性和至高性，無論是通過現有司法審查抑或是建立專門機構審查，認為其必須通過自上而下的方式設立和完善合憲性審查制度。本研究的旨趣便是在現有制度框架內，以村規(guī)民約為發(fā)力點，從下到上推動合憲審查機制的建立和完善。本研究緊密結合我國現有規(guī)范秩序，在借鑒國外憲法審查實踐基礎上闡發(fā)了村規(guī)民約合憲性審查制度建立之具體構想。村規(guī)民約涉及我國基層實實在在的事物，對其進行合憲性審查是一堂最為生動的憲法理論與實踐課，以此為基點喚起公民的憲法意識，為合憲性審查機制的全面建立營造氛圍。同時，村規(guī)民約的合憲性審查直指實際問題的解決，這必為我國實踐性憲法機制的發(fā)展積累一手的、可靠的經驗，對于中國特色憲法實踐機制的建立和完善將大有裨益?？傊?，無論是“從上到下”還是“從下到上”，都是我國憲法實施過程中的重要探索與嘗試，都有益于合憲性審查機制難題的攻克。同時，憲法作為我國的根本大法，其條文多是原則性規(guī)定，甚至還包含抽象性的內容。憲法條文的具體含義則需權威性解釋，合憲性審查機制建立之后，憲法解釋便是其發(fā)展的題中之義。

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（責任編輯：田 苗）