肖喜偉

摘 要：制發(fā)檢察建議書是行政公益訴訟案件辦理過程中的一個關鍵節(jié)點。參考湖南省衡南縣人民檢察院督促衡南縣交通運輸局整治G322國道棉花山路段交通安全隱患行政公益訴訟案件辦理實際，檢察機關應客觀全面調查核實，依法合理提出建議，并將與行政機關的溝通貫穿始終?；鶎訖z察院應在高度重視的基礎上強化業(yè)務學習與接受考核，在實踐中提升取證能力和文書制作水平，內外同頻共振強化建議落實力度。

關鍵詞：行政公益訴訟 訴前檢察建議 要點 完善

一、基本案情及辦案過程

2021年1月25日，湖南省衡南縣人民檢察院（以下簡稱“衡南縣院”）一公益訴訟承辦人代表衡南縣院在某鎮(zhèn)聽取縣人大代表對衡南縣院2020年度工作報告草案意見，某代表提出G322國道棉花山路段常年事故多發(fā)、交通擁堵，她多次反映仍未解決。其發(fā)言引起承辦人的高度警覺。1月29日，承辦人邀請衡南縣交通運輸局、衡南縣公路建設養(yǎng)護中心等單位派員到棉花山路段現(xiàn)場初步調查，使用無人機和執(zhí)法記錄儀取證。該路段地形坡陡坡長、彎大彎多、路窄擁堵，當?shù)匕傩辗Q之為“手肘彎”來形容彎之急、坡之陡。拐彎處被山體阻隔視線，會車視距短，易發(fā)事故;長車拐彎不便加重擁堵?，F(xiàn)場來往物流貨運車輛、客運車輛、私家車輛以及外市區(qū)的車輛較多，路邊多處可見不少駛出路面的車轍、廢棄的汽車保險杠與燈罩等零件。

承辦人了解到G322國道衡南縣棉花山所屬路段系原S317省道升級而成，是通往衡陽東片、郴州安仁以及連接京港澳高速公路的重要交通要道和樞紐，來往的大型物流貨運、客運及私家車輛較多，車流量大，2018年日平均車流量6766輛、2019年日平均車流量5416輛、2020年日平均車流量6035輛。每年引發(fā)交通事故多達90件以上，造成大量人員傷亡和財產損失。僅2018年至2020年期間，該路段發(fā)生交通事故276件，造成人員受傷56人、死亡2人、財產損失115萬元（以上數(shù)據不含未經交警部門處理的事故部分），嚴重影響公共交通安全和效率，損害社會公共利益。

經初步調查，衡南縣院于2021年2月1日對縣交通運輸局以行政公益訴訟立案。同年4月12日，經上級檢察機關批準[1]，衡南縣院向縣交通運輸局公開宣告送達檢察建議書。收到檢察建議書后，縣交通運輸局高度重視，立即向衡南縣交通運輸領導小組報告。同年4月14日，縣交通運輸領導小組召集交通、公路建設、交警、發(fā)改、林業(yè)、國土、財政、所屬鎮(zhèn)村等單位召開“棉花山路段安全隱患處置工作會”，部署具體工作。當月增設交通警示標志及其他輔助設施。5月11日，棉花山路段改造設計方案出臺并討論通過。7-8月，縣交通運輸局先后組織完成測繪、設計批復、立項以及林業(yè)、國土用地審批、項目選址、財政評審等工作，并于8月26日開始切削山體，10月完成山體切削、興建擋土墻、拓寬路肩等工程量，投入使用后最大化消除道路交通安全隱患，為百姓安全出行、商貿物流通暢保駕護航。

該案被最高檢作為公益訴訟五個典型案例之一于2022年3月在全國兩會期間展播，辦案中制發(fā)的訴前檢察建議被湖南省人民檢察院評為2021年度湖南省檢察機關公益訴訟十優(yōu)檢察建議。

二、制發(fā)檢察建議的幾點思考

（一）客觀全面調查核實，多種證據并重

行政公益訴訟案件中，調查是否客觀、全面，鎖定被監(jiān)督行政機關是否精確、證據鏈是否完整，直接關乎訴前檢察建議書質量。承辦人開展調查時主要重視兩方面的工作。一是重視公益被侵害的資料調查。前述人大代表說老百姓反應很強烈，那么在網絡如此發(fā)達、網絡輿論影響巨大的當今社會，會否有人在網絡上反映？基于此，承辦人在2021年1月25日會后返程途中通過手機聯(lián)網檢索，發(fā)現(xiàn)有網民在中國衡陽新聞網等網絡媒體發(fā)布“G322國道棉花山路段經常堵、上午堵下午回程還是堵車、救護車都來了”的帖子。承辦人到衡南縣公安局交警大隊調取該路段事故發(fā)生的數(shù)量、類型、人員傷亡、財產損失等證據，到保險公司調取該路段事故理賠情況，到縣公路建設養(yǎng)護中心調取近3年經過該路段的車流量和車輛類型。二是重視現(xiàn)場踏勘。除了在現(xiàn)場看到該路段坡陡坡長、彎急路窄、長車拐彎不便、路邊不少廢棄的車燈、保險杠之外，承辦人還觀察通過該路段二輪摩托車、三輪摩托車、小轎車、大貨車、長車等各類交通工具的大致占比和密度，并向過路車輛、周邊村民了解擁堵、事故情況。

（二）基于客觀實際，依法合理提出建議

經過資料收集、調取證據、現(xiàn)場踏勘、走訪群眾，公共利益被侵害的基本事實已能明確，而后就是對適格主體提出內容合理、具有高度必要性和可行性的檢察建議內容。一是直接傾聽交通參與者的聲音。與交通參與者直接對話，獲取第一手資料。鑒于大貨小客的司乘人員經常從這個路段經過，對這個路段的交通狀況有最直接、最深刻的體會，對如何破解擁堵、事故常發(fā)的困境，也有一些思考和經驗性看法。因此，承辦人除了向過路群眾和周邊村民了解基本情況，還專門聽取跨縣、跨市、甚至跨省的大貨車、長車駕乘人員的感受以及對解決問題的看法。二是借助專業(yè)機構的力量。經過踏勘現(xiàn)場，承辦人感性認識到造成事故多發(fā)的原因除部分系車輛超速之外，拐彎處山體阻隔對向車輛視線、路肩寬度不足是重要原因。經委托公路工程咨詢技術公司測繪發(fā)現(xiàn)，該路段設計時速為30千米/小時，公路規(guī)范要求會車視距為60米，但因山體阻隔產生視線盲區(qū)，實際視距只有40米。會車視距不足，留給駕駛員的反應時間不夠，就容易發(fā)生事故。三是精準確定監(jiān)督對象。應該將縣交通運輸局還是縣公路建設養(yǎng)護中心（原縣公路局）作為立案及檢察建議書送達的對象？承辦人認真梳理法律、法規(guī)和“三定”方案發(fā)現(xiàn)，衡南縣國、省、縣、道的建設和維護均由縣公路建設養(yǎng)護中心承擔，其系縣交通運輸局下屬的正科級事業(yè)單位?！豆贩ā返?條第2款規(guī)定縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區(qū)域內的公路工作，其第4款規(guī)定縣級以上交通主管部門可以決定由公路管理機構依照本法規(guī)定行使公路行政管理職責，在縣交通運輸局沒有將該行政管理職責決定由縣公路建設養(yǎng)護中心行使的前提下，承辦人決定將縣公路建設養(yǎng)護中心的上級行政機關——縣交通運輸局作為立案及訴前檢察建議書發(fā)送的對象。最后，綜合現(xiàn)場踏勘結果和專業(yè)意見，衡南縣院向縣交通運輸局提出了移除山體、加寬路肩等建議內容。

（三）將溝通貫穿建議制發(fā)前后并持續(xù)跟進監(jiān)督

若想取得好的辦案效果，離不開檢察建議書送達前后與被監(jiān)督行政機關的溝通，以及持續(xù)進行的整改效果評估。一是檢察建議書制發(fā)前的溝通，有利于了解行政機關的態(tài)度和履職難點，為下一步檢察建議的提出乃至提起訴訟打基礎?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》規(guī)定立案后7日內將《立案決定書》送達被監(jiān)督行政機關，為溝通、磋商創(chuàng)造了機會。檢察建議送達后，承辦人定期跟進了解行政機關的履職動態(tài)。在兩個月整改期限屆滿后，即便尚未進入現(xiàn)場施工階段，但鑒于縣交通運輸局已經在逐步實施測繪、設計批復、立項、林業(yè)、國土用地審批、項目選址確定、財政評審等工作，衡南縣院決定延長審查起訴期限1個月，后來報請衡陽市人民檢察院同意再延長審查起訴期限1個月。二是結案后的跟進回訪，確認整改效果。最后一次延長審查起訴期限是到9月12日屆滿，鑒于施工隊已經在8月26日入場開始切削山體，至9月10日左右，山體基本被切除，但護坡尚未砌好、排水溝未挖、草皮未鋪設，衡南縣院認為縣交通運輸局已經在實質性履職中，符合結案條件，遂依法終結審查。案件終結審查不代表監(jiān)督終止，承辦人持續(xù)跟進整改進度，直到10月份施工完成投入使用后。

三、完善建議

（一）強化思想認識，加強業(yè)務學習與考核工作

一是思想上高度重視。檢察建議是檢察機關履行法律監(jiān)督職能、參與社會治理的利器，質量不高的檢察建議從個案和短期視角看，影響的是個案或者單項檢察業(yè)務的口碑，但從全局和長期視角來看，將可能直接影響整個檢察系統(tǒng)的權威和檢察職能的實現(xiàn)。基層院應將檢察建議工作作為檢察機關服務保障大局、推動社會治理的重要抓手，強化組織領導;檢察長對檢察建議工作負總責，加強統(tǒng)籌部署和督促落實。二是強化業(yè)務學習。通過集中學習和自主學習、規(guī)范性文件與案例研學相結合的方式，強化檢察建議相關學習培訓。基層院承辦人日常與上級院法律政策研究室和公益訴訟檢察部門聯(lián)絡，及時學習新的文件規(guī)定、獲取新的文書模板，悉心學習上級院印發(fā)的優(yōu)秀檢察建議文稿，從負面典型中吸取教訓，積極參與文書競賽、辦案比武等活動，以賽促學。三是強化檢察建議指導考核。市州院可借鑒衡陽市院的做法，建立法律政策研究室對全市檢察建議書的（月）提示、（季度、年度）報告制度。市州院除了充分發(fā)揮綜合統(tǒng)籌職責以外，通過常態(tài)化、案件化開展檢察建議文書備案審查工作強化“一對一”指導，將下級院檢察建議備案情況、文書質量納入年底考核指標當中。綜合考慮文書質量、回復采納情況、社會效果等因素，評選優(yōu)秀、反面檢察建議，分予通報表揚、批評。

（二）實踐中把好“四關”提升取證能力和文書制作水平

一是把好術業(yè)專攻關。監(jiān)督的權威不是來自監(jiān)督地位，而是來自被監(jiān)督者的尊重。要想辦理好行政公益訴訟案件，承辦人必須吃透相關領域的專業(yè)知識和熟稔擬監(jiān)督行政機關的職權職責，厘清擬監(jiān)督的主體。法律、司法解釋、法規(guī)（含行政法規(guī)和地方性法規(guī)）、規(guī)章（含部門規(guī)章和地方規(guī)章）、“三定”方案、權利責任清單等相關文件規(guī)定了行政機關具體有哪些職權職責，以及具體的依法履職方式、程度，在此基礎上逐項查擺其是否有違法行使職權或者不作為行為。有了這些資料儲備，承辦人在與被監(jiān)督行政機關溝通、詢問證人時，可以提高溝通、詢問效率，展示辦案人員的專業(yè)素養(yǎng)，同時可以為行政機關的整改提供合法、務實的參考性意見，對行政機關是否“實質性履職”作出主客觀統(tǒng)一的評價。

二是把好調查取證關。承辦人不僅要對擬監(jiān)督行政機關違法行使職權或不作為調取證據，同時要對其已經履職的部分調取證據，做到全面真實，不因其部分違法行使職權或不作為而對其全盤否定，并客觀體現(xiàn)在檢察建議書中。衡南縣院的做法是，取證前先做好預案，明確需要取證的步驟、內容、使用的設備，預判可能面臨的問題，即便不準備書面取證預案，也提前將這些問題考慮清楚。一般來說，不是當場取得證據的話，應盡量把對證據的內容、形式要求、回復期限在調證文書里明確，通過充分溝通讓被取證單位（人）精準理解對證據的要求，確保取證目的順利實現(xiàn)。承辦人也可以提前設計好表格，把所需要取證的內容包含到里面，取證時按表格填寫即可，提高效率。注重現(xiàn)代科技手段的運用，例如將大數(shù)據應用平臺、無人機航拍、快速檢測設備等運用到辦案實務，提高調查取證質量和效率。

三是把好文字格式關。檢察建議書是重要載體，展現(xiàn)承辦人和檢察機關的業(yè)務水平和專業(yè)素養(yǎng)。承辦人要以制發(fā)的每一份檢察建議都做到體例和法律用語規(guī)范、遣詞造句嚴謹、監(jiān)督依據充分、釋理說法詳盡、建議內容有較強的操作性、文書排版美觀、標點符號使用精準為目標。此外，建立檢察建議書雙重檢查制度。不具備部門交叉檢查條件的，可以參考衡南縣院的做法，公益訴訟檢察部門內部設置校稿崗位，承辦人甲制作的檢察建議書由承辦人乙檢查，反之亦然，多一道核稿，就少一些瑕疵。

四是把好溝通交流關。（1）檢察機關在發(fā)出訴前檢察建議前可以就案件事實、履職情況、法律依據、建議內容等方面聽取被監(jiān)督行政機關的意見，減少行政機關的抵觸，有利于實質性地化解問題，取得較好的整改效果。承辦人在與行政機關溝通時，保持謙抑、相互尊重、彰顯專業(yè)素養(yǎng)很有必要。（2）加大檢察建議書送達后的跟蹤落實力度，積極通過電話詢問、實地走訪、不定期會商等方式強化跟蹤回訪，督促被建議單位落實整改。雖然檢察機關和行政機關被法律賦予不同的地位和權利義務，但在檢察公益訴訟中，行政機關與檢察機關的目的是一致的，即推進我國法治建設，推進社會治理現(xiàn)代化進程，為經濟社會高質量發(fā)展貢獻力量。公益訴訟承辦人不僅要與行政機關、人民法院打交道，還要與黨委、政府、企事業(yè)單位、社會團體、公益組織發(fā)生工作往來，必須要有較強的溝通協(xié)調能力。

（三）著眼文書之外，內外同頻共振強化建議落實力度

一是巧用內力。（1）探索“檢察建議+聽證”模式，監(jiān)督檢察建議的落實。熟練掌握最高檢案件聽證規(guī)則和公益訴訟案件聽證辦法，積極在認定檢察公益訴訟違法事實、法律適用、整改措施、整改效果評估等環(huán)節(jié)引入聽證，邀請人民群眾、人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等社會各界參與監(jiān)督，將公開聽證與檢察建議工作有機融合，有效提升檢察建議的公信力、說服力。（2）積極適用公開送達方式送達檢察建議。本案的檢察建議書公開送達，既對縣交通運輸局施加壓力，同時也為其化解了阻力。對有重大社會影響、關系百姓民生或者有普遍教育意義的案件，檢察機關應將檢察建議書實行公開送達，擴大監(jiān)督的覆蓋面，獲得廣泛的支持度。

二是借好外力。（1）建立落實檢察檢察建議抄送制度。衡南縣院與縣人大常委會建立檢察建議月報送制度，每月初報送制發(fā)檢察建議書和回復整改情況，縣人大常委會對不及時回復的機關可以啟動質詢、特定問題調查，形成整改合力。對于涉及事項社會影響大、群眾關注度高、違法情形具有典型性的檢察建議書，可以抄送同級黨委、政府、紀委監(jiān)委或者被建議單位的上級機關、行政主管部門以及行業(yè)自律組織等，爭取理解支持、督促整改。（2）納入考核。衡南縣院積極向縣委匯報，得到政府支持，于2020年度將行政機關“一把手”和行政機關對調查取證的配合度和檢察建議書的回復整改情況納入考核，通過關聯(lián)行政機關的整體績效考核、影響其“錢袋子”和其“一把手”的提拔來提升其支持力度。（3）線索移送。明確對不落實檢察建議導致國家利益和社會公共利益出現(xiàn)重大損失和損失進一步擴大的，檢察機關應當及時通報監(jiān)察機關，由監(jiān)察機關依法追究有關人員責任。

*湖南省衡南縣人民檢察院第五檢察部主任[421199]

[1] 因該領域當時尚不屬于檢察公益訴訟法定領域，故在制發(fā)該檢察建議書前報請上級院同意。