蘇銘

習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前和今后一個時期是我國各類矛盾和風(fēng)險易發(fā)期，各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險因素明顯增多，安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障，必須貫徹總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，有效防范化解各類風(fēng)險挑戰(zhàn)，確保社會主義現(xiàn)代化事業(yè)順利推進(jìn)。能源發(fā)展和安全攸關(guān)國計(jì)民生和國家安全，統(tǒng)籌能源發(fā)展和安全是國家統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要組成部分。新發(fā)展階段下，必須深刻統(tǒng)籌能源和安全面臨的新要求，以更有效的思路和對策更好支撐國家發(fā)展，降低國家安全風(fēng)險。

一、統(tǒng)籌能源發(fā)展和安全的新內(nèi)涵

能源是人類文明進(jìn)步和國家繁榮發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和動力，攸關(guān)國計(jì)民生，事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)成敗，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、增進(jìn)人民福祉、建設(shè)清潔美麗世界至關(guān)重要。黨的十八大報(bào)告提出了全面落實(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局，系統(tǒng)概括了國家發(fā)展的主要方面。能源發(fā)展，其目的就是要支撐和保障國家發(fā)展，主要體現(xiàn)在支撐經(jīng)濟(jì)建設(shè)、保障民生服務(wù)以及促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等三個方面。

黨的十八屆三中全會確立了總體國家安全觀，完善了國家安全體系，既涵蓋政治安全、國土安全、軍事安全等傳統(tǒng)安全，又覆蓋經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等非傳統(tǒng)安全，后者又以經(jīng)濟(jì)安全為核心。能源安全攸關(guān)國家安全。能源安全，部分隸屬于資源安全問題，更多是經(jīng)濟(jì)安全的重要一環(huán)，又與社會安全和生態(tài)安全等緊密相關(guān)。隨著能源安全理論認(rèn)識不斷深化，能源安全可定義為當(dāng)前與未來國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的能源需求，在時間、數(shù)量、價格、品質(zhì)等四個方面滿足的程度，以及國家消除能源威脅與風(fēng)險的能力。能源安全問題既包括戰(zhàn)略安全問題，指的是進(jìn)口依賴或“卡脖子”、資源不可持續(xù)、生態(tài)環(huán)境持續(xù)破壞等具有長期風(fēng)險或影響的問題，又包括運(yùn)行安全問題，指的是經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中出現(xiàn)的能源供應(yīng)中斷或區(qū)域性、時段性緊張、能源價格大幅波動等問題。

因此，統(tǒng)籌能源發(fā)展和安全，是國家統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要組成部分，其內(nèi)涵是能源發(fā)展在支撐經(jīng)濟(jì)建設(shè)、保障民生服務(wù)、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)過程中，能夠處理好與經(jīng)濟(jì)安全、社會安全、生態(tài)安全等的關(guān)系，做到時間不中斷、數(shù)量有保障、價格可承受、品質(zhì)愈清潔，從而更好支撐國家發(fā)展，降低國家安全風(fēng)險。

二、新發(fā)展階段對統(tǒng)籌能源發(fā)展和安全提出了新要求

黨的十八大以來，我國確立了“五位一體”總體布局，將生態(tài)文明建設(shè)提到全新高度，推動實(shí)施了“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略，長期以來能源供應(yīng)不足這一主要矛盾基本得以解決，能源結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，統(tǒng)籌能源發(fā)展和安全已取得顯著成效。一是經(jīng)濟(jì)支撐度顯著增強(qiáng)，能源消費(fèi)彈性系數(shù)降至0.43，全國能源整體供應(yīng)有保障，區(qū)域性、時段性供應(yīng)緊張成為能源供需矛盾的主要方面。二是民生保障度大幅提升，2015年底實(shí)現(xiàn)全部人口均用上電，“壓非保民”成為政策出發(fā)點(diǎn)，基本實(shí)現(xiàn)民生用能不中斷。三是價格適宜度明顯提高，國際油氣價格大幅回落，全社會用電成本顯著下降。四是生態(tài)友好度明顯改善，煤炭占比下降超過10個百分點(diǎn)，清潔利用水平顯著提升，污染物排放量大幅下降。五是風(fēng)險防控度有所增強(qiáng)，盡管油氣對外依存度仍在攀升，但石油戰(zhàn)略儲備能力大幅提升，海外油氣權(quán)益產(chǎn)量接近2億噸當(dāng)量。

“十四五”時期，我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。習(xí)近平總書記指出，新的征程上，我們必須統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，深刻認(rèn)識我國社會主要矛盾變化帶來的新特征新要求，深刻認(rèn)識錯綜復(fù)雜的國際環(huán)境帶來的新矛盾新挑戰(zhàn)，敢于斗爭，善于斗爭，逢山開道、遇水架橋，勇于戰(zhàn)勝一切風(fēng)險挑戰(zhàn)。因此，完整認(rèn)識和準(zhǔn)確把握新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局對能源發(fā)展和安全的新的更高要求，是更好統(tǒng)籌能源發(fā)展和安全工作的根本前提。

（一）更好統(tǒng)籌能源發(fā)展和安全，需要在保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展用能安全的基礎(chǔ)上，有力支撐現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

從上世紀(jì)90年代起，我國逐步成為油氣進(jìn)口國，目前石油和天然氣對外依存度已分別超過70%和40%。大量油氣進(jìn)口在支撐我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時，也帶來了巨大的安全風(fēng)險。未來一段時期我國油氣對外依存度還將保持高位，面對復(fù)雜多變的國際能源地緣形勢，亟待進(jìn)一步提升油氣安全風(fēng)險防控能力。長期來看，我國推動能源主體由化石能源向非化石能源轉(zhuǎn)變，有望從根本上提升能源自主保障能力。但同時，新能源產(chǎn)業(yè)鏈中鋰、鎳、鈷等關(guān)鍵材料、核心設(shè)備及底層軟件同樣存在“卡脖子”風(fēng)險，需要逐步加以重視。再者，產(chǎn)業(yè)強(qiáng)，才能國家強(qiáng)。近年來，我國光伏、風(fēng)電、鋰電池等新能源裝備產(chǎn)業(yè)已具備國際競爭力。美國認(rèn)為“必須在可再生能源領(lǐng)域與中國競爭，才有可能在中美的長期戰(zhàn)略競爭中取勝”，并以各種借口對我國新能源技術(shù)裝備出口加以限制。為此，必須在保障傳統(tǒng)能源安全供應(yīng)的同時，進(jìn)一步提升新能源產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性，才能確保今后更好發(fā)揮能源產(chǎn)業(yè)重要支柱作用。

（二）更好統(tǒng)籌能源發(fā)展和安全，需要在保障民生用能安全的基礎(chǔ)上，更好滿足人民美好生活需要

一方面，黨的十八大以來，隨著以人民為中心的發(fā)展思想的樹立，能源發(fā)展必須把保障和改善民生用能、提高能源普遍服務(wù)水平作為優(yōu)先目標(biāo)，牢牢守住民生底線，確保不再出現(xiàn)“拉閘限居民用電”“氣未通而煤爐已拆”等問題。另一方面，隨著人民生活水平不斷提高，對舒適性、清潔型、便利性高的優(yōu)質(zhì)能源服務(wù)需求與日俱增。目前，我國居民生活用電、用氣占全社會用電、用氣量比重已分別增至15%、17%左右，并逐步成為全社會新增用電、用氣量的主力之一，也使得夏季制冷、冬季取暖的用電用氣量明顯加大、負(fù)荷大幅攀升。而且，居民對電、氣等能源供應(yīng)的連續(xù)保障預(yù)期不斷提高，特別是冬季取暖用能需求不可中斷、剛性更強(qiáng)。為此，更好滿足人民美好生活對優(yōu)質(zhì)能源服務(wù)的需求，將成為能源高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，也是化解新時代我國社會主要矛盾的必然要求。

（三）更好統(tǒng)籌能源發(fā)展和安全，需要在保障生態(tài)安全的基礎(chǔ)上，更好支撐美麗中國建設(shè)目標(biāo)和碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

改革開放前30年，長期高強(qiáng)度的化石能源開發(fā)利用對我國生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞，能源排放的二氧化硫、氮氧化物等多年保持在2000萬噸以上，也是細(xì)顆粒物（PM2.5）的最主要來源，還導(dǎo)致了大量二氧化碳排放，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一定程度上是以犧牲生態(tài)安全為代價的。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)提上新高度，“十三五”期間能源轉(zhuǎn)型發(fā)展力度加大，助力了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善。面向未來，我國提出二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值、2035年基本建成美麗中國、努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和等長遠(yuǎn)目標(biāo)，對能源轉(zhuǎn)型發(fā)展提出了更高要求。為此，必須加快能源清潔低碳轉(zhuǎn)型，推動能源高質(zhì)量發(fā)展，才能持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，助力生態(tài)文明建設(shè)不斷邁上新臺階。

（四）更好統(tǒng)籌能源發(fā)展和安全，需要以能源發(fā)展和安全為紐帶，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)等建設(shè)和安全的關(guān)系

過去，能源發(fā)展存在保經(jīng)濟(jì)、保民生和保生態(tài)之間的選擇和權(quán)衡，導(dǎo)致三者難以兼顧，出現(xiàn)過一些不協(xié)調(diào)問題，能源的經(jīng)濟(jì)性、安全性和清潔性甚至被認(rèn)為是“不可能三角”。未來，必須更多發(fā)揮好統(tǒng)籌作用，先立后破，穩(wěn)妥推進(jìn)，處理好能源轉(zhuǎn)型發(fā)展和安全保供的關(guān)系，逐步建立以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，逐步建構(gòu)起清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系。新型電力系統(tǒng)和現(xiàn)代能源體系的構(gòu)建成型，將有望協(xié)同推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和平穩(wěn)運(yùn)行、民生用能服務(wù)質(zhì)量持續(xù)提升、美麗中國和碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而將“不可能三角”變?yōu)椤鞍菪匀恰薄?/p>

三、更好統(tǒng)籌能源發(fā)展和安全須處理好四大關(guān)系

社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)離不開能源安全穩(wěn)定供應(yīng)保障，碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于能源綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。更好統(tǒng)籌能源發(fā)展和安全，必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，處理好短期和中長期、化石能源和非化石能源、國際和國內(nèi)、政府和市場的關(guān)系，在確保能源安全的前提下有序推進(jìn)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型，以能源綠色低碳轉(zhuǎn)型夯實(shí)能源安全保障基石。

（一）處理好短期和中長期的關(guān)系

在碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)下，能源綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展大勢不可逆轉(zhuǎn)，要時刻保持戰(zhàn)略定力。但是，歷史上的能源轉(zhuǎn)型變革均表明，能源綠色低碳轉(zhuǎn)型將是一個長期漸進(jìn)的過程。在此過程中，必須要時刻守住能源安全底線，避免短期能源不安全事件導(dǎo)致能源綠色低碳轉(zhuǎn)型長遠(yuǎn)目標(biāo)的可能偏移。

（二）處理好化石能源和非化石能源的關(guān)系

長遠(yuǎn)看，非化石能源是統(tǒng)籌能源綠色低碳轉(zhuǎn)型和能源安全保障的必然選擇。以煤為主的基本國情表明，近中期化石能源的主體地位難以改變，長遠(yuǎn)也有望與非化石能源一起筑牢能源安全屏障。必須把握和處理好不同時期不同能源品種的地位作用及相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)能源各品種優(yōu)化組合和多能互補(bǔ)發(fā)展。

（三）處理好國內(nèi)和國際的關(guān)系

能源是全球性商品，能源綠色低碳轉(zhuǎn)型是全人類共同的事業(yè)。面對世界百年未有之大變局，既要立足國內(nèi)，將能源的飯碗牢牢端在自己手里，又應(yīng)持續(xù)深化國際合作，增強(qiáng)海外油氣、煤炭等資源進(jìn)口多元化水平和安全保障能力，深入推進(jìn)“一帶一路”綠色產(chǎn)能合作，不斷提升我國新能源產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈掌控力和競爭力，開創(chuàng)能源國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

（四）處理好政府和市場的關(guān)系

能源綠色低碳轉(zhuǎn)型和能源安全均具有公共物品特性，需要政府和市場兩手發(fā)力。必須更好發(fā)揮政府作用，深化能源相關(guān)領(lǐng)域治理體系改革，加快建立健全有效激勵約束機(jī)制，明晰各主體的權(quán)利責(zé)任，明確市場價格信號，進(jìn)而真正讓統(tǒng)一能源大市場在資源配置中起決定性作用。

四、更好統(tǒng)籌能源發(fā)展和安全須提升六大能力

面對新形勢和新要求，必須堅(jiān)持立足國內(nèi)、補(bǔ)齊短板、多元保障、強(qiáng)化儲備，完善產(chǎn)供儲銷體系，增強(qiáng)能源持續(xù)穩(wěn)定供應(yīng)和風(fēng)險管控能力，確保能源持續(xù)穩(wěn)定供應(yīng)、價格水平穩(wěn)定可承受、民生保障能力持續(xù)增強(qiáng)、綠色低碳程度不斷提高，以能源清潔低碳、安全高效發(fā)展，支撐更高水平的平安中國建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（一）增強(qiáng)一次能源綜合生產(chǎn)能力

把握經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展對優(yōu)質(zhì)能源需求持續(xù)增長的趨勢，堅(jiān)持立足國內(nèi)，提升國內(nèi)能源資源供應(yīng)能力，推動能源自給率穩(wěn)中趨升。做好優(yōu)質(zhì)煤炭資源接續(xù)，推動原油和天然氣穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。加快西南地區(qū)水電基地建設(shè)，安全穩(wěn)妥推動核電項(xiàng)目建設(shè)，因地制宜開發(fā)利用地?zé)崮?。處理好清潔能源開發(fā)與國土空間規(guī)劃關(guān)系，加強(qiáng)鋰、鎳、鈷等資源勘探開發(fā)力度，大力提升風(fēng)電和光伏發(fā)電規(guī)模。

（二）夯實(shí)化石能源兜底保障能力

先立后破，把增強(qiáng)化石能源的供應(yīng)保障能力作為近中期確保能源安全的核心措施，在非化石能源大發(fā)展起步階段、能源系統(tǒng)儲調(diào)能力尚未完全建成之前，確保化石能源成為能源保供的“壓艙石”。重點(diǎn)加大先進(jìn)煤炭產(chǎn)能釋放，加大煤電靈活性改造力度，鼓勵煤電到期延壽做應(yīng)急備用，提升國內(nèi)外天然氣供應(yīng)水平，切實(shí)優(yōu)先保障民生供電、供氣需求。

（三）提升電力系統(tǒng)靈活調(diào)節(jié)能力

構(gòu)建新型電力系統(tǒng)，必須把提升電力系統(tǒng)靈活調(diào)節(jié)能力作為必要條件和前提條件。充分利用市場化方式，有序推進(jìn)抽水蓄能、煤電靈活性改造、燃?xì)獍l(fā)電、新型電化學(xué)儲能等各類電力儲能設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮需求側(cè)削峰填谷積極性，加大電動汽車車網(wǎng)互動，從供需兩側(cè)共同發(fā)力，同時注重電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施安全防護(hù)，實(shí)現(xiàn)電力供應(yīng)穩(wěn)定可靠。

（四）強(qiáng)化產(chǎn)供儲銷協(xié)同運(yùn)行能力

堅(jiān)持系統(tǒng)思維、堅(jiān)持問題導(dǎo)向，加強(qiáng)供需之間、能源品種之間、部門之間的協(xié)調(diào)平衡，進(jìn)一步完善煤炭、天然氣和電力運(yùn)輸通道和輸配網(wǎng)絡(luò)，重點(diǎn)增強(qiáng)天然氣、石油、煤炭、電力等儲備的運(yùn)行調(diào)節(jié)功能，健全能源交易市場、推進(jìn)價格市場化，打通關(guān)鍵堵點(diǎn)、促進(jìn)有效銜接，形成產(chǎn)供儲銷統(tǒng)一部署、有效銜接、機(jī)制靈活、保障有度的完整體系。

（五）提升薄弱地區(qū)安全保供能力

堅(jiān)持底線思維、堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，“全國一盤棋”妥善處理好整體與局部關(guān)系，高度重視日益頻繁的極端天氣對能源產(chǎn)供儲銷的影響，重點(diǎn)解決發(fā)展不平衡、不充分的問題。強(qiáng)化應(yīng)急協(xié)調(diào)保障、確保民生需求，對產(chǎn)供儲銷體系存在短板的薄弱地區(qū)重點(diǎn)加以防控，形成各方合力、加快補(bǔ)齊短板、守住安全底線，切實(shí)提升薄弱地區(qū)安全保供能力。

（六）增強(qiáng)戰(zhàn)略風(fēng)險防控化解能力

充分利用“兩個市場”“兩種資源”，做好戰(zhàn)略風(fēng)險研判，加強(qiáng)風(fēng)險防控和化解能力建設(shè)。維護(hù)戰(zhàn)略通道安全，擴(kuò)大戰(zhàn)略及商業(yè)石油儲備規(guī)模，適度參與海外優(yōu)質(zhì)油氣資產(chǎn)并購，發(fā)揮國內(nèi)煤制油氣戰(zhàn)略技術(shù)儲備作用。增強(qiáng)新能源產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性，提前謀劃好鋰、鎳、鈷等金屬礦產(chǎn)資源的全球產(chǎn)業(yè)鏈合作布局，加大對新能源核心材料、關(guān)鍵技術(shù)、重大裝備及軟件等產(chǎn)業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)的投入，壯大新能源國際合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和產(chǎn)業(yè)競爭力。

五、更好統(tǒng)籌能源發(fā)展和安全應(yīng)推進(jìn)四大改革措施

第一，建立健全能源安全保障責(zé)任體系。保障能源安全是全社會的公共產(chǎn)品，需要各方共擔(dān)責(zé)任。強(qiáng)化企業(yè)合同簽訂履約責(zé)任，明晰地方保供應(yīng)、穩(wěn)運(yùn)行主體責(zé)任，健全高層次協(xié)調(diào)機(jī)制，形成上下協(xié)調(diào)一致、區(qū)域互濟(jì)互保、有效市場與有為政府相結(jié)合的能源安全保障格局。

第二，健全能源安全預(yù)測預(yù)警及應(yīng)急保障機(jī)制。充分利用大數(shù)據(jù)、智能化技術(shù)，深入分析投資、貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)、氣象、水利等多因素對能源生產(chǎn)、供應(yīng)和需求的影響，建立全國能源安全監(jiān)測預(yù)警平臺。組織建立由部門、地方以及相關(guān)市場主體共同參與的能源預(yù)測預(yù)警會商機(jī)制。完善國家、區(qū)域、省及市縣多級能源安全應(yīng)急保障預(yù)案。

第三，逐步建立與新型電力系統(tǒng)建設(shè)相適應(yīng)的市場機(jī)制。新型電力系統(tǒng)環(huán)節(jié)多、主體復(fù)雜，必須更多依靠市場機(jī)制維持其安全穩(wěn)定運(yùn)行。圍繞提升發(fā)電有效容量充裕性，加快研究建立覆蓋各類電源的容量電價機(jī)制。更好發(fā)揮需求側(cè)互動調(diào)節(jié)作用，完善懲罰性電價、分時電價、階梯電價政策，健全電力需求響應(yīng)市場化機(jī)制。加快建立全國統(tǒng)一電力市場，完善跨省跨區(qū)電力輸送價格形成機(jī)制，健全電力市場價格體系。

第四，加快建立化石能源綠色開發(fā)利用支持機(jī)制。隨著能源低碳轉(zhuǎn)型進(jìn)程加速，化石能源投資不足成為全球性突出問題。應(yīng)加快完善安全、環(huán)保、綠色投融資等標(biāo)準(zhǔn)，對化石能源綠色開發(fā)、清潔利用等提供可預(yù)期的長期支持。著眼于提升煤礦、煤電產(chǎn)能裕度和產(chǎn)出彈性，制定價格、金融、財(cái)稅等“一攬子”政策支持體系，使其既在可再生能源出力不足時發(fā)揮兜底保障作用，又為可再生能源加快發(fā)展保駕護(hù)航。

（作者單位：國家發(fā)展改革委能源所）