肖培賢

我國(guó)對(duì)于行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作十分重視，為提高單位內(nèi)控水平，國(guó)家制定并出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，從政策制度的角度規(guī)范單位內(nèi)控工作。雖然在政策制度的規(guī)范下部分行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作日漸規(guī)范化，但在實(shí)際的工作落實(shí)過(guò)程中還會(huì)存在諸多問(wèn)題，阻礙了內(nèi)控工作的順利開展及推進(jìn)，嚴(yán)重的情況下可能會(huì)破壞行政事業(yè)單位在人民群眾中的形象，降低民眾的信任感。為此，行政事業(yè)單位需要通過(guò)問(wèn)責(zé)制的嵌入對(duì)內(nèi)部控制工作進(jìn)行調(diào)整與改進(jìn)，以此提升內(nèi)控工作效率，更好地為群眾提供公共服務(wù)。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中推行問(wèn)責(zé)制的意義

現(xiàn)階段，我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作已進(jìn)入規(guī)范化以及長(zhǎng)效化階段，其問(wèn)責(zé)制的嵌入可從業(yè)務(wù)以及制度層面入手，對(duì)內(nèi)控工作的目標(biāo)及內(nèi)容提出明確要求。事實(shí)上，內(nèi)控工作是否完善與單位內(nèi)部各部門人員是否協(xié)調(diào)以及相關(guān)機(jī)制是否嚴(yán)格執(zhí)行等密切相關(guān)，受內(nèi)控機(jī)制運(yùn)作的影響，單位上下級(jí)的權(quán)威性變化較大，其重點(diǎn)表現(xiàn)在下級(jí)對(duì)上級(jí)決策的執(zhí)行方面，而針對(duì)單位同級(jí)部門之間的合作交流，則是內(nèi)部控制工作有效開展的基礎(chǔ)保障。從問(wèn)責(zé)制的角度分析，行政事業(yè)單位內(nèi)部存在垂直問(wèn)責(zé)、平行問(wèn)責(zé)以及社會(huì)問(wèn)責(zé)等關(guān)系，合理處理各問(wèn)責(zé)關(guān)系是確保問(wèn)責(zé)制有效嵌入的關(guān)鍵，有助于問(wèn)責(zé)制向制度化方向發(fā)展。

除此之外，行政事業(yè)單位內(nèi)部有多個(gè)問(wèn)責(zé)主體，例如執(zhí)行部門、監(jiān)督部門以及決策部門等，其中執(zhí)行部門工作人員具有自由裁量的權(quán)力，而決策部門工作人員具有提出指令的權(quán)力，監(jiān)督部門工作人員則按規(guī)定具有一定的監(jiān)督權(quán)力。各問(wèn)責(zé)主體履行問(wèn)責(zé)義務(wù)的過(guò)程中，如若自由裁量空間過(guò)大，則會(huì)容易出現(xiàn)人員以權(quán)謀私、濫用職權(quán)等行為，不僅會(huì)影響單位內(nèi)部的層級(jí)結(jié)構(gòu)，還會(huì)影響激勵(lì)理論作用的充分發(fā)揮，不利于層級(jí)監(jiān)管力度的加大，此時(shí)需要內(nèi)控工作人員通過(guò)強(qiáng)化內(nèi)控行為的方式調(diào)控履責(zé)主體動(dòng)機(jī)，以此為履責(zé)機(jī)制的有效落實(shí)提供保障。由此可見，在遵循三角制衡原理的基礎(chǔ)上，若想實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部權(quán)力的三角制衡，需要工作人員優(yōu)先完成組織架構(gòu)的科學(xué)構(gòu)建，并做好決策、執(zhí)行與監(jiān)督三者權(quán)力之間的制衡工作，避免出現(xiàn)單位內(nèi)部控制工作中各崗位相脫離的問(wèn)題。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中問(wèn)責(zé)制嵌入的機(jī)理

針對(duì)行政事業(yè)單位而言，內(nèi)控體系的構(gòu)建需要與時(shí)俱進(jìn)，通過(guò)問(wèn)責(zé)制的嵌入實(shí)現(xiàn)逐步完善以及優(yōu)化的目標(biāo)。依據(jù)問(wèn)責(zé)制的機(jī)理，在管理人員執(zhí)行問(wèn)責(zé)職權(quán)的過(guò)程中，相關(guān)制度的具體落實(shí)路徑主要有三條，分別是權(quán)力的使用需要公正、透明；針對(duì)代理人員的失責(zé)行為，委托人員可對(duì)其進(jìn)行懲罰；代理人需要履行告知委托人或者是向委托人解釋自身行動(dòng)的義務(wù)；等等。據(jù)此，針對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控工作問(wèn)責(zé)制的嵌入，其嵌入機(jī)理的研究十分重要。

一、激勵(lì)約束和控制履責(zé)主體行為

依據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作主要包括五個(gè)目標(biāo)，分別是運(yùn)行目標(biāo)、資產(chǎn)目標(biāo)、報(bào)告目標(biāo)、廉政目標(biāo)以及遵循目標(biāo)等，以上目標(biāo)的落實(shí)需要依靠責(zé)任主體的行為。為此，針對(duì)履責(zé)主體行為的控制十分重要。問(wèn)責(zé)制的嵌入可以層級(jí)結(jié)構(gòu)的方式發(fā)揮其激勵(lì)功能，在加強(qiáng)層級(jí)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，借助問(wèn)責(zé)制對(duì)履行主體的行為以及各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，有助于行政事業(yè)單位內(nèi)控工作開展。依據(jù)激勵(lì)理論，問(wèn)責(zé)機(jī)制嵌入可從兩方面分析，一方面是建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)制度，推行正向激勵(lì)。行政事業(yè)單位內(nèi)控效率高低與履責(zé)主體的業(yè)務(wù)效率有關(guān)，在內(nèi)部體系創(chuàng)建的過(guò)程中，科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制是確保內(nèi)控工作有序開展的基礎(chǔ)，而激勵(lì)理論是行之有效的方法之一，可在精神以及物質(zhì)兩方面滿足履責(zé)主體需求。另一方面，增加履責(zé)主體的失責(zé)成本，重視負(fù)面激勵(lì)。事實(shí)上，履責(zé)主體的各行為均是以獲取利益最大化為主，但行政事業(yè)單位屬于非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，其需要履責(zé)主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)，而非以權(quán)謀私。增加失責(zé)成本可以約束履責(zé)主體的違規(guī)行為，讓履責(zé)主體能夠在失責(zé)成本與效益之間做權(quán)衡，如果成本高于效益，則履責(zé)主體會(huì)優(yōu)先選擇履行義務(wù)。而問(wèn)責(zé)制的嵌入主要包括三方面內(nèi)容，分別是問(wèn)責(zé)信息、問(wèn)責(zé)辯論以及問(wèn)責(zé)處置等，其中問(wèn)責(zé)信息包括各類數(shù)據(jù)信息的收集渠道以及收集方式，信息收集越詳細(xì)，越有助于履責(zé)主體失責(zé)行為的暴露與查處，降低其獲取失責(zé)效益的概率，以此督促履責(zé)主體認(rèn)真履行自身權(quán)責(zé)與義務(wù)。據(jù)此不難看出，問(wèn)責(zé)制的嵌入可強(qiáng)化履責(zé)主體的責(zé)任意識(shí)，加大問(wèn)責(zé)力度，有助于確保問(wèn)責(zé)信息收集的精準(zhǔn)性以及全面性，既有助于增加履責(zé)主體的失責(zé)成本，又可限制履責(zé)主體的違法動(dòng)機(jī)與行為。

二、推行信息公開，提升履責(zé)信息透明度

行政事業(yè)單位具有為社會(huì)公眾行使公共權(quán)力的職責(zé)，其可直接占用或者是使用公共資源，也可以通過(guò)公共審批或者是公共服務(wù)的形式，將公共資源進(jìn)行合理配置。依據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，公共資源的所有者以及委托人屬于社會(huì)公眾，即某些特定機(jī)構(gòu)或者是特殊人群等，但因此類社會(huì)公眾與行政事業(yè)單位屬于間接性的委托代理關(guān)系，社會(huì)公眾與行政事業(yè)單位二者之間的談判并無(wú)法律支持，此現(xiàn)象使得社會(huì)公眾處于相對(duì)弱勢(shì)的狀態(tài)；加之兩者權(quán)力地位并非對(duì)等，這在一定程度上會(huì)增加代理人因牟取暴利而對(duì)委托人隱藏部分不利信息的可能性。為確保社會(huì)公眾的基本權(quán)利，問(wèn)責(zé)制的嵌入是行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展的必然要求。在對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行追究問(wèn)責(zé)的過(guò)程中，相關(guān)信息的獲取十分重要，如若信息不對(duì)稱或者是信息殘缺，則有可能導(dǎo)致問(wèn)責(zé)工作難以繼續(xù)推進(jìn)，此時(shí)失責(zé)行為被查處的可能性會(huì)大大降低，諸多失責(zé)行為無(wú)法獲得有效懲罰。為此，各地區(qū)行政事業(yè)單位應(yīng)該積極創(chuàng)建信息公開機(jī)制，以此強(qiáng)化單位內(nèi)控工作人員的信息收集能力，進(jìn)而有助于內(nèi)控工作人員明確信息公開的主體范圍以及自身責(zé)任和問(wèn)責(zé)程序等。

另外，問(wèn)責(zé)制的嵌入，可在一定程度上提高單位信息的透明度，是保障社會(huì)公眾知情權(quán)的有效方式，有助于行政事業(yè)單位社會(huì)公信力的提升，增加社會(huì)公眾對(duì)單位內(nèi)控工作的好感度。

三、加強(qiáng)過(guò)程回應(yīng)，增強(qiáng)履責(zé)主體的互動(dòng)性

新時(shí)期，行政事業(yè)單位公共行政管理專業(yè)化的程度日漸提升，部分履責(zé)主體因需要確保自身利益最大化而選擇逃避監(jiān)管問(wèn)責(zé)，以至于部分違法信息被隱藏，不利于內(nèi)控工作的正常開展，進(jìn)而無(wú)法對(duì)履責(zé)主體行為的合規(guī)性進(jìn)行精準(zhǔn)判斷。此時(shí)問(wèn)責(zé)機(jī)制的嵌入可為履責(zé)主體提供行為準(zhǔn)則，確保履行主體責(zé)任履行的正當(dāng)性以及合理性等。但是，在實(shí)際的內(nèi)控工作當(dāng)中，普遍存在“重結(jié)果，輕過(guò)程”的問(wèn)題，且針對(duì)問(wèn)責(zé)后果以及失責(zé)主體的懲罰欠缺力度，如若失責(zé)主體違規(guī)行為未能獲得有效懲處，則會(huì)嚴(yán)重降低行政事業(yè)單位在社會(huì)公眾心中的公信力。因此，問(wèn)責(zé)制的嵌入需要履責(zé)主體以及社會(huì)公眾的積極參與，行政事業(yè)單位需要對(duì)問(wèn)責(zé)結(jié)果進(jìn)行公示，以此滿足公眾參與單位內(nèi)控工作的權(quán)利。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中問(wèn)責(zé)制嵌入的路徑

一、引入內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)制，推行平行問(wèn)責(zé)和垂直問(wèn)責(zé)

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作主要針對(duì)的是單位內(nèi)部各部門工作人員，而內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)制的引入需要管理人員積極推行垂直與平行問(wèn)責(zé)。問(wèn)責(zé)制的本質(zhì)是監(jiān)督政府工作人員的日常工作，即依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)獲得職權(quán)的政府工作人員應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)的一種追究問(wèn)責(zé)機(jī)制。從行政的角度分析，問(wèn)責(zé)機(jī)制現(xiàn)已被普遍應(yīng)用于行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作當(dāng)中，其問(wèn)責(zé)的關(guān)系包括執(zhí)政官與事務(wù)官、事務(wù)官與公民以及執(zhí)政官與公民等。其中，執(zhí)政官與事務(wù)官二者屬于上下級(jí)關(guān)系，即垂直問(wèn)責(zé)關(guān)系，該問(wèn)責(zé)關(guān)系中還涉及二者所屬部門間的問(wèn)責(zé)關(guān)系，而立法、司法以及行政機(jī)構(gòu)三者為同級(jí)關(guān)系，其問(wèn)責(zé)關(guān)系屬于平行問(wèn)責(zé)。行政事業(yè)單位問(wèn)責(zé)制的嵌入，可以合理調(diào)整垂直問(wèn)責(zé)與平行問(wèn)責(zé)間的關(guān)系，助力內(nèi)控人員建立內(nèi)控體系。因此，單位內(nèi)控管理人員可以優(yōu)先構(gòu)建垂直問(wèn)責(zé)體系，即通過(guò)頂層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)各業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)，提高各部門人員對(duì)問(wèn)責(zé)制的重視，既有助于問(wèn)責(zé)制的貫徹與落實(shí)，又可推動(dòng)平行問(wèn)責(zé)機(jī)制的執(zhí)行，有助于加強(qiáng)單位內(nèi)部各部門之間的溝通交流，促使各部門協(xié)同合作，共同助力內(nèi)控工作的完善。

二、引入外部問(wèn)責(zé)機(jī)制，推行社會(huì)問(wèn)責(zé)和垂直問(wèn)責(zé)

行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作不僅需要注重單位內(nèi)部各業(yè)務(wù)項(xiàng)目以及工作人員的管控與問(wèn)責(zé)，還需要注重單位外部問(wèn)責(zé)機(jī)制的引入，以此推行社會(huì)問(wèn)責(zé)以及垂直問(wèn)責(zé)。新媒體時(shí)代背景下，公共領(lǐng)域范圍逐漸擴(kuò)大，各種傳播媒介獲得優(yōu)化與升級(jí)，在一定程度上增加了行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理難度，問(wèn)責(zé)制的社會(huì)性以及公共性特點(diǎn)可助力內(nèi)控轉(zhuǎn)型，使得內(nèi)控能夠滿足新媒體時(shí)代的發(fā)展要求，避免內(nèi)控部門出現(xiàn)與單位組織結(jié)構(gòu)相脫離的問(wèn)題。傳統(tǒng)的問(wèn)責(zé)關(guān)系主要是以垂直問(wèn)責(zé)為主，主要是上級(jí)對(duì)下級(jí)追究問(wèn)責(zé)。新時(shí)期，隨著組織結(jié)構(gòu)的不斷拓寬，問(wèn)責(zé)制的嵌入逐漸向公眾、媒體以及與行政事業(yè)有利益關(guān)系的社會(huì)組織等拓寬，內(nèi)控工作的問(wèn)責(zé)主體逐漸轉(zhuǎn)變成為以社會(huì)力量為主的公共部門。因公共部門的服務(wù)質(zhì)量直接影響著行政事業(yè)單位的公眾形象及聲譽(yù)，所以在公共部門內(nèi)部可嵌入社會(huì)問(wèn)責(zé)制，以此確保行政事業(yè)單位的聲譽(yù)以及公信力等，進(jìn)而有助于提升單位內(nèi)控管理水平。而垂直問(wèn)責(zé)的推行，可保障上級(jí)管理人員對(duì)下級(jí)工作人員的監(jiān)管權(quán)，便于管理人員紀(jì)檢監(jiān)察工作的開展，且有助于提升管理人員的威懾力，加大單位內(nèi)部控制力度。

三、協(xié)調(diào)內(nèi)外部問(wèn)責(zé)機(jī)制，推動(dòng)內(nèi)控制度嚴(yán)格實(shí)施

在行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作中，內(nèi)外信息的不對(duì)稱會(huì)影響內(nèi)控工作的順利開展，阻礙內(nèi)控制度的推行，致使內(nèi)外問(wèn)責(zé)制的嵌入以及落實(shí)存在一定偏差，降低單位內(nèi)控監(jiān)管水平，進(jìn)而會(huì)影響行政事業(yè)單位整體的管理質(zhì)量，增加內(nèi)控監(jiān)管誤區(qū)，阻礙內(nèi)部控制建設(shè)工作的有序推進(jìn)。提升內(nèi)控管理水平以及建立健全內(nèi)控體系，可以促進(jìn)行政事業(yè)單位改革的推進(jìn)，而問(wèn)責(zé)制的嵌入需要內(nèi)控工作人員做好內(nèi)外問(wèn)責(zé)機(jī)制的協(xié)調(diào)工作，重點(diǎn)推動(dòng)內(nèi)控制度的貫徹與落實(shí)。

在協(xié)調(diào)內(nèi)外部問(wèn)責(zé)機(jī)制的過(guò)程中，內(nèi)控工作人員需要遵循制度面前人人平等原則，責(zé)任與權(quán)利對(duì)等原則，誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)原則，實(shí)事求是、客觀、公平、公正原則，以及問(wèn)責(zé)與改進(jìn)相結(jié)合、懲戒與教育相結(jié)合原則等，嚴(yán)格執(zhí)行問(wèn)責(zé)職權(quán)，以此確保內(nèi)控機(jī)制的有效落實(shí)。常規(guī)情況下，行政事業(yè)單位的內(nèi)外問(wèn)責(zé)范圍主要包括單位主管人員不履行或不正確履行職責(zé)、重大決策違反內(nèi)控機(jī)制、單位重要信息泄露以及內(nèi)控人員濫用職權(quán)等，具體的問(wèn)責(zé)方式主要包括書面檢查、通報(bào)批評(píng)、留用察看、調(diào)離崗位、降職、罷免、撤職以及解除勞動(dòng)合同等，情節(jié)嚴(yán)重者則需要移交國(guó)家司法機(jī)關(guān)。

行政事業(yè)單位是服務(wù)于社會(huì)以及人民群眾的重要組織機(jī)構(gòu)，在內(nèi)部控制工作中推行問(wèn)責(zé)制是提高內(nèi)控水平，提升單位工作效率的有效方式，有助于規(guī)范內(nèi)控人員工作行為，加強(qiáng)單位各部門人員之間的溝通、交流，有助于公共資源的合理分配。問(wèn)責(zé)制的嵌入需要遵循激勵(lì)約束和控制主體行為，推行信息公開，提升履責(zé)信息透明度以及加強(qiáng)過(guò)程回應(yīng)，增強(qiáng)履責(zé)主體互動(dòng)性等機(jī)理。具體的嵌入路徑主要包括引入內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)制，推行平行問(wèn)責(zé)和垂直問(wèn)責(zé)；引入外部問(wèn)責(zé)機(jī)制，推行社會(huì)問(wèn)責(zé)和垂直問(wèn)責(zé)；協(xié)調(diào)內(nèi)外部問(wèn)責(zé)機(jī)制，推動(dòng)內(nèi)控制度嚴(yán)格實(shí)施；等等。

（作者單位：江西省泰和縣普惠金融服務(wù)中心）