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        專項(xiàng)債結(jié)存限額使用問題研究

        2022-05-30 11:42:20廖奉城
        時(shí)代金融 2022年12期
        關(guān)鍵詞:額度限額債務(wù)

        廖奉城

        本文對專項(xiàng)債結(jié)存限額進(jìn)行了測算,截至2022年7月末,專項(xiàng)債結(jié)存限額15814億元,且發(fā)行審批流程相對簡單,在時(shí)間和總量上均能滿足中央會(huì)議要求。但在具體發(fā)行和使用過程中,存在專項(xiàng)債結(jié)存限額在地區(qū)間分布不均衡,部分地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重,部分地區(qū)專項(xiàng)債支出效率待提高,年內(nèi)剩余時(shí)間運(yùn)用結(jié)存限額空間形成實(shí)物工作量壓力加大等問題值得關(guān)注。據(jù)此,提出全國統(tǒng)籌考慮剩余額度分配、嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化專項(xiàng)債項(xiàng)目審批和立項(xiàng)管理、強(qiáng)化專項(xiàng)債支出管理等建議。

        2022年上半年,我國經(jīng)濟(jì)下行壓力加大,政府債券靠前發(fā)力穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長,新增專項(xiàng)債發(fā)行3.41萬億元,同比增長235.8%,規(guī)模創(chuàng)歷年同期新高,共支持超過2.38萬個(gè)項(xiàng)目建設(shè),對社會(huì)投資拉動(dòng)作用明顯。下半年,專項(xiàng)債仍將作為財(cái)政支出將持續(xù)發(fā)力的重要手段,在2022年新增專項(xiàng)債額度已基本用完的情況下,可使用歷年的限額結(jié)存空間來發(fā)行專項(xiàng)債,為下半年的政府項(xiàng)目支出提供資金支持。

        一、專項(xiàng)債限額及使用管理相關(guān)規(guī)定

        (一)新預(yù)算法明確地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額不得突破專項(xiàng)債務(wù)限額

        新《預(yù)算法》允許地方債發(fā)行,同時(shí)明確對地方債實(shí)行限額管理,由全國人大批準(zhǔn)來確定余額限額和年度新增限額。各地政府債務(wù)限額根據(jù)《關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》(財(cái)預(yù)[2015]225號)和《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》(財(cái)預(yù)〔2017〕35號)的要求來進(jìn)行測算,并逐級分配至各級政府(見表1)。

        (二)在專項(xiàng)債限額空間內(nèi),地方可自行選擇重點(diǎn)項(xiàng)目試點(diǎn)分類發(fā)行專項(xiàng)債券,且發(fā)行審批流程相對簡單

        隨著地方專項(xiàng)債限額空間①快速擴(kuò)大,對于限額空間的具體使用要求也經(jīng)歷了從嚴(yán)格到寬松、從存量到增量的發(fā)展歷程。財(cái)政部2015—2018年每年發(fā)布的《關(guān)于做好地方債發(fā)行工作的通知》,以鼓勵(lì)利用騰出的存量債務(wù)空間發(fā)行置換債券置換存量債務(wù)為主,相關(guān)文件明確規(guī)定新增專項(xiàng)債限額空間不能再次用于發(fā)行新增專項(xiàng)債。但自2017年起,專項(xiàng)債限額和余額空間已超過1萬億元,且呈快速增長態(tài)勢,所以2017年《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕89號)則為地方利用新增專項(xiàng)債限額空間開出先例,首次提出允許各地利用新增專項(xiàng)債務(wù)限額、上年末專項(xiàng)債務(wù)限額大于余額部分自行選擇重點(diǎn)項(xiàng)目試點(diǎn)分類發(fā)行專項(xiàng)債券。對于專項(xiàng)債限額空間使用流程的總體原則及具體要求,根據(jù)2014年國發(fā)43號文并結(jié)合2017年89號文的相關(guān)規(guī)定,地方政府在國務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù),報(bào)本級人大常委會(huì)批準(zhǔn),同時(shí)報(bào)財(cái)政部備案后即可組織實(shí)施。由于全國及分地區(qū)債務(wù)限額已分別經(jīng)過全國人大和國務(wù)院批準(zhǔn),故在限額內(nèi)對債務(wù)空間的使用無需全國人大或國務(wù)院二次審批,最高僅需上行至財(cái)政部和發(fā)改委,整體流程相對簡單(見圖1)。

        (三)2018年以來,已有部分地區(qū)合理利用專項(xiàng)債限額空間,含省內(nèi)及跨省限額空間的調(diào)劑與再分配

        隨著針對專項(xiàng)債限額管理的制度要求不斷完善,各地也陸續(xù)出現(xiàn)合理利用限額空間的實(shí)際案例,整體來看,主要集中于兩類情況:一是重新分配存量專項(xiàng)債限額空間,主要用于發(fā)行特殊再融資債券“償還政府存量債務(wù)”,如2020年12月至2021年9月間,共有25個(gè)?。ê陛犑泻妥灾螀^(qū))通過發(fā)行再融資債置換存量債務(wù)來化解建制縣隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),又如2021年10月以來,在北京、上海和廣東開展全域無隱性債務(wù)試點(diǎn),也通過再融資債置換存量債務(wù)的方式②,據(jù)統(tǒng)計(jì),2020年、2021年、2022年1—8月分別發(fā)行特殊再融資專項(xiàng)債券約500億元、4362億元、1861億元③;二是重新分配新增專項(xiàng)債限額空間,如2018年,財(cái)政部收回深圳暫未使用的2018年新增債務(wù)限額170.6億元,并將收回額度分配給廣東、浙江、天津、新疆4個(gè)地區(qū),4地分別獲得新增專項(xiàng)債券額度85億元、40.6億元、25億元、20億元。在以上兩類情況中,均存在省內(nèi)限額空間的調(diào)劑再分配和跨省限額空間的調(diào)劑再分配,表明專項(xiàng)債限額空間的調(diào)劑與再分配使用并不存在地域限制。

        二、當(dāng)前專項(xiàng)債結(jié)存限額空間測算

        (一)專項(xiàng)債結(jié)存限額來源于未用盡的置換債限額與新增債限額、自有資金償還債務(wù)所釋放的空間

        專項(xiàng)債余額=新增專項(xiàng)債發(fā)行額+置換專項(xiàng)債發(fā)行額+再融資專項(xiàng)債發(fā)行額-專項(xiàng)債到期兌付(包括利用再融資資金與自有資金),根據(jù)專項(xiàng)債余額組成,可通過以下三種方式釋放剩余額度空間:一是新增專項(xiàng)債券實(shí)際發(fā)行額小于計(jì)劃發(fā)行額。自2015年專項(xiàng)債發(fā)行以來,除2016年、2018年外,其余年份的新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模均低于當(dāng)年新增額度,結(jié)存額度逐年攀升,2021年末、2022年7月末,新增專項(xiàng)債累計(jì)結(jié)存額度分別為2190億元、4015億元(見表2)。二是置換專項(xiàng)債與再融資債券發(fā)行后結(jié)存額度。2015—2021年,置換專項(xiàng)債、再融資專項(xiàng)債分別累計(jì)發(fā)行47455億元、23568億元,但置換專項(xiàng)債與再融資未公布年度新增額度,包含在總限額內(nèi),故無法計(jì)算具體結(jié)存額度。三是地方政府通過安排財(cái)政預(yù)算資金等方式消化了部分存量政府債務(wù),減少了債務(wù)余額即增加結(jié)存額度。

        (二)全國專項(xiàng)債結(jié)存限額空間充裕,各地差異較大

        一是全國限額空間的測算。2022年全國專項(xiàng)債限額為218185億元,截至2022年7月末,全國專項(xiàng)債務(wù)余額為202371億元,據(jù)此測算全國專項(xiàng)債結(jié)存限額為15814億元(見表3)。二是各省市④限額空間的測算?,F(xiàn)階段,分地區(qū)專項(xiàng)債限額公開數(shù)據(jù)為截至2021年末,需考慮2022年新增債額度以此計(jì)算最新限額。由于湖北、西藏尚未公布預(yù)算調(diào)整報(bào)告,無法獲取其2022年新增債額度數(shù)據(jù),其余34個(gè)省市可計(jì)算截至7月末的限額空間。分地區(qū)看,上海、山東、江蘇、福建4省市結(jié)存限額空間最大,分別為1682億元、1047億元、932億元、881億元;河北、四川、河南、浙江、北京、江西、云南7省市結(jié)存限額在500—700億元區(qū)間,分別為700億元、666億元、647億元、626億元、609億元、546億元、509億元。

        三、值得關(guān)注的問題

        (一)專項(xiàng)債結(jié)存限額在地區(qū)間分布不均衡,地區(qū)結(jié)存額度與發(fā)債需求或不匹配

        一是結(jié)存限額集中于發(fā)達(dá)省市。專項(xiàng)債結(jié)存限額空間最大的上海、江蘇、福建、河北4地同屬于東部地區(qū),合計(jì)結(jié)存限額占34個(gè)已公布限額省市總額度的比重超3成(33.1%),結(jié)存限額空間或大于實(shí)際需要。如,上海結(jié)存限額達(dá)1682億元,遠(yuǎn)高于上海2022年1—7月新增專項(xiàng)債發(fā)行額(1269億元),其結(jié)存限額空間或大于發(fā)債需求。二是部分債務(wù)負(fù)擔(dān)較輕地區(qū)結(jié)存限額偏低,與發(fā)債需求不匹配。如6月底湖南省新增專項(xiàng)債額度1388億元已全部發(fā)行完畢,同時(shí)于6月發(fā)文要求全省提前開展項(xiàng)目準(zhǔn)備,專項(xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)額度需超過上年發(fā)行規(guī)模的150%,但目前湖南省專項(xiàng)債結(jié)存限額僅27億元,僅占全國結(jié)存限額的0.2%。三是部分地區(qū)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目入庫與結(jié)存限額不匹配。如甘肅、重慶,2022年1—7月PPP⑤新入庫投資額居全國前列,分別為804億元、359億元,而其對應(yīng)的結(jié)存限額分別為216億元、235億元,占全國結(jié)存限額的比重僅為1.8%、1.9%。

        (二)部分地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重,限額分配需考慮債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題

        一是部分地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)已超警戒線。從負(fù)債率⑥看,2021年全國政府負(fù)債率為47.0%,低于國際通行的60%警戒線。分地區(qū)看,青海(83.3%)、貴州(60.6%)債務(wù)率已超警戒線水平;天津(50.2%)、新疆(47.8%)、甘肅(47.8%)、吉林(47.3%)、海南(46.5%)、黑龍江(43.9%)、內(nèi)蒙古(43.4%)、寧夏(42.5%)、云南(40.5%)等地負(fù)債率相對較高;深圳(4.6%)、江蘇(16.3%)、上海(17.0%)負(fù)債率最低。二是債務(wù)付息壓力將進(jìn)一步加大,利息保障倍數(shù)⑦大幅下降。2022年1—7月,全國地方政府利息保障倍數(shù)為15.9倍,較去年同期回落29.1%;全國37個(gè)地區(qū)中僅山西、內(nèi)蒙古利息保障倍數(shù)較上年同期有所提升。分地區(qū)看,青海、吉林、新疆、云南、貴州等13個(gè)省市⑧保障倍數(shù)低于10倍;受自有財(cái)力降至上年同期五成左右影響,天津、吉林保障倍數(shù)分別由上年同期的21.3倍、13.0倍降至9.0倍、4.7倍。

        (三)部分地區(qū)專項(xiàng)債支出效率待提高,使用專項(xiàng)債結(jié)存限額擴(kuò)大發(fā)行規(guī)?;驇?dòng)結(jié)存資金再攀新高

        2022年1—8月,全國共發(fā)行地方政府新增專項(xiàng)債3.52萬億元,根據(jù)國務(wù)院要求需在8月底前基本使用完畢⑨,但截至7月底仍有大量資金未使用。分地區(qū)看,全國36個(gè)地區(qū)中,僅北京、山西、四川、江西、安徽等10個(gè)地區(qū)專項(xiàng)債對應(yīng)的支出規(guī)模大于其2022年新增專項(xiàng)債發(fā)行收入,即對2021年結(jié)轉(zhuǎn)至2022年使用的新增專項(xiàng)債資金有所消化;其余26個(gè)地區(qū)專項(xiàng)債對應(yīng)的支出規(guī)模仍小于其2022年新增專項(xiàng)債發(fā)行收入,導(dǎo)致其新增專項(xiàng)債結(jié)存規(guī)模較2021年末進(jìn)一步擴(kuò)張,其中河南、河北、廣東、江蘇、天津等地區(qū)結(jié)存規(guī)模居前,顯示絕大部分地區(qū)新增專項(xiàng)債支出效率仍有待提高。在2021—2022年新增專項(xiàng)債資金尚有大量結(jié)存的情況下,專項(xiàng)債限額的進(jìn)一步下達(dá)發(fā)行或?qū)⑼苿?dòng)部分地區(qū)結(jié)存資金規(guī)模進(jìn)一步攀升。

        (四)年度專項(xiàng)債發(fā)行額創(chuàng)歷史新高、項(xiàng)目調(diào)整情況增多,年內(nèi)剩余時(shí)間運(yùn)用結(jié)存限額空間形成實(shí)物工作量壓力加大

        2020—2022年,年度新增專項(xiàng)債額度連續(xù)三年超過3.6萬億元,對擴(kuò)大有效投資對沖新冠肺炎疫情后經(jīng)濟(jì)下行壓力發(fā)揮了重要作用。2022年若考慮年中提出的使用5000多億元專項(xiàng)債地方結(jié)存限額,年度用于項(xiàng)目建設(shè)的專項(xiàng)債發(fā)行總額將超過4.15萬億元,創(chuàng)歷史新高。但受專項(xiàng)債項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不夠充分、土地出讓延遲、項(xiàng)目規(guī)劃調(diào)整、疫情等多種因素制約,一些專項(xiàng)債項(xiàng)目實(shí)際資金需求小于預(yù)期甚至無法實(shí)施,導(dǎo)致調(diào)整用途情況顯著增多。據(jù)統(tǒng)計(jì),2022年1—8月,吉林、陜西、黑龍江、海南、大連、江西、北京、廈門、寧波、河北、江西、山東、深圳、福建、四川、安徽、甘肅17個(gè)地區(qū)先后對當(dāng)?shù)匦略鰧m?xiàng)債資金用途進(jìn)行調(diào)整,主要涉及2021年及以前的專項(xiàng)債項(xiàng)目;其中,甘肅、安徽、四川、寧波等地甚至涉及2022年發(fā)行的新增專項(xiàng)債項(xiàng)目,如根據(jù)寧波市8月8日發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整部分政府新增專項(xiàng)債券資金用途的公告》,其2022年2月28日、3月31日、6月30日發(fā)行的全部三批新增專項(xiàng)債項(xiàng)目分別有8.08億元、2.88億元、23.67億元涉及16個(gè)項(xiàng)目用途調(diào)整。年度專項(xiàng)債額度提升和發(fā)行使用節(jié)奏加快均顯著增加地方政府資金支出進(jìn)度和建設(shè)進(jìn)度壓力,從時(shí)間安排上來看,5000多億元專項(xiàng)債結(jié)存限額要在10月底前發(fā)行完畢、年底前形成實(shí)物工作量壓力較大。

        四、專項(xiàng)債結(jié)存限額分配與使用建議

        (一)按照正向激勵(lì)分配原則,全國統(tǒng)籌考慮剩余額度分配

        一是統(tǒng)籌考慮自有財(cái)力及項(xiàng)目融資需求分配全國剩余額度,為在年內(nèi)帶動(dòng)有效投資,額度分配上對專項(xiàng)債項(xiàng)目儲(chǔ)備成熟、專項(xiàng)債資金使用效益高、資金閑置比例低的地區(qū)適當(dāng)傾斜。二是進(jìn)一步提高剩余額度回收、分配、下達(dá)效率,提高專項(xiàng)債剩余額度使用效率。三是統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目支出使用需要、債務(wù)到期情況等因素確定專項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏,健全債券分批次滾動(dòng)發(fā)行機(jī)制,適當(dāng)提高債券發(fā)行頻次,發(fā)行進(jìn)度盡量匹配項(xiàng)目資金需求。

        (二)因地制宜確定各地政府舉債規(guī)模,嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

        一是嚴(yán)格守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線,對于個(gè)別已達(dá)紅色風(fēng)險(xiǎn)等級、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)超國際警戒線地區(qū),必須先壓降風(fēng)險(xiǎn)后再進(jìn)行額度分配。二是進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)管理體系,加強(qiáng)舉債規(guī)模監(jiān)測與控制,舉債前明確資金用途及債務(wù)償還保證等,同時(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)定期披露,增強(qiáng)財(cái)政信息透明度。

        (三)強(qiáng)化專項(xiàng)債項(xiàng)目審批和立項(xiàng)管理,盡量減少項(xiàng)目調(diào)整情況

        一是兼顧地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、項(xiàng)目儲(chǔ)備情況、風(fēng)險(xiǎn)防范要求等因素,綜合評估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、收益和債券資金使用效益等情況,推動(dòng)監(jiān)管關(guān)口前移,確保專項(xiàng)債項(xiàng)目前期準(zhǔn)備充分,注重投資實(shí)效。二是加強(qiáng)專項(xiàng)債項(xiàng)目審批和立項(xiàng)管理,重點(diǎn)投向中央確定的重點(diǎn)領(lǐng)域、重大戰(zhàn)略項(xiàng)目,積極支持“兩新一重”等有收益的公益性項(xiàng)目,在確定項(xiàng)目時(shí)要充分評估項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備條件、現(xiàn)金流狀況、盈利能力和發(fā)展前景等要素,盡量減少項(xiàng)目調(diào)整情況。

        (四)強(qiáng)化專項(xiàng)債支出管理,加快專項(xiàng)債實(shí)務(wù)工作量的形成

        一是進(jìn)一步提高已發(fā)行未使用專項(xiàng)債資金的使用效率,建立存量資金考核機(jī)制,從存量資金規(guī)模、消化進(jìn)度等方面進(jìn)行動(dòng)態(tài)考核。二是壓實(shí)項(xiàng)目施工單位、項(xiàng)目主管部門、債務(wù)管理部門等各方的債券資金支出責(zé)任,盡快將閑置資金投入到項(xiàng)目建設(shè)中。三是強(qiáng)化專項(xiàng)債券項(xiàng)目穿透式監(jiān)測工作要求,定期對各項(xiàng)目施工條件、用地用能配套設(shè)施等要素落實(shí)情況評估及通報(bào),完善專項(xiàng)債資金違規(guī)使用處理處罰機(jī)制,加快項(xiàng)目進(jìn)度推動(dòng)專項(xiàng)債實(shí)物工作量的形成。

        注釋:

        ①限額空間等于限額減去存量余額。

        ②廣發(fā)證券發(fā)展研究中心《七問地方專項(xiàng)債分配、發(fā)行與使用》。

        ③數(shù)據(jù)來源:長江證券研究所《5000多億元專項(xiàng)債限額空間的作用有多大》。

        ④包括省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市。

        ⑤數(shù)據(jù)來源:財(cái)政部PPP中心。

        ⑥負(fù)債率=(地方政府債務(wù)總額/GDP)*100%,其中債務(wù)總額含非政府債券形式債務(wù)。

        ⑦利息保障倍數(shù)=地方自有財(cái)力/支付的利息。

        ⑧包含青海、吉林、新疆、云南、貴州、黑龍江、甘肅、廣西、遼寧、寧夏、天津、大連、重慶。

        ⑨2022年5月24日國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)一攬子政策措施的通知》。

        參考文獻(xiàn):

        [1]王鋒,高遠(yuǎn),阮征.省級地方政府債務(wù)限額分配:基于效率最優(yōu)視角[J].華東經(jīng)濟(jì)管理,2017(8):105-112.

        [2]閆衍.專項(xiàng)債助力積極財(cái)政政策[J].中國金融,2019(08):52-53.

        [3]周世愚.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn):理論分析與經(jīng)驗(yàn)事實(shí)[J].管理世界,2021(10):128-138.

        作者單位:中國人民銀行廣州分行,碩士研究生,經(jīng)濟(jì)師。

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