劉成虎，高 宇

（山西大學(xué)晉商學(xué)研究所，太原 030006）

民國(guó)時(shí)期，各地軍閥以鴉片收入作為養(yǎng)兵割據(jù)的財(cái)源，強(qiáng)迫民眾種植鴉片和公開(kāi)販運(yùn)鴉片，成為各地百業(yè)凋零、內(nèi)亂不止的重要原因。而各地的官員和政界實(shí)力人物中，以鴉片為財(cái)源者不在少數(shù)，這也是導(dǎo)致政治腐敗和引起禁煙運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)反復(fù)的原因之一。本文以20世紀(jì)30年代前期由于南京政權(quán)和地方割據(jù)勢(shì)力間的對(duì)抗而導(dǎo)致的財(cái)稅失序?yàn)榫€索，分析國(guó)民政府禁煙運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)“回潮”以及產(chǎn)生的影響。

一、禁煙運(yùn)動(dòng)成效及其制約因素

1928年7月，在中國(guó)民眾禁煙呼聲的推動(dòng)下，南京國(guó)民政府成立禁煙委員會(huì)，9月公布《禁煙法》和《禁煙法施行條例》，并于11 月召開(kāi)了第一次全國(guó)禁煙會(huì)議，正式拉開(kāi)了禁煙運(yùn)動(dòng)的序幕。1929年7 月，南京政府又對(duì)上述法令進(jìn)行了大幅度修改，增加了有關(guān)禁煙機(jī)構(gòu)、鴉片犯罪罰則以及禁煙法與刑法的關(guān)系等相關(guān)規(guī)定。新禁煙法將禁煙政策的制定權(quán)收歸南京政府，成為削弱割據(jù)政權(quán)財(cái)政實(shí)力的工具。1929年，國(guó)民黨第三次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)了關(guān)于禁煙原則的決議。在此背景下，全國(guó)各地展開(kāi)了禁煙運(yùn)動(dòng)，并在中原大戰(zhàn)前取得了初步成效，如：據(jù)1930年6月日本領(lǐng)事給外務(wù)省的報(bào)告中指出，江西的禁煙取得了相當(dāng)大的成績(jī)，其后各機(jī)構(gòu)取締狀況雖然緩慢，但卻相當(dāng)扎實(shí)地進(jìn)行，因而吸食者逐漸減少。①駐九江領(lǐng)事代理河野清致外務(wù)大臣，普通往信第二六七號(hào)『當(dāng)?shù)胤渐遂顶饱雭勂嫭F(xiàn)狀ニ関シ報(bào)告ノ件』，1930年6 月5日，日本外務(wù)省外交史料館藏。又如南京中央禁煙委員會(huì)和首都警察廳聯(lián)合公布1929年7月至1930年6月禁煙成績(jī)，共破獲吸煙、銷售、走私、私藏、煙館各類案件1 698件，抓獲犯人中有男性2 106人、女性有566人。②《禁煙委員會(huì)民國(guó)十九年十一月份工作報(bào)告》，（六）附表：首都警察廳查獲煙案統(tǒng)計(jì)表，第24頁(yè)。再如日本駐天津總領(lǐng)事館也在中國(guó)禁煙政策壓力下做出了禁煙姿態(tài)，于1930年1月破獲了中國(guó)人經(jīng)營(yíng)的“新旅社煙窟”。③《日租界新旅社煙窟全部被抄》，《大公報(bào)（天津）》1930年1月17日。

九一八事變后，由于東北關(guān)稅被日本劫奪和華北防衛(wèi)戰(zhàn)與“攘外安內(nèi)”政策所需軍費(fèi)巨大，南京政府內(nèi)部出現(xiàn)了從鴉片中尋求財(cái)政收入的聲音轉(zhuǎn)強(qiáng)。北伐戰(zhàn)爭(zhēng)打倒了舊軍閥，但統(tǒng)一只是形式上的，南京政府的控制范圍只有華中幾個(gè)省，各地軍閥依然保持割據(jù)狀態(tài)。各地方政府雖都在原則上強(qiáng)調(diào)禁煙，實(shí)則對(duì)鴉片生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售、吸食實(shí)施排他性管理。南京政府對(duì)民眾實(shí)施戒煙的同時(shí)，一方面通過(guò)原則上的禁止和禁止下的特殊許可，將鴉片生產(chǎn)和吸食的高稅率、鴉片運(yùn)銷的官營(yíng)加以正當(dāng)化，另一方面通過(guò)禁煙獲得稅收、運(yùn)費(fèi)以及銷售費(fèi)收入，對(duì)于違反者課收高罰金，所謂的禁煙實(shí)際上增加了政府的收入。軍閥戰(zhàn)爭(zhēng)和鴉片原料供給過(guò)剩，也給受到世界大蕭條和國(guó)際禁毒條約壓制的國(guó)際販毒資本和技術(shù)提供了新的轉(zhuǎn)移地，國(guó)外向中國(guó)走私毒品數(shù)量和轉(zhuǎn)移制毒工廠不斷增加。此背景下，1931年后各地出現(xiàn)了完全相反的禁煙態(tài)勢(shì)，一面是禁煙呼聲的持續(xù)，一面是鴉片財(cái)政政策紛紛出臺(tái)。湯玉麟與黃顯聲販煙禁煙之爭(zhēng)④此事后來(lái)經(jīng)人出面調(diào)停，終于達(dá)成合解。雙方和解的條件是：此后熱河運(yùn)往奉天鴉片每?jī)衫U納遼寧省公安局大洋2角；遼寧省公安局對(duì)湯玉麟運(yùn)鴉片辦理稱重和蓋印通行手續(xù)，并對(duì)鴉片運(yùn)銷提供保護(hù)。查禁走私鴉片行動(dòng)最終以征收鴉片運(yùn)銷稅的形式不了了之。、張學(xué)良在華北開(kāi)征鴉片印花稅⑤1931年?yáng)|北淪陷后張學(xué)良開(kāi)始計(jì)劃在華北籌措軍餉，聽(tīng)從北寧鐵路局長(zhǎng)高紀(jì)毅的建議，由北平綏靖公署籌餉委員會(huì)組織鴉片銷售監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)于從熱河、張家口各地來(lái)的鴉片，規(guī)定必須經(jīng)委員會(huì)貼印花方能運(yùn)輸和出售，否則即作為走私貨加以取締。、財(cái)政部鴉片公賣計(jì)劃、山西鴉片官營(yíng)、地方勢(shì)力把持清理兩湖特稅處⑥湖北省主席何成浚先以省財(cái)政困窘為由要求加征特稅附加稅，并使用強(qiáng)硬手段先斬后奏、強(qiáng)制開(kāi)征，迫使財(cái)政部將特稅收入的30%劃歸湖北政府補(bǔ)助費(fèi)。1931年底湖北省不僅截留中央特稅收入直接支付軍費(fèi)，還再度計(jì)劃對(duì)鴉片消費(fèi)增稅。同時(shí)原漢口公安局長(zhǎng)黃振興被任命為清理兩湖特稅處長(zhǎng)，進(jìn)一步把持特稅處。、新桂系巨頭在香港出售鴉片，都是后者的典型表現(xiàn)。

1932年，世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)日益加深，各國(guó)財(cái)政都陷入難以自拔的境地，中國(guó)則有長(zhǎng)江水災(zāi)、銀價(jià)跌落、日本劫奪東北稅收、進(jìn)逼淞滬威脅中國(guó)貿(mào)易金融中心的種種天災(zāi)人禍，導(dǎo)致稅收銳減、公債慘跌、銀行自顧不暇，無(wú)力接濟(jì)政府。南京政府借危機(jī)制定公債整理計(jì)劃與金融資本達(dá)成協(xié)議，將所有公債全部以關(guān)稅為擔(dān)保，延長(zhǎng)還本付息期限，使稅收脫離公債還本付息的羈絆。同時(shí)控制各地軍費(fèi)支出，“除抗日軍隊(duì)及在鄂贛剿共軍外，政府對(duì)于其他軍隊(duì)，僅能發(fā)給伙食，迨滬局稍定，稅收漸有起色，軍費(fèi)之支出重復(fù)增加，但仍始終堅(jiān)守十八年裁兵會(huì)議規(guī)定，每月一千八百萬(wàn)元之限度”。⑦宋子文：《國(guó)民政府十九年及二十年兩會(huì)計(jì)年度財(cái)政報(bào)告》，載秦孝儀編：《抗戰(zhàn)前國(guó)家建設(shè)史料—財(cái)政方面》，臺(tái)北國(guó)民黨黨史委員會(huì)1979年版，第266頁(yè)。通過(guò)整理公債和減少軍費(fèi)開(kāi)支，南京政府每年節(jié)省開(kāi)支2億元，度過(guò)了財(cái)政難關(guān)，客觀上減低了對(duì)鴉片特稅的依賴。

削減中央對(duì)地方軍費(fèi)的財(cái)政撥款和宋子文積極主張實(shí)行鴉片公賣，卻對(duì)此后的禁煙運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生了負(fù)面沖擊。在南京政府控制下的湖北，軍閥混戰(zhàn)和“剿共”使裁軍計(jì)劃無(wú)法實(shí)施，巨額軍費(fèi)支出使得1929年后逐漸建立的中央地方分流的稅收秩序再度紊亂。1928年度財(cái)政部報(bào)告中，兩湖特稅收入是作為未分類款包含在直撥軍費(fèi)之中，之后年度報(bào)告中未分類款項(xiàng)目雖然消失，但在稅收項(xiàng)下增設(shè)“其他”一欄。在軍費(fèi)支出項(xiàng)下，到1932年為止，每月支出約為1 800 萬(wàn)至2 000 萬(wàn)元，而由中央直接撥付的只有1 300 萬(wàn)元，不足部分由地方截留中央收入撥付、或由軍隊(duì)向地方強(qiáng)征、或干脆拖欠。①駐湖北武官田尻報(bào)告，漢普情報(bào)第二號(hào)，『湖北國(guó)軍の兵餉發(fā)給狀態(tài)』，1932年2月29日，日本防衛(wèi)省戰(zhàn)史研究室圖書(shū)館藏。以湖北為例，1931年到1932年初湖北軍餉總額達(dá)每月251萬(wàn)元。這些軍餉至1931年11月為止，都由財(cái)政部國(guó)庫(kù)司駐漢分庫(kù)事宜辦事處每月分6期交付陸?？哲娍偹玖畈狂v漢辦事處?？偹玖畈砍蜂N后，從12月改由中央財(cái)政直接撥付，但很快就不能如期撥付了，不足部分由湖北綏靖公署挪用該省中央收入發(fā)給?？墒秦?cái)政部撥付軍餉卻常常延期，每次都經(jīng)駐漢各軍聯(lián)合辦事處再三催促才能到賬。因涉及“剿共”，財(cái)政部只好同意湖北綏靖公署挪用該省收入中歸中央的部分。湖北省中央收入中，特稅收入為大宗，但1931年夏大水災(zāi)后特稅收入銳減，每月只有200萬(wàn)元左右。由于軍餉拖欠過(guò)多，各駐軍不得不違反中央禁令從當(dāng)?shù)刎?cái)政收入中強(qiáng)征兵餉缺額②駐湖北武官田尻報(bào)告，漢普情報(bào)第二號(hào)，『湖北國(guó)軍の兵餉發(fā)給狀態(tài)』，1932年2月29日，日本防衛(wèi)省戰(zhàn)史研究室圖書(shū)館藏。，甚至有軍隊(duì)直接出售鴉片以獲取軍餉。1931年下半年，駐扎在鄂西沙市和宜昌一帶的劉湘部第二十一軍第三師（師長(zhǎng)王陵基）就向地方強(qiáng)行攤派出售煙土辦法籌措軍費(fèi)，王陵基將四川煙土運(yùn)至鄂西20 余縣，命令軍隊(duì)勸說(shuō)地方有錢人按家產(chǎn)多少購(gòu)買鴉片，交付鴉片后，半月以內(nèi)不付現(xiàn)金者將受處罰，對(duì)不吸鴉片者也不允許拒絕購(gòu)買，此舉導(dǎo)致地方紳商怨聲載道。③漢口總領(lǐng)事板根報(bào)外務(wù)大臣內(nèi)田，機(jī)密第六〇九號(hào)，『湖北特稅處及四川軍第三師ノ鴉片收入增收計(jì)劃ニ関スル件』，1932年8月9日，日本外務(wù)省外交史料館藏。

二、中央層面的鴉片公賣

因國(guó)民政府對(duì)禁煙的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不足，初期的禁煙法體系龐雜，相互間缺乏有機(jī)聯(lián)系，并且各地政府和參與的禁煙機(jī)構(gòu)對(duì)禁煙法各取所需、各自為政地制定禁煙辦法，導(dǎo)致禁煙僅止于進(jìn)行禁煙宣傳、查封煙館、查緝煙販和吸食者。對(duì)查獲煙犯懲罰原則也是讓犯人在罰款和服刑間進(jìn)行選擇，罰款多寡則根據(jù)犯人家產(chǎn)數(shù)確定，一般在數(shù)十元到數(shù)千元之間，具有很大隨意性和伸縮性。而且，黨、軍、警、憲、特等機(jī)構(gòu)都參與查緝，罰款成了各機(jī)構(gòu)生財(cái)之道。這種混亂和任意伸縮性導(dǎo)致的財(cái)稅失序妨礙了禁煙運(yùn)動(dòng)，使得禁煙運(yùn)動(dòng)無(wú)法獲得實(shí)質(zhì)性的成果。到1931年前后，南京政府也認(rèn)識(shí)到，各地軍隊(duì)、警察、官員插手禁煙是導(dǎo)致禁煙有名無(wú)實(shí)的真正原因，卻沒(méi)有有效控制辦法。

對(duì)此，財(cái)政部首先開(kāi)展排除黨、軍、警、憲、特對(duì)于禁煙行政干擾的嘗試。1931年5、6月間召開(kāi)的國(guó)民黨第五次中央委員會(huì)全體會(huì)議決定設(shè)立江蘇、浙江、安徽、江西、福建五省禁煙查緝處，作為中央直屬機(jī)構(gòu)，禁止地方黨部和軍人干涉。具體設(shè)想是由財(cái)政部設(shè)立全國(guó)禁煙處，統(tǒng)轄各省禁煙局。④《禁煙查緝處即成立》，《國(guó)聞周報(bào)》第26期，1931年7月6日，第5頁(yè)。其真實(shí)意圖是要排除黨、軍、警、憲、特的干擾，公開(kāi)允許鴉片買賣吸食，在實(shí)現(xiàn)全面禁煙目標(biāo)之前將鴉片收入收歸中央財(cái)政。

時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)的宋子文一向主張實(shí)施鴉片公賣，由財(cái)政部統(tǒng)一掌控鴉片收入，實(shí)行寓禁于征。為實(shí)施鴉片公賣，早在1930年6月宋子文就派心腹李基鴻赴日本占領(lǐng)下的臺(tái)灣考察，并由與臺(tái)灣有密切關(guān)系的周壽卿伴同前往。歸來(lái)后將詳情向中央?yún)R報(bào)，制定鴉片公賣方案。

之后財(cái)政部開(kāi)始為鴉片公賣造勢(shì)，請(qǐng)?jiān)螄?guó)際聯(lián)盟鴉片委員會(huì)中國(guó)代表的伍連德博士出面，宣稱南京的禁煙政策最好是實(shí)施公賣制度。同時(shí)，任命有“鴉片大王”之稱的葉清河為五省運(yùn)輸監(jiān)督，承包五省在國(guó)內(nèi)的鴉片采購(gòu)和運(yùn)輸，并與四川、云南等鴉片產(chǎn)地進(jìn)行交涉。通過(guò)交涉議定：“產(chǎn)地價(jià)格以每?jī)摄y元7毛，加運(yùn)費(fèi)稅金后成本約為2元，再加價(jià)為2.5元，以6元批發(fā)。查緝處計(jì)劃對(duì)原料店、煙館、個(gè)人吸食按以下辦法征稅。煙土店每月稅金150元，煙館一等300元、二等200元、三等100元，吸煙每人每月1.5元。”①駐廈門領(lǐng)事寺島廣文致外務(wù)大臣幣原，機(jī)密第二九二號(hào)，『禁煙查緝処廈門分処設(shè)置ニ関スル件』，1931年7月6日，日本外務(wù)省外交史料館藏。財(cái)政部還分別任命郝子華、豐文郁、何云、袁縉為安徽、江蘇、浙江、福建的查緝處長(zhǎng)。

廈門對(duì)這一政策的反應(yīng)最快。廈門分處長(zhǎng)鄭能培于7月3日到任，在廈門市鷺江路100號(hào)至103號(hào)租賃房屋，以“福建全省禁煙查緝處廈門分處”名義開(kāi)始辦公。廈門市內(nèi)“與臺(tái)灣有關(guān)鴉片業(yè)者打算按每股2萬(wàn)元出資者有6、7名，且出資者中有就任董事者，此等皆為進(jìn)出口業(yè)者，市政府打算以12名為限發(fā)放許可。許可條件是，禁止在一層營(yíng)業(yè)，須在二層以上房屋營(yíng)業(yè)，計(jì)劃分一二三等、令其交納相當(dāng)?shù)亩惤稹?。②駐廈門領(lǐng)事寺島廣文致外務(wù)大臣幣原，機(jī)密第二九二號(hào)，『禁煙查緝処廈門分処設(shè)置ニ関スル件』，1931年7月6日，日本外務(wù)省外交史料館藏。這一政策出臺(tái)后，上海、香港、福州、廈門、汕頭各地也紛紛設(shè)立各類公司，欲承包鴉片公賣。③駐福州總領(lǐng)事田村致外務(wù)大臣幣原，公信第一八七號(hào)函件附件，『福建禁煙查緝處設(shè)立經(jīng)緯和計(jì)劃內(nèi)容』，1931年7 月8 日，日本外務(wù)省外交史料館藏。

財(cái)政部的舉措也引起了全國(guó)輿論一片嘩然，全國(guó)拒毒總會(huì)飛檄全國(guó)，指責(zé)伍連德的主張是掛羊頭賣狗肉，會(huì)被軍閥利用來(lái)毒殺民眾。福建省政府禁煙委員會(huì)和民間拒毒社認(rèn)為，這一政策與鴉片專賣如出一轍，與嚴(yán)格禁煙不相容，表示強(qiáng)烈反對(duì)。1931年6月29日，福建省政府召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議，電請(qǐng)中央推遲禁煙查緝處正式辦公時(shí)間。同時(shí)，對(duì)于鴉片進(jìn)口事宜，通令各機(jī)構(gòu)和軍警，在中央有明確回電前，按以前禁令嚴(yán)格禁止，無(wú)論以何種借口進(jìn)口的鴉片一律扣留。省、縣黨部和祛毒社及各報(bào)則積極營(yíng)造抵制輿論，認(rèn)為這是“為獲取財(cái)政收入而允許公開(kāi)買賣吸食鴉片”。④上?？傤I(lǐng)事村井倉(cāng)松致外務(wù)大臣幣原，公信第八三二號(hào)，『國(guó)民政府ノ阿片専売計(jì)畫(huà)ニ対シ各地黨部其他ノ反対運(yùn)動(dòng)ニ関スル件』，1931年7月1日，日本外務(wù)省外交史料館藏。1931年7月出版的《拒毒月刊》也刊登了25篇各地反對(duì)財(cái)政部鴉片公賣計(jì)劃的文章。6月19日上海市黨部也發(fā)表通電，稱“蔣介石的舉動(dòng)破壞海牙條約，明顯有悖國(guó)際信義，使國(guó)家的國(guó)際地位低落之外，還助長(zhǎng)民族危亡，蔣介石是國(guó)家公敵”。⑤上?？傤I(lǐng)事村井倉(cāng)松致外務(wù)大臣幣原，公信第八三二號(hào)，『國(guó)民政府ノ阿片専売計(jì)畫(huà)ニ対シ各地黨部其他ノ反対運(yùn)動(dòng)ニ関スル件』，1931年7月1日，日本外務(wù)省外交史料館藏。各地拒毒組織也紛紛向南京電請(qǐng)緩辦。

鴉片公賣政策的真實(shí)目的在于“進(jìn)口替代”。其邏輯是“盡管革命后厲行嚴(yán)禁，然有軍人官吏公然從事運(yùn)輸、銷售、吸食或以煙苗稅和煙燈稅為唯一財(cái)源之事實(shí)?，F(xiàn)在廣東公然吸煙，云南四川大量生產(chǎn)自不待言，各省盛行種植、運(yùn)輸、銷售、吸食，是公然之秘密。除本國(guó)產(chǎn)之外，還仰賴印度波斯供給……若是如此默認(rèn)表面嚴(yán)禁，實(shí)則暗地征稅之弊政，徒自將每年數(shù)千萬(wàn)元之巨款流向鴉片生產(chǎn)國(guó)”。⑥駐廣東總領(lǐng)事代理須磨致外務(wù)大臣幣原，公信第九〇七號(hào)函件，『蔣介石ノ阿片公賣ニ関シ當(dāng)?shù)貒?guó)民政府ノ反対宣言発表ノ件』，1931年6月29日，日本外務(wù)省外交史料館藏。也就是說(shuō)，與其讓外匯流入鴉片生產(chǎn)國(guó)或成為地方割據(jù)財(cái)源，不如由中央政府籌劃適當(dāng)政策進(jìn)行管理。

但是，這一計(jì)劃存在一個(gè)問(wèn)題，就是財(cái)政部無(wú)權(quán)直接指揮各省軍警。南京國(guó)民政府規(guī)定各省軍警不得干預(yù)公賣制度，又下令軍警逮捕那些取締或反對(duì)這一政策者，卻遭到了各省民政廳和公安局的抵制。福建省民政廳于1931年6月27日發(fā)出第155號(hào)命令，公開(kāi)聲稱無(wú)法干預(yù)禁煙事務(wù)，當(dāng)?shù)毓簿诌B日常取締活動(dòng)也停止了。⑦駐廈門領(lǐng)事寺島廣文致外務(wù)大臣幣原，機(jī)密第三一〇號(hào)，『禁煙查緝処廈門分処撤廃並禁煙宣傳大會(huì)ニ関スル件』，1931年7月16日，日本外務(wù)省外交史料館藏。由于制度本身的致命缺陷和政府內(nèi)外反對(duì)聲浪高漲，行政院不得不于7月8日下令終止實(shí)施這一計(jì)劃。⑧駐上?？傤I(lǐng)事村井致外務(wù)大臣幣原，公信第八六三號(hào)，『禁煙查緝処停辦ニ関スル件』，1931年7月14日，日本外務(wù)省外交史料館藏。此后，福州于7月11日、浙江于7月10日、廈門于7月12日關(guān)閉了禁煙查緝處。⑨駐福州總領(lǐng)事田村致外務(wù)大臣幣原，公信第一九五號(hào)，『禁煙查緝処撤廃ニ関シ報(bào)告ノ件』，1931年7月14日；杭州參考駐杭州領(lǐng)事代理米內(nèi)山庸夫致外務(wù)大臣幣原，公信第一三三號(hào)，『禁煙查緝処撤廃シ報(bào)告ノ件』，1931年7月14日；駐廈門領(lǐng)事寺島廣文致外務(wù)大臣幣原，機(jī)密第三一〇號(hào)，『禁煙查緝処廈門分処撤廃並禁煙宣傳大會(huì)ニ関スル件』，1931年7月16日。以上文件均為日本外務(wù)省外交史料館藏。具有諷刺意味的是，這番舉措倒是獲得了順應(yīng)民意的贊譽(yù)。①1931年7月出版的《拒毒月刊》刊登了5篇有關(guān)禁煙查緝處撤銷后各界反應(yīng)的文章以及14篇各大報(bào)紙的評(píng)論摘錄。

上述政策的失敗，表明在20世紀(jì)30年代初，由于鴉片收益歸屬問(wèn)題的復(fù)雜性，南京國(guó)民政府財(cái)政部還不足以有效調(diào)動(dòng)各地方資源。同時(shí)，禁煙組織的禁煙目的的真實(shí)性和合理性受到質(zhì)疑。因此明確禁煙機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制力和禁煙政策的真實(shí)性，成為排除干擾、獲得預(yù)定成果的關(guān)鍵。如：1934年，南京政府的禁煙政策通過(guò)鄂豫皖剿總南昌行營(yíng)的軍令進(jìn)行發(fā)布實(shí)施，令出法隨，具有很強(qiáng)的強(qiáng)制性，相對(duì)而言成效明顯。

這一時(shí)期南京政府內(nèi)有關(guān)實(shí)行鴉片公賣的爭(zhēng)論也并未停止。1932年6月5日，宋子文再度向中央政治會(huì)議提交鴉片公賣方案。其基本內(nèi)容為：（1）將鴉片產(chǎn)地分作以下七區(qū)：云貴川、陜甘、綏察、晉冀、東三省、兩廣、閩皖；（2）在各區(qū)設(shè)置鴉片生產(chǎn)監(jiān)督所，收購(gòu)全部所產(chǎn)鴉片；（3）擴(kuò)充原有禁煙局，調(diào)查鴉片上癮者，核實(shí)其需求量，發(fā)給吸煙許可證；（4）禁煙局允許有吸煙許可證的人定量購(gòu)買鴉片。預(yù)計(jì)通過(guò)實(shí)施鴉片公賣政府可獲收入約2億元。②駐上海武官報(bào)告，滬普第十二號(hào)，『阿片公賣計(jì)劃』，1932年7月21日，日本防衛(wèi)省戰(zhàn)史研究室圖書(shū)館藏。

但這一方案再次被中央政治會(huì)議否決，同時(shí)，據(jù)日本駐上海領(lǐng)事村井從孫科的親信蔡佑民處探聽(tīng)到的情報(bào)，蔣介石也不支持宋子文的鴉片公賣計(jì)劃。為此，宋子文提交了辭呈，并前往上海。汪精衛(wèi)、何應(yīng)欽、陳公博等人相繼到上海挽留，宋子文則以實(shí)施鴉片公賣為復(fù)職條件，汪精衛(wèi)對(duì)此并無(wú)異議，但認(rèn)為必須要獲得蔣介石和張學(xué)良的認(rèn)可。汪精衛(wèi)曾赴廬山征求蔣介石意見(jiàn)。蔣介石認(rèn)為允許鴉片公賣于國(guó)家體面上殊為不可，但為救迫在眉睫的財(cái)政困難也只好不得已而為之，基本同意了宋的要求。汪宋商定赴北平與張學(xué)良商談此事。③駐上海總領(lǐng)事村井致外務(wù)大臣齋藤實(shí)，第八〇一號(hào)密碼電報(bào)，『時(shí)局情報(bào)』，1932年6月22日，日本外務(wù)省外交史料館藏。此外，汪精衛(wèi)還通過(guò)公開(kāi)發(fā)表輿論支持宋子文，在6月22日會(huì)見(jiàn)記者時(shí)，汪精衛(wèi)稱：“我國(guó)歷來(lái)有吸食鴉片積習(xí)，不僅未能禁絕，現(xiàn)已是公然秘密。眼下國(guó)家財(cái)政窮困已極，因此有不少人主張不如將其實(shí)行公賣，既可以致力于禁絕鴉片，也能緩和財(cái)政危機(jī)。但此事事關(guān)重大，尚未能決定。若有其他可緩和財(cái)政方法，斷不應(yīng)實(shí)施此最后辦法。但公賣亦因其方法如何，未必會(huì)導(dǎo)致世人所想象的不良結(jié)果?！雹荞v上海武官報(bào)告，滬普第十二號(hào)，『阿片公賣計(jì)劃』，1932年7月21日，日本防衛(wèi)省戰(zhàn)史研究室圖書(shū)館藏。但禁煙委員會(huì)對(duì)汪精衛(wèi)的談話提出強(qiáng)烈反對(duì)，禁煙委員會(huì)委員長(zhǎng)劉瑞恒公開(kāi)表示：“最近雖有主張鴉片公賣者，但中央絕不愿違背總理禁毒遺訓(xùn)，而且實(shí)施此最后政策，不僅與國(guó)家財(cái)政上沒(méi)有多少增收效果，反會(huì)導(dǎo)致重大危害。國(guó)民政府已發(fā)禁令限期禁絕之際，決無(wú)發(fā)生如此自相矛盾事實(shí)之可能?！雹蓠v上?？傤I(lǐng)事村井致外務(wù)大臣齋藤實(shí)，第八〇二號(hào)密碼電報(bào)，『往電第八〇一號(hào)ニ関シ』，1932年6月22日，日本外務(wù)省外交史料館藏。圍繞禁煙和實(shí)施公賣，南京政府內(nèi)各派斗爭(zhēng)趨于激化，呈現(xiàn)撲朔迷離的狀態(tài)。1932年下半年，由于公債整理計(jì)劃的實(shí)施和軍費(fèi)開(kāi)支的削減，上海停戰(zhàn)后稅收迅速恢復(fù)，整個(gè)財(cái)政狀況趨于好轉(zhuǎn)，財(cái)政部的鴉片公賣計(jì)劃最終被束之高閣，但財(cái)政部仍繼續(xù)征收特稅，禁煙前途仍不容樂(lè)觀。

三、地方軍閥加征鴉片稅及其紛爭(zhēng)

軍閥戰(zhàn)爭(zhēng)和時(shí)局動(dòng)蕩導(dǎo)致財(cái)政窘迫，加重了中央和地方對(duì)稅源的爭(zhēng)奪。南京國(guó)民政府從1927年底開(kāi)始逐漸在實(shí)際控制地區(qū)實(shí)施禁煙政策，但是在軍閥割據(jù)勢(shì)力較強(qiáng)的地區(qū)和邊疆省份，依然在大量生產(chǎn)鴉片。各地軍閥都打著禁煙的旗號(hào)，以禁煙稅彌補(bǔ)財(cái)政收入缺口。1931年陜西省預(yù)算歲入為1 399萬(wàn)元，歲出2 078萬(wàn)元，存在著近700萬(wàn)元的收入缺口。陜西省鴉片生產(chǎn)規(guī)模和省外運(yùn)銷規(guī)模如表1所示。省政府對(duì)種植鴉片，每畝征收禁煙費(fèi)10元。以上稅額為禁煙費(fèi)，并不包含運(yùn)輸、銷售、消費(fèi)部門的稅額。向省外運(yùn)銷時(shí)每?jī)烧魇?.2元印花稅。每年獲得500萬(wàn)到700萬(wàn)元的禁煙稅和印花稅收入。

表1 1933—1935年陜西省鴉片稅收

甘肅省1932年預(yù)算歲入517萬(wàn)元，歲出1 213萬(wàn)元，財(cái)政缺口也達(dá)700萬(wàn)元。甘肅省對(duì)鴉片生產(chǎn)征稅如表2所示，出境稅平均為每?jī)?.2元。1933年130余萬(wàn)元，1934年100余萬(wàn)元，1935年120余萬(wàn)元。通過(guò)對(duì)鴉片生產(chǎn)和流通的各種稅收，獲得400萬(wàn)到520萬(wàn)元左右的收入。

表2 1933—1935年甘肅省鴉片稅收

1933年貴州省預(yù)算歲入291萬(wàn)元，歲出508萬(wàn)元，收入缺口200余萬(wàn)元。貴州省是當(dāng)時(shí)鴉片生產(chǎn)大省，60%運(yùn)銷省外，出境稅每?jī)?.2元。通過(guò)對(duì)鴉片種植征收畝稅和出境稅，每年獲得360萬(wàn)元到700萬(wàn)元以上的收入。

表3 1933—1935年貴州省鴉片稅收

北洋軍閥統(tǒng)治時(shí)期，山西就是大量輸入麻藥之地，吸食“料子”風(fēng)氣盛行，晉中地區(qū)吸食者尤多。據(jù)中國(guó)拒毒會(huì)估計(jì)，1930年以前山西每年從省外購(gòu)買鴉片毒品金額高達(dá)1億元。1930年9月，韓復(fù)榘曾對(duì)日本領(lǐng)事談到，在中原大戰(zhàn)中山西軍隊(duì)?wèi)?zhàn)敗的原因之一就是很多士兵吸食海洛因，士兵吸毒不僅造成山西軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力銳減，也為外國(guó)毒販帶來(lái)了機(jī)會(huì)，“據(jù)說(shuō)山西軍在濟(jì)南和沿線駐扎時(shí)，經(jīng)手該物的日本人每人賺了12萬(wàn)元左右”。①駐濟(jì)南總領(lǐng)事西田致外務(wù)大臣幣原，公信第四二一號(hào)函件，『禁制薬品取締方ニ関シ韓復(fù)矩申出ノ件』，1930年9月9日，日本外務(wù)省外交史料館藏。1932年閻錫山復(fù)出擔(dān)任山西綏靖公署主任，開(kāi)始在山西嚴(yán)禁海洛因等毒品。1932年4月15日發(fā)布的公賣布告中指出：“今山西每年購(gòu)入外來(lái)衣食住所消費(fèi)金額不過(guò)三千萬(wàn)元，而購(gòu)入外來(lái)丹料、鴉片之費(fèi)每年達(dá)五千萬(wàn)元。最近二十年來(lái)外來(lái)丹料、鴉片所費(fèi)實(shí)不下十億元……長(zhǎng)此以往，晉省除窮死外無(wú)他?！雹匍愬a山：《告煙民書(shū)》，1932年4月15日。山西與其他地區(qū)的貿(mào)易長(zhǎng)期處于巨額入超狀態(tài)，毒品消費(fèi)是生活必需品消費(fèi)的1.6到3倍以上。閻擔(dān)心這種情況的持續(xù)會(huì)導(dǎo)致山西民間財(cái)富枯竭，進(jìn)而影響山西省財(cái)政收入，因此計(jì)劃以鴉片替代烈性毒品，以綏遠(yuǎn)產(chǎn)鴉片替代從外省進(jìn)口毒品。從1932年4月開(kāi)始，閻錫山在所控制的山西、綏遠(yuǎn)開(kāi)始實(shí)行鴉片公賣，“由省府制訂公賣辦法，由官方制造長(zhǎng)方形鴉片藥餅，重約5、6錢，裝于小鐵盒內(nèi)，表面貼標(biāo)記。每盒定價(jià)2元。自公賣開(kāi)始以來(lái)，成績(jī)良好，購(gòu)買者日多”。②駐天津總領(lǐng)事桑島主計(jì)致外務(wù)大臣芳澤謙吉，公信第四〇七號(hào)，『山西省阿片公賣ニ関スル件』，1932年5月4日，日本外務(wù)省外交史料館藏。

被稱為“模范省”的廣西，鴉片通過(guò)稅最高年度曾達(dá)1 800萬(wàn)元，其后也維持在每年1千數(shù)百萬(wàn)元的水平。據(jù)駐廣東日本總領(lǐng)事館探知的情報(bào)，1931年6月17日，李宗仁曾與張發(fā)奎、葉祺三人為出售鴉片而赴香港。③駐廣東總領(lǐng)事代理須磨彌吉郎致外務(wù)大臣，第二二二號(hào)密電，1931年6月19日，日本外務(wù)省外交史料館藏。1932年4月，新桂系為求自保，李宗仁與廣東軍閥陳濟(jì)棠聯(lián)手，形成粵桂滇黔川西南五省聯(lián)盟對(duì)抗南京政府，湖南何健也對(duì)其私下支持。鴉片通過(guò)稅和運(yùn)銷收入是西南五省聯(lián)盟財(cái)政收入中的大宗，滇、桂、川皆為鴉片大產(chǎn)地，粵、黔兩省為消費(fèi)地，湖南則為重要運(yùn)輸通道。1933年7月，廣西出臺(tái)禁煙辦法，宣布9個(gè)月內(nèi)禁絕吸食，并于10月1日開(kāi)始查封煙館，同時(shí)對(duì)吸食者按每3個(gè)月為一期逐漸提高吸煙許可費(fèi)用，第一期每月1銀元，第二期每月2銀元，第三期每月4銀元。④廣東總領(lǐng)事代理吉田至外務(wù)大臣內(nèi)田，公信第八一四號(hào)函件，『広西省政府禁煙辦法実施ニ関する件』，1933年8月12日，日本外務(wù)省外交史料館藏。但由于廣西財(cái)政嚴(yán)重依賴?guó)f片生產(chǎn)、銷售和吸食等特稅收入，這一政策無(wú)異一紙空文，根本不會(huì)認(rèn)真實(shí)施。

由于鴉片運(yùn)銷稅收入巨大，這項(xiàng)稅收成為各種勢(shì)力爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)，各地關(guān)于鴉片稅收的規(guī)定不斷出臺(tái)，與中央爭(zhēng)奪特稅稅源。以鴉片收入為戰(zhàn)費(fèi)雖然短時(shí)間能獲取高收入，但對(duì)地方經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)無(wú)異于飲鴆止渴，鴉片成為消耗民間財(cái)富積累、推動(dòng)內(nèi)戰(zhàn)的根源之一。自中原大戰(zhàn)后入主華北的奉系軍閥為籌措軍費(fèi)在華北開(kāi)征鴉片印花稅，甚至打算為獲取更多鴉片稅收而允許公開(kāi)制造毒品。熱河自“東北易幟”之后一直以生產(chǎn)醫(yī)藥用鴉片為名不斷擴(kuò)大鴉片種植，黑、吉、遼三省此時(shí)雖有積極禁煙之舉，而日本控制的旅大租界和滿鐵附屬地卻成為走私鴉片的淵藪。迫于維持奉系內(nèi)部關(guān)系和獲取軍政費(fèi)用，張學(xué)良不得不允許湯玉麟將熱河鴉片銷往東北。在華北和西北，控制陜、甘、寧、綏、察的地方軍閥也強(qiáng)迫農(nóng)民種植鴉片，這些鴉片被大量運(yùn)銷京津、河北，再沿津浦線和京漢線運(yùn)往內(nèi)地。

1931年末，湖北財(cái)政收入受長(zhǎng)江大水災(zāi)和裁撤厘金影響大幅度減少，省政府為增加收入，決定進(jìn)一步增加鴉片稅。12月，湖北省政府決定設(shè)立禁煙委員會(huì)，制定委員會(huì)組織章程，由省政府任命7名委員，下設(shè)警務(wù)、查緝兩處，負(fù)責(zé)違法處分、統(tǒng)計(jì)報(bào)告、鴉片種植調(diào)查、鴉片吸食者調(diào)查、吸食者登記等事宜。在吸食管理上，特許設(shè)立禁煙藥品店銷售戒煙藥品，根據(jù)其資本金額大小分為甲、乙、丙三種發(fā)給營(yíng)業(yè)特許，并須每月交納營(yíng)業(yè)費(fèi)。甲等資本金10 000元以上，每月須交特許證費(fèi)1 000元，營(yíng)業(yè)費(fèi)100元；乙等資本5 000 元以上，每月特許證費(fèi)500 元，營(yíng)業(yè)費(fèi)50 元；丙等資本金3 000 元以上，每月特許證費(fèi)300元，營(yíng)業(yè)費(fèi)30元。⑤漢口總領(lǐng)事板根報(bào)外務(wù)大臣內(nèi)田，機(jī)密第六〇九號(hào)，『湖北特稅處及四川軍第三師ノ鴉片收入增收計(jì)劃ニ関スル件』，1932年8月9日，日本外務(wù)省外交史料館藏。

清理兩湖特稅處除對(duì)鴉片運(yùn)銷發(fā)放特許證、征收許可費(fèi)之外，還對(duì)特許人按鴉片經(jīng)手?jǐn)?shù)量課稅，對(duì)違者進(jìn)行罰款或刑罰。從1932年8月15日開(kāi)始提高煙土進(jìn)出口稅二成、印花稅一成。此外，對(duì)特許鴉片商漢口48人、武昌26人、漢陽(yáng)16人每月征收660元許可費(fèi)。將漢口鐵路外（漢口原安定路今解放大道一帶）、武昌城外、漢陽(yáng)球廠、鸚鵡洲、白沙洲、南洲、下新河、劉河廟、湛家磯等地許可營(yíng)業(yè)的“棚戶煙館”分為四等，規(guī)定其每月必須交納營(yíng)業(yè)特許費(fèi)一等30 元、二等24 元、三等18 元、四等12 元，禁止“棚戶煙館”在交通便利的街道營(yíng)業(yè)，全部遷往指定地區(qū)。①漢口總領(lǐng)事板根報(bào)外務(wù)大臣內(nèi)田，機(jī)密第六〇九號(hào)，『湖北特稅處及四川軍第三師ノ鴉片收入增收計(jì)劃ニ関スル件』，1932年8月9日，日本外務(wù)省外交史料館藏。這些政策的目的完全在于增加財(cái)政收入。

1931年財(cái)政部直屬清理兩湖特稅處收入比平常年份減少約三成，即使將其全部用于軍費(fèi)也不足以支付湖北軍餉。之前特稅收入中除在正稅部分劃撥一定比例的地方補(bǔ)助外，還有歸省市的地方附加稅。而對(duì)湖北特稅正稅和附加稅的管理，財(cái)政部讓清理兩湖特稅處統(tǒng)一征收，然后轉(zhuǎn)交給地方一定的額度。但轉(zhuǎn)交地方的額度遠(yuǎn)低于以地方名義征收的附加稅額，地方附加稅成了中央增收的來(lái)源之一，因此引起湖北省的不滿。1932年6月，宜昌發(fā)出了“力爭(zhēng)收回特稅附加之代電”，要求將宜昌特稅分處代征的特稅附加捐收回自行征收。②特稅附加捐是對(duì)鴉片過(guò)境稅的附捐。每年宜昌鴉片過(guò)境數(shù)量最低為3萬(wàn)擔(dān)，每擔(dān)征收5元，因此每月附加捐數(shù)額達(dá)15萬(wàn)元以上，而宜昌特稅分處以代征為名每月僅支付當(dāng)?shù)卣當(dāng)?shù)萬(wàn)元。此事發(fā)生后，湖北省政府作出事不關(guān)己的姿態(tài)。財(cái)政部唯恐僵持下去會(huì)對(duì)己不利，為盡快平息事態(tài)，同意特稅處長(zhǎng)改由地方推薦的人選擔(dān)任。原漢口公安局長(zhǎng)黃振興被任命為清理兩湖特稅處長(zhǎng)，地方勢(shì)力開(kāi)始把持清理兩湖特稅處。

四、煙毒回潮的多元影響

南京政權(quán)禁煙政策的反復(fù)和拖欠地方軍閥軍餉的惡果很快顯現(xiàn)出來(lái)。1933年前后，各邊遠(yuǎn)省份軍閥紛紛在控制區(qū)內(nèi)強(qiáng)征鴉片稅，保護(hù)鴉片運(yùn)銷吸食以充軍餉，過(guò)剩鴉片原料生產(chǎn)導(dǎo)致毒品生產(chǎn)增加。同時(shí)，長(zhǎng)江沿岸各大城市煙毒泛濫成災(zāi)，南京、武漢、上海尤甚。

1930年到1933年之間，隨著鴉片原料生產(chǎn)增加，煙毒呈擴(kuò)大之勢(shì)。1933年9月30日《中國(guó)日?qǐng)?bào)》社論就指出消除過(guò)剩原料生產(chǎn)、截?cái)喈a(chǎn)銷地聯(lián)系的必要性，“數(shù)年來(lái)政府通令禁煙、人民高唱拒毒，卻無(wú)任何改善之實(shí)。鴉片種植延及十?dāng)?shù)省，白丸金丹制造機(jī)構(gòu)充滿華北，即使說(shuō)租界是毒品儲(chǔ)藏運(yùn)輸?shù)母鶕?jù)地，各省若真能認(rèn)真禁止種植，各部門能嚴(yán)厲取締其運(yùn)輸銷售，必將斷其根源，舉禁毒之實(shí)”。③《關(guān)于禁煙之看法》，《中國(guó)日?qǐng)?bào)》1933年9月30日，第1版。

1933年以后，陜西、河南、湖北等省已公然種植鴉片。以陜西為例，每畝征收正稅8 元，該省政府1933年度收入達(dá)1 000 萬(wàn)元以上。④駐濟(jì)南總領(lǐng)事西田致外務(wù)大臣廣田，機(jī)密第三九九號(hào)函件，『蔣介石ノ訓(xùn)練団実施ト地方軍権ニ対スル態(tài)度ニ関スル件』，1934年8月30日，日本外務(wù)省外交史料館藏。湖北武漢除作為鴉片運(yùn)輸樞紐，本身也是鴉片的大消費(fèi)地。盡管從1928年以后，歷任省政府都在禁煙，但武漢仍有數(shù)千家煙館。1934年5月，武漢有大小各種煙館3 000余家。其中，漢口有藥膏發(fā)售所約60間，土膏代銷店百余家，棚戶煙館1 500間，私煙館上千家，土棧（鴉片批發(fā)商）25 間；武昌有土膏店8 處，私煙館500 余間，漢陽(yáng)雖無(wú)大規(guī)模業(yè)者，卻有相當(dāng)數(shù)量的私煙館。⑤駐漢口總領(lǐng)事清水八百一致外務(wù)大臣廣田，機(jī)密第二七四號(hào)函件，『湖北禁煙督察処ノ武漢煙館閉鎖方ニ関シ報(bào)告ノ件』，1934年5月3日，日本外務(wù)省外交史料館藏。

南京也是如此，被日本提交國(guó)際聯(lián)盟鴉片委員會(huì)作為證據(jù)的1933年10月《中國(guó)日?qǐng)?bào)》報(bào)道，揭示了南京禁煙的實(shí)際狀況。文章指出，國(guó)民黨定都南京之后，對(duì)于南京的建設(shè)和治理頗下力氣。對(duì)“素負(fù)盛名之煙賭娼三項(xiàng)尤為嚴(yán)厲取締，以期一改舊觀，從外表觀之，似乎已大有成績(jī)，究其實(shí)際，不過(guò)九牛一毛，仍覺(jué)相隔太遠(yuǎn)。專就煙賭娼三項(xiàng)而論，當(dāng)局之嚴(yán)厲取締，以為是嚴(yán)無(wú)可嚴(yán)，即如娼妓，已禁得無(wú)法可禁，乃有消極開(kāi)娼之舉。禁賭，則雖大舉搜捕，賭風(fēng)仍毫不稍戢，至于禁煙則更不堪問(wèn)矣，政府雖已在命令厲禁，更有禁煙會(huì)之督促，畿輔之地，當(dāng)較其他各處為優(yōu)，以資模范全國(guó)，孰知竟有大謬不然者，全市煙館林立，恐較往日尤甚”。⑥《嗚呼，京市之禁煙！》，《中國(guó)日?qǐng)?bào)》1933年10月5日，第2版。另?yè)?jù)《中國(guó)日?qǐng)?bào)》記者的調(diào)查，當(dāng)時(shí)南京煙土批發(fā)商每天銷售煙土約40擔(dān)。南京煙館分成八個(gè)等級(jí)，頭等為軍官政客或富商所經(jīng)營(yíng)，“于其廣大之公館內(nèi)，另辟精室數(shù)間，專供高級(jí)長(zhǎng)官吞云吐霧之所……至于煙價(jià)則聽(tīng)各大人先生們之賞賜”。八等則為所謂棚戶煙館，“棚戶蝸居、地鋪蘆席、麻布袋為毯、爛棉絮為衾”，貧民以自家住處“備五錢煙土，熬來(lái)供一班車夫小哥過(guò)過(guò)癮，藉以博得蠅頭微利”。這些煙館都未掛牌，“蓋彼能如此之大膽設(shè)立煙館者，不論大小均有靠背之山，以做護(hù)符，非大官即小官，非小官即與軍警有相當(dāng)勾結(jié)，或則合伙分肥，或則施以小惠……吾人雖常聞，有破獲者，不過(guò)為貧無(wú)立錐之棚戶（八等煙館）而已”。①《嗚呼，京市之禁煙！》，《中國(guó)日?qǐng)?bào)》1933年10月5日，第2版。

表面的嚴(yán)厲禁煙反而造成了毒品的迅速擴(kuò)散。國(guó)民政府內(nèi)部意見(jiàn)對(duì)立與財(cái)政困難，是導(dǎo)致禁煙政策上前后矛盾的基本原因。南京國(guó)民政府只求中央財(cái)政上的自保導(dǎo)致禁煙政策上前后矛盾，再度引發(fā)地方軍閥各自為政、地方與中央特稅爭(zhēng)奪，剛建立不久的財(cái)稅秩序再度紊亂，鴉片和毒品的毒害迅速擴(kuò)散。南京官員保護(hù)下的私煙館成災(zāi)，上海法租界和幫會(huì)勢(shì)力公然走私并販煙販毒。各國(guó)不法僑民對(duì)華走私鴉片、尤其是高純度毒品活動(dòng)再度泛濫，鴉片和毒品從被占領(lǐng)土和沿海地區(qū)泛濫開(kāi)來(lái)，沿著鐵路和長(zhǎng)江向內(nèi)陸滲透。各主要軍閥集團(tuán)利用種植鴉片獲得戰(zhàn)費(fèi)，過(guò)剩的鴉片生產(chǎn)為制造高純度毒品提供了充分原料，原先由租界保護(hù)、外商壟斷的制毒工廠逐漸被軍閥控制的“密造”工廠所取代。軍閥“密造”和外國(guó)人走私、尤其是日籍僑民走私，成為波及政治、經(jīng)濟(jì)、外交的痼疾。

在對(duì)外關(guān)系上，國(guó)民政府放任內(nèi)地鴉片泛濫的同時(shí)，卻要求外國(guó)領(lǐng)事館和租界配合禁煙，引起了各國(guó)的反感和抵制，甚至引發(fā)對(duì)于南京國(guó)民政府執(zhí)政能力的懷疑。②1936年召開(kāi)的國(guó)際聯(lián)盟第二十一次禁煙委員會(huì)上，美國(guó)代表Fuller的發(fā)言對(duì)中國(guó)鴉片生產(chǎn)泛濫狀況狀況提出嚴(yán)厲的指責(zé)。福勒的發(fā)言，不僅對(duì)中國(guó)鴉片生產(chǎn)狀況作出了估計(jì)，也對(duì)國(guó)民政府禁煙政策的效果和誠(chéng)意提出了質(zhì)疑，并對(duì)蔣介石設(shè)立的農(nóng)民銀行的主要收入來(lái)源和鴉片買賣的關(guān)系作出明確的判斷，對(duì)南京政權(quán)的執(zhí)政能力表示懷疑。在1933年10月的國(guó)聯(lián)鴉片會(huì)議上，中國(guó)代表試圖揭露日本軍隊(duì)在華參與和支持販毒的真相，引起了各國(guó)委員重視，這也使日本代表感到危機(jī)。日本駐國(guó)際聯(lián)盟事務(wù)局不斷要求外務(wù)省強(qiáng)化信息交流，以使日本代表能夠及時(shí)了解中國(guó)發(fā)生的真相，以便確定應(yīng)對(duì)之策。當(dāng)日本代表將關(guān)于南京煙館泛濫和禁煙政策并未落實(shí)③1933年10月，在國(guó)際聯(lián)盟有關(guān)鴉片問(wèn)題討論中，有代表引用9月30日《中國(guó)日?qǐng)?bào)》社論，對(duì)中國(guó)現(xiàn)狀進(jìn)行批判。這一社論原本是為蔣介石下令十省采取嚴(yán)厲禁止種植鴉片政策開(kāi)道的，孰料其說(shuō)明背景的部分卻被日本人反其道而加以利用。的報(bào)刊報(bào)道直接呈交給鴉片咨詢委員會(huì)時(shí)，中方代表面臨著兩難窘境。最后，中國(guó)代表提出的運(yùn)用中國(guó)法律懲治租界販毒的要求也被否決，國(guó)際聯(lián)盟鴉片委員會(huì)反而有向中國(guó)提交質(zhì)問(wèn)書(shū)的動(dòng)議。中國(guó)作為受害國(guó)，反處于受指控地位。中國(guó)代表不得不向日本代表妥協(xié)，約定在禁煙信息交流方面互相配合。中國(guó)從禁煙角度獲取國(guó)際協(xié)助、撤銷治外法權(quán)的努力失敗了，顯然，禁煙回潮成為日方反擊南京國(guó)民政府的口實(shí)。

這一時(shí)期煙毒泛濫，是禁煙回潮、走向政策反面的惡果，不僅引起官員腐敗和社會(huì)秩序的紊亂，毒品的巨大利益也成為各種政治勢(shì)力爭(zhēng)奪的對(duì)象，成為社會(huì)動(dòng)蕩和戰(zhàn)亂的重要因素。此次禁毒政策的反復(fù)與倒退，反映出財(cái)政政策的出臺(tái)與執(zhí)行既需要穩(wěn)定的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境，也需要構(gòu)建持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)政政策體系。此次禁煙政策的偏向，源于財(cái)政體系失序，也源于地方勢(shì)力的干擾和持續(xù)過(guò)剩的鴉片原料生產(chǎn)。財(cái)政部追求稅收、禁煙委員會(huì)流于表面的禁煙，則反映出禁煙必須要有更具強(qiáng)制力的禁煙主體。