萬 紅

(河南警察學(xué)院 治安系，河南 鄭州 450046)

近年來，伴隨著全球恐怖主義勢力抬頭，我國也面臨著恐怖主義的現(xiàn)實威脅，恐怖襲擊事件的發(fā)生，造成重大人員和財產(chǎn)傷亡，危及公共安全。黨中央和習(xí)近平總書記高度重視反恐怖工作，黨的十九大報告中明確指出：嚴(yán)密防范和堅決打擊各種滲透顛覆破壞活動、暴力恐怖活動、民族分裂活動、宗教極端活動，要堅持問題導(dǎo)向，把專項治理和系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結(jié)合起來。我國先后出臺了《關(guān)于加強反恐怖工作有關(guān)問題的決定》《中華人民共和國刑法修正案(九)》和《中華人民共和國反恐怖主義法》(以下簡稱《反恐法》)等法律，初步架構(gòu)起國家層面的反恐怖主義立法體系。根據(jù)我國立法法相關(guān)規(guī)定,涉及國家主權(quán)、國家機關(guān)的產(chǎn)生及組織和職權(quán)、基本政治制度、犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、稅收基本制度、對非國有財產(chǎn)的征收及征用、民事基本制度等事項只能制定法律，而反恐怖主義事項并非屬于上述國家法律保留事項，主要是基于國家安全的需要對恐怖主義活動的防范與打擊，因而我國最初的反恐怖立法探索是立足于恐怖主義防范，從行政立法開始的。在地方層面則是由新疆率先開啟了反恐怖主義地方立法先河，浙江、湖南亦先后出臺本省的反恐怖地方法律，上海、云南、四川等地也開始在省、自治區(qū)、直轄市層級上進(jìn)行反恐怖主義地方立法的探索實踐。地方反恐怖主義立法需要系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性，地方立法模式選擇與內(nèi)容架構(gòu)上亟待理論支持。

一、公共安全理論視域下反恐怖主義地方立法的理論邏輯

公共安全即對社會秩序的維護(hù)和生活狀態(tài)的保障,是人類的最低生活需求，包括公眾的生命、健康、財產(chǎn)等安全[1]。它既是社會存在的基礎(chǔ)，也是個人生存、發(fā)展的起點，更是人類社會得以存在和進(jìn)步的根本。而如恐怖主義行為的社會越軌行為則是社會發(fā)展的伴生物，雖然不能徹底消除，但可以有效遏制。對公共安全的保護(hù)就是對社會越軌行為的預(yù)防和控制，科學(xué)立法是實現(xiàn)預(yù)防控制的前提與基礎(chǔ)。由于暴力恐怖犯罪的存量、恐怖活動的境外回流、極端主義樹倒根在、恐怖主義和極端主義思想溫床的流毒等問題的存在，我國各地都面臨恐怖主義的現(xiàn)實威脅，且形勢各不相同，須結(jié)合各地工作特點，通過地方反恐怖主義立法，有針對性地積極防范與遏制恐怖主義。

(一)公共安全理論對反恐怖主義地方立法的需求

公共安全內(nèi)涵較為豐富，其中的社會安全是社會公眾最為迫切需要的保障，而這恰是恐怖主義攻擊的主要目標(biāo)。破壞社會安全是恐怖主義心理分析和邏輯體系的必然結(jié)果。社會安全主要由國家和政府提供保障，與恐怖主義所能掌控的恐怖活動之間呈不對稱狀態(tài)，使得后者不得不潛心研究前者的運行規(guī)則和短板所在，并對社會大眾和政府部門進(jìn)行心理和邏輯分析，進(jìn)而實施有效的恐怖襲擊[2]。在眾多公共安全領(lǐng)域中的社會安全，更能引起連鎖反應(yīng)，所產(chǎn)生的社會效應(yīng)也更強烈，恐怖主義作為極端的破壞行為也就合乎邏輯地選擇社會安全作為攻擊國家和政府的首要目標(biāo)，其次才是政要、關(guān)鍵人物、要害部門與關(guān)鍵設(shè)施。并且即使是對這些非社會安全本身的目標(biāo)攻擊，往往也是通過破壞社會安全、濫殺無辜的形式實現(xiàn)的。因而，針對恐怖主義的防范與遏制成為公共安全理論研究的重點內(nèi)容之一。

為及時有效地對國家或區(qū)域公共安全狀況進(jìn)行科學(xué)評估與分析，根據(jù)公共安全理論形成了社會公共安全評價指標(biāo)體系，它是對社會公共安全狀況進(jìn)行風(fēng)險評價的基礎(chǔ)，對于維護(hù)社會穩(wěn)定及防范與打擊恐怖主義活動具有十分重大的意義。宏觀層面的社會公共安全評價指標(biāo)體系包括社會關(guān)系、社會問題、經(jīng)濟運行、社會心理、危機預(yù)警和社會整合(見表1)，微觀層面的社會公共安全評價指標(biāo)體系包括自然災(zāi)害風(fēng)險、人為災(zāi)害風(fēng)險、襲擊破壞風(fēng)險、城市基本特征、城市抗災(zāi)能力。其中襲擊破壞風(fēng)險主要包括社會危機破壞風(fēng)險與恐怖破壞風(fēng)險，恐怖破壞風(fēng)險具體評價指標(biāo)為國家級重要設(shè)施及地方性重要設(shè)施數(shù)量、城市地理位置重要程度、國際政治關(guān)系、國內(nèi)政治形勢[3]。這些指標(biāo)體系為地方反恐立法提供了基本思路與目標(biāo)，地方立法機構(gòu)在進(jìn)行反恐立法時須借鑒參考這些基本指標(biāo)，結(jié)合當(dāng)?shù)胤纯植乐髁x形勢進(jìn)行科學(xué)立法。具體而言，公共安全指標(biāo)體系對反恐怖主義地方立法的需求表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，反恐怖主義地方立法須遵循可行性與可操作性原則，充分考慮各地不同的社會系統(tǒng)風(fēng)險、社會結(jié)構(gòu)變遷、社會心理差異等具體社會發(fā)展態(tài)勢，結(jié)合經(jīng)濟運行狀況，制定符合地方實際的反恐怖主義實施辦法。要使立法內(nèi)容立足于地方實踐，在對經(jīng)濟、政治、社群與文化等子系統(tǒng)存在的恐怖主義風(fēng)險調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，切實考慮城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、階層結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)等社會結(jié)構(gòu)的變化發(fā)展，從立法層面制定行之有效的反恐怖主義防范與打擊措施。

第二，反恐怖主義地方立法須要有前瞻性、科學(xué)性，重視對城市關(guān)鍵設(shè)施和敏感部門的安全保衛(wèi)工作，重視城市發(fā)展建設(shè)過程中公共安全評估與規(guī)劃工作。我國當(dāng)前正處于城市化發(fā)展高峰期，快速的城市化加劇了人員流動性，增添了大量的社會不安定因素，而城市生活在水、電、交通方面的依賴性也極易引發(fā)連鎖反應(yīng)而成為恐怖主義襲擊的目標(biāo)。因而這些都應(yīng)在地方反恐立法中有所體現(xiàn)，須要從立法角度提前謀劃，有效防范，從而做到立法的前瞻性與科學(xué)性。

第三，反恐怖主義地方立法須明確多元主體在反恐怖主義過程中的地位與責(zé)任。從公共安全評價指標(biāo)體系可知，公共安全維護(hù)的主要主體是政府及其具體工作部門，但絕不僅限于此，其主體應(yīng)涵蓋政府系統(tǒng)、市場系統(tǒng)與社群系統(tǒng)三大主體。因此，反恐怖主義立法中必須樹立綜合反恐理念，提高全社會反恐意識?？植乐髁x具有很強的“溢出效應(yīng)”與“擴散效應(yīng)”，經(jīng)常會在社會公眾中造成焦慮和恐慌，且其生成根源既有社會內(nèi)部的不穩(wěn)定因素，也有外部恐怖勢力“輸入型”因素，因而反恐怖主義主體絕不僅僅是政府系統(tǒng)，需要市場系統(tǒng)和社群系統(tǒng)主體的通力合作，這在地方反恐立法中必須加以明確。

表1 社會公共安全評價指標(biāo)體系

(二)公共安全理論指導(dǎo)下反恐怖主義地方立法的目標(biāo)定位與基本方向

公共安全問題是一個系統(tǒng)問題，須要系統(tǒng)全面地應(yīng)對解決，而反恐怖主義形勢的復(fù)雜多變也對地方公共安全不斷提出新的更高要求?？梢哉f，地方公共安全防控的效益價值決定了反恐怖主義地方立法的目標(biāo)定位與基本方向。

首先，反恐怖主義地方立法的基本目標(biāo)是能足以應(yīng)對恐怖主義形勢復(fù)雜多變的發(fā)展態(tài)勢。在經(jīng)濟全球化背景下恐怖主義活動不斷發(fā)生新的變化，在各國經(jīng)濟主權(quán)面臨挑戰(zhàn)、經(jīng)濟運行風(fēng)險增大、跨國有組織犯罪猖獗的背景下，恐怖主義犯罪的目標(biāo)與對象也在發(fā)生改變，由此前的政治領(lǐng)域過渡延伸到經(jīng)濟領(lǐng)域，犯罪手段和方式更加科技化、智能化，恐怖分子利用互聯(lián)網(wǎng)的便利性傳達(dá)指令、控制策劃恐怖活動；利用互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)漏洞與關(guān)聯(lián)性攻擊電信、商業(yè)和金融系統(tǒng)等領(lǐng)域，進(jìn)行恐怖融資與洗錢等違法犯罪活動。這就要求地方反恐怖主義立法要將重心轉(zhuǎn)移到“預(yù)防為主”，對恐怖主義隱患要遏制源頭，并從深層次上應(yīng)對恐怖主義，在立法層面構(gòu)筑反恐機制，建立地方反恐防控體系，以“立體防御型”反恐怖機制，預(yù)防和控制地方恐怖主義活動，及時打擊恐怖主義犯罪，維護(hù)社會的公共安全。

其次，反恐怖主義地方立法的長效目標(biāo)是滿足地方公共安全系統(tǒng)性的客觀需要。公共安全必須依靠社會力量來共同維護(hù)，因其本質(zhì)上屬于系統(tǒng)問題，要運用系統(tǒng)手段綜合治理。反恐怖主義問題屬于公共安全系統(tǒng)中的一個重要問題，是社會特殊矛盾的綜合反映，也必須進(jìn)行系統(tǒng)治理。系統(tǒng)治理的最本質(zhì)特征在于治理的多元性、綜合性與協(xié)調(diào)性，即解決恐怖主義問題絕不僅僅靠一個部門、一種力量或幾個機構(gòu)、幾種手段，而是要綜合社會多個系統(tǒng)主體，這就需要通過立法形式調(diào)動組織各種社會力量，形成反恐怖主義基本共識，各主體通力合作，各種手段協(xié)調(diào)配合，建立動靜結(jié)合的反恐模式，從而有效發(fā)揮反恐怖主義地方立法的系統(tǒng)作用。

最后，反恐怖主義地方立法的現(xiàn)實目標(biāo)是直接反映公共安全體系導(dǎo)向性與效益性。公共安全體系導(dǎo)向性是指依據(jù)地方公共安全規(guī)劃構(gòu)建的公共安全維護(hù)機制體系所表現(xiàn)與反映出的理想性和方向性。反恐怖主義地方立法本身是地方公共安全維護(hù)機制的組成部分，因而立法必定要與地方公共安全規(guī)劃目標(biāo)統(tǒng)一，能夠契合地方公共安全維護(hù)機制體系需求，形成解決恐怖主義問題的長效機制。此外，反恐怖主義地方立法還要充分考慮地方公共安全的效益性，要實現(xiàn)對有限資源的高效整合與優(yōu)化配置，用法律搭建起龐大、有效而又精密的反恐怖主義集合系統(tǒng)，遵循效益優(yōu)先原則，避免警力、財力等資源的分散和浪費，導(dǎo)致反恐資源利用效果有限的現(xiàn)象。在立法中要以反恐怖主義資源共建、共享、共用模式構(gòu)建為目標(biāo)，實現(xiàn)信息情報綜合利用率最大化、區(qū)域資源整合率最大化、區(qū)域主體聯(lián)動配合度最大化，從而通過立法構(gòu)筑起全方位、全時空、全覆蓋的反恐怖主義安全保障體系。

二、我國反恐怖主義地方立法模式的選擇、發(fā)展與面向

我國《憲法》規(guī)定的國家結(jié)構(gòu)形式是單一制，受制于歷史傳統(tǒng)、地理環(huán)境、文化、宗教、民族等多重因素，我國根據(jù)具體國情還設(shè)立了民族自治區(qū)和特別行政區(qū)，使得我國在地方立法層面也呈現(xiàn)出多元化多層級的差異性與類型化，同樣面對反恐怖主義的公共安全形勢，不同地區(qū)面臨的問題也各具特點。因此反恐怖主義地方立法模式既有一定的統(tǒng)一性也存在一定的差異性。

(一)反恐怖主義地方立法模式選擇的基本原則

基于恐怖主義在我國各地方各區(qū)域發(fā)展態(tài)勢的不同情形，在反恐怖主義地方立法模式上各地可進(jìn)行不同選擇，然而選擇的基本原則仍須保持統(tǒng)一性和一致性。地方立法模式的選擇依據(jù)主要在于立法目標(biāo)的實現(xiàn)、立法重心的確立以及立法效益的衡量，因此在反恐怖主義地方立法模式選擇上我們須遵循以下四項原則。

一是審慎性原則。反恐怖主義地方立法模式選擇必須結(jié)合地方恐怖主義的現(xiàn)實威脅與發(fā)展態(tài)勢，充分考慮地方政治、經(jīng)濟、文化、宗教、民族等多層面社會結(jié)構(gòu)與利益群體變化，謹(jǐn)慎選擇立法模式。不同的地理位置、人口結(jié)構(gòu)與民族構(gòu)成都會成為影響地方恐怖主義的根源性因素。在立法過程中必須審時度勢，對各種可能會激發(fā)或滋生地方恐怖主義的因素考慮到位、設(shè)想到位、預(yù)防到位。在根據(jù)國家層面頒布的反恐怖主義法律、法規(guī)進(jìn)行細(xì)化實施地方立法時，要結(jié)合地方的實際情況慎重選擇最為可行的立法模式進(jìn)行立法。

二是實效性原則。反恐怖主義地方立法模式選擇要立足能夠發(fā)揮實際效用的原則，以在實際運行中預(yù)防和應(yīng)對恐怖主義活動的發(fā)生。它主要強調(diào)的是在構(gòu)建地方反恐立法模式時應(yīng)當(dāng)注重體系架構(gòu)的可操作性、結(jié)果的可預(yù)測性、責(zé)任分配的合理性，注重理論與實踐相結(jié)合，在實踐中不斷完善立法理論構(gòu)架，避免出現(xiàn)空中樓閣式的立法。實效性原則的主要價值在于保障反恐怖主義地方立法不脫離地方安全維護(hù)的實際運用，保障立法過程具有嚴(yán)密的邏輯性、可論證性。

三是前瞻性原則。反恐怖主義地方立法模式選擇必須全面掌握地方恐怖主義活動發(fā)展態(tài)勢，提前預(yù)設(shè)到地方反恐立法的重點領(lǐng)域與急需立法構(gòu)建的重點，以此作為立法模式選擇的基點。在確定地方反恐立法模式之前要盡量避免因缺乏前瞻性思維，導(dǎo)致不適當(dāng)?shù)牧⒎Ｊ较碌胤剿贫ê统雠_的反恐法規(guī)與地方反恐怖主義需求脫節(jié)。因此，立法模式選擇前瞻性原則要注重研究把握地方恐怖主義的發(fā)展和影響，挖掘地方恐怖主義存在的潛在性隱患與不穩(wěn)定因素，全面考量立法模式的側(cè)重與建構(gòu)框架。

四是系統(tǒng)性原則。反恐怖主義地方立法模式選擇要考量反恐立法的各要素與地方其他相關(guān)立法在一個整體范疇內(nèi)的統(tǒng)籌關(guān)系，做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，能夠發(fā)揮各要素的優(yōu)勢和長處?？植乐髁x活動的復(fù)雜性決定了地方反恐立法模式必須堅持系統(tǒng)性的原則。它要求地方反恐立法模式選擇必須要從全局出發(fā)，把涉及地方恐怖主義活動問題的各個領(lǐng)域和相關(guān)因素都納入立法模式選擇的視野，并盡可能地把各項措施有機結(jié)合起來綜合考量，充分發(fā)揮各項措施整體性的功能。

(二)我國各地反恐怖主義立法模式的選擇與對比

2016年《反恐法》頒布實施后，在此種統(tǒng)一立法模式下，我國各地為更好預(yù)防應(yīng)對地方恐怖主義，貫徹實施《反恐法》，開始進(jìn)入地方反恐怖主義立法探索階段。由于新疆恐怖主義發(fā)展態(tài)勢的緊迫性，2016年率先頒布實施《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國反恐怖主義法〉辦法》，其后2019年浙江省、2020年湖南省、2021年上海市陸續(xù)展開立法，出臺實施反恐怖主義法的地方性法規(guī)。而云南省與四川省緊隨其后，也在緊鑼密鼓地推進(jìn)反恐怖主義地方立法，目前已經(jīng)在公眾平臺發(fā)布實施辦法(草案)，進(jìn)入征求意見環(huán)節(jié)。而作為特別行政區(qū)的香港與澳門在此方面也格外重視，澳門特別行政區(qū)早在2006年3月就通過了《澳門特別行政區(qū)〈預(yù)防及遏止恐怖主義犯罪〉法案》，并于同年4月公布了《清洗黑錢及資助恐怖主義犯罪的預(yù)防措施》。香港特別行政區(qū)于2002年7月通過了《香港特別行政區(qū)聯(lián)合國(反恐怖主義措施)條例》，2004年通過了《2003年聯(lián)合國(反恐怖主義措施)(修訂)條例草案》，以落實香港尚需履行的其他反恐怖主義的國際責(zé)任。

表2 反恐怖主義地方立法情況一覽表

通過對比地方立法模式與內(nèi)容，筆者認(rèn)為主要存在以下幾方面特點。第一，基本沿襲《反恐法》的內(nèi)容體例，普遍側(cè)重反恐職責(zé)分工、應(yīng)對處置、法律責(zé)任等內(nèi)容的實施。反恐怖主義地方立法的目的主要是為了更好地貫徹實施《反恐法》，防范和懲治恐怖活動，加強反恐怖主義工作，故而在立法例上基本沿襲了《反恐法》的框架，但地方立法重點關(guān)注的是具體各部門在反恐怖主義工作方面的職責(zé)分工，基本都在第一章總則后規(guī)定了地方各部門在反恐怖主義工作方面的具體任務(wù)與責(zé)任，如浙江省、四川省、云南省和上海市。此外，由于各地不同特點在體例上也各有特色，如新疆地區(qū)重視反恐怖的意識形態(tài)防控，特設(shè)教育管理為一章，有些地方則根據(jù)自身情況對《反恐法》的章節(jié)進(jìn)行刪除、合并與變更，而香港和澳門特別行政區(qū)由于受英美法系立法傳統(tǒng)的影響，在內(nèi)容體例上采取了截然不同的形式，且重點放在對涉恐資金的監(jiān)控與打擊上(詳見表2)。第二，少數(shù)民族地區(qū)在立法中融入去極端主義內(nèi)容。新疆作為開啟地方反恐立法的領(lǐng)頭羊，在立法中融入大量去極端主義的內(nèi)容，蓋因極端主義在思想基礎(chǔ)上為恐怖主義提供支持，對其防范和懲治是反恐怖主義工作的治本之策。因此，在新疆的地方立法中明確提出堅決反對一切形式的以歪曲宗教教義或者其他方法煽動仇恨、煽動歧視、鼓吹暴力等極端主義。第三，邊境地區(qū)在立法中融入邊境管控與合作內(nèi)容。云南省作為我國邊境線最長的省份，由于地理位置特殊，少數(shù)民族眾多，是境外恐怖主義滲透國內(nèi)的重點區(qū)域，因此云南省在地方反恐立法中單列專章融入邊境管控與合作內(nèi)容，加強與相鄰國家或者地區(qū)開展有關(guān)反恐怖主義情報信息交流、執(zhí)法合作和國際資金監(jiān)管合作，構(gòu)建邊境反恐怖主義工作立體防控體系與邊境合作機制，以實現(xiàn)對境內(nèi)外恐怖主義滲透勾連的有效防控與打擊。第四，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)反恐立法中側(cè)重對金融機構(gòu)和特定非金融機構(gòu)在安全防范方面的責(zé)任與義務(wù)。在地方反恐立法的安全防范內(nèi)容中多有對金融機構(gòu)和特定非金融機構(gòu)在反恐怖主義工作中承擔(dān)的數(shù)據(jù)共享、情報支持、資金資產(chǎn)凍結(jié)等責(zé)任規(guī)定，如浙江省的反恐怖主義地方立法從第二十七條至第三十條都是相關(guān)內(nèi)容規(guī)定，而上海市、澳門和香港特別行政區(qū)也都在反恐立法中重點規(guī)定相關(guān)內(nèi)容。

(三)我國反恐怖主義地方立法模式的發(fā)展趨勢

通過上述比較不難發(fā)現(xiàn)我國反恐怖主義地方立法進(jìn)程正在不斷加快，在立法模式與框架上已經(jīng)初具雛形，但在立法數(shù)量和質(zhì)量上還存在一定的短板與問題。反恐怖主義地方立法的基本前提是滿足地方反恐怖主義工作在法律制度供給方面的需求，追求立法的針對性、實效性和功能性，在此基礎(chǔ)上還應(yīng)在國家總體安全觀指導(dǎo)下充分考慮地方公共安全綜合治理的需求與供給?；谖覈鴨我恢茋医Y(jié)構(gòu)形式，地方行政區(qū)劃極具特色，既有普通行政區(qū)又有民族自治區(qū)還有特別行政區(qū)，不同地區(qū)存在的恐怖主義隱患與面臨的恐怖主義威脅各不相同，因而在地方立法模式上必然有所區(qū)別，不能一概而論。同時由于國土面積較大，邊境與內(nèi)陸地區(qū)在政治、文化、經(jīng)濟發(fā)展方面的差別，反恐怖主義工作的側(cè)重各有不同，這些都應(yīng)成為地方反恐立法模式選擇的考量因素。

筆者認(rèn)為，在反恐怖主義地方立法模式與內(nèi)容方面，未來發(fā)展趨勢主要表現(xiàn)為以下幾點。其一，立法模式選擇上地方立法體例應(yīng)與《反恐法》保持大體統(tǒng)一，有利于央地之間和各地之間反恐怖主義工作的協(xié)同配合。我國在國家層面的反恐怖立法上選擇的是中央主導(dǎo)的統(tǒng)一型立法模式，這為地方反恐怖主義立法實現(xiàn)不同領(lǐng)域法律關(guān)系的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性奠定了良好基礎(chǔ)，可以有效避免出現(xiàn)立法標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域化差異和對反恐怖主義責(zé)任的區(qū)別對待[4]。在地方立法過程中部分地方未能有效借鑒《反恐法》的基本體例，采取了不區(qū)分章節(jié)的概括性體例，如湖南省的反恐怖地方立法，這在地方區(qū)域間聯(lián)合反恐協(xié)作時可能會存在一定障礙與問題。其二，地方立法模式選擇應(yīng)凸顯地方特色，不同行政區(qū)劃，不同的憲法架構(gòu)決定在反恐怖主義方面有不同的權(quán)力運行模式，民族自治區(qū)與特別行政區(qū)相比普通行政區(qū)享有較大的自治權(quán)，在地方反恐怖主義立法上應(yīng)更加彰顯地方自治權(quán)，而普通行政區(qū)基于不同的社會組成結(jié)構(gòu)特點、地域特點也應(yīng)在立法上充分顯示地方的特點，在整體立法體例統(tǒng)一的基礎(chǔ)上適度增加相應(yīng)模塊內(nèi)容，以此維護(hù)整體反恐怖立法體系的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。其三，在地方立法模式框架結(jié)構(gòu)中應(yīng)當(dāng)加強重點立法內(nèi)容的架構(gòu)，并關(guān)注特殊區(qū)域?qū)Ψ纯至⒎ǖ男枨?，適度推進(jìn)重點地域反恐怖主義地方立法進(jìn)程。在地方立法模式框架結(jié)構(gòu)中應(yīng)考慮總體國家安全觀下的經(jīng)濟安全、邊境安全與生態(tài)環(huán)境安全等重點安全領(lǐng)域與反恐怖主義工作的交叉結(jié)合問題，加強相關(guān)立法內(nèi)容。當(dāng)前我國地方反恐怖主義立法探索基本是在省、自治區(qū)和直轄市層面展開，地方重點區(qū)域由于地理位置、民族結(jié)構(gòu)、人口成分等特殊構(gòu)成在反恐怖主義方面亟須特殊關(guān)注與立法保障，因而加快這些重點地域的反恐怖主義地方立法也應(yīng)給予更多支持與關(guān)注。

三、公共安全理論指導(dǎo)下的反恐怖主義地方立法模式反思與架構(gòu)

公共安全理論要求在公共安全維護(hù)過程中運用系統(tǒng)論的基本思想和方法指導(dǎo)具體的治理實踐活動，解決和處理實際問題[5]，這對反恐怖主義地方立法模式的確立具有借鑒意義，在運用系統(tǒng)論確立反恐怖主義地方立法模式時必須考量地方反恐動態(tài)相關(guān)性，在整體規(guī)劃下貫徹整分合原則，即高效的地方反恐怖主義立法模式確立必須在整體規(guī)劃下明確地方在反恐怖主義工作上的責(zé)任分工，然后再在分工基礎(chǔ)上有效綜合。

(一)地方反恐怖融合立法模式的確立

在公共安全系統(tǒng)論指導(dǎo)下，地方反恐怖主義立法模式的確立必須考慮到地方反恐立法的整體性、相關(guān)性、層次性、動態(tài)平衡性和目的性?？紤]到我國單一制下不同行政區(qū)劃之間的差異和特點，筆者認(rèn)為總體應(yīng)當(dāng)確立地方反恐怖融合立法模式，即普通行政區(qū)確立反恐怖與反極端融合立法模式、民族自治區(qū)確立反恐怖與反分裂融合立法模式、特別行政區(qū)確立反恐怖與反滲透融合立法模式。

首先，普通行政區(qū)應(yīng)當(dāng)確立反恐怖與反極端融合立法模式。極端主義通常是指通過歪曲宗教教義或以其他方法煽動仇恨、煽動歧視、崇尚暴力的主張和行為[6]。極端主義一直是形成恐怖主義的重要思想源頭，反極端主義有利于從思想根源上遏制恐怖主義的形成和發(fā)展，也是普通行政區(qū)針對恐怖主義的重要防范措施之一。我國《反恐法》中反極端主義內(nèi)容主要表現(xiàn)在第四條、第二十八條、第八十條至第八十二條。需要強調(diào)的是，我國《反恐法》中的極端主義含義廣泛，除宗教極端主義外還包括其他極端主義，因而在地方反恐怖主義立法模式中也應(yīng)貫徹這一基本指導(dǎo)思想，將反極端主義視野擴展到所有極端主義的廣闊范圍。雖然當(dāng)前一些地方立法中也有反極端主義的部分內(nèi)容，但更多關(guān)注的是宗教極端主義內(nèi)容，或者是網(wǎng)絡(luò)極端主義信息的發(fā)現(xiàn)、處理，并未嚴(yán)格區(qū)分去極端化與反極端化。去極端化是針對恐怖分子的限定性預(yù)防和矯治措施，其對象是已經(jīng)被極端思想腐蝕變質(zhì)的特殊人群。反極端化則是針對所有社會危險分子的一般性預(yù)防措施，強調(diào)運用多種手段，將極端思想與易受其“腐蝕”的社會群體隔離開來。換言之，去極端化趨于“特殊化”，反極端化趨于“一般化”[7]。在地方反恐立法中要強化反恐怖與反極端的融合，適度增加反極端主義的立法內(nèi)容，重視加強對極端主義的源頭治理，采取相應(yīng)防控措施，為反恐怖主義、反極端主義工作提供堅實的法律基礎(chǔ)。

其次，民族自治區(qū)應(yīng)當(dāng)確立反恐怖與反分裂融合立法模式。民族分裂主義一般是指國家中存在的以民族為單位的某種政治力量意圖分裂國家的傾向和圖謀。它是民族意識過度膨脹的產(chǎn)物[8]。我國民族自治區(qū)存在的民族分裂主義活動往往與宗教極端主義、恐怖主義活動交織在一起，構(gòu)成所謂的“三股勢力”。民族分裂主義在正常的社會秩序下往往難以為繼，生存空間極其狹窄，唯有通過恐怖活動才能擴大其影響力，實現(xiàn)其分裂目標(biāo)。同時為了在意識形態(tài)領(lǐng)域中為其民族分裂的恐怖活動尋求支持，經(jīng)常會借助“民族獨立”的招牌，發(fā)表具有蠱惑力和煽動力的言論，轉(zhuǎn)移大眾對民族分裂主義恐怖活動的反感。換言之，民族分裂主義以暴力恐怖為外在表現(xiàn)形式和手段，同時與意識形態(tài)領(lǐng)域的分裂主義相呼應(yīng)，而民族自治區(qū)的恐怖主義則多以民族分裂為目標(biāo)和借口[9]。故而在民族自治區(qū)的反恐怖主義立法中須特別重視反分裂主義的內(nèi)容，基于民族自治區(qū)反恐怖主義立法的整體性、相關(guān)性與層次性，須要將反恐怖與反分裂的內(nèi)容有機結(jié)合進(jìn)行立法，納入統(tǒng)一的民族自治區(qū)反恐系統(tǒng)中，形成相互銜接、緊密結(jié)合、互為補充的協(xié)調(diào)機制，避免在此方面顧此失彼、打擊不力或者重復(fù)立法，浪費資源。

最后，在特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)確立反恐怖與反滲透融合立法模式。自2019年起，香港一些“黑暴”分子在境外勢力滲透與支持下，不斷制造街頭暴力與混亂。這些暴力活動的手段方式基本符合國內(nèi)外對恐怖主義活動的定義與標(biāo)準(zhǔn)，給社會造成的危害程度也與恐怖活動相似，這些街頭暴力已成為禍亂香港的新型恐怖主義[10]。分析這些街頭暴力恐怖活動不難發(fā)現(xiàn)，其背后都或多或少有境外勢力的參與，有些還與國際恐怖組織有關(guān)聯(lián)[11]?！吨腥A人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》(簡稱《香港國安法》)的出臺正是為了切實防范、制止和懲治分裂國家、開展恐怖活動、勾結(jié)外國或境外勢力危害國家安全的犯罪行為[12]。由此可見，特別行政區(qū)內(nèi)恐怖主義生成因素中境外勢力的滲透與干預(yù)是主要成因，以美國為首的境外勢力通過資助亂港組織和個人、制造對立、渲染涉港輿論、支持亂港分子的暴力活動等方式不斷實施滲透活動，誘發(fā)恐怖主義風(fēng)險[13]。澳門在此方面同樣也面臨著一定的恐怖主義風(fēng)險。因此，筆者認(rèn)為特別行政區(qū)在進(jìn)行反恐怖主義地方立法模式上應(yīng)當(dāng)采取反恐怖與反滲透融合立法模式，在立法框架中增加對境外勢力滲透干預(yù)特別行政區(qū)內(nèi)部事務(wù)、制造恐怖主義風(fēng)險的防范與打擊內(nèi)容。

(二)地方公共安全系統(tǒng)治理下反恐怖主義地方立法框架

地方公共安全系統(tǒng)建立在系統(tǒng)論、情景預(yù)防、社會控制以及社區(qū)警務(wù)等相關(guān)的理論基礎(chǔ)之上，而系統(tǒng)論則是其架構(gòu)的主要理論，它是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。而反恐怖主義地方立法作為其子系統(tǒng)的一部分，必須考慮到整個系統(tǒng)的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性和綜合性，通過重點地域立法的推進(jìn)、重點立法內(nèi)容的優(yōu)化、特色立法內(nèi)容的彰顯等路徑建構(gòu)完善反恐怖主義地方立法框架。

首先，反恐怖主義地方立法框架中應(yīng)推進(jìn)重點地域的立法進(jìn)程。在法律屬性上，反恐怖主義地方立法不但是我國反恐怖法律體系的組成部分，還具有地方立法中社會管理立法的性質(zhì)。尤其是在獨具中國特色的單一制下我國地方行政區(qū)劃比較復(fù)雜，各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，文化多元特點明顯，少數(shù)民族分布不均，表現(xiàn)為“大雜居、小聚居”等特點，在此情形下，地方公共安全系統(tǒng)治理下必須推進(jìn)重點地域的反恐怖主義地方立法，對地方不同層級區(qū)域存在的政治危險、經(jīng)濟危害、民族分裂、極端思想等涉恐因素進(jìn)行系統(tǒng)指標(biāo)分析，在立法框架中予以關(guān)注。

其次，反恐怖主義地方立法框架中要架構(gòu)重點領(lǐng)域的立法內(nèi)容。反恐怖主義地方立法是對《反恐法》及相關(guān)刑事立法的有效補充，具有社會治理地方立法的性質(zhì)。恐怖主義的形成發(fā)展是一個較為復(fù)雜的社會現(xiàn)象，它不僅涉及對國家主權(quán)的危害及相關(guān)刑事犯罪，而且也涉及地方的社會公共安全基層治理問題。它需要從文化宣傳、宗教、金融、工商、治安、郵政、交通、物流、出入境、教育改造和受害補償?shù)然A(chǔ)層面上加強預(yù)防和社會治理。但須強調(diào)的是，在各地反恐怖主義立法上要加強重點領(lǐng)域的立法內(nèi)容，這既是地方公共安全系統(tǒng)治理的需要，也是總體安全觀下維護(hù)地方安全的需要?？傮w安全觀下地方安全戰(zhàn)略既要慎重考慮安全梯度底端的危險狀態(tài)，還要具有前瞻性地設(shè)計架構(gòu)安全梯度頂端的優(yōu)化狀態(tài)[14]。因此，在地方反恐怖主義立法框架中要突出對重點安全領(lǐng)域的立法保障，防范恐怖主義的威脅與危害。具體而言，一是要圍繞經(jīng)濟金融安全領(lǐng)域加強立法，雖然現(xiàn)有的一些地方立法中已經(jīng)對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了部分規(guī)定，但在具體范圍與防范措施方面都有待加強；二是要圍繞邊境安全領(lǐng)域加強立法，我國恐怖主義現(xiàn)實威脅多與邊境安全密切相關(guān)，很多恐怖分子為了偷渡出境也會在內(nèi)地多處輾轉(zhuǎn)尋求機會，這給內(nèi)陸地區(qū)地方公共安全也帶來了較大威脅，因而在地方立法中要對存在相應(yīng)隱患的安全領(lǐng)域提前謀劃進(jìn)行立法；三是要圍繞生態(tài)安全領(lǐng)域加強立法，恐怖分子使用極端手段的破壞活動往往會對地方生態(tài)環(huán)境安全造成威脅，也會給地方公共安全系統(tǒng)治理造成現(xiàn)實的和延續(xù)性的侵害，因而必須在立法中予以重視與加強。

最后，反恐怖主義地方立法框架中須彰顯地方特色立法內(nèi)容。地方特色是地方立法的核心和靈魂，是地方立法質(zhì)量的重要支撐[15]。在不同行政區(qū)劃下采取不同融合立法模式的反恐怖主義地方立法要結(jié)合地方恐怖主義發(fā)展態(tài)勢，切合地方公共安全系統(tǒng)治理的實際進(jìn)行特色立法，在不同憲法、反恐怖基本法相抵觸的前提下，根據(jù)地方反恐怖主義的差異性和特殊性進(jìn)行立法，并有效對接本地經(jīng)濟、政治、文化、社會、風(fēng)俗等對反恐怖主義法律制度供給方面的客觀需求，在立法內(nèi)容上要有可操作性和針對性，重點解決地方上突出的而《反恐法》尚未解決、不宜解決或難以解決的反恐怖主義工作方面的問題。具體而言，在普通行政區(qū)反恐怖與反極端融合立法模式下要切實考慮恐怖主義、極端主義可能存在的地方樣態(tài)與發(fā)展趨勢，結(jié)合地方社會結(jié)構(gòu)、民族構(gòu)成、經(jīng)濟環(huán)境等具體因素在地方立法框架中增加相應(yīng)特色內(nèi)容，如邊疆地區(qū)圍繞邊境管控與合作、金融中心地區(qū)圍繞金融管控與防范等領(lǐng)域的特色反恐立法內(nèi)容。在民族自治區(qū)反恐怖與反分裂融合立法模式下要將防范與打擊民族分裂主義內(nèi)容作為地方特色立法內(nèi)容予以規(guī)定和加強，針對民族分裂主義在不同民族自治區(qū)的表現(xiàn)與特點進(jìn)行特色立法。此外民族自治區(qū)反恐法中也可借鑒新疆的反恐怖主義立法模式融入部分去極端化內(nèi)容，與單獨的去極端化地方立法配套銜接，更好地實現(xiàn)地方立體防御型反恐怖主義立法。在特別行政區(qū)反恐怖與反滲透融合立法模式下要將防范打擊境外勢力滲透影響特別行政區(qū)恐怖主義發(fā)展作為地方特色立法內(nèi)容予以明確，重點加強對街頭暴力、“獨狼”恐怖主義的立法規(guī)制。尤其是在《香港國安法》業(yè)已出臺實施的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)融入反恐怖與反滲透內(nèi)容的特別行政區(qū)反恐怖主義單行立法是有效遏制和打擊香港街頭暴力、“獨狼”恐怖主義的進(jìn)路之一，也可實現(xiàn)與國安法的有力對接，形成地方系統(tǒng)的反恐怖主義法律體系，促成特別行政區(qū)公共安全系統(tǒng)高效治理。

未來反恐怖地方立法發(fā)展重點在于探索出從中央到地方一體化的反恐怖法治化建設(shè)路徑，強化依法反恐的地方立法資源支持，要強化受制于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與法治建設(shè)條件的民族自治地方、中西部地區(qū)的反恐怖地方立法，使之能夠在契合地方反恐的實際需求基礎(chǔ)上更好與《反恐法》銜接配合，形成統(tǒng)一完善的反恐怖法律體系，切實為地方公共安全維護(hù)提供法治支持與保障。