宋麗偉 重慶大學計劃財務處

引言

建設一流大學和一流學科，是黨中央、國務院做出的重大戰(zhàn)略決策，在此背景下高校的建設發(fā)展進入新階段，各高校迫切需要完善中國特色現(xiàn)代大學制度，規(guī)范高校內部治理體系。高校作為人才培養(yǎng)、科學研究、服務社會、文化傳承創(chuàng)新和國際交流合作的公共機構，硬件設施是實現(xiàn)這些職能目標的基本保障，校園基本建設對教學、科研、校園形象、招生、引進人才等至關重要。如何加強基建項目的全過程管理、提升管理效率，是本文嘗試探討的問題。

一、高?；椖康奶攸c

（一）投資數(shù)額大

基建類投資項目周期長、數(shù)額大是個普遍現(xiàn)象。一流大學和一流學科建設需要一流的配套設施，所以高校在提升軟實力建設的同時也更加重視基建等配套硬件設施的建設，增加基建投入是形勢所需。據(jù)高校公開信息顯示，某些知名院校每年有幾億資金用于基本建設，甚至某個年份基本建設資金支出占教育支出比例高達10%。

（二）資金來源多樣化

我國高等學校眾多，據(jù)統(tǒng)計2020年全國普通高等學校2738所，按管轄分類有部屬高校、省屬高校、民辦高校。對應的高?；椖抠Y金來源有所不同，有中央財政資金、地方政府資金、高校自籌資金、銀行貸款資金、社會捐助以及其他渠道融資等，各個項目因資金來源不同，在管理模式、成本分析以及績效評價上有所差異。

（三）質量要求高

高校是培養(yǎng)人才的搖籃，也是科研創(chuàng)新的重要陣地，高校內部的配套基礎設施建設是科研創(chuàng)新、人才培養(yǎng)體系中最核心的基礎力量，是雙一流建設的支撐平臺，因此對建設項目的質量要求高。尤其是科教中心、實驗樓建設，更要秉承創(chuàng)新發(fā)展的理念、走在時代發(fā)展的前沿，在前期規(guī)劃設計、施工工藝等方面都要慎之又慎、精益求精。

（四）工期緊張

信息技術的快速發(fā)展推動大數(shù)據(jù)時代的到來，隨之各行各業(yè)進入史無前例的變革，高校的教學、科研面臨新的發(fā)展機遇，要走在時代前列必須快速作出反應，不管是軟實力還是硬實力都不容忽視。基建項目從前期規(guī)劃到立項審批、項目實施到交付使用等環(huán)節(jié)眾多，加上財政資金安排的時效性，對項目工期要求比較緊迫。

（五）建筑類別多

高等院校就像一個小社會，師生生活、學習、文體娛樂、醫(yī)療等硬件設施一應俱全，基建項目類別多，包含教學樓、科研樓、辦公樓、圖書館、體育館、食堂、公寓以及校醫(yī)院等，不同功能的建筑項目在設計、施工方面有不同的標準，建設的難易程度和復雜程度也不盡相同，這就為高校內部基本建設的管理水平帶來了考驗。

二、高?；椖抗芾碇写嬖诘膯栴}

（一）基建預算重投入、輕績效

高校基建項目的資金大多數(shù)來源于財政撥款，因高校的公益性和公共性，管理人員和業(yè)務人員缺乏績效理念，只重視表面的“花錢是否合法合規(guī)”，沒有正確樹立“花錢值不值”的思維模式，部門預算普遍存在“重投入、輕績效”的問題。而基建項目一般投資數(shù)額大、周期長，工程專業(yè)性強，影響因素多，這就給高校落實全面預算績效管理增加了難度。

（二）基建內控制度缺乏系統(tǒng)性的規(guī)范

高校涉及基建業(yè)務的職能部門較多，包含基建處、財務、招標、審計、紀檢、資產處等，這些部門一般分屬不同的校級領導，每個部門對各自的領導負責，各個部門制定內部控制規(guī)范時大多重視部門內部的管理規(guī)范，學校層面的系統(tǒng)性規(guī)范不夠完善，部門之間的業(yè)務往來、職責劃分方面有時存在脫節(jié)、“打架”現(xiàn)象，嚴重影響基建項目管理工作的規(guī)范、有序開展。

（三）基建財務重核算、輕管理

為防范基建工程財務風險，高?；椖抗芾砼c財務管理分離，財務人員工作內容偏向于日常核算等瑣碎的報銷業(yè)務，在整個基建項目周期的參與度較低，即使參與了某些重要環(huán)節(jié)的流程如核價、驗收等，工作比較被動，對全過程的工作進展?jié)B透性不夠，缺乏常態(tài)化動態(tài)監(jiān)管，造成資金劃撥和項目進度不匹配、各種原因超合同超預算的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（四）基建內部審計能力不足

基建審計工作專業(yè)性強、涉及面廣，以前審計工作只負責工程結算審計，業(yè)務量相對較少，近年來審計部門加強內控管理，開始重視全過程跟蹤審計，覆蓋基建項目各個階段，包括工程投資立項、勘察設計、招標、工程實施、竣工驗收、結算審計等，程序復雜、內容繁瑣，審計工作任務重責任大。另外，基建項目按照竣工財務決算管理的有關規(guī)定，在完工可投入使用或者試運行合格后三個月內應完成竣工財務決算，對結算審計的時間要求緊迫。而內部審計人員的數(shù)量、業(yè)務能力有限，某些重要的審計工作外包給校外咨詢機構，審計咨詢成本明顯增加。

（五）基建項目招投標問題突出

長期以來高?；I域是廉政風險的重災區(qū)，而招投標階段更是重中之重，為整治招標亂象加強風險管控，近年來很多高校相繼成立了專門的采購招標機構，相關的制度規(guī)范也在不斷完善，而“上有政策下有對策”，招標階段問題依然存在：高校基建工程招投標中“圍標”“串標”現(xiàn)象時有發(fā)生；相關部門以工程建設時間緊、規(guī)定流程繁瑣為由，采取直接指定、肢解發(fā)包等方式變相規(guī)避公開招投標；招投標工作的信息化程度不高，因信息封閉和暗箱操作，招標結果“價高、質次、效率低”也普遍存在；招標評標制度不夠完善，學校層面缺乏可操作性的監(jiān)管實施細則，紀檢、監(jiān)察部門的監(jiān)督力度欠佳。

（六）基建相關各職能部門缺乏有效銜接

基建項目管理是一個整體性、系統(tǒng)性的工作，所有環(huán)節(jié)都是緊密聯(lián)系、環(huán)環(huán)相扣的，需要各個部門各司其職、各盡其責，而有時候某些部門又各為其主、各行其是，相互之間缺乏有效銜接，遇到麻煩相互推諉，存在協(xié)調工作難、溝通效率低的問題。具體現(xiàn)象有：基建處在項目前期階段與使用部門溝通不深入，在項目實施階段出現(xiàn)重大設計變更或者施工變更；基建處督促施工單位送審資料不及時不完整影響審計處的審計進展；審計人員專業(yè)性不強或者粗心大意造成審計數(shù)據(jù)不準確，最終決算金額超預算，影響學校財務資金安排；審計工作拖沓導致竣工決算不及時，相應地固定資產移交推遲；招標機構根據(jù)基建需要安排招標工作，基建處報送資料拖延、不完善影響招標進展，反過來招標機構的組織形式、制度規(guī)范、工作效率又影響合同的簽訂實施以及工程進度；紀檢監(jiān)察部門對各個環(huán)節(jié)的參與滲透不夠縝密，增加了項目的廉政風險；檔案部門對項目檔案的歸集整理不科學、缺乏信息化保管手段，不能全面快捷地為各部門提供查證服務。

三、基建項目全過程有效管理的建議

（一）分階段按資金來源開展績效評價

基建項目周期相對較長，短則兩三年，長至六七年，期間影響因素多，牽涉部門廣，項目前期、中期、后期不同階段的責任主體不同，因此應分階段實施全面績效管理，對不同的責任主體設計合適的考核方式。比如項目前期立項、設計階段，應重點對建設管理部門參與人員的工作進程監(jiān)督考核，是否按計劃時間完成了相應的工作；中期項目實施階段，重點考核施工管理人員的組織能力和專業(yè)技術水平，尤其是出現(xiàn)變更簽證時對工程造價、工期、質量等的影響程度；后期竣工決算階段主要對審計部門的審計能力、工作效率等考核，有審計外包業(yè)務的項目考核要把審計咨詢成本考慮在內。

另外，各個項目的資金來源可能不盡相同，應按類別分別進行成本分析、績效考核，比如基建項目使用財政專項資金的應按照專項資金的管理辦法安排資金使用，不得截留、挪用、騙取專項資金；使用貸款或者其他融資方式籌建項目的，應把資金成本列入績效考核。

（二）完善內控制度的系統(tǒng)性規(guī)范

要規(guī)范基建項目的全過程有效管理，必須制度先行。高等學校實施內部控制規(guī)范，是加強教育經費監(jiān)管的重要舉措，是完善內部治理結構、建立現(xiàn)代高校制度的必然要求。內部控制規(guī)范要注重系統(tǒng)性、有效性、時效性的基本原則，基建管理內部控制規(guī)范應在遵從國家政策法規(guī)的前提下制定具體的管理辦法和實施細則，基建相關職能部門各自負責部門內的內控制度建設，確保制度規(guī)范責任到人、執(zhí)行到位。學校層面，內控制度還要特別重視系統(tǒng)性的規(guī)范，要求各職能部門之間在工作流程上做到優(yōu)質高效的銜接配合，用細則明確責任，避免“踢皮球”的現(xiàn)象。

（三）發(fā)揮基建財務的管理作用

高校的基建項目管理與財務管理分離，歸不同的上級領導管控，執(zhí)行工程款支付“兩支筆”會簽制度，這種分權制度是防范財務風險的必要手段，反過來分權的實施又一定程度上制約了項目進展。基建財務的日常工作重核算、輕管理是個普遍性問題，財務的首要職責是保證資金使用安全規(guī)范，“不出問題”是基本要求，往往忽視了資金的時效性。基建財務需要加大對基建項目全過程的滲透性參與，應加強資金安排和項目進展的聯(lián)動性，不因資金拖延影響工程進度，也不因工程進度緩慢浪費資金，日常工作形成“支付申請——審批——支付完成——反饋實時數(shù)據(jù)——督促進展——支付申請”這樣一個閉環(huán)流程。

（四）加強基建專業(yè)人才和復合型管理人員建設

高校基建工作人員需要有建筑、土木工程、工程管理、工程造價等專業(yè)背景，工作人員專業(yè)水平的高低直接影響工程項目的順利實施和建設效益。因高校事業(yè)單位的公益性屬性，工作人員沒有優(yōu)勝劣汰的市場機制，一定程度上制約了工作的積極性和學習性，所以基建相關職能部門定期開展專業(yè)培訓和交流學習非常必要?；ㄏ嚓P各部門應根據(jù)崗位職責和工作內容不同，有針對性地實施專業(yè)能力提升培訓計劃，鼓勵青年員工參加繼續(xù)教育學習、提高專業(yè)水平。工作一線的技術人才注重“專”的高度，而管理人員則需要超越專業(yè)的界限著眼全局，高校應重視基建復合型管理人員的培養(yǎng)，打造高素質的領頭羊隊伍，保證國家和學校利益最大化。

（五）加大基建項目招投標監(jiān)管工作的寬度和深度

基建工程的數(shù)額大、工期長、技術復雜的特點使得工程項目的招投標工作環(huán)節(jié)繁瑣、內容繁重，從而監(jiān)管難度更大。工程項目的招投標監(jiān)管應實施招標前期、開標評標過程、中標后簽約的全過程監(jiān)管，除了對正常程序的合法合規(guī)性監(jiān)督，還應加大監(jiān)管的寬度和深度。寬度方面包含對投標單位資格審查的方式方法、招標代理機構的資質審查和代理行為、對違規(guī)行為的查處、對惡意投訴的處罰、對評標專家的考核、網(wǎng)絡評標的原則設置、中標后合同簽約是否符合招投標文件條款、實施中合同變更是否公平公正等所有環(huán)節(jié)的監(jiān)督審查。還要加大監(jiān)督的深度，科學識別圍標、串標行為，對某些關鍵環(huán)節(jié)需要專業(yè)能力鑒別考察的應聘請第三方機構參與審查，從深層次杜絕招投標違法違紀的行為。

（六）構建高?；椖繀f(xié)同管理系統(tǒng)

“協(xié)同學”是20世紀70年代聯(lián)邦德國斯圖加特大學教授、著名物理學家哈肯提出的一門新興學科，是系統(tǒng)科學的重要分支理論。協(xié)同學主要研究了遠離平衡狀態(tài)的開放系統(tǒng)內的結構、性質不盡相同的各子系統(tǒng)與外界發(fā)生能量交換時，利用自身內在的協(xié)同作用，自發(fā)形成新的空間、穩(wěn)定的時間以及有序的功能結構。協(xié)同管理是指基于所面臨的復合系統(tǒng)的結構功能特征，運用協(xié)同學原理，根據(jù)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的期望目標對系統(tǒng)實現(xiàn)有效管理，以實現(xiàn)系統(tǒng)協(xié)調并產生協(xié)同效應。

協(xié)同管理的理念主要體現(xiàn)為三大基本思想，即“信息網(wǎng)狀思想”“業(yè)務關聯(lián)思想”和“隨需而應思想”，高?；椖抗芾淼陌l(fā)展趨勢正契合了該三大基本思想，因此有必要建立協(xié)同管理系統(tǒng)。各職能部門內部提升業(yè)務水平、建立健全內控制度，部門之間還應密切協(xié)作，不搞信息壁壘，加強各個環(huán)節(jié)的信息溝通和必要的數(shù)據(jù)共享，以實現(xiàn)基建項目的有序有效管理、提高資金使用效率。

圖1所示為基建項目協(xié)同管理系統(tǒng)結構圖，根據(jù)各個部門業(yè)務分工不同，對建設管理等八個信息模塊設立子系統(tǒng)，子系統(tǒng)包含項目各個階段重要的辦公數(shù)據(jù)，按照管理權限和工作需要對使用者設置錄入權限和查詢權限。建設管理模塊包含項目基本信息、造價管理、質量安全控制和工程變更簽證這些重要信息，相關工作發(fā)生時要實時反映在系統(tǒng)里面，為之后資金控制和績效考核提供重要依據(jù)。招投標模塊包含招標、投標、評標、中標信息，所有階段的重要工作文檔記錄在內備案待查，相關部門和領導隨時關注到工作進展以推進后續(xù)工作。合同管理模塊除了保存合同電子文本，還應特別記錄合同重要內容如合同金額、支付條款、結算計價方式等方便查詢。財務管理模塊包含項目資金監(jiān)管和合同付款進度，財務系統(tǒng)在支付工程款時應聯(lián)動合同管理系統(tǒng)，實時更新項目資金情況和項目內合同執(zhí)行情況?；▽徲嬆K包含過程審計和結算審計，過程審計的審計工作報告應實時記錄在項目協(xié)同管理系統(tǒng)內，結算審計工作的開始結束時間對項目竣工財務決算的及時完成影響重大，審計工作進展的信息公開有利于督促盡快完善竣工決算手續(xù)。資產管理模塊包含竣工交付信息和運行維護，竣工交付手續(xù)辦理完善時應錄入項目概況如面積、造價信息等，交付使用后的運行維護信息應包含維修時間、維修內容和維修費用，作為建筑物的終身使用檔案。紀檢監(jiān)察模塊包括投訴糾紛和廉政建設，紀檢監(jiān)察部門把接收到的該項目的投訴和干部違反廉政工作紀律的行為以及處理結果作為保密事項登記在系統(tǒng)內。檔案管理模塊包含項目工程資料檔案和財務報銷檔案，根據(jù)內容的重要程度和電子資料的存儲容量合理上傳電子檔案，為項目竣工決算和交付使用后的維護管理提供清晰的信息支撐。

圖1 基建項目協(xié)同管理系統(tǒng)結構圖

結語

當前高?！半p一流”建設如火如荼，基建投資作為科研教學的配套設施建設亟須跟上時代步伐，要加強基建項目全過程有效管理，高校不僅要重視績效評價、發(fā)揮財務的管理作用、深化招投標階段的監(jiān)管、內控制度的系統(tǒng)規(guī)范以及人才建設，更要關注相關部門之間的工作協(xié)同，所有職能部門做到內外兼修、協(xié)同共進。