宋麗偉 重慶大學(xué)計(jì)劃財(cái)務(wù)處

引言

建設(shè)一流大學(xué)和一流學(xué)科，是黨中央、國務(wù)院做出的重大戰(zhàn)略決策，在此背景下高校的建設(shè)發(fā)展進(jìn)入新階段，各高校迫切需要完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，規(guī)范高校內(nèi)部治理體系。高校作為人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)、文化傳承創(chuàng)新和國際交流合作的公共機(jī)構(gòu)，硬件設(shè)施是實(shí)現(xiàn)這些職能目標(biāo)的基本保障，校園基本建設(shè)對教學(xué)、科研、校園形象、招生、引進(jìn)人才等至關(guān)重要。如何加強(qiáng)基建項(xiàng)目的全過程管理、提升管理效率，是本文嘗試探討的問題。

一、高?；?xiàng)目的特點(diǎn)

（一）投資數(shù)額大

基建類投資項(xiàng)目周期長、數(shù)額大是個(gè)普遍現(xiàn)象。一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)需要一流的配套設(shè)施，所以高校在提升軟實(shí)力建設(shè)的同時(shí)也更加重視基建等配套硬件設(shè)施的建設(shè)，增加基建投入是形勢所需。據(jù)高校公開信息顯示，某些知名院校每年有幾億資金用于基本建設(shè)，甚至某個(gè)年份基本建設(shè)資金支出占教育支出比例高達(dá)10%。

（二）資金來源多樣化

我國高等學(xué)校眾多，據(jù)統(tǒng)計(jì)2020年全國普通高等學(xué)校2738所，按管轄分類有部屬高校、省屬高校、民辦高校。對應(yīng)的高?；?xiàng)目資金來源有所不同，有中央財(cái)政資金、地方政府資金、高校自籌資金、銀行貸款資金、社會(huì)捐助以及其他渠道融資等，各個(gè)項(xiàng)目因資金來源不同，在管理模式、成本分析以及績效評價(jià)上有所差異。

（三）質(zhì)量要求高

高校是培養(yǎng)人才的搖籃，也是科研創(chuàng)新的重要陣地，高校內(nèi)部的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是科研創(chuàng)新、人才培養(yǎng)體系中最核心的基礎(chǔ)力量，是雙一流建設(shè)的支撐平臺(tái)，因此對建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量要求高。尤其是科教中心、實(shí)驗(yàn)樓建設(shè)，更要秉承創(chuàng)新發(fā)展的理念、走在時(shí)代發(fā)展的前沿，在前期規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工工藝等方面都要慎之又慎、精益求精。

（四）工期緊張

信息技術(shù)的快速發(fā)展推動(dòng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，隨之各行各業(yè)進(jìn)入史無前例的變革，高校的教學(xué)、科研面臨新的發(fā)展機(jī)遇，要走在時(shí)代前列必須快速作出反應(yīng)，不管是軟實(shí)力還是硬實(shí)力都不容忽視?；?xiàng)目從前期規(guī)劃到立項(xiàng)審批、項(xiàng)目實(shí)施到交付使用等環(huán)節(jié)眾多，加上財(cái)政資金安排的時(shí)效性，對項(xiàng)目工期要求比較緊迫。

（五）建筑類別多

高等院校就像一個(gè)小社會(huì)，師生生活、學(xué)習(xí)、文體娛樂、醫(yī)療等硬件設(shè)施一應(yīng)俱全，基建項(xiàng)目類別多，包含教學(xué)樓、科研樓、辦公樓、圖書館、體育館、食堂、公寓以及校醫(yī)院等，不同功能的建筑項(xiàng)目在設(shè)計(jì)、施工方面有不同的標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)的難易程度和復(fù)雜程度也不盡相同，這就為高校內(nèi)部基本建設(shè)的管理水平帶來了考驗(yàn)。

二、高?；?xiàng)目管理中存在的問題

（一）基建預(yù)算重投入、輕績效

高?；?xiàng)目的資金大多數(shù)來源于財(cái)政撥款，因高校的公益性和公共性，管理人員和業(yè)務(wù)人員缺乏績效理念，只重視表面的“花錢是否合法合規(guī)”，沒有正確樹立“花錢值不值”的思維模式，部門預(yù)算普遍存在“重投入、輕績效”的問題。而基建項(xiàng)目一般投資數(shù)額大、周期長，工程專業(yè)性強(qiáng)，影響因素多，這就給高校落實(shí)全面預(yù)算績效管理增加了難度。

（二）基建內(nèi)控制度缺乏系統(tǒng)性的規(guī)范

高校涉及基建業(yè)務(wù)的職能部門較多，包含基建處、財(cái)務(wù)、招標(biāo)、審計(jì)、紀(jì)檢、資產(chǎn)處等，這些部門一般分屬不同的校級領(lǐng)導(dǎo)，每個(gè)部門對各自的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，各個(gè)部門制定內(nèi)部控制規(guī)范時(shí)大多重視部門內(nèi)部的管理規(guī)范，學(xué)校層面的系統(tǒng)性規(guī)范不夠完善，部門之間的業(yè)務(wù)往來、職責(zé)劃分方面有時(shí)存在脫節(jié)、“打架”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響基建項(xiàng)目管理工作的規(guī)范、有序開展。

（三）基建財(cái)務(wù)重核算、輕管理

為防范基建工程財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，高校基建項(xiàng)目管理與財(cái)務(wù)管理分離，財(cái)務(wù)人員工作內(nèi)容偏向于日常核算等瑣碎的報(bào)銷業(yè)務(wù)，在整個(gè)基建項(xiàng)目周期的參與度較低，即使參與了某些重要環(huán)節(jié)的流程如核價(jià)、驗(yàn)收等，工作比較被動(dòng)，對全過程的工作進(jìn)展?jié)B透性不夠，缺乏常態(tài)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管，造成資金劃撥和項(xiàng)目進(jìn)度不匹配、各種原因超合同超預(yù)算的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（四）基建內(nèi)部審計(jì)能力不足

基建審計(jì)工作專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣，以前審計(jì)工作只負(fù)責(zé)工程結(jié)算審計(jì)，業(yè)務(wù)量相對較少，近年來審計(jì)部門加強(qiáng)內(nèi)控管理，開始重視全過程跟蹤審計(jì)，覆蓋基建項(xiàng)目各個(gè)階段，包括工程投資立項(xiàng)、勘察設(shè)計(jì)、招標(biāo)、工程實(shí)施、竣工驗(yàn)收、結(jié)算審計(jì)等，程序復(fù)雜、內(nèi)容繁瑣，審計(jì)工作任務(wù)重責(zé)任大。另外，基建項(xiàng)目按照竣工財(cái)務(wù)決算管理的有關(guān)規(guī)定，在完工可投入使用或者試運(yùn)行合格后三個(gè)月內(nèi)應(yīng)完成竣工財(cái)務(wù)決算，對結(jié)算審計(jì)的時(shí)間要求緊迫。而內(nèi)部審計(jì)人員的數(shù)量、業(yè)務(wù)能力有限，某些重要的審計(jì)工作外包給校外咨詢機(jī)構(gòu)，審計(jì)咨詢成本明顯增加。

（五）基建項(xiàng)目招投標(biāo)問題突出

長期以來高?；I(lǐng)域是廉政風(fēng)險(xiǎn)的重災(zāi)區(qū)，而招投標(biāo)階段更是重中之重，為整治招標(biāo)亂象加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，近年來很多高校相繼成立了專門的采購招標(biāo)機(jī)構(gòu)，相關(guān)的制度規(guī)范也在不斷完善，而“上有政策下有對策”，招標(biāo)階段問題依然存在：高?；üこ陶型稑?biāo)中“圍標(biāo)”“串標(biāo)”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；相關(guān)部門以工程建設(shè)時(shí)間緊、規(guī)定流程繁瑣為由，采取直接指定、肢解發(fā)包等方式變相規(guī)避公開招投標(biāo)；招投標(biāo)工作的信息化程度不高，因信息封閉和暗箱操作，招標(biāo)結(jié)果“價(jià)高、質(zhì)次、效率低”也普遍存在；招標(biāo)評標(biāo)制度不夠完善，學(xué)校層面缺乏可操作性的監(jiān)管實(shí)施細(xì)則，紀(jì)檢、監(jiān)察部門的監(jiān)督力度欠佳。

（六）基建相關(guān)各職能部門缺乏有效銜接

基建項(xiàng)目管理是一個(gè)整體性、系統(tǒng)性的工作，所有環(huán)節(jié)都是緊密聯(lián)系、環(huán)環(huán)相扣的，需要各個(gè)部門各司其職、各盡其責(zé)，而有時(shí)候某些部門又各為其主、各行其是，相互之間缺乏有效銜接，遇到麻煩相互推諉，存在協(xié)調(diào)工作難、溝通效率低的問題。具體現(xiàn)象有：基建處在項(xiàng)目前期階段與使用部門溝通不深入，在項(xiàng)目實(shí)施階段出現(xiàn)重大設(shè)計(jì)變更或者施工變更；基建處督促施工單位送審資料不及時(shí)不完整影響審計(jì)處的審計(jì)進(jìn)展；審計(jì)人員專業(yè)性不強(qiáng)或者粗心大意造成審計(jì)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，最終決算金額超預(yù)算，影響學(xué)校財(cái)務(wù)資金安排；審計(jì)工作拖沓導(dǎo)致竣工決算不及時(shí)，相應(yīng)地固定資產(chǎn)移交推遲；招標(biāo)機(jī)構(gòu)根據(jù)基建需要安排招標(biāo)工作，基建處報(bào)送資料拖延、不完善影響招標(biāo)進(jìn)展，反過來招標(biāo)機(jī)構(gòu)的組織形式、制度規(guī)范、工作效率又影響合同的簽訂實(shí)施以及工程進(jìn)度；紀(jì)檢監(jiān)察部門對各個(gè)環(huán)節(jié)的參與滲透不夠縝密，增加了項(xiàng)目的廉政風(fēng)險(xiǎn)；檔案部門對項(xiàng)目檔案的歸集整理不科學(xué)、缺乏信息化保管手段，不能全面快捷地為各部門提供查證服務(wù)。

三、基建項(xiàng)目全過程有效管理的建議

（一）分階段按資金來源開展績效評價(jià)

基建項(xiàng)目周期相對較長，短則兩三年，長至六七年，期間影響因素多，牽涉部門廣，項(xiàng)目前期、中期、后期不同階段的責(zé)任主體不同，因此應(yīng)分階段實(shí)施全面績效管理，對不同的責(zé)任主體設(shè)計(jì)合適的考核方式。比如項(xiàng)目前期立項(xiàng)、設(shè)計(jì)階段，應(yīng)重點(diǎn)對建設(shè)管理部門參與人員的工作進(jìn)程監(jiān)督考核，是否按計(jì)劃時(shí)間完成了相應(yīng)的工作；中期項(xiàng)目實(shí)施階段，重點(diǎn)考核施工管理人員的組織能力和專業(yè)技術(shù)水平，尤其是出現(xiàn)變更簽證時(shí)對工程造價(jià)、工期、質(zhì)量等的影響程度；后期竣工決算階段主要對審計(jì)部門的審計(jì)能力、工作效率等考核，有審計(jì)外包業(yè)務(wù)的項(xiàng)目考核要把審計(jì)咨詢成本考慮在內(nèi)。

另外，各個(gè)項(xiàng)目的資金來源可能不盡相同，應(yīng)按類別分別進(jìn)行成本分析、績效考核，比如基建項(xiàng)目使用財(cái)政專項(xiàng)資金的應(yīng)按照專項(xiàng)資金的管理辦法安排資金使用，不得截留、挪用、騙取專項(xiàng)資金；使用貸款或者其他融資方式籌建項(xiàng)目的，應(yīng)把資金成本列入績效考核。

（二）完善內(nèi)控制度的系統(tǒng)性規(guī)范

要規(guī)范基建項(xiàng)目的全過程有效管理，必須制度先行。高等學(xué)校實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范，是加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的重要舉措，是完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、建立現(xiàn)代高校制度的必然要求。內(nèi)部控制規(guī)范要注重系統(tǒng)性、有效性、時(shí)效性的基本原則，基建管理內(nèi)部控制規(guī)范應(yīng)在遵從國家政策法規(guī)的前提下制定具體的管理辦法和實(shí)施細(xì)則，基建相關(guān)職能部門各自負(fù)責(zé)部門內(nèi)的內(nèi)控制度建設(shè)，確保制度規(guī)范責(zé)任到人、執(zhí)行到位。學(xué)校層面，內(nèi)控制度還要特別重視系統(tǒng)性的規(guī)范，要求各職能部門之間在工作流程上做到優(yōu)質(zhì)高效的銜接配合，用細(xì)則明確責(zé)任，避免“踢皮球”的現(xiàn)象。

（三）發(fā)揮基建財(cái)務(wù)的管理作用

高校的基建項(xiàng)目管理與財(cái)務(wù)管理分離，歸不同的上級領(lǐng)導(dǎo)管控，執(zhí)行工程款支付“兩支筆”會(huì)簽制度，這種分權(quán)制度是防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的必要手段，反過來分權(quán)的實(shí)施又一定程度上制約了項(xiàng)目進(jìn)展?；ㄘ?cái)務(wù)的日常工作重核算、輕管理是個(gè)普遍性問題，財(cái)務(wù)的首要職責(zé)是保證資金使用安全規(guī)范，“不出問題”是基本要求，往往忽視了資金的時(shí)效性?；ㄘ?cái)務(wù)需要加大對基建項(xiàng)目全過程的滲透性參與，應(yīng)加強(qiáng)資金安排和項(xiàng)目進(jìn)展的聯(lián)動(dòng)性，不因資金拖延影響工程進(jìn)度，也不因工程進(jìn)度緩慢浪費(fèi)資金，日常工作形成“支付申請——審批——支付完成——反饋實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)——督促進(jìn)展——支付申請”這樣一個(gè)閉環(huán)流程。

（四）加強(qiáng)基建專業(yè)人才和復(fù)合型管理人員建設(shè)

高?；üぷ魅藛T需要有建筑、土木工程、工程管理、工程造價(jià)等專業(yè)背景，工作人員專業(yè)水平的高低直接影響工程項(xiàng)目的順利實(shí)施和建設(shè)效益。因高校事業(yè)單位的公益性屬性，工作人員沒有優(yōu)勝劣汰的市場機(jī)制，一定程度上制約了工作的積極性和學(xué)習(xí)性，所以基建相關(guān)職能部門定期開展專業(yè)培訓(xùn)和交流學(xué)習(xí)非常必要。基建相關(guān)各部門應(yīng)根據(jù)崗位職責(zé)和工作內(nèi)容不同，有針對性地實(shí)施專業(yè)能力提升培訓(xùn)計(jì)劃，鼓勵(lì)青年員工參加繼續(xù)教育學(xué)習(xí)、提高專業(yè)水平。工作一線的技術(shù)人才注重“?！钡母叨龋芾砣藛T則需要超越專業(yè)的界限著眼全局，高校應(yīng)重視基建復(fù)合型管理人員的培養(yǎng)，打造高素質(zhì)的領(lǐng)頭羊隊(duì)伍，保證國家和學(xué)校利益最大化。

（五）加大基建項(xiàng)目招投標(biāo)監(jiān)管工作的寬度和深度

基建工程的數(shù)額大、工期長、技術(shù)復(fù)雜的特點(diǎn)使得工程項(xiàng)目的招投標(biāo)工作環(huán)節(jié)繁瑣、內(nèi)容繁重，從而監(jiān)管難度更大。工程項(xiàng)目的招投標(biāo)監(jiān)管應(yīng)實(shí)施招標(biāo)前期、開標(biāo)評標(biāo)過程、中標(biāo)后簽約的全過程監(jiān)管，除了對正常程序的合法合規(guī)性監(jiān)督，還應(yīng)加大監(jiān)管的寬度和深度。寬度方面包含對投標(biāo)單位資格審查的方式方法、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審查和代理行為、對違規(guī)行為的查處、對惡意投訴的處罰、對評標(biāo)專家的考核、網(wǎng)絡(luò)評標(biāo)的原則設(shè)置、中標(biāo)后合同簽約是否符合招投標(biāo)文件條款、實(shí)施中合同變更是否公平公正等所有環(huán)節(jié)的監(jiān)督審查。還要加大監(jiān)督的深度，科學(xué)識(shí)別圍標(biāo)、串標(biāo)行為，對某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)需要專業(yè)能力鑒別考察的應(yīng)聘請第三方機(jī)構(gòu)參與審查，從深層次杜絕招投標(biāo)違法違紀(jì)的行為。

（六）構(gòu)建高?；?xiàng)目協(xié)同管理系統(tǒng)

“協(xié)同學(xué)”是20世紀(jì)70年代聯(lián)邦德國斯圖加特大學(xué)教授、著名物理學(xué)家哈肯提出的一門新興學(xué)科，是系統(tǒng)科學(xué)的重要分支理論。協(xié)同學(xué)主要研究了遠(yuǎn)離平衡狀態(tài)的開放系統(tǒng)內(nèi)的結(jié)構(gòu)、性質(zhì)不盡相同的各子系統(tǒng)與外界發(fā)生能量交換時(shí)，利用自身內(nèi)在的協(xié)同作用，自發(fā)形成新的空間、穩(wěn)定的時(shí)間以及有序的功能結(jié)構(gòu)。協(xié)同管理是指基于所面臨的復(fù)合系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)功能特征，運(yùn)用協(xié)同學(xué)原理，根據(jù)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的期望目標(biāo)對系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)有效管理，以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)協(xié)調(diào)并產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。

協(xié)同管理的理念主要體現(xiàn)為三大基本思想，即“信息網(wǎng)狀思想”“業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)思想”和“隨需而應(yīng)思想”，高校基建項(xiàng)目管理的發(fā)展趨勢正契合了該三大基本思想，因此有必要建立協(xié)同管理系統(tǒng)。各職能部門內(nèi)部提升業(yè)務(wù)水平、建立健全內(nèi)控制度，部門之間還應(yīng)密切協(xié)作，不搞信息壁壘，加強(qiáng)各個(gè)環(huán)節(jié)的信息溝通和必要的數(shù)據(jù)共享，以實(shí)現(xiàn)基建項(xiàng)目的有序有效管理、提高資金使用效率。

圖1所示為基建項(xiàng)目協(xié)同管理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)圖，根據(jù)各個(gè)部門業(yè)務(wù)分工不同，對建設(shè)管理等八個(gè)信息模塊設(shè)立子系統(tǒng)，子系統(tǒng)包含項(xiàng)目各個(gè)階段重要的辦公數(shù)據(jù)，按照管理權(quán)限和工作需要對使用者設(shè)置錄入權(quán)限和查詢權(quán)限。建設(shè)管理模塊包含項(xiàng)目基本信息、造價(jià)管理、質(zhì)量安全控制和工程變更簽證這些重要信息，相關(guān)工作發(fā)生時(shí)要實(shí)時(shí)反映在系統(tǒng)里面，為之后資金控制和績效考核提供重要依據(jù)。招投標(biāo)模塊包含招標(biāo)、投標(biāo)、評標(biāo)、中標(biāo)信息，所有階段的重要工作文檔記錄在內(nèi)備案待查，相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)隨時(shí)關(guān)注到工作進(jìn)展以推進(jìn)后續(xù)工作。合同管理模塊除了保存合同電子文本，還應(yīng)特別記錄合同重要內(nèi)容如合同金額、支付條款、結(jié)算計(jì)價(jià)方式等方便查詢。財(cái)務(wù)管理模塊包含項(xiàng)目資金監(jiān)管和合同付款進(jìn)度，財(cái)務(wù)系統(tǒng)在支付工程款時(shí)應(yīng)聯(lián)動(dòng)合同管理系統(tǒng)，實(shí)時(shí)更新項(xiàng)目資金情況和項(xiàng)目內(nèi)合同執(zhí)行情況?；▽徲?jì)模塊包含過程審計(jì)和結(jié)算審計(jì)，過程審計(jì)的審計(jì)工作報(bào)告應(yīng)實(shí)時(shí)記錄在項(xiàng)目協(xié)同管理系統(tǒng)內(nèi)，結(jié)算審計(jì)工作的開始結(jié)束時(shí)間對項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算的及時(shí)完成影響重大，審計(jì)工作進(jìn)展的信息公開有利于督促盡快完善竣工決算手續(xù)。資產(chǎn)管理模塊包含竣工交付信息和運(yùn)行維護(hù)，竣工交付手續(xù)辦理完善時(shí)應(yīng)錄入項(xiàng)目概況如面積、造價(jià)信息等，交付使用后的運(yùn)行維護(hù)信息應(yīng)包含維修時(shí)間、維修內(nèi)容和維修費(fèi)用，作為建筑物的終身使用檔案。紀(jì)檢監(jiān)察模塊包括投訴糾紛和廉政建設(shè)，紀(jì)檢監(jiān)察部門把接收到的該項(xiàng)目的投訴和干部違反廉政工作紀(jì)律的行為以及處理結(jié)果作為保密事項(xiàng)登記在系統(tǒng)內(nèi)。檔案管理模塊包含項(xiàng)目工程資料檔案和財(cái)務(wù)報(bào)銷檔案，根據(jù)內(nèi)容的重要程度和電子資料的存儲(chǔ)容量合理上傳電子檔案，為項(xiàng)目竣工決算和交付使用后的維護(hù)管理提供清晰的信息支撐。

圖1 基建項(xiàng)目協(xié)同管理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)圖

結(jié)語

當(dāng)前高?！半p一流”建設(shè)如火如荼，基建投資作為科研教學(xué)的配套設(shè)施建設(shè)亟須跟上時(shí)代步伐，要加強(qiáng)基建項(xiàng)目全過程有效管理，高校不僅要重視績效評價(jià)、發(fā)揮財(cái)務(wù)的管理作用、深化招投標(biāo)階段的監(jiān)管、內(nèi)控制度的系統(tǒng)規(guī)范以及人才建設(shè)，更要關(guān)注相關(guān)部門之間的工作協(xié)同，所有職能部門做到內(nèi)外兼修、協(xié)同共進(jìn)。