呂唯 沈陽工程學(xué)院財(cái)務(wù)處

引言

黨的十八大以來，財(cái)政部出臺(tái)了系列關(guān)于行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作的重大改革和指導(dǎo)意見，2012年11月印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)、2014年8月修訂《中華人民共和國預(yù)算法》、2015年12月印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》、2018年8月頒布《政府會(huì)計(jì)制度》、2018年11月印發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》、2018年12月再次修訂《中華人民共和國預(yù)算法》、2018年12月印發(fā)《管理會(huì)計(jì)應(yīng)用指引第803號(hào)——行政事業(yè)單位》、2019年12月印發(fā)《行政事業(yè)單位成本核算基本指引》等。每項(xiàng)政策的頒布都會(huì)引發(fā)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員對(duì)財(cái)務(wù)工作的新思考。在新時(shí)代改革背景下，高校作為業(yè)務(wù)龐大復(fù)雜且較為特殊的行政事業(yè)單位，其財(cái)務(wù)工作面臨著前所未有的新挑戰(zhàn)。以往以收付業(yè)務(wù)為核心的基本財(cái)務(wù)管理已經(jīng)無法滿足新時(shí)代助力高?？沙掷m(xù)發(fā)展的需要。財(cái)務(wù)的職能和站位必須隨著高校發(fā)展戰(zhàn)略和宏偉規(guī)劃目標(biāo)做出轉(zhuǎn)變和提升。因此，高校財(cái)務(wù)治理的概念和理念應(yīng)運(yùn)而生，越來越被高校管理層所關(guān)注。財(cái)務(wù)治理在高?？茖W(xué)發(fā)展和完善治理體系的過程中有著重要的地位和作用，因此思考和探討高校財(cái)務(wù)治理的內(nèi)涵、機(jī)制和實(shí)施路徑，對(duì)于解決高校財(cái)務(wù)治理現(xiàn)存問題和助推新時(shí)代高?，F(xiàn)代化治理體系具有現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐指導(dǎo)作用。

一、高校財(cái)務(wù)治理的內(nèi)涵

財(cái)務(wù)治理是公司發(fā)展過程中形成的一種管理理念。它是在公司制的條件下，在政府、投資者和經(jīng)營者之間，對(duì)財(cái)務(wù)人員配置、財(cái)務(wù)收支管理、財(cái)務(wù)利益分配和財(cái)務(wù)行為監(jiān)督等方面的權(quán)利義務(wù)劃分，從而在財(cái)務(wù)管理中形成相互制約與平衡的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公司利益最大化。高校財(cái)務(wù)治理正是借鑒了公司財(cái)務(wù)治理的理念，是劃分高校各利益相關(guān)者的職能與權(quán)限，在各種財(cái)務(wù)關(guān)系中形成制衡機(jī)制的適用于高校的財(cái)務(wù)管理體制。

高校財(cái)務(wù)治理，與高校財(cái)務(wù)管理相比范圍更加廣闊、內(nèi)涵更加豐富。從“財(cái)務(wù)管理”向“財(cái)務(wù)治理”轉(zhuǎn)變，突出了運(yùn)行機(jī)制的依法性、源頭性、系統(tǒng)性和綜合性。治理，旨在通過明確治理目標(biāo)，樹立依法管理理念，完善內(nèi)部管理構(gòu)架，健全內(nèi)部管理制度，優(yōu)化權(quán)利結(jié)構(gòu)，最終形成高效的運(yùn)行機(jī)制和治理體系，有效監(jiān)督學(xué)?？茖W(xué)規(guī)范開展各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從而推動(dòng)學(xué)校教育事業(yè)長足發(fā)展。

簡而言之，高校財(cái)務(wù)治理，就是高校在明確其內(nèi)外各方利益相關(guān)者職責(zé)與權(quán)利的基礎(chǔ)上，在各方參與學(xué)校財(cái)務(wù)決策、財(cái)務(wù)執(zhí)行和財(cái)務(wù)監(jiān)督中形成相互制衡，從而實(shí)現(xiàn)高校利益最大化的過程。

二、高校財(cái)務(wù)治理機(jī)制

結(jié)合前述高校財(cái)務(wù)治理內(nèi)涵，可以從財(cái)務(wù)決策、財(cái)務(wù)執(zhí)行和財(cái)務(wù)監(jiān)督三個(gè)層面來剖析高校財(cái)務(wù)治理的作用機(jī)制。高校財(cái)務(wù)治理機(jī)制如圖1所示。

圖1 高校財(cái)務(wù)治理機(jī)制圖

(一)財(cái)務(wù)決策層面

黨委會(huì)是高校財(cái)經(jīng)事項(xiàng)的最高決策權(quán)力機(jī)構(gòu)。首先，在決策的過程中，高校黨委會(huì)應(yīng)當(dāng)正確領(lǐng)會(huì)上級(jí)部門對(duì)教育事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)精神，準(zhǔn)確把握上級(jí)部門對(duì)高校發(fā)展方向的指引，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)和落實(shí)上級(jí)部門的各項(xiàng)政策和指導(dǎo)性實(shí)施意見。其次，為了保障經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的科學(xué)決策，高校應(yīng)成立各類議事委員會(huì)，如：發(fā)展委員會(huì)、財(cái)經(jīng)委員會(huì)、預(yù)算委員會(huì)、績效委員會(huì)和內(nèi)控委員會(huì)等，組建不同方向的專業(yè)智囊，用以保障財(cái)務(wù)決策的科學(xué)、權(quán)威、公正、合理，同時(shí)有效指引財(cái)務(wù)執(zhí)行和財(cái)務(wù)監(jiān)督的治理過程。

(二)財(cái)務(wù)執(zhí)行層面

學(xué)校校長、財(cái)務(wù)部門和校內(nèi)各業(yè)務(wù)部門是高校財(cái)務(wù)治理機(jī)制中的財(cái)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，通過事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分，財(cái)務(wù)部門及業(yè)務(wù)部門將學(xué)校各項(xiàng)資源進(jìn)行配置的活動(dòng)具體執(zhí)行。同時(shí)，在學(xué)校黨委和校長的領(lǐng)導(dǎo)下，財(cái)務(wù)部門應(yīng)具備規(guī)劃財(cái)務(wù)戰(zhàn)略、科學(xué)預(yù)算管理、保障日常運(yùn)行和有效數(shù)據(jù)分析的綜合業(yè)務(wù)能力，將財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)有機(jī)融合，落實(shí)高校內(nèi)涵發(fā)展所需的既定財(cái)務(wù)目標(biāo)，從人才培養(yǎng)、師資力量、教學(xué)質(zhì)量和科研水平等方面進(jìn)行預(yù)算投入和績效總結(jié)，為財(cái)務(wù)決策層提供有效數(shù)據(jù)，作為決策機(jī)構(gòu)科學(xué)決策和治理調(diào)整的有利依據(jù)。

(三)財(cái)務(wù)監(jiān)督層面

在學(xué)校內(nèi)部，要通過教代會(huì)、紀(jì)委監(jiān)察部門、校內(nèi)審計(jì)部門等形成多方位、多角度的監(jiān)查聯(lián)動(dòng)機(jī)制，做好各監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)任務(wù)分工，協(xié)同有效的對(duì)財(cái)務(wù)決策和財(cái)務(wù)執(zhí)行的過程及結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，充分發(fā)揮利益相關(guān)者的力量，切實(shí)保障利益相關(guān)者對(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)知情及監(jiān)督的權(quán)利。此外，也可以聘請(qǐng)第三方中介機(jī)構(gòu)行使校外監(jiān)督職能，更加客觀的對(duì)學(xué)校財(cái)經(jīng)事項(xiàng)的合理合法性及治理效能進(jìn)行審計(jì)和評(píng)估，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和資產(chǎn)損失，保障學(xué)校利益。

三、高校財(cái)務(wù)治理的問題

（一）財(cái)務(wù)治理理念扎根不深

受思維慣性和歷史沉淀的影響，現(xiàn)在大部分高校對(duì)“財(cái)務(wù)治理”的理解仍然停留在“財(cái)務(wù)管理”的層面。收入方面要多爭取財(cái)政撥款、保證學(xué)宿費(fèi)收繳率、拓寬創(chuàng)收部門收入，多渠道籌措資金；支出方面保障人員和基本運(yùn)行的剛性支出、保障學(xué)校的工作重點(diǎn)；總體開源節(jié)流，嚴(yán)控資金的支付風(fēng)險(xiǎn)，保障平穩(wěn)運(yùn)行。但這種傳統(tǒng)的“財(cái)務(wù)管理”思維無法滿足和支撐新時(shí)代高校復(fù)雜財(cái)務(wù)環(huán)境下合理資源配置、注重使用效益的需求，也與國家“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略不匹配。

（二）財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)不完善

決策層面，大部分學(xué)校財(cái)務(wù)工作由總會(huì)計(jì)師或分管財(cái)務(wù)校長負(fù)責(zé)，重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)由黨委會(huì)或者校長辦公會(huì)研究決定。首先，這種決策機(jī)制缺少提供專業(yè)權(quán)威建議又代表多方利益的議事機(jī)構(gòu)，會(huì)影響最終決策上的科學(xué)合理性。

執(zhí)行層面，許多高校并沒有認(rèn)識(shí)到校長在財(cái)務(wù)治理過程中承擔(dān)的是執(zhí)行層面負(fù)責(zé)人的角色，即在高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)行者。許多高校黨委書記和校長權(quán)利職責(zé)不明確，出現(xiàn)越權(quán)和越位現(xiàn)象，治理混亂。

監(jiān)督層面，學(xué)?！敖檀鷷?huì)”名義上行使監(jiān)督職能，但其參與度大多只停留在聽的層面，而且好多預(yù)算外財(cái)經(jīng)事項(xiàng)在決策過程中并未經(jīng)過“教代會(huì)”程序；學(xué)校紀(jì)委、審計(jì)部門財(cái)務(wù)專業(yè)性人才匱乏，獨(dú)立性不足，在財(cái)務(wù)監(jiān)督工作中難以起到有力的監(jiān)督約束作用。

（三）財(cái)務(wù)治理制度建設(shè)不健全

業(yè)務(wù)制度建設(shè)是財(cái)務(wù)治理的源頭管理，大多高校之所以財(cái)務(wù)治理效果不理想，根源之一在于缺乏系統(tǒng)、完整的制度體系。許多業(yè)務(wù)設(shè)置的人員和崗位職責(zé)模糊、實(shí)施措施和執(zhí)行程序混亂，處于職責(zé)真空狀態(tài)的情況常見，無法通過健全的制度來保障財(cái)務(wù)治理的執(zhí)行。根源之二，國家的改革日新月異，高校原有制度的修訂和完善沒有做到與時(shí)俱進(jìn)，無法滿足決策層面治理戰(zhàn)略的具體實(shí)施。

（四）全面預(yù)算績效管理不成熟

全面預(yù)算績效管理在高校剛剛起步，尚不成熟。首先，全面預(yù)算績效管理的理念與高校財(cái)務(wù)治理理念一樣，還未深入樹立并有效貫徹。其次，相關(guān)法制和組織體系建設(shè)均不健全。第三，績效考核指標(biāo)體系的構(gòu)建、全過程績效評(píng)價(jià)機(jī)制和評(píng)價(jià)后的獎(jiǎng)懲機(jī)制都有待探討和完善。

（五）財(cái)務(wù)治理相關(guān)人才匱乏

許多高校財(cái)務(wù)人員對(duì)自身工作的認(rèn)識(shí)還停留在基礎(chǔ)日常報(bào)銷業(yè)務(wù)的核算上，習(xí)慣了多年的單一業(yè)務(wù)，缺乏面對(duì)新改革和學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)新知識(shí)的勇氣和動(dòng)力。但隨著政府會(huì)計(jì)制度改革、信息化進(jìn)程加速以及高校業(yè)務(wù)的日益復(fù)雜，重復(fù)性的人工基礎(chǔ)業(yè)務(wù)將逐步被智能化信息技術(shù)所替代，同時(shí)財(cái)務(wù)治理所需要的具備管理會(huì)計(jì)知識(shí)體系和分析決策能力的高水平會(huì)計(jì)人才極為匱乏。

（六）治理信息化水平有待提高

雖然政府會(huì)計(jì)制度改革以來，各高校都加強(qiáng)財(cái)務(wù)信息化建設(shè)，尤其因?yàn)樾鹿诜窝滓咔榈谋┌l(fā)，越來越多的高校推進(jìn)“智慧報(bào)銷”，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上報(bào)批、自助投遞的無接觸式報(bào)銷模式。但是從學(xué)校整體來看，財(cái)務(wù)系統(tǒng)與其他部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間多數(shù)未實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，仍普遍存在“信息孤島”的現(xiàn)象。許多業(yè)務(wù)部門的審批事項(xiàng)還需要師生線下辦理，無法真正實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)多走路、師生少跑腿”的全線上業(yè)務(wù)辦理模式。另外，各個(gè)系統(tǒng)之間的孤立無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，更無法為財(cái)務(wù)治理提供高效精準(zhǔn)的決策有用數(shù)據(jù)。

四、新時(shí)代高校財(cái)務(wù)治理的實(shí)施路徑

(一)轉(zhuǎn)變觀念樹立財(cái)務(wù)治理理念

高校應(yīng)積極轉(zhuǎn)變管理理念，充分認(rèn)識(shí)從“財(cái)務(wù)管理”向“財(cái)務(wù)治理”轉(zhuǎn)型的重要性和必要性。應(yīng)牢固樹立新時(shí)代財(cái)務(wù)治理的大局觀、戰(zhàn)略觀、績效觀和風(fēng)險(xiǎn)觀。第一，在新時(shí)代改革創(chuàng)新的背景下，高校財(cái)務(wù)工作不再是單一的收付活動(dòng)，面對(duì)財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)日益復(fù)雜化，為全面提升學(xué)校治理效能，學(xué)校必須樹立明確國家教育改革方向、堅(jiān)決落實(shí)重大舉措、嚴(yán)守國家財(cái)經(jīng)紀(jì)律、強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識(shí)的大局觀。第二，要樹立財(cái)務(wù)戰(zhàn)略方向符合學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略理念，協(xié)調(diào)維持和發(fā)展的關(guān)系，權(quán)衡短期和長遠(yuǎn)利益，充分發(fā)揮戰(zhàn)略格局來保障學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展。第三，資金使用效益是新時(shí)代高校財(cái)務(wù)治理的核心目標(biāo)，因此應(yīng)將績效貫穿于財(cái)務(wù)治理全過程，不斷優(yōu)化和提升治理能力。第四，隨著高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的復(fù)雜多元化發(fā)展，高校財(cái)務(wù)治理風(fēng)險(xiǎn)加大，因此應(yīng)樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)。

(二)完善高校財(cái)務(wù)治理組織架構(gòu)

完善財(cái)務(wù)治理組織架構(gòu)，明晰各層級(jí)和組織的職能與作用。首先，在頂層職能上要明確賦予學(xué)校黨委會(huì)和校長辦公會(huì)在財(cái)務(wù)治理過程中的職責(zé)和權(quán)限，避免出現(xiàn)治理過程中的職責(zé)遺漏或重復(fù)現(xiàn)象。其次，結(jié)合學(xué)校實(shí)際設(shè)立不同需求的議事機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮各類專家的專業(yè)論證作用，推進(jìn)決策的民主化、科學(xué)化和法制化。第三，系統(tǒng)、科學(xué)梳理財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門職責(zé)權(quán)限，落實(shí)并不斷完善內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范業(yè)務(wù)流程。第四，強(qiáng)化監(jiān)督職能和力度，從公平公正、合法合規(guī)、政策支持等多層次構(gòu)建聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

(三)注重保持制度建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)

制度作為工作中要遵循的辦事規(guī)則和行為規(guī)范，也是優(yōu)化高校財(cái)務(wù)治理的必要前提。首先，要注重加強(qiáng)各類財(cái)經(jīng)制度規(guī)范化建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)防控管理，包括制度制定、制度執(zhí)行和監(jiān)督落實(shí)，并且要及時(shí)對(duì)制度進(jìn)行“廢改立”，健全業(yè)務(wù)程序規(guī)則，消除制度監(jiān)督盲區(qū)。另外，制度建設(shè)需要與時(shí)俱進(jìn)。隨著國家層面和上級(jí)部門各項(xiàng)政策的出臺(tái)與改革，高校各職能部門相關(guān)制度必須隨之更新，確保業(yè)務(wù)辦理符合現(xiàn)行規(guī)定。財(cái)務(wù)部門要運(yùn)用治理理念和監(jiān)督職能，助推相關(guān)制度的不斷健全和完善，加強(qiáng)制度之間的縱向銜接與橫向協(xié)同。

(四)推動(dòng)落實(shí)全面預(yù)算績效管理

落實(shí)“過緊日子”要求，不僅是政治責(zé)任，更是高校財(cái)務(wù)治理效能的集中體現(xiàn)，高校要推動(dòng)落實(shí)全面預(yù)算績效管理，將錢花在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益。第一，高校主要領(lǐng)導(dǎo)要重視全面預(yù)算績效管理，全校范圍內(nèi)樹立“過緊日子”和全面預(yù)算績效理念，落實(shí)學(xué)校各預(yù)算項(xiàng)目的責(zé)任主體，推動(dòng)全校各業(yè)務(wù)部門在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和資產(chǎn)配置的過程中全方位厲行節(jié)約。第二，學(xué)校黨委會(huì)、財(cái)經(jīng)委、預(yù)算委員會(huì)、績效委員會(huì)等議事機(jī)構(gòu)一定要站在學(xué)校層面科學(xué)審議核定預(yù)算，充分挖掘節(jié)支潛力，深入優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，全力做好對(duì)各項(xiàng)支出的預(yù)算論證和嚴(yán)格把關(guān)。第三，以績效為導(dǎo)向，建立全方位、全過程、全覆蓋的績效評(píng)價(jià)管理體系，加強(qiáng)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，強(qiáng)化并做好績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。第四，形成績效評(píng)價(jià)與預(yù)算分配的作用反饋機(jī)制，嚴(yán)格控制低效率項(xiàng)目，終止無效項(xiàng)目資金投入，不斷提高學(xué)校資金的使用效益。

(五)重視財(cái)務(wù)隊(duì)伍能力素質(zhì)培養(yǎng)

高校財(cái)務(wù)治理要求高素質(zhì)財(cái)務(wù)隊(duì)伍的支撐，要重視對(duì)財(cái)務(wù)人員綜合能力及素質(zhì)的培養(yǎng)。第一，要優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，從專業(yè)技術(shù)職稱和年齡上要進(jìn)行梯隊(duì)建設(shè)。第二，在踏實(shí)基礎(chǔ)核算和財(cái)務(wù)監(jiān)督業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，逐漸培養(yǎng)會(huì)計(jì)核算人員具備管理會(huì)計(jì)的思維和素養(yǎng)，提升財(cái)務(wù)分析能力，努力實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合，更專業(yè)的完成財(cái)務(wù)服務(wù)。第三，加強(qiáng)財(cái)務(wù)隊(duì)伍信息化技術(shù)培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，增強(qiáng)團(tuán)隊(duì)適應(yīng)信息時(shí)代的能力，滿足學(xué)校財(cái)務(wù)治理信息化需求。

(六)協(xié)同提升智慧財(cái)務(wù)管理水平

新形勢(shì)下財(cái)務(wù)信息化水平的高低已經(jīng)成為評(píng)價(jià)一所高校財(cái)務(wù)治理能力的重要指標(biāo)，高校應(yīng)樹立部門間協(xié)同提升信息化水平推進(jìn)學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展的理念。首先，加快轉(zhuǎn)變財(cái)務(wù)管理模式，系統(tǒng)梳理業(yè)務(wù)事項(xiàng)辦理流程，構(gòu)建網(wǎng)上報(bào)賬、網(wǎng)上審批、自助投遞、憑證自動(dòng)生成、銀?；ヂ?lián)支付等全流程線上智慧財(cái)務(wù)辦理平臺(tái)，提高信息質(zhì)量和辦公效率。其次，全校信息化建設(shè)一盤棋思想，要將財(cái)務(wù)系統(tǒng)與業(yè)務(wù)部門信息系統(tǒng)（如：教務(wù)系統(tǒng)、學(xué)工系統(tǒng)、科研系統(tǒng)、人事系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)等）進(jìn)行有效銜接，既可以推進(jìn)業(yè)財(cái)融合、提高工作效率，又可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)通用共享、快速采集財(cái)務(wù)決策有用信息，切實(shí)提高高校財(cái)務(wù)治理的效能。第三，將財(cái)經(jīng)紀(jì)律與信息化建設(shè)相結(jié)合，按照分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)的原則，系統(tǒng)合理的設(shè)置內(nèi)部控制業(yè)務(wù)流程的每個(gè)節(jié)點(diǎn)，通過信息化手段保障內(nèi)控制度在學(xué)校治理中的精準(zhǔn)落地，從根源上防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)語

新時(shí)代高校財(cái)務(wù)治理工作任重道遠(yuǎn)，本文從積極樹立理念、完善組織架構(gòu)、制度建設(shè)保鮮、落實(shí)全面預(yù)算績效、重視人才培養(yǎng)和提升智慧財(cái)務(wù)管理等六個(gè)方面對(duì)高校財(cái)務(wù)治理路徑進(jìn)行了思考和探討，希望對(duì)高校財(cái)務(wù)治理的實(shí)施提供參考，促進(jìn)新時(shí)代高校治理體系的完善和實(shí)現(xiàn)高校治理現(xiàn)代化目標(biāo)。