楊慧麗

(華北科技學(xué)院 文法學(xué)院，北京 東燕郊 065201)

0 引言

物流是經(jīng)濟(jì)生活的動(dòng)脈，承載著整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活的血液循環(huán)，我國(guó)在抗擊新冠肺炎疫情的戰(zhàn)斗中取得了舉世矚目的成就，同時(shí)疫情中也暴露了應(yīng)急系統(tǒng)重要一環(huán)應(yīng)急物流的短板。習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系”[1]，應(yīng)急物資保障是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的重要支撐，在應(yīng)對(duì)嚴(yán)重自然災(zāi)害、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件、公共安全事件及軍事沖突等緊急狀態(tài)下，重點(diǎn)物資的生產(chǎn)、采購(gòu)、調(diào)配和供應(yīng)十分關(guān)鍵，供應(yīng)鏈短時(shí)間內(nèi)亟需調(diào)整以滿足應(yīng)急物流的要求，保持生產(chǎn)生活平穩(wěn)有序進(jìn)行。新冠疫情促使我國(guó)應(yīng)急管理體系的進(jìn)一步完善，在這一背景下，對(duì)應(yīng)急物流建設(shè)與運(yùn)行的路徑研究具有很強(qiáng)的實(shí)踐意義和理論價(jià)值，法制視野的選取有助于從頂層設(shè)計(jì)上對(duì)應(yīng)急物流制度體系予以重塑和革新。

1 我國(guó)應(yīng)急物流運(yùn)行路徑及其問(wèn)題

應(yīng)急物流是為應(yīng)對(duì)嚴(yán)重自然災(zāi)害、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件、公共安全事件及軍事沖突等突發(fā)事件而對(duì)物資、人員、資金的需求進(jìn)行緊急保障的一種特殊物流活動(dòng)[2]。應(yīng)急物流的特征主要體現(xiàn)在突發(fā)性和不可預(yù)知性、弱經(jīng)濟(jì)性、時(shí)間約束性、不確定性和非常規(guī)性等特點(diǎn)[3]，與既強(qiáng)調(diào)物流效率，又強(qiáng)調(diào)物流效益的商業(yè)物流不同，應(yīng)急物流一般通過(guò)物流效率的實(shí)現(xiàn)來(lái)完成其物流效益的達(dá)成[4]。我國(guó)應(yīng)急物流運(yùn)行路徑主要包括三大方面：物流信息運(yùn)行平臺(tái)、物流組織與聯(lián)動(dòng)機(jī)制以及應(yīng)急供應(yīng)鏈系統(tǒng)，其中分別有待解決的問(wèn)題，具體分析如下：

1.1 物流信息平臺(tái)缺乏引致應(yīng)急物資倉(cāng)配混亂

物流信息平臺(tái)的不完善主要集中在兩方面：其一，平臺(tái)應(yīng)用準(zhǔn)備不足，物流信息平臺(tái)無(wú)法第一時(shí)間在應(yīng)急管理部門、公安部門、通訊運(yùn)營(yíng)商以及微信等即時(shí)通信服務(wù)方之間實(shí)現(xiàn)信息共享；其二，平臺(tái)應(yīng)用技術(shù)不足，大數(shù)據(jù)場(chǎng)景化產(chǎn)品尚不能滿足或有效服務(wù)于應(yīng)急物流決策，應(yīng)急物資需求關(guān)聯(lián)、應(yīng)急物資儲(chǔ)備數(shù)量及存儲(chǔ)位置篩選、預(yù)警信息擴(kuò)散效率以及應(yīng)急狀態(tài)下規(guī)模人群行為規(guī)律等精準(zhǔn)數(shù)據(jù)分析仍有待完善。由此導(dǎo)致：一則應(yīng)急管理部門難以制定精準(zhǔn)物流決策，物資供應(yīng)失衡，調(diào)度及配送低效；二則應(yīng)急物流作業(yè)計(jì)劃性嚴(yán)重不足，物資不足和浪費(fèi)并存，倉(cāng)儲(chǔ)區(qū)域調(diào)度不利；三則物資分配不合理與信息無(wú)法迅速共享，共同促使負(fù)面公眾輿論產(chǎn)生。

1.2 物流組織與聯(lián)動(dòng)機(jī)制不足引致應(yīng)急響應(yīng)效率低下

應(yīng)急物流組織與聯(lián)動(dòng)機(jī)制的不足主要集中表現(xiàn)在兩方面：其一，政府主管機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織協(xié)調(diào)工作不足，應(yīng)急管理部及地方應(yīng)急管理局組建，從組織形式上具備了應(yīng)急物流統(tǒng)一指揮調(diào)度的可能，但就目前來(lái)看，距離真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)急系統(tǒng)的集中管理尚需時(shí)日，從各部門抽調(diào)的應(yīng)急部門工作人員以及仍被各部門分散管理的應(yīng)急物資，共同制約了應(yīng)急物流的系統(tǒng)性統(tǒng)籌；其二，政府部門對(duì)社會(huì)物流服務(wù)方的組織、聯(lián)動(dòng)不足，應(yīng)急管理部門與市場(chǎng)化物流服務(wù)企業(yè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制幾乎是空白，此次新冠疫情初期明顯暴露了這一點(diǎn)，疫情初期社會(huì)物流服務(wù)參與主要以企業(yè)自發(fā)為主，政府并無(wú)可操作的吸納聯(lián)動(dòng)社會(huì)物流服務(wù)能力的機(jī)制。由此導(dǎo)致：應(yīng)急物流多方響應(yīng)效率很低，應(yīng)急物流體系缺乏統(tǒng)一指揮、應(yīng)急力量分散，協(xié)同工作的效能未能發(fā)揮。

1.3 應(yīng)急供應(yīng)鏈系統(tǒng)不足引致應(yīng)急物資管理水平較低

非應(yīng)急狀態(tài)下物流的供應(yīng)鏈模式不能完全滿足應(yīng)急救災(zāi)的需要，因?yàn)閼?yīng)急狀態(tài)下，物流供應(yīng)鏈的運(yùn)作環(huán)境發(fā)生明顯變化：其一，供應(yīng)鏈中的組成要素是在緊急狀態(tài)下的臨時(shí)結(jié)合，因此要素間的協(xié)同配合要求更高；其二，供應(yīng)鏈的經(jīng)濟(jì)利益訴求減弱，轉(zhuǎn)而追求社會(huì)公益，同時(shí)對(duì)物流即時(shí)、安全、效率的要求更高；其三，供應(yīng)鏈之上出現(xiàn)了一個(gè)強(qiáng)勢(shì)統(tǒng)籌系統(tǒng)，即政府，供應(yīng)鏈的運(yùn)行將在應(yīng)急主管部門的主導(dǎo)下完成[5]?；谝陨檄h(huán)境改變，常規(guī)供應(yīng)鏈難以實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)急救災(zāi)物資的高效管理，供應(yīng)鏈啟動(dòng)難且鏈條中斷風(fēng)險(xiǎn)高。因此，建立標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急供應(yīng)鏈管理流程以指導(dǎo)應(yīng)急物資管理，十分必要。

2 應(yīng)急物流運(yùn)行路徑中的法制現(xiàn)狀

2.1 應(yīng)急物流運(yùn)行路徑的法制體系及內(nèi)容

應(yīng)急物流運(yùn)行路徑的相關(guān)法制體現(xiàn)在物流法規(guī)范、應(yīng)急管理法規(guī)范中，具體分別如下：

一方面，從近十年中央物流政策中可見，應(yīng)急物流已經(jīng)成為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略決策，但物流法的發(fā)展明顯滯后，不僅未對(duì)“應(yīng)急狀態(tài)”下的物流進(jìn)行特殊規(guī)制，物流法律制度亦散見在多項(xiàng)法律規(guī)范之中，主要以《公路法》、《鐵路法》以及《海商法》、《民用航空法》、《郵政法》、《民法典》(合同法編)等法律為主，法規(guī)規(guī)章如《道路交通管理?xiàng)l例》、《汽車貨物運(yùn)輸規(guī)則》、《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》以及《商品代理配送行業(yè)管理若干規(guī)定》等，司法解釋如《最高人民法院關(guān)于審理鐵路運(yùn)輸人身?yè)p害賠償糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》等， 另具有準(zhǔn)法律性質(zhì)的《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)物流術(shù)語(yǔ)》，一定程度上解決了因物流術(shù)語(yǔ)解釋不清引發(fā)的法律糾紛。從以上法律規(guī)范可知，立法對(duì)物流的認(rèn)知主要以“運(yùn)輸”為主，規(guī)制方式以運(yùn)輸方式差異而進(jìn)行分別立法，運(yùn)輸在法律上的表達(dá)形式是“運(yùn)輸合同”，故合同相關(guān)法律法規(guī)亦對(duì)物流過(guò)程進(jìn)行約束和調(diào)整；唯有《郵政法》是以完整的物流行為(倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸、配送等)為規(guī)制對(duì)象的立法，但亦僅限于傳統(tǒng)的“郵政”渠道。

表1 中國(guó)應(yīng)急物流政策

另一方面，我國(guó)形成了以《憲法》為應(yīng)急管理根本法、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為應(yīng)急管理基本法，《消防法》、《防震減災(zāi)法》、《動(dòng)物防疫法》等法律、法規(guī)為應(yīng)急管理單行法，以及《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》等應(yīng)急預(yù)案(準(zhǔn)法律性質(zhì))在內(nèi)的應(yīng)急管理法律規(guī)范系統(tǒng)。應(yīng)急管理部主張進(jìn)一步整合優(yōu)化協(xié)同應(yīng)急力量，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，加快構(gòu)建“應(yīng)急管理法+安全生產(chǎn)法、自然災(zāi)害防治法、消防法和應(yīng)急救援組織法”的應(yīng)急法律體系。應(yīng)急物流的規(guī)定散見于上述規(guī)定，尤其體現(xiàn)在應(yīng)急預(yù)案關(guān)于應(yīng)急物資運(yùn)輸和儲(chǔ)存等的規(guī)定中，具體而言：《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明確規(guī)定“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府可以采取十項(xiàng)應(yīng)急處置措施”，為政府組織包括應(yīng)急物流在內(nèi)的應(yīng)急工作提供了依據(jù)?！秶?guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》關(guān)于應(yīng)急物流方面的法律規(guī)范主要體現(xiàn)在：“應(yīng)急物資保障”中規(guī)定“建立健全應(yīng)急物資監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、預(yù)警體系和應(yīng)急物資生產(chǎn)、儲(chǔ)備、調(diào)撥及緊急配送體系”等，以及“交通運(yùn)輸保障”中規(guī)定“要保證緊急情況下應(yīng)急交通工具的優(yōu)先安排、優(yōu)先調(diào)度、優(yōu)先放行，確保運(yùn)輸安全暢通”等?？傊F(xiàn)行應(yīng)急法是“管理”法律法規(guī)之集合，于應(yīng)急物流而言，亦不例外，主要是對(duì)政府管理應(yīng)急物流運(yùn)行的授權(quán)性規(guī)定。

此外，應(yīng)急物流過(guò)程中，亦可能設(shè)計(jì)其他法律規(guī)范的適用，如《中央級(jí)救災(zāi)儲(chǔ)備物資管理辦法》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》等。

2.2 應(yīng)急物流現(xiàn)行路徑中的法制問(wèn)題

其一，應(yīng)急物流法制體系性不足，尚無(wú)法提供清晰的制度框架。目前的應(yīng)急物流法律制度只能勉強(qiáng)稱之為應(yīng)急物流管理法律制度，不僅在應(yīng)急物流中主要通過(guò)法律規(guī)制政府的管理職責(zé)和權(quán)限，在一般性物流法律中，亦是以各種交通方式的運(yùn)輸管理規(guī)范為物流依據(jù)，而應(yīng)急物流作為一個(gè)法律行為的集合體，參與方還涉及社會(huì)團(tuán)體(物流行業(yè)組織和協(xié)會(huì)等)、企業(yè)(倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)、物流配送企業(yè)等)及個(gè)人(物資需求方)等，主體之間不僅行政管理法律關(guān)系，還主要涉及物流合同法律關(guān)系，物流標(biāo)準(zhǔn)化法律關(guān)系以及因倉(cāng)儲(chǔ)、分撥等物流環(huán)節(jié)引發(fā)的征用法律關(guān)系，除物流合同法律關(guān)系可經(jīng)已有合同法律法規(guī)調(diào)整外，后兩者均須專門的應(yīng)急物流標(biāo)準(zhǔn)化法制和應(yīng)急物流補(bǔ)償法制予以規(guī)制，但當(dāng)下僅零星散見于法律規(guī)范中。

其二，應(yīng)急物流的法律規(guī)制欠缺精準(zhǔn)性,較難實(shí)際操作與應(yīng)用。一方面，應(yīng)急物流本身存在類型化的特點(diǎn)，不同類型的應(yīng)急物流需要差異化的法律規(guī)制方式，提供應(yīng)急物流服務(wù)的主體既可能是國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍、也可能是公益組織(如藍(lán)天救援隊(duì)等)，亦可能是市場(chǎng)化物流企業(yè)，根據(jù)應(yīng)急物流服務(wù)的主體性質(zhì)不同，劃分為有償服務(wù)與無(wú)償服務(wù)。進(jìn)一步研究應(yīng)急物流各環(huán)節(jié)各階段的需求，區(qū)分哪些屬于公共利益需求，應(yīng)該由國(guó)家財(cái)政支出承擔(dān)；哪些可以通過(guò)市場(chǎng)化手段補(bǔ)充處理，亦有哪些適于引入和引導(dǎo)公益組織，從而在法律層面分別有針對(duì)性地進(jìn)行規(guī)定，明確責(zé)權(quán)利，真正防止應(yīng)急物流服務(wù)的缺位、錯(cuò)位。另一方面，物流所對(duì)應(yīng)的應(yīng)急狀態(tài)不同，不同應(yīng)急狀態(tài)下的物流法律規(guī)制也應(yīng)有所差異?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定突發(fā)事件分為“特別重大、重大、較大和一般四個(gè)等級(jí)”，但具體分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院確定的部門制定，實(shí)踐中通常以應(yīng)急預(yù)案形式完成，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建的流程概括性地對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)進(jìn)行了法律規(guī)制，反映出服務(wù)精準(zhǔn)防控的法規(guī)范價(jià)值不足。

其三，應(yīng)急物流調(diào)整內(nèi)容有局限性,無(wú)法涵蓋現(xiàn)實(shí)中亟待調(diào)整的應(yīng)急物流行為及其法律關(guān)系。其一，缺乏對(duì)第三方參與應(yīng)急物流的調(diào)整，導(dǎo)致具備豐富物流經(jīng)驗(yàn)并掌握物流專業(yè)技術(shù)、擁有專業(yè)設(shè)備設(shè)施的潛在救援力量參與應(yīng)急物流的積極性不足；其二，缺乏軍隊(duì)參與應(yīng)急物流的調(diào)整，在世界范圍內(nèi)軍隊(duì)參與救援行動(dòng)都是應(yīng)急物流中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，我國(guó)也不例外，軍隊(duì)參與救援的合法性、如何征用軍隊(duì)物資，以及軍隊(duì)在應(yīng)急救援中的責(zé)權(quán)利在現(xiàn)有法制中無(wú)法找到明確依據(jù)，以致軍隊(duì)救援工作重疊、職責(zé)不清，降低了救援效率[6]；其三，缺乏對(duì)災(zāi)后回收物流的調(diào)整，這是應(yīng)急物流中的特殊環(huán)節(jié)。災(zāi)后剩余可再次利用的物資，如帳篷、應(yīng)急燈及救援設(shè)備等如何有序回收至各級(jí)政府的儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)以便重復(fù)利用，是資源合理配置的問(wèn)題，物資數(shù)量多且分散各地，回收工作不利，直接導(dǎo)致資源浪費(fèi)，故法律層面的引導(dǎo)十分必要。

其四，物流法的內(nèi)容缺失，難以為應(yīng)急物流構(gòu)建一般法基礎(chǔ)。應(yīng)急物流的法律規(guī)制以物流法為一般法，當(dāng)下的物流法律法規(guī)或存在環(huán)節(jié)缺陷，即運(yùn)輸規(guī)范無(wú)法涵蓋物流的其他環(huán)節(jié)，如倉(cāng)儲(chǔ)、配送等，亦或無(wú)法涵蓋多元化的物流渠道，如郵政法律規(guī)范無(wú)法調(diào)整現(xiàn)有物流市場(chǎng)中的其他物流渠道，除此以外，電子商務(wù)這種被廣泛適用的新模式因法律規(guī)制滯后而發(fā)展受阻。另外物流法律規(guī)范由不同部門制定，涉及交通、航空、鐵路、財(cái)政、貿(mào)易等多個(gè)部門，不同部門根據(jù)自身利益及行業(yè)發(fā)展制定法律規(guī)范，規(guī)范之間亦發(fā)生沖突、法律規(guī)范整體的系統(tǒng)性差，且難以避免規(guī)范制定者的行業(yè)利益保護(hù)傾向，其體現(xiàn)在不同物流環(huán)節(jié)的銜接弱，對(duì)執(zhí)法者的指導(dǎo)性不足。

3 應(yīng)急物流運(yùn)行路徑的法制制約

按照通常認(rèn)知，應(yīng)急物流法制體系包括：應(yīng)急物流管理法制、應(yīng)急物流標(biāo)準(zhǔn)化法制以及應(yīng)急物流補(bǔ)償法制(前文已述)。法制對(duì)應(yīng)急物流運(yùn)行制約體現(xiàn)在：

3.1 管理法制缺陷對(duì)應(yīng)急物流組織的制約

應(yīng)急管理法制是對(duì)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)的部門權(quán)責(zé)劃分和運(yùn)行方式進(jìn)行規(guī)定的體系，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中規(guī)定，國(guó)務(wù)院及各級(jí)人民政府是應(yīng)急管理的責(zé)任主體，應(yīng)急情形下可據(jù)實(shí)際情況成立臨時(shí)指揮機(jī)構(gòu)，同時(shí)對(duì)不同應(yīng)急情形下管理機(jī)構(gòu)可實(shí)施的舉措進(jìn)行了列舉。一方面，臨時(shí)指揮機(jī)構(gòu)的“臨時(shí)性”就一定程度上決定了物流組織、調(diào)度能力受限，應(yīng)急物資的采購(gòu)、儲(chǔ)存、調(diào)配、運(yùn)輸?shù)扔刹煌毮懿块T掌控，如醫(yī)療器械、糧食、帳篷、車輛等救災(zāi)物資分別由醫(yī)藥衛(wèi)生、糧食、民政和交通部門負(fù)責(zé)，臨時(shí)抽調(diào)形成的指揮機(jī)構(gòu)和前述責(zé)任部門無(wú)協(xié)作基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)溝通以及信息、資源整合對(duì)接需要磨合，影響應(yīng)急響應(yīng)效率，救災(zāi)保障成本升高。另一方面，由于應(yīng)急管理法制未能體系化，效力位階屬于法律層次的規(guī)范盡管規(guī)定了管理機(jī)構(gòu)在應(yīng)急狀態(tài)下的舉措，但基層政府沒(méi)有可參照的實(shí)施辦法，故應(yīng)急舉措很難落實(shí)，而尤其強(qiáng)調(diào)縱向劃分權(quán)力的應(yīng)急物流組織機(jī)制，在權(quán)力系統(tǒng)的底層是嚴(yán)重缺失的，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的應(yīng)急組織工作僅憑政府部門的臨時(shí)發(fā)揮，缺乏科學(xué)評(píng)估，這一點(diǎn)在此次疫情中暴露無(wú)遺，比如疫情初期的各地的路網(wǎng)、人員管控政策，未能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌，嚴(yán)重影響應(yīng)急物流效率。

3.2 標(biāo)準(zhǔn)化法制缺陷對(duì)應(yīng)急物流供應(yīng)鏈的制約

《標(biāo)準(zhǔn)化法》是物流供應(yīng)鏈標(biāo)準(zhǔn)化的最高法律遵循,目前尚無(wú)具體針對(duì)物流行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理的規(guī)范，在《中央級(jí)救災(zāi)儲(chǔ)備物資管理辦法》中規(guī)定“中央級(jí)救災(zāi)儲(chǔ)備物資實(shí)行統(tǒng)一規(guī)格、統(tǒng)一標(biāo)志”，僅是對(duì)應(yīng)急儲(chǔ)備物資標(biāo)志進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化要求，亦不涉及救災(zāi)物資的標(biāo)準(zhǔn)化。應(yīng)急物流供應(yīng)鏈比常規(guī)供應(yīng)鏈對(duì)運(yùn)輸效率、物資安全及配送精準(zhǔn)度的要求更高，而短時(shí)間內(nèi)的大量物資需求以及供應(yīng)鏈各要素的臨時(shí)組合均使前述要求更難實(shí)現(xiàn)。此時(shí)應(yīng)急物流供應(yīng)鏈管理標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范的作用更加凸顯，應(yīng)急物資的儲(chǔ)存及配送標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)設(shè)施使用標(biāo)準(zhǔn)、救援人員執(zhí)行工作標(biāo)準(zhǔn)等的建立是提升物流效率、安全和精準(zhǔn)度的主要路徑，對(duì)應(yīng)急物流運(yùn)行評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)則，是糾正物流運(yùn)行不當(dāng)之處的遵循?？傊?，在缺乏標(biāo)準(zhǔn)化法制約束和強(qiáng)制要求下，應(yīng)急物流供應(yīng)鏈運(yùn)作效果堪憂。

3.3 補(bǔ)償法制缺陷對(duì)應(yīng)急物流信息平臺(tái)建設(shè)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制的制約

應(yīng)急物流補(bǔ)償法制的主要依據(jù)是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，該法規(guī)定“應(yīng)急征用的財(cái)產(chǎn)如毀損、滅失，應(yīng)予補(bǔ)償”，此外散見于其他法制中關(guān)于災(zāi)后補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，并無(wú)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容補(bǔ)充。一方面，應(yīng)急物流信息平臺(tái)建設(shè)不可或缺的信息包括補(bǔ)償資金的來(lái)源、結(jié)算和支付等補(bǔ)償事項(xiàng)的公開化，補(bǔ)償法制中除國(guó)家財(cái)政補(bǔ)償外，尚未涉及市場(chǎng)化補(bǔ)償方式，即便是財(cái)政補(bǔ)償，也未能明確哪些財(cái)政資金項(xiàng)目可用于補(bǔ)償使用，哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)跟進(jìn)處理補(bǔ)償事宜，應(yīng)急物流補(bǔ)償信息的不透明度有損政府公信力。另一方面，應(yīng)急物流補(bǔ)償尚無(wú)關(guān)于補(bǔ)償主體、標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償執(zhí)行程序的詳盡法制規(guī)定，直接導(dǎo)致對(duì)潛在的社會(huì)化物流服務(wù)企業(yè)激勵(lì)作用不足，錯(cuò)失了通過(guò)法制有序引導(dǎo)市場(chǎng)化企業(yè)參與應(yīng)急物流的機(jī)會(huì)，將民間主體的應(yīng)急救援完全置于國(guó)家強(qiáng)制或道德自覺(jué)之下，局限了應(yīng)急物流聯(lián)動(dòng)社會(huì)力量的空間。

綜上，對(duì)應(yīng)急物流現(xiàn)有運(yùn)行模式的表象問(wèn)題、直接原因以及深層制度誘因可歸納如下(圖1)，以為進(jìn)一步對(duì)中國(guó)應(yīng)急物流運(yùn)行的體系與環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)奠定基礎(chǔ)。可知，普遍存在的應(yīng)急響應(yīng)效率低下問(wèn)題與現(xiàn)行應(yīng)急物流運(yùn)行系統(tǒng)不足存在因果聯(lián)系，而其根本是應(yīng)急法制在制度的頂層設(shè)計(jì)上仍有較大的優(yōu)化空間。

圖1 中國(guó)應(yīng)急物流運(yùn)行模式中的問(wèn)題

4 與應(yīng)急物流運(yùn)行路徑相適應(yīng)的法制優(yōu)化

第一，從宏觀層面出發(fā)，構(gòu)建應(yīng)急物流法律制度?，F(xiàn)有法制還沒(méi)有形成針對(duì)應(yīng)急物流統(tǒng)一的、層次分明的規(guī)制系統(tǒng)，反觀發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)急物流法律制度，法規(guī)范系統(tǒng)的構(gòu)建是十分完善的，相比之下，導(dǎo)致了我們的應(yīng)急物流成本高，寶貴資源被浪費(fèi)，對(duì)制度體系的完善將會(huì)促進(jìn)應(yīng)急物流乃至風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中國(guó)家的發(fā)展。宏觀層面的應(yīng)急物流法制，亟需對(duì)應(yīng)急物流的地位功能、發(fā)展方向、運(yùn)行過(guò)程所面臨的內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行清晰地勾勒，最佳的立法方式是統(tǒng)一立法，提升應(yīng)急法律的效力層級(jí)，避免地方政府、各部門各自為政，難以協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，徹底改變于法無(wú)據(jù)情況下，以各級(jí)地方政府甚至某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人判斷進(jìn)行決策的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，促進(jìn)依法科學(xué)決策。與此同時(shí)，調(diào)整、理順應(yīng)急物流系統(tǒng)內(nèi)部及其與應(yīng)急管理其他部門、地方政府及其工作部門的職責(zé)權(quán)限關(guān)系，為應(yīng)急物流管理設(shè)定基本依據(jù)。具體從應(yīng)急物流產(chǎn)業(yè)法制、應(yīng)急物流組織法制、 應(yīng)急物流建設(shè)投入法制、應(yīng)急物流人力資源法制以及應(yīng)急物流科技法制等角度構(gòu)建宏觀制度。

第二，從管理層面和操作層面出發(fā)，對(duì)應(yīng)急物流法制進(jìn)行完善。管理層面的應(yīng)急物流法制指應(yīng)急物流建設(shè)、運(yùn)作及各環(huán)節(jié)管理的具體遵循，應(yīng)主要涵蓋應(yīng)急物流調(diào)度法制、應(yīng)急物流資源(人財(cái)物)配制法制、應(yīng)急物流企業(yè)動(dòng)員法制、應(yīng)急物流動(dòng)態(tài)與靜態(tài)結(jié)合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及各級(jí)應(yīng)急物流預(yù)案等。在前述各類管理法制中都應(yīng)確立具體的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)及部門權(quán)限、職責(zé)及其運(yùn)行方式，操作層面的應(yīng)急物流法制即，與應(yīng)急物流具體工作相關(guān)的規(guī)則體系，主要對(duì)應(yīng)急物流的實(shí)際操作行為進(jìn)行規(guī)則，以標(biāo)準(zhǔn)化法制為主，包括但不限于應(yīng)急物流通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急物流信息標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急物流管理標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急物流作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急物流物資標(biāo)準(zhǔn)以及應(yīng)急物流系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，細(xì)化上述應(yīng)急物流相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，可有效提高應(yīng)急物流管理和操作的效率，減少成本。

第三，加強(qiáng)應(yīng)急物流中第三方參與行為的法律規(guī)制。在前述物流建設(shè)和運(yùn)行設(shè)計(jì)中，軍隊(duì)、民間資本、市場(chǎng)化專業(yè)團(tuán)隊(duì)的參與無(wú)論是在體系亦或環(huán)節(jié)建設(shè)中均十分重要，而我國(guó)現(xiàn)有的突發(fā)公共事件應(yīng)急物流法律體系主要局限于政府職能，盡快補(bǔ)充對(duì)第三方在應(yīng)急物流中角色功能的法律規(guī)制，以適應(yīng)應(yīng)急物流運(yùn)行的發(fā)展。首當(dāng)其沖的是針對(duì)軍隊(duì)這一重要的救援力量，單獨(dú)設(shè)定具體的應(yīng)急救援法律法規(guī)，明確其權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，并對(duì)軍隊(duì)與地方政府在人力、物力及財(cái)力上的互相配合協(xié)作提供明確指引并對(duì)配合不力的過(guò)錯(cuò)方承擔(dān)何種法律責(zé)任或接受何種懲罰予以規(guī)定。其次，針對(duì)慈善團(tuán)體、市場(chǎng)化企業(yè)，法制中應(yīng)明確對(duì)其救援力量由哪一機(jī)構(gòu)承擔(dān)統(tǒng)一調(diào)配的義務(wù)，確保相應(yīng)的救援物資、資金和救援志愿者能及時(shí)參與救援，不因交通運(yùn)輸、調(diào)度等原因而無(wú)法發(fā)揮作用。復(fù)次，規(guī)范電商法規(guī)，應(yīng)急物資網(wǎng)上采購(gòu)、第三方物流參與應(yīng)急救援均須利用電商系統(tǒng)，規(guī)范應(yīng)急物流過(guò)程中電子平臺(tái)參與其中，與各方之間對(duì)等的權(quán)利和義務(wù)，建立政府與電商平臺(tái)的契約制度，支持電商平臺(tái)發(fā)展，讓電商服務(wù)有法可循；另外，應(yīng)急物流法制中應(yīng)確認(rèn)行業(yè)組織、協(xié)會(huì)等中介機(jī)構(gòu)在緊急狀態(tài)下整合資源，與政府、行業(yè)企業(yè)的雙向?qū)庸δ埽?duì)其作用發(fā)揮提供指導(dǎo)。

第四，加強(qiáng)應(yīng)急物流法制規(guī)范設(shè)計(jì)中的“情景化”嵌套。為了對(duì)應(yīng)急物流進(jìn)行精細(xì)化管控，相應(yīng)規(guī)范內(nèi)容應(yīng)與具體的應(yīng)急物流情景匹配，以便在特定背景下更好地理解與規(guī)范物流運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)達(dá)成與合法性的動(dòng)態(tài)持續(xù)平衡。情景設(shè)定需要結(jié)合以下要素：一則，考慮到重大突發(fā)事件在風(fēng)險(xiǎn)上的不確定性和區(qū)域特殊性，對(duì)突發(fā)事件的類型(如自然災(zāi)害、社會(huì)事件或復(fù)合型災(zāi)害等)、發(fā)生的區(qū)域(如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、政治中心首都或人煙稀少的偏遠(yuǎn)地區(qū)，對(duì)應(yīng)急物流的資源匹配要求明顯不同)及嚴(yán)重的程度進(jìn)行綜合評(píng)估后設(shè)定確定的緊急狀態(tài)情景；二則，考慮應(yīng)急物流運(yùn)行是否有償，實(shí)施操作的主體身份，如政府、軍方及市場(chǎng)化第三方等，由此確定應(yīng)急物流行為及其法律關(guān)系之中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。三則，在應(yīng)急物流情景化以后，還要注意不同情景之間的銜接、切換，并根據(jù)具體情景設(shè)計(jì)與之相匹配的分類規(guī)范性指引。

第五，針對(duì)應(yīng)急物流的不同環(huán)節(jié)采取差異化的立法模式。在應(yīng)急物資儲(chǔ)備、應(yīng)急物資采購(gòu)、應(yīng)急物資運(yùn)輸、應(yīng)急物資分撥、(災(zāi)后)應(yīng)急物資返回等一系列應(yīng)急物流環(huán)節(jié)中，應(yīng)急物資儲(chǔ)備與(災(zāi)后)應(yīng)急物資返回發(fā)生的時(shí)期是非應(yīng)急狀態(tài)下，這一時(shí)期的特點(diǎn)是工作量及資源投入多，但工作成果被量化考評(píng)或被檢視少，以致相關(guān)主體行動(dòng)積極性相對(duì)不足，如果法制不進(jìn)行明確、具體的規(guī)定，法規(guī)范將很難落實(shí)，因此對(duì)處于這一時(shí)期的應(yīng)急物流環(huán)節(jié)，采取義務(wù)性規(guī)范為主的立法模式，對(duì)人、財(cái)、物及相關(guān)制度詳細(xì)規(guī)定，甚至有針對(duì)性制定具體規(guī)范，從法律層面促使相關(guān)責(zé)任主體積極作為。而對(duì)于應(yīng)急物資采購(gòu)、應(yīng)急物資運(yùn)輸、應(yīng)急物資分撥等處于應(yīng)急狀態(tài)下的物流環(huán)節(jié)，則應(yīng)采取相反的立法模式，這一時(shí)期的具體情況復(fù)雜、不確定因素多，法制應(yīng)給予相關(guān)責(zé)任人、參與者更多的空間，對(duì)于應(yīng)急管理中的人、財(cái)、物及相關(guān)制度適當(dāng)放寬，不宜規(guī)定過(guò)細(xì)，法規(guī)范形式以授權(quán)性規(guī)范為主，同時(shí)為了激勵(lì)責(zé)任機(jī)構(gòu)和主體勤勉履職，亦應(yīng)建立緊急狀態(tài)下對(duì)形式違法但實(shí)質(zhì)合法行為的效力追認(rèn)與盡職免責(zé)機(jī)制，保留緊急狀態(tài)下物流各環(huán)節(jié)的“彈性空間”(彈性空間范圍亦應(yīng)嚴(yán)格進(jìn)行法律規(guī)定)。

第六，形成(災(zāi)后)應(yīng)急物資返回的法律規(guī)制，彌補(bǔ)法律空白。通過(guò)法律明確規(guī)定災(zāi)后剩余可再次利用的物資返回何處，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌返回的責(zé)任主體如何設(shè)置以及使用用途，才會(huì)避免應(yīng)急物資浪費(fèi)的情況發(fā)生，同時(shí)使得回收應(yīng)急物資的物流運(yùn)行過(guò)程透明化、合法化以及專業(yè)化。但考慮到剩余應(yīng)急物資返回需要更高層次的物流系統(tǒng)以及充足的資金才可以實(shí)現(xiàn)，受制于諸多原因，這一物流環(huán)節(jié)尚處于規(guī)劃階段，未能實(shí)施，但回收物流已經(jīng)在物流業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家被實(shí)踐，從法律的引導(dǎo)作用出發(fā)，我們?cè)陬A(yù)設(shè)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的前提下，可先于實(shí)踐應(yīng)用進(jìn)行主動(dòng)立法。

第七，為市場(chǎng)化應(yīng)急物流補(bǔ)償機(jī)制提供法律依據(jù)。引入慈善機(jī)構(gòu)、基金、保險(xiǎn)公司等補(bǔ)償主體，以減輕政府在應(yīng)急物流補(bǔ)償中的負(fù)擔(dān)，需要法制的制度指引，方可實(shí)現(xiàn)。在應(yīng)急物流補(bǔ)償法律體系中借鑒美國(guó)的“市場(chǎng)分擔(dān)”以及日本的“政府保險(xiǎn)合作”等模式，形成與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的多樣化補(bǔ)償舉措，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制調(diào)配社會(huì)資源的潛能。

5 結(jié)論

(1) 形成針對(duì)應(yīng)急物流統(tǒng)一、層次分明的規(guī)制系統(tǒng)，針對(duì)應(yīng)急物流的不同環(huán)節(jié)采取差異化立法模式，區(qū)分應(yīng)急環(huán)節(jié)與非應(yīng)急環(huán)節(jié)(如災(zāi)后應(yīng)急物資儲(chǔ)備與應(yīng)急物資返回等)，合理匹配資源投入。

(2) 在應(yīng)急物流調(diào)度、應(yīng)急物流資源配置以及應(yīng)急物流企業(yè)動(dòng)員的法制中明確應(yīng)急物流建設(shè)、運(yùn)作及各環(huán)節(jié)管理的具體遵循，以及應(yīng)急物流動(dòng)態(tài)與靜態(tài)結(jié)合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、各級(jí)預(yù)案等，破解標(biāo)準(zhǔn)化法制缺陷對(duì)應(yīng)急物流供應(yīng)鏈的制約。

(3) 強(qiáng)化急物流進(jìn)行精細(xì)化管控、第三方參與行為規(guī)制等，通過(guò)“情景化”嵌套完成相應(yīng)規(guī)范與具體應(yīng)急物流情景匹配，以便在特定背景下更好地規(guī)范物流運(yùn)行，打破應(yīng)急物流調(diào)整內(nèi)容的局限，助力形成應(yīng)急物流法律關(guān)系體系。

(4) 形成應(yīng)急物資返回法律規(guī)制，同時(shí)引入慈善機(jī)構(gòu)、基金、保險(xiǎn)公司等補(bǔ)償主體，以減輕政府在應(yīng)急物流補(bǔ)償中的負(fù)擔(dān)，從法制指引層面破解補(bǔ)償法制缺陷對(duì)應(yīng)急物流信息平臺(tái)建設(shè)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制的制約。