[摘 要]通過運(yùn)用人民主權(quán)理論、公共財政理論和公共委托代理理論分析國家審計的政治屬性。國家審計權(quán)力體制的設(shè)置和國家審計權(quán)力配置應(yīng)當(dāng)在服務(wù)于人民、有利于人民當(dāng)家做主的原則的指引下來進(jìn)行安排。國家審計是對政府使用管理公共財政資源的合法、合理和效果的監(jiān)督，其目的是為了保證政府“花公民的錢，為公民辦事”。國家審計是在公共委托代理問題的前提下設(shè)立的，國家審計的目的在于消除委托代理雙方的信息不對稱。新時代中國經(jīng)濟(jì)政治社會領(lǐng)域的發(fā)展促進(jìn)了國家審計發(fā)生一系列重要而深刻的變化，審計監(jiān)督的政治屬性不斷增強(qiáng)。

[關(guān)鍵詞]國家審計 人民主權(quán) 公共財政 委托代理

[基金項目]國家社科基金項目“功能分化視角下我國國家審計分體式改革路徑研究”（18BZZ002）;廣東省審計廳2021年度重點(diǎn)科研課題“審計監(jiān)督的政治屬性研究”（21GDSJZC0140）

[作者簡介]楊和焰， 華南師范大學(xué)國家審計與公共治理研究中心副主任，副教授，管理學(xué)博士（廣州 510006）

[DOI編號]10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2022.03.004

建構(gòu)能有效約束政府權(quán)力的國家審計監(jiān)督制度是現(xiàn)代國家制度建設(shè)的重要內(nèi)容。國家審計政治屬性建設(shè)的目的是通過審計監(jiān)督促使政府更好實現(xiàn)其治理責(zé)任。透過人民主權(quán)、公共財政和公共委托代理的多維理論視界，國家審計的政治屬性和民主品格得以彰顯。

國家審計的政治屬性指的是國家審計在政治方面的屬性，國家審計具有政治的內(nèi)在規(guī)定性及其與政治外部世界具有穩(wěn)定的隸屬關(guān)系，即國家審計作為政治現(xiàn)象所具有的政治方面的性質(zhì)和特點(diǎn)，包括國家審計政治權(quán)力的性質(zhì)，國家審計維護(hù)、實現(xiàn)的政治利益和政治權(quán)利所體現(xiàn)的政治關(guān)系實質(zhì)，國家審計所追求的鞏固、維護(hù)和改善政治統(tǒng)治和政治管理的政治目標(biāo)宗旨，統(tǒng)治者對審計權(quán)力配置以及審計機(jī)關(guān)與其他主體之間權(quán)力關(guān)系做出的政治制度安排，以及國家審計所具有的政治功能，國家審計所蘊(yùn)含政治價值和政治觀念，以及國家和社會對審計職業(yè)的政治要求。

中國特色社會主義審計監(jiān)督的政治屬性，是指作為中國特色社會主義的審計監(jiān)督在政治方面所具有的性質(zhì)和特點(diǎn)，包括由人民民主專政的國家政權(quán)性質(zhì)決定具有人民審計權(quán)的權(quán)力本質(zhì)，維護(hù)和實現(xiàn)人民政治利益和政治權(quán)利的政治關(guān)系，國家性質(zhì)決定的必須堅持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持馬克思主義和中國特色社會主義思想為指導(dǎo)的政治特點(diǎn)，以及審計監(jiān)督所具有的控制政府責(zé)任、維護(hù)財政經(jīng)濟(jì)秩序、保障國家政策貫徹實施方面的政治功能，以及審計監(jiān)督所蘊(yùn)含的責(zé)任政府、廉潔政治、民主政府、法治政府、透明政府、誠信政府等政治價值和政治觀念以及國家和社會對審計職業(yè)提出的客觀、公正、誠實、盡責(zé)等政治要求。

一、人民主權(quán)理論視域中的現(xiàn)代國家審計

16世紀(jì)法國思想家布丹提出了國家主權(quán)的概念。在啟蒙運(yùn)動中，資產(chǎn)階級思想家在反封建專制的政治斗爭中逐步建立起其人民主權(quán)理論。無產(chǎn)階級誕生以后，無產(chǎn)階級思想家形成了無產(chǎn)階級的人民主權(quán)思想，馬克思主義發(fā)展了人民主權(quán)理論。

人民主權(quán)理論認(rèn)為國家主權(quán)歸屬于人民。洛克認(rèn)為，在國家權(quán)力中，立法權(quán)地位最高，但是立法權(quán)也僅僅是一種受委托的權(quán)力，人民才是最終的權(quán)力擁有者，“人民仍然享有最高的權(quán)力來罷免或更換立法機(jī)關(guān)”[1]91。盧梭則強(qiáng)調(diào)人民必須直接行使主權(quán)，因為主權(quán)是不可代替的、不可分割的。他區(qū)分了公意和眾意，認(rèn)為“公意只著眼于公共的利益，而眾意則只著眼于私人利益，眾意只是個別意志的總和”[2]39，而主權(quán)“不外是公意的運(yùn)用”，只有人民的共同體才能擁有主權(quán)[2]35。人民主權(quán)理論成為近代資本主義民主政治發(fā)展的指導(dǎo)思想。法國大革命中產(chǎn)生的第一個綱領(lǐng)性文件《人權(quán)和公民權(quán)宣言》第3條規(guī)定：“整個主權(quán)的本源主要是寄托于國民。任何團(tuán)體、任何個人都不得行使主權(quán)所未明白授予的權(quán)力?！边@典型地體現(xiàn)了人民主權(quán)原則。

人民主權(quán)理論是馬克思主義政治民主理論的重要組成部分，中國社會主義民主政治實踐豐富和發(fā)展了馬克思主義人民主權(quán)理論。我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家?！薄爸腥A人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。在我國，人民是國家的主人，是國家權(quán)力的所有人，包括國家審計權(quán)在內(nèi)的一切國家權(quán)力都來自人民的授予。國家主權(quán)歸屬決定了中國國家審計必須是為鞏固人民政權(quán)和改善公共治理而審計，必須是為實現(xiàn)人民權(quán)力和利益而監(jiān)督。

（一）人民主權(quán)規(guī)定了國家審計權(quán)力的人民性

來源于人民的國家權(quán)力，首要任務(wù)是維護(hù)和鞏固人民主權(quán)。既然國家審計權(quán)來自人民的委托，國家審計權(quán)力配置和運(yùn)行就應(yīng)當(dāng)有利于人民當(dāng)家做主。國家設(shè)立審計機(jī)關(guān)行使審計監(jiān)督權(quán)，維護(hù)財政經(jīng)濟(jì)秩序，維護(hù)、鞏固并擴(kuò)大政治管理賴以建立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，保障政治管理重要決策的貫徹實施，控制政府規(guī)范用錢，促進(jìn)政府高效用錢，防止政府權(quán)力變異，體現(xiàn)了人民主權(quán)對國家審計權(quán)力的要求。

來自人民的國家權(quán)力理所應(yīng)當(dāng)要以實現(xiàn)人民利益為目標(biāo)。洛克說：“這一切都沒有別的目的，只是為了人民的和平、安全和公眾福利?！盵1]80既然國家審計權(quán)力來源于人民，國家審計就應(yīng)當(dāng)以實現(xiàn)人民利益為目標(biāo)。國家審計機(jī)關(guān)看守國庫資金和國家資源，促進(jìn)政府合法高效用好納稅人的錢，保障政府履行經(jīng)濟(jì)政治責(zé)任，防止國有資產(chǎn)、資源、資金流失浪費(fèi)，體現(xiàn)了人民審計權(quán)力為人民的必然要求。在中國，維護(hù)人民群眾利益被確立為國家審計的根本目標(biāo)，國家審計貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，關(guān)注教育、醫(yī)療、扶貧、住房和社會保障等民生工程和資金的管理，以審計監(jiān)督推進(jìn)各項民生保障措施落實。

國家審計權(quán)力同其他公共權(quán)力一樣，具有擴(kuò)張性并存在被濫用的可能性。因此，國家必須設(shè)計相應(yīng)的機(jī)制監(jiān)督國家審計權(quán)力，保證國家審計權(quán)力更好地服務(wù)于人民。

（二）人民主權(quán)彰顯出國家審計監(jiān)督的正當(dāng)性

現(xiàn)代民主政治體系中，主權(quán)者人民并不直接行使國家權(quán)力，而是委托政府行使公共事務(wù)的管理權(quán)。薩托利認(rèn)為：“以個人參與為基礎(chǔ)的民主只在一定條件下才是可能的;而相應(yīng)的是，如果這些條件不存在，那么代議民主就是唯一可能的形式?！盵3]318列寧也說：“沒有代表機(jī)構(gòu)，我們不可能想象什么民主，即使是無產(chǎn)階級民主。”[4]49人民建立政府是為了更好實現(xiàn)民主權(quán)利，人民將權(quán)力委托給了政府，那么為了防止政府利用手中權(quán)力侵害人民的民主權(quán)利，就有必要監(jiān)督政府。44DA2419-6E2D-4923-8718-48A78148120C

洛克認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)接受人們的監(jiān)督。在他看來，任何國家權(quán)力都是一種受委托的權(quán)力，即由社會委托少數(shù)人行使這些權(quán)力。人們和社會在訂立契約組成國家后，仍然享有對國家權(quán)力的最高決定權(quán)，國家決定于社會。政府必須置于人民監(jiān)督之下?！罢恢皇侨嗣竦钠腿?，而且是一個不能信賴的、靠不住的仆人?！盵5]41馬克思在總結(jié)巴黎公社的經(jīng)驗時，指出：“公社必須由各區(qū)全民投票選出的城市代表組成（因為巴黎是公社的首倡者和楷模，我們應(yīng)引為范例），這些市政委員對選民負(fù)責(zé)，隨時可以罷免。其中大多數(shù)自然會是工人，或者是公認(rèn)的工人階級的代表。它不應(yīng)當(dāng)是議會式的，而應(yīng)當(dāng)是同時兼管行政和立法的工作機(jī)關(guān)。警察不再是中央政府的工具，而應(yīng)成為公社的勤務(wù)員，像其他所有行政部門的公職人員一樣由公社任命，并且隨時可以罷免;一切公職人員像公社委員一樣，其工作報酬只能相當(dāng)于工人的工資。法官也應(yīng)該由選舉產(chǎn)生，可以罷免，并且對選民負(fù)責(zé)。” [6]167在談到如何防止國家政權(quán)蛻變時，恩格斯強(qiáng)調(diào)人民對政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督，認(rèn)為監(jiān)督是防止新興國家蛻變的重要措施之一。他在為馬克思《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》所寫的1891年版導(dǎo)言中提出：“為了防止國家和國家機(jī)關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕@種現(xiàn)象在至今所有的國家中都是不可避免的——公社采取了兩個可靠的辦法。第一，它把行政、司法和國民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔(dān)任，而且規(guī)定選舉者可以隨時撤換被選舉者。第二，它對所有公職人員，不論職位高低，都只付給跟其他工人同樣的工資……這樣，即使公社沒有另外給各代表機(jī)構(gòu)的代表簽發(fā)限權(quán)委托書，也能可靠地防止人們?nèi)プ非笊侔l(fā)財了?！?[7]110-111人民主權(quán)揭示了這樣的道理：人民把管理公共事務(wù)的權(quán)力委托給政府，人民依然保留了監(jiān)督政府的權(quán)力。既然政府權(quán)力來自人民的委托，人民設(shè)立審計機(jī)關(guān)監(jiān)督政府就是天經(jīng)地義、理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/p>

（三）人民主權(quán)揭示了國家審計監(jiān)督的必要性

孟德斯鳩認(rèn)為，根據(jù)歷史的經(jīng)驗，有權(quán)力的人傾向于濫用權(quán)力，這是人性的弱點(diǎn)。他說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗……要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”[8]154政府是公共權(quán)力的使用者，要監(jiān)督用權(quán)者，最好的方法是賦予監(jiān)督者足夠的權(quán)力，使其能夠?qū)φ矙?quán)力進(jìn)行制度化、常態(tài)化的監(jiān)督。

國家審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督、檢查、調(diào)節(jié)、糾正是對政府財政財務(wù)收支權(quán)力的制約。正如聯(lián)邦德國國家審計院院長扎維爾伯格所說：“不加控制的權(quán)力會導(dǎo)致濫用;不加控制的外部資金管理會導(dǎo)致管理不善和舞弊。因此，要對權(quán)力加以控制，對于國家的財務(wù)權(quán)力，也要求有專家對賬目、預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的一般業(yè)務(wù)進(jìn)行仔細(xì)檢查。審計院因而成為每一個政府體制發(fā)揮作用時必不可少的一個因素，不論它是一個象二百七十五年以前的普魯士國那樣的獨(dú)裁統(tǒng)治國家，還是一個以民主原則為基礎(chǔ)的國家?！盵9]為了保障審計權(quán)力制衡的有效性和權(quán)威性，需要賦予國家審計機(jī)關(guān)足夠的權(quán)力。這些權(quán)力包括檢查受查物資、會計資料的權(quán)力，報告、披露、公開審查結(jié)果的權(quán)力，處理處罰違反規(guī)定人員的權(quán)力，等等。文碩說：“現(xiàn)代國家審計就是保障民主政治的核心——分權(quán)與制衡機(jī)制實現(xiàn)的不可或缺的方式之一，就是從經(jīng)濟(jì)監(jiān)督角度出發(fā)對行政部門所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行一種制衡?！盵10]63-64

人民主權(quán)要求建立有效制度和機(jī)制以制衡有可能被濫用的政府權(quán)力。因此，現(xiàn)代民主國家必須建構(gòu)具有權(quán)威性的國家審計制度，以促進(jìn)政府履行其民主責(zé)任，并通過控制政府責(zé)任維護(hù)人民主權(quán)和利益。

總之，人民主權(quán)理論視野中，國家審計在鞏固人民主權(quán)和促進(jìn)政府治理責(zé)任方面具有獨(dú)特的作用和優(yōu)勢。中國著名審計學(xué)者楊時展說：“民主，是現(xiàn)代審計的實質(zhì)，審計，是民主政治的表現(xiàn);民主，是現(xiàn)代審計的目的，審計，是現(xiàn)代民主的手段。沒有現(xiàn)代審計這一手段，就很難達(dá)到現(xiàn)代民主這個目的;而沒有現(xiàn)代民主這個目的，現(xiàn)代審計也就失去其意義?！盵11]23李金華說：“國家審計關(guān)注責(zé)任，但我們無法強(qiáng)制要求誰去承擔(dān)責(zé)任。我們只能堅持一條：讓應(yīng)該進(jìn)一步追究責(zé)任的事訴諸公眾，讓陽光和社會為問責(zé)導(dǎo)航?！盵12]國家審計作為一種重要的民主政治工具、權(quán)力制約機(jī)制和政府責(zé)任控制的制度安排是現(xiàn)代民主政治體系所不可缺少的。

二、公共財政理論視域中的現(xiàn)代國家審計

（一）公共財政彰顯出國家審計的重要性

有國家就有國家財政。沒有財政收入，國家機(jī)器就根本沒法運(yùn)轉(zhuǎn)，沒有財政支出，國家管理就根本沒法進(jìn)行。首先，國家機(jī)器依賴于財政收入。馬克思曾經(jīng)深刻地闡述道：“賦稅是官僚、軍隊、教士和宮廷的生活源泉，一句話，它是行政權(quán)的整個機(jī)構(gòu)的生活源泉。強(qiáng)有力的政府和繁重的賦稅是同一回事?！盵13]766其次，財政是國家管理公共事務(wù)的基礎(chǔ)。托克維爾說：“公共事務(wù)幾乎沒有一項不是產(chǎn)生于捐稅或?qū)е戮瓒??！盵14]127美國學(xué)者霍爾姆斯和桑斯坦認(rèn)為：“顯而易見，權(quán)利依賴于政府，這必然帶來一個邏輯上的后果：權(quán)利需要錢，沒有公共資助和公共支持，權(quán)利就不能獲得保護(hù)和實施?！盵15]3人民權(quán)利和國家公共事務(wù)都需要政府的保護(hù)和管理，而政府的運(yùn)轉(zhuǎn)則離不開金錢的支撐。

財政在國家中的基礎(chǔ)地位彰顯出作為政府財政監(jiān)督機(jī)制的國家審計在國家中的基礎(chǔ)性地位，國家審計制度理所應(yīng)當(dāng)成為國家制度的核心內(nèi)容。1784年，弗里德里希大帝說：“一個人除非他不愿意統(tǒng)治一個國家，否則，他必須下定決心，掌握一個君主應(yīng)該具備的知識，樹立起信心，對工作和困難無所畏懼，這樣才能樹立起自己的威信，這也是統(tǒng)治階級的需要。如果有人說，查賬簡直太無聊了，那么，我就這樣回答他：國家的繁榮富強(qiáng)要求我對會計賬目進(jìn)行審查，在這樣的情況下不允許我害怕麻煩?！盵10]28

國家審計是人類政治文明發(fā)展史上的一項重要成果，幾乎所有國家都設(shè)立了自己的國家審計機(jī)關(guān)。世界審計組織理事會有192個會員國，是僅次于聯(lián)合國（195個會員國）的第二大國際組織。中國國家審計根據(jù)憲法而產(chǎn)生，是所有政府組成部門中唯一由憲法明確規(guī)定法律地位和工作職責(zé)的部門，國家審計應(yīng)在國家管理中居于重要地位。44DA2419-6E2D-4923-8718-48A78148120C

（二）公共財政規(guī)定了國家審計的民主性

從歐洲經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展看，公共財政的形成是歷史過程。在封建經(jīng)濟(jì)下的國家財政被稱為“家計財政”。美國歷史學(xué)家湯普遜說：“正確地說，在封建的盛世，公開征稅是不存在的。甚至國王也‘依靠自己的收入而生活的，就是說，他們是依靠王室莊園的收入，而不是依靠賦稅的進(jìn)款的?！盵16]391-392中世紀(jì)后期的十三世紀(jì)，政府收入由主要依靠封建莊園的收入轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕ㄟ^賦稅獲取財政來源，國家財政開始逐步具有公共財政的特性。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，公共財政是財政收入主要依靠賦稅，支出主要用于滿足社會公共需要的國家財政模式?！肮藏斦菫槭袌鎏峁┕卜?wù)的財政，是人民群眾的財政，它是與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財政制度?！盵17]

公共財政與政治民主具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，財政的公共性需要民主制度加以維護(hù)。1215年，英國國王約翰在貴族的壓力下被迫簽署了《大憲章》，憲章規(guī)定，國王不得隨意征收稅金和貢金，如需征收，必須召開“大議會”，征求“全國公意”， 確立了“經(jīng)過同意才征稅”的原則，從而剝奪了國王的任意課稅權(quán)。此后經(jīng)過數(shù)百年的演進(jìn)，議會逐步掌握了批準(zhǔn)稅收、財政收支、公債和其他財政收入的權(quán)力，形成了政府預(yù)算、決算制度。現(xiàn)代國家審計正是隨著現(xiàn)代民主政治制度的產(chǎn)生和發(fā)展而產(chǎn)生和發(fā)展的。“英國國家審計由傳統(tǒng)審計模式向現(xiàn)代化審計發(fā)展的過程，實際上就是議會同政府不斷斗爭，爭取審計立法監(jiān)督權(quán)的過程。”[18]

國家審計隨著國家財政活動的出現(xiàn)而產(chǎn)生。君主集權(quán)政治框架下的傳統(tǒng)國家審計是君主監(jiān)督其官員財政財務(wù)活動的工具，民主政治框架下的現(xiàn)代國家審計則是維護(hù)國家財政公共性的工具。

總之，公共財政的核心內(nèi)涵是集公眾的錢，辦公眾的事。為了保證政府花錢真正符合公眾的意愿和利益，國家設(shè)立代議機(jī)關(guān)代表公眾監(jiān)督政府，這就需要審計機(jī)關(guān)協(xié)助其工作。在公共財政的框架下，國家審計對政府使用管理公共財政資源的合法、合理和效果進(jìn)行監(jiān)督，其目的是為了保證政府“花公眾的錢，為公眾辦事”。國家審計需要民主法治框架來維持財政的公共性，同時國家審計自身也必須在民主法治的框架內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)。公共財政要求國家審計維護(hù)財政公共性，財政公共性反過來要求國家審計自身符合公共性。

三、公共委托代理理論視域中的現(xiàn)代國家審計

早期應(yīng)用于私人事務(wù)領(lǐng)域的委托代理理論，應(yīng)用于政府管理領(lǐng)域后，形成了公共委托代理理論。“公共委托代理理論的主要觀點(diǎn)有：第一，政府是人民選舉產(chǎn)生的，是人民福祉的代理人。人民將公共事務(wù)委托政府管理，是政府存在的依據(jù)。因此，政府是公共事務(wù)的受托人，而稅收是總體的委托費(fèi)用。第二，應(yīng)用于政府與部門的關(guān)系上，它既是一種命令與服從的行政關(guān)系，也可以看作類似的委托—代理關(guān)系。在這種情況下，部門是政府某項公共事務(wù)的受托人，為此，部門領(lǐng)導(dǎo)必須忠實于委托事項，而預(yù)算是委托費(fèi)用。第三，在受托責(zé)任范圍內(nèi)，部門可以由自己來管理這些事務(wù)，也可以進(jìn)一步將其委托給某些組織來完成。此外，上級政府也可以將某些事務(wù)委托給下級或者其他政府組織來做，形成了‘多重委托關(guān)系。”[19]27

（一）政府代理人問題凸顯國家審計的重要性

公共委托代理關(guān)系包括公共財政委托代理關(guān)系和公共權(quán)力委托代理關(guān)系，公共財政委托代理和公共權(quán)力委托代理成為公共委托代理的兩條基本線索。公共委托代理關(guān)系隨著政府的外部利益相關(guān)者增加而擴(kuò)展，隨著內(nèi)部分工和授權(quán)深化而延伸，形成多環(huán)節(jié)、多方面、多層次的公共委托代理鏈條。公共委托代理關(guān)系中，委托人和代理人地位不對等和信息不對稱。第一，委托人與代理人之間的地位不對等，其中，委托人處于優(yōu)勢地位，有權(quán)監(jiān)督控制代理人使用公共財政資源和公共權(quán)力的行為，或者在對代理人不滿意時解除委托代理關(guān)系，終止對代理人的委托。第二，委托人和代理人之間信息不對稱，其中代理人具有信息優(yōu)勢。由于信息不對稱，在代理人“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)前提下，委托人有理由懷疑，代理人具有發(fā)生道德風(fēng)險和逆向選擇等損害委托人利益而謀取自身利益的機(jī)會主義行為的可能性。研究非對稱信息下委托代理契約，使我們看清了解決公共委托—代理問題的重要意義。在政府職能的實現(xiàn)過程中，作為代理人的政府與委托人（國家立法機(jī)構(gòu)或全體公民、選民等）目標(biāo)的部分不一致性及信息不對稱性有可能導(dǎo)致政府代理人的道德風(fēng)險和逆向選擇。一方面，政府機(jī)構(gòu)或官員所付出的努力不足以匹配其獲得的報酬;另一方面政府機(jī)構(gòu)或政府官員的決策主要是為了增加自己的利益，而不是充分考慮到委托人的利益。

公共委托代理理論認(rèn)為，有效解決政府代理人問題的關(guān)鍵在于能否可靠地界定政府責(zé)任，如果能夠清晰、準(zhǔn)確、及時地界定政府責(zé)任并獎罰分明，委托代理風(fēng)險就會大幅降低。為了防止政府代理人的機(jī)會主義行為，需要建立政府代理人治理的制度和機(jī)制。政府代理人治理制度和機(jī)制的基本內(nèi)容，首先是必須明確代理人的責(zé)任，其次是建立政府責(zé)任的問責(zé)機(jī)制，保證政府責(zé)任的履行。國家審計問責(zé)政府，正是政府代理人治理的重要制度安排。

（二）公共委托代理規(guī)定了國家審計的目的

在一定的社會共同體中，公共需求的滿足依賴于政府。在公共委托代理關(guān)系中，公民是委托者，具有公共資源所有權(quán)和收益權(quán)，以及監(jiān)督政府良好使用和管理公共資源的權(quán)力，政府接受公民的委托，承擔(dān)良好使用和管理公共資源的職責(zé)。公民之所以將公共權(quán)力和公共資源委托給政府，其根本目的就在于實現(xiàn)公共利益。公民之所以將審計權(quán)力委托國家審計機(jī)關(guān)，同樣是為了促使政府更好實現(xiàn)公共利益。

（三）公共委托代理決定了國家審計的作用機(jī)理

委托代理的基礎(chǔ)和前提在于委托人信任代理人。只有在委托人信任代理人、相信代理人有誠意和能力實現(xiàn)委托人意圖的前提下，才會將資源委托給代理人。代理人的信用是委托代理關(guān)系的基礎(chǔ)，沒有信用就沒有委托代理關(guān)系。那么，代理人如何獲得委托人的信任？或者說，委托人憑什么相信代理人有足夠的誠意和能力實現(xiàn)其意圖？解決上述問題的基本方法就在于盡量消除信息不對稱。這就要求代理人承擔(dān)信息報告義務(wù)，與之相應(yīng)，委托人擁有信息檢查權(quán)利。代理人是否誠實履行報告信息義務(wù)相當(dāng)重要。同時，委托人擁有檢查代理人履行信息報告責(zé)任情況的權(quán)力。一般而言，為了節(jié)約成本，委托人和代理人往往將信息檢查權(quán)力委托給處于中立地位的獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)。因此，在公共委托代理的理論視域中，國家審計發(fā)揮作用的機(jī)理就在于，審計方以中立客觀的第三方的立場，檢查、評價代理人履職行為（包含信息報告），從而減輕甚至消除委托代理雙方的信息不對稱，以此達(dá)到維護(hù)委托方利益的目標(biāo)。44DA2419-6E2D-4923-8718-48A78148120C

財政資源與權(quán)力的雙線條委托代理，以及政府內(nèi)部多部門、多環(huán)節(jié)的分工合作，決定了政府代理人問題的復(fù)雜性。代理人責(zé)任的確立和問責(zé)機(jī)制設(shè)定是代理人治理的基本途徑，在此情況下，代理人履職信息的檢查、報告和信息溝通在解決代理人問題方面具有十分重要的作用。在這個過程中，國家審計機(jī)關(guān)對政府履職情況的檢查及其結(jié)果報告對政府治理具有十分重要的地位。國家審計以其特有的專業(yè)能力和客觀獨(dú)立的地位，在保證政府公共資源管理的有關(guān)信息可靠性方面，有著特殊的優(yōu)勢，發(fā)揮著不可或缺的作用。審計機(jī)關(guān)向公眾報告和公開審計結(jié)果信息是審計機(jī)關(guān)履職的方式，是社會公眾實現(xiàn)自身利益的要求，也是解決政府代理人問題的基本手段。

四、現(xiàn)代國家審計政治屬性的理論綜合

人民主權(quán)理論、公共財政理論和公共委托代理理論從各自不同的角度闡釋了國家審計的根源、基礎(chǔ)、目標(biāo)和作用機(jī)理。

（一）現(xiàn)代國家審計源于人民主權(quán)

人民主權(quán)理論認(rèn)為，政府權(quán)力來自人民的委托，政府應(yīng)當(dāng)維護(hù)公民權(quán)利和實現(xiàn)公共利益。由于公共權(quán)力具有擴(kuò)張性特點(diǎn)，為了防止政府濫用權(quán)力，侵害公民權(quán)利和公共利益，必須建立監(jiān)督制度。審計制度是國家監(jiān)督制度不可或缺的組成部分，通過設(shè)立審計權(quán)力機(jī)關(guān)約束政府權(quán)力，促進(jìn)政府履行責(zé)任。

代議民主政治條件下，公民往往先將公共權(quán)力和公共財政委托給公民代表機(jī)關(guān)，再由代表機(jī)關(guān)將公共權(quán)力和公共財政委托給政府，由此，衍生出代表機(jī)關(guān)與政府之間的委托代理關(guān)系。爾后，在政府內(nèi)部不同層級政府之間、政府機(jī)關(guān)與公務(wù)員之間也衍生出政府內(nèi)部的委托代理關(guān)系。

民主政治框架下的公共委托代理主要指公民—政府委托代理關(guān)系、代表機(jī)關(guān)—政府委托代理關(guān)系。因此，國家審計在通常情況下，主要指基于外部委托代理關(guān)系基礎(chǔ)上的外部審計。正是由于國家審計源于公民—政府之間的委托代理關(guān)系，公共利益和公民對政府的要求構(gòu)成國家審計的出發(fā)點(diǎn)和衡量政府責(zé)任的最終標(biāo)準(zhǔn)，國家審計的最終目標(biāo)在于維護(hù)公民權(quán)利和實現(xiàn)公共利益。

民主政治的系統(tǒng)包括一系列過程，公共資源的上繳和托付、公共權(quán)力的委托、公共需求（公共利益、公共權(quán)力、公共產(chǎn)品）的表達(dá)與綜合等輸入過程，以及公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給、公民權(quán)利保護(hù)和公共利益實現(xiàn)等政治輸出過程。公民將公共財政資源、公共權(quán)力（權(quán)利）委托給政府，政府代理公民行使公共權(quán)力，管理和使用公共財政資源，并向公民提供公共產(chǎn)品，維護(hù)公民權(quán)利和實現(xiàn)公共利益。為了保證委托人利益，防止政府代理人的機(jī)會主義行為，降低交易成本，需要對政府公共權(quán)力實施監(jiān)督和約束，需要對政府責(zé)任進(jìn)行控制，以保證政治系統(tǒng)符合民主政治的要求。國家審計就是通過權(quán)力約束、責(zé)任控制來防止政府腐敗，降低政治交易成本，增加政府透明度和增強(qiáng)政府回應(yīng)性的重要制度。

（二）現(xiàn)代國家審計基于政府責(zé)任

政府責(zé)任是民主政治必然和內(nèi)在的要求。民主政治的最顯著特征就在于政府向人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督。政府有責(zé)任維護(hù)公民權(quán)利和實現(xiàn)公共利益。由于公共權(quán)力的擴(kuò)張性和政府的自利性，政府有可能運(yùn)用公權(quán)謀取私利、侵占公共資產(chǎn)，因此，有必要設(shè)立責(zé)任控制制度保證政府履行職責(zé)?！艾F(xiàn)代政府是責(zé)任政府， 要把對人民負(fù)責(zé)當(dāng)作其基本的職責(zé)， 并且通過一系列的具體制度和機(jī)制確保政府履行其基本職責(zé)?！盵20]國家審計就是政府問責(zé)的專門性的具體制度和機(jī)制。

公共財政理論強(qiáng)調(diào)了財政資源的公共性和政府責(zé)任。從公共財政視角看，政府有責(zé)任維護(hù)公共財政的公共性、合法性，提供高績效的公共服務(wù)。國家財政來自公民納稅，政府應(yīng)當(dāng)將公共資財用于公共服務(wù)并取得優(yōu)良績效。為了確保公共資源不被侵占、貪污、挪用，應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)督制度，維護(hù)公共財政的公共性。國家審計是監(jiān)督制度不可缺少的組成部分。國家審計沿著公民或者代表機(jī)關(guān)委托公共資金、政府管理公共資金、政府提供公共服務(wù)、公民接收公共服務(wù)并評價政府這條主線，對政府責(zé)任進(jìn)行檢查和評價。

公共委托代理理論認(rèn)為，民主選舉、委任、聘任和托付等形式產(chǎn)生的委托代理關(guān)系的存在是代理責(zé)任的前提。代理人應(yīng)當(dāng)以最大的誠意、最經(jīng)濟(jì)有效的方法貫徹委托人的意圖，實現(xiàn)委托人的利益，這是代理責(zé)任的基本內(nèi)涵。由于信息不對稱，代理人可能存在機(jī)會主義行為。為了保障委托人的利益，必須建立一種雙方接受的激勵相容制度。其中包括委托人有權(quán)對代理人的行為及其結(jié)果進(jìn)行檢查，委托人也可以將檢查權(quán)委托給專門的審計機(jī)關(guān)。因此，國家審計發(fā)揮功能的基本機(jī)制在于通過對代理人行為及結(jié)果的檢查縮小信息不對稱，防止代理人的機(jī)會主義行為，最終目的在于維護(hù)作為委托人的社會公眾的利益。

（三）現(xiàn)代國家審計的目標(biāo)是實現(xiàn)公共利益

公民之所以建立政府，并將公共權(quán)力和公共財政資源委托給政府，是出于實現(xiàn)公共利益的需要。同樣，公民之所以建立審計機(jī)關(guān)，也是為了通過審計權(quán)力的約束機(jī)制，促進(jìn)公共利益的實現(xiàn)。人民將權(quán)力和稅費(fèi)交給國家，是為了通過政府責(zé)任的履行實現(xiàn)公民權(quán)利和公共利益。為了保證公共權(quán)力和財政資金正當(dāng)、合法和有效使用，需要建立專門的審計機(jī)關(guān)檢查、監(jiān)督和評價政府及其組成部門的財政財務(wù)活動。國家審計職責(zé)是通過對政府責(zé)任的檢查、評價來實施對政府權(quán)力的約束，促進(jìn)政府以最大的誠意、最經(jīng)濟(jì)有效的辦法，貫徹公民的意圖，實現(xiàn)公共利益。因此，實現(xiàn)公共利益不僅應(yīng)當(dāng)成為政府的職責(zé)，也是審計機(jī)關(guān)的目標(biāo)。審計機(jī)關(guān)實現(xiàn)公共利益的最終目標(biāo)的方式，是通過促進(jìn)政府履行職責(zé)來達(dá)到的。因此，國家審計必須以公共利益作為最終的評價標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，國家審計應(yīng)該檢查政府行為及其結(jié)果是否合乎規(guī)范、公平、經(jīng)濟(jì)、有效。

作為民主政治的工具，國家審計在以下方面促進(jìn)公共利益實現(xiàn)。國家審計，既包括代理人通過各種方式對履行職責(zé)行為的陳述、說明和報告，也包括審計機(jī)關(guān)對代理人的行為進(jìn)行的檢查、調(diào)查，并且將結(jié)果通過報告、公告以及與媒體合作等方式向有關(guān)部門和社會公開，這些無疑有助于政府工作的透明。責(zé)任政府的完整含義應(yīng)該是在行動上履行為民服務(wù)的責(zé)任，也包括了其行為可以被檢查，信息透明，通過民眾的檢查和同意。在政策和行動上為民眾服務(wù)并不是責(zé)任政府的全部內(nèi)涵，除此之外，責(zé)任政府還應(yīng)該主動向公民和立法機(jī)關(guān)披露其履行責(zé)任的信息，以及接受審計機(jī)關(guān)等的檢查，在人民有理由相信政府并同意政府的行為的時候，政府才是責(zé)任政府。國家審計的直接目的當(dāng)然是促進(jìn)政府有效履行自身職責(zé)，而政府對自身職責(zé)的有效履行，就是對公民和社會具有回應(yīng)性的表現(xiàn)。政府回應(yīng)性與其合法性之間是正比例關(guān)系。政府回應(yīng)性越強(qiáng)，公民就會更加認(rèn)同和支持政府。44DA2419-6E2D-4923-8718-48A78148120C

（四）國家審計的作用機(jī)理是權(quán)力約束

國家審計機(jī)關(guān)履行其職責(zé)的過程，也就是運(yùn)用審計權(quán)力的過程，審計發(fā)揮功能的基本機(jī)制是權(quán)力約束機(jī)制。由于國家審計的對象是擁有權(quán)力的政府部門，要促進(jìn)政府更好實現(xiàn)政府職責(zé)，必須賦予國家審計機(jī)關(guān)必要的權(quán)力。只有賦予審計機(jī)關(guān)應(yīng)有的職權(quán)，審計機(jī)關(guān)才能保持審計獨(dú)立的審計品格并約束政府，維護(hù)和促進(jìn)公共利益。

國家審計源于人民主權(quán)，基于問責(zé)政府的需要而產(chǎn)生，國家審計的最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是維護(hù)和促進(jìn)公共利益，其基本機(jī)制是權(quán)力約束機(jī)制。政府—公民委托代理關(guān)系產(chǎn)生政府責(zé)任，政府責(zé)任控制（政府問責(zé)）的需要產(chǎn)生國家審計。反過來，審計問責(zé)政府，政府服務(wù)公民。審計與公民之間的關(guān)系通過問責(zé)連接起來。公民、政府和審計的相互關(guān)系都是在民主政治制度基礎(chǔ)上展開的。

新中國審計機(jī)關(guān)成立后，國家審計在保護(hù)國有財產(chǎn)、監(jiān)督財政財務(wù)收支、促進(jìn)和保障改革順利進(jìn)行、保障黨和國家政策落實方面取得了歷史性成就。

新時代，中國要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。這需要更加鞏固的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和更加高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實行更高程度的人民民主和更高質(zhì)量的國家治理。新時代我國國家審計發(fā)生一系列重要而深刻的變化，國家審計政治屬性不斷增強(qiáng)。中央審計委員會和地方各級黨委審計委員會的成立為審計監(jiān)督提供了新平臺。這表明審計的政治站位更高。國家審計機(jī)關(guān)除了承擔(dān)傳統(tǒng)的監(jiān)督職責(zé)，還要保障黨中央重大政策措施落實，保障國家經(jīng)濟(jì)安全。這表明國家審計的職責(zé)范圍更廣泛。國家審計由以財政審計監(jiān)督為主轉(zhuǎn)向?qū)徲嬋采w。中央明確要求，審計機(jī)關(guān)要做到黨中央重大政策措施部署到哪里，國家利益延伸到哪里，公共資金運(yùn)用到哪里，公共權(quán)力行使到哪里，審計監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里。這表明國家審計的政治責(zé)任更重。中國國家審計體制改革正在推進(jìn)省以下審計機(jī)關(guān)人財物管理改革，強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，從原來各級審計機(jī)關(guān)單打獨(dú)斗向全國省市縣區(qū)審計工作一盤棋轉(zhuǎn)變，形成全國審計監(jiān)督合力。國家審計上述變化表明審計監(jiān)督政治地位提升、政治權(quán)威加強(qiáng)和政治責(zé)任加重。深刻認(rèn)識領(lǐng)會國家審計政治屬性建設(shè)的重要性，加強(qiáng)國家審計政治屬性建設(shè)，是新時代提出來的科學(xué)命題。

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[責(zé)任編輯 于光大]

Theoretical Logic in Political Attributes of Modern State Audit

YANG He-yan

Abstract：The analysis of political attributes of state audit is based on Theory of Popular Sovereignty， Theory of Public Finance， and Theory of Public Principal-Agent. The system setting and allocation of the state audit power should be guided by the principle of serving people and facilitating the running of the country by the people. The state audit is the supervision for the governments use and management of public financial resources in a legal， reasonable and effective manner， in order to ensure that the government “spends citizens money to bring benefits to citizens”. The state audit was established on the premise of addressing public principal-agent issues， with the purpose of eliminating the information asymmetry between the principal and agent. The economic， political， and social development of China in the new era has promoted a series of important and profound changes in state audit with continuously improving political attributes of audit supervision.

Key words：State Audit Peoples Sovereignty Public Finance Principal-Agent44DA2419-6E2D-4923-8718-48A78148120C