錢建中　邵建

近年來，杭州市人大常委會堅持以人民為中心，在社會建設領域探索創(chuàng)新監(jiān)督機制，積極回應社會關切，推動解決民生熱點難點問題，尤其是以助力2022年亞（殘）運會為切入點，以保障和改善民生為落腳點，以推動治理體系現代化為支撐點，努力在城市無障礙環(huán)境等社會建設領域強化監(jiān)督實效、發(fā)揮人大作用，為浙江打造“重要窗口”和高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)提供了杭州范例。本研究以杭州市無障礙環(huán)境建設為個案分析，探索地方人大實施社會建設領域有效監(jiān)督的路徑，以期為地方人大增強監(jiān)督實效提供有益參考。

一、杭州人大無障礙環(huán)境建設專項監(jiān)督的實效性分析

（一）背景

“無障礙設施建設問題，是一個國家和社會文明的標志。” 近年來，隨著杭州城市化、國際化進程加快，人口規(guī)模擴大、老齡化程度提高以及旅游業(yè)快速發(fā)展，人民對美好生活的向往、對平等尊嚴的渴望，對杭州無障礙環(huán)境提出了更高要求。當前，在杭州建設獨特韻味別樣精彩世界名城和籌辦2022年第十九屆亞運會、第四屆亞殘運會的大背景下，對標北上廣深等先進城市，對照殘疾人、老年人、嬰幼兒等社會群體需求，杭州無障礙環(huán)境亟待優(yōu)化。杭州現有持證殘障人士約22.4萬人，失智失能老人約10萬人，3歲以下嬰幼兒約31萬人，無障礙出行一直是困擾老弱病殘幼的難題。特別是2022年杭州即將舉辦亞（殘）運會，屆時約有16萬國內外游客、運動員需要杭州提供無障礙服務。因此，人大對無障礙環(huán)境建設實施精準有效監(jiān)督是現實之需、時代之需。

（二）主要做法

1.注重監(jiān)督方案的謀劃。一是突出三個緊扣。緊扣習近平總書記對浙江提出的“努力成為新時代全面展示中國特色社會主義制度優(yōu)越性的重要窗口”新要求，緊扣杭州50萬殘疾人、174萬老年人、133萬兒童平等自由參與社會生活的客觀需求，緊扣杭州籌辦2022年亞（殘）運會。二是嚴格依法依規(guī)。嚴格遵循“依法”，依照法定職責、圍繞法定范圍、嚴守法定程序開展監(jiān)督，督促各部門認真貫徹落實《中華人民共和國殘疾人保障法》《無障礙環(huán)境建設條例》等相關法律法規(guī)。三是注重多方聯動。市和區(qū)、縣（市）兩級人大聯動，采取統(tǒng)一動員部署、培訓指導、監(jiān)督標準、審議交辦，分頭視察調研、厘清問題、督促整改、跟蹤問效“四統(tǒng)四分”形式開展監(jiān)督。支持檢察機關將無障礙環(huán)境建設納入公益訴訟范圍，發(fā)揮網絡、電視、報紙等媒體作用，普及無障礙知識理念，曝光無視無障礙設施行為，形成監(jiān)督合力。

2.注重監(jiān)督調研的組織。一是問卷調查。通過線上線下問卷調查、走訪調研、座談會等方式，廣泛征集社會各方面意見建議620余條，認真梳理、深入分析存在問題及原因，及時掌握無障礙環(huán)境建設第一手資料。同時，委托第三方專業(yè)機構開展摸底調查，梳理出市域無障礙環(huán)境問題123種57228個，為“靶向”精準監(jiān)督奠定了基礎。二是集中視察。主任會議成員帶隊赴區(qū)、縣（市）視察車站、醫(yī)院、商場、亞（殘）運場館、行政服務中心、城市道路、社區(qū)等12類重點場所（路段）無障礙設施。各區(qū)、縣（市）人大也組織各級人大代表視察調研。三是專家參與。邀請無障礙專家輔導無障礙建設標準和監(jiān)督要點、全程參與實地檢查、視察問題點評，增強人大監(jiān)督的科學性、專業(yè)性;邀請殘障人士體驗無障礙環(huán)境，聽取意見，發(fā)現問題。市人大社會委綜合視察調研情況，肯定成績、分析問題、提出建議，形成調研報告，供人大常委會審議參考。

3.注重監(jiān)督過程的公開。一是公開報告審議。以網絡直播形式，聽取審議市政府無障礙環(huán)境建設工作報告，邀請相關部門負責人和部分人大代表列席會議，公開常委會組成人員對無障礙環(huán)境建設的意見建議。二是公開專題詢問。以網絡直播+手語翻譯等形式，向社會全程公開專題詢問會，有12.8萬人次在線觀看或在線互動留言，常委會組成人員和人大代表圍繞無障礙環(huán)境建設法律法規(guī)實施、部門職責履行、信息交流無障礙等情況進行詢問，市政府、市檢察院和有關部門負責人現場應詢。三是公開整改情況。將專題詢問會上政府部門承諾在《杭州日報》上登報公開，接受社會監(jiān)督;將跟蹤督改的130個無障礙環(huán)境問題項目整改情況，以整改前后對照效果圖電子檔形式，通過微信公眾號等媒介向社會公開。

4.注重監(jiān)督效果的跟進。一是問題清單整改銷號。助推市政府落實無障礙環(huán)境問題“控增量、減存量”舉措，推進無障礙理念傳播常態(tài)化、設施建設規(guī)范化、維護管理長效化、信息交流智慧化、治理體系法治化。同時，為每個區(qū)、縣（市）分別羅列10個無障礙環(huán)境問題項目，作為各區(qū)、縣（市）以點帶面、示范引領的整改項目，由市人大常委會跟蹤監(jiān)督，各區(qū)、縣（市）人大督促限期整改。二是整改情況適時通報。不定期適時組織人大代表、無障礙專家和殘障人士進行跟蹤監(jiān)督，及時通報各區(qū)、縣（市）問題整改進展情況。主任會議專題聽取整改匯報，做到監(jiān)督工作年內閉環(huán)，取得階段性成效。三是統(tǒng)籌安排持續(xù)監(jiān)督。已連續(xù)兩年對無障礙類民生實事項目進行跟蹤監(jiān)督，將無障礙環(huán)境建設列為人大開展亞（殘）運會籌辦專項監(jiān)督的內容之一，持續(xù)促進城市無障礙環(huán)境提升的同時，監(jiān)督推進亞運村和亞（殘）運場館無障礙環(huán)境建設。

5.注重監(jiān)督資源的整合。一是強化組織領導。指導區(qū)、縣（市）人大督促同級政府成立無障礙環(huán)境建設工作領導小組，組建工作專班，助力無障礙環(huán)境建設的統(tǒng)籌、協(xié)調、指導、監(jiān)督職責落地。支持無障礙環(huán)境建設工作專班實行微信群日報告、月專報制度。二是強化考核激勵。推動政府明晰市級部門和區(qū)、縣（市）無障礙環(huán)境建設職責任務，助推將無障礙環(huán)境建設納入市政府綜合考評目標任務，形成考評激勵機制。三是強化協(xié)同監(jiān)督。鼓勵檢察機關進行無障礙環(huán)境公益訴訟“等”外探索。2020年全市檢察機關共辦理涉無障礙環(huán)境建設行政公益訴訟案36件，促進無障礙環(huán)境的法治化建設。

6.注重監(jiān)督領域的法治。一是助力法制建設。推動無障礙建設從設施向環(huán)境延伸，建議市政府加快修訂《杭州市無障礙設施建設和管理辦法》，為無障礙環(huán)境建設提供法制支撐，也為下一步制定地方性法規(guī)奠定了基礎。同時，將無障礙環(huán)境建設調研報告報全國人大社會委，為國家立法作參考。二是助力規(guī)劃編制。專題聽取政府相關部門無障礙專項規(guī)劃編制與實施情況，督促相關部門編制與國際接軌的《杭州市無障礙環(huán)境建設規(guī)劃》，為無障礙環(huán)境中長期建設提供依據。三是助力標準創(chuàng)新。助推政府部門在全國率先制定公共場所信息無障礙建設指導意見、辦事服務大廳信息交流無障礙改造工作意見等，填補相關領域空白。推動出臺市域無障礙環(huán)境改造標準、融合設計指南、設施試用體驗和竣工驗收標準，為“減存量、控增量”提供標準化、規(guī)范化指引。

（三）實效性分析

1.組織領導更加堅強有力。市委、市政府成立無障礙環(huán)境建設工作領導小組，市長擔任組長，下設工作專班，負責統(tǒng)籌、協(xié)調、指導、監(jiān)督工作;區(qū)、縣（市）相應成立工作機構，形成市和區(qū)、縣（市）兩級統(tǒng)一領導、各司其職、密切配合、齊抓共管、社會參與的無障礙環(huán)境建設新局面。

2.體制機制更加規(guī)范高效。出臺《杭州市無障礙環(huán)境建設行動計劃（2020—2022年）》，為建設“重要窗口”營造良好的無障礙環(huán)境。將無障礙環(huán)境建設專項行動所需資金納入各區(qū)、縣（市）和市相關部門年度預算予以保障。修訂《杭州市無障礙設施建設和管理辦法》，啟動無障礙環(huán)境專項規(guī)劃編制，為無障礙環(huán)境建設全面推進奠定基礎。

3.人居環(huán)境更加無礙有愛。新建、改建、擴建城市道路、公共建筑、亞運場館等無障礙環(huán)境建設有效推進。信息交流無障礙扎實推進，政府網站、電視臺等信息無障礙工作得到提升，全市無障礙設施覆蓋率逐年提高，受益面持續(xù)擴大。截至2021年7月底，全市無障礙環(huán)境問題81296 個，已整改52102 個，整改完成率64.09%，人居環(huán)境日益改善。

4.數字賦能更加無微不至。在推進數字化改革大背景下，依托“數字人大”賦能人大代表開展無障礙環(huán)境監(jiān)督，即時反映群眾聲音。助推無障礙環(huán)境應用數字化、便民化，杭州無障礙電子導航系統(tǒng)正在建設中。督促政府部門網站實施無障礙改造，截至2021年6月底，全市有47個政府部門門戶網站完成信息無障礙改造。

5.監(jiān)督成果得到各界肯定。配合人大協(xié)同開展的杭州檢察機關無障礙環(huán)境公益訴訟經驗做法在全國“兩會”上被最高人民檢察院肯定和推廣。無障礙環(huán)境建設專題詢問會（專題詢問+網絡直播+手語翻譯+網民互動）被中殘聯領導點贊為“全國首創(chuàng)”。“手語姐姐實時在線翻譯系統(tǒng)”智慧城市應用被中殘聯領導評價為“國內最優(yōu)”。人大無障礙環(huán)境建設專項監(jiān)督被省人大常委會領導批示肯定。

二、提升社會建設領域人大監(jiān)督實效性的建議

實踐中，有的地方人大存在重集中監(jiān)督、輕日常監(jiān)督的現象，加上人大社會建設委員會組建時間不長、人員不足、經驗不足、社會建設工作專業(yè)性強等特點，導致監(jiān)督還存在精準度不夠高、實效性不夠強等問題。

基于對杭州市人大常委會無障礙環(huán)境建設專項監(jiān)督的個案分析，結合社會建設領域工作特點，地方人大可從以下幾方面著力提升社會建設領域監(jiān)督的實效性。

（一）增強監(jiān)督選題的針對性。一要把握全局性。要重視在社會建設領域發(fā)揮人大作用，將黨中央和國務院決策部署的落實、法律法規(guī)的實施，以及“五位一體”總體布局建設中具有全局性、根本性、長遠性事項的推進，納入監(jiān)督視野，把監(jiān)督工作謀在關鍵處、干在點子上。二要體現時代性。監(jiān)督選題要緊跟時代步伐，緊扣人大職能，圍繞中心工作和重大部署（如浙江高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)等），與黨中央及省、市委決策部署同頻共振，補短板、強弱項，促進經濟社會高質量發(fā)展。三要彰顯民生性?！白尷习傩者^上好日子是我們一切工作的出發(fā)點和落腳點?！北O(jiān)督選題要圍繞民生關切，尤其是群眾“急難愁盼”事項，努力在更高水平上實現“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”，促進社會公平正義。

（二）增強監(jiān)督調研的全面性。一要廣調查。根據監(jiān)督法有關調查研究的規(guī)定，做實調查研究，可通過網上問卷調查、委托第三方調查、走村入戶訪談、赴有關部門和單位走訪、召開各層面座談會等方式，深入基層、群眾實際，察民情、知民意、聚民智，廣泛征集相關工作的現狀評價、存在問題及對策建議。二要深研究。及時匯總梳理各有關方面的意見建議，對工作成效、存在問題及對策建議進行求證、歸納，對基層群眾反映較集中的難點痛點問題，要與相關部門對接分析。充分發(fā)揮專業(yè)代表、專家學者、智囊機構等方面專業(yè)優(yōu)勢，組織專題研討，力求找準問題成因，明晰解決路徑。三要精研判。有關專門委員會要通過視察調研、專項論證等方式，對前期調研發(fā)現問題及對策建議作綜合研判，形成高質量調研報告，為人大常委會審議提供參考。

（三）增強監(jiān)督過程的有效性。一要精選監(jiān)督形式。要根據監(jiān)督議題實際，本著凝聚力量、攻堅克難的原則，選擇最為適合的監(jiān)督方式，必要時，在同級黨委領導下，可啟用特定問題調查等剛性監(jiān)督形式，以加大監(jiān)督力度、增強監(jiān)督實效。二要創(chuàng)新監(jiān)督模式。對社會關注度高的、需全社會共建共享的、事關群眾切身利益的民生類監(jiān)督項目，要善于探索創(chuàng)新監(jiān)督模式，綜合運用多種監(jiān)督形式，打好監(jiān)督“組合拳”。如杭州市人大常委會無障礙環(huán)境建設專項監(jiān)督模式，即“聽取審議專項報告+專題詢問+網絡直播+手語翻譯+整改銷號+聽取審議意見落實情況+滿意度測評+年內閉環(huán)監(jiān)督+助推修訂規(guī)章+跨年度監(jiān)督”監(jiān)督模式，取得了較好社會效果。三要強化監(jiān)督公開。社會建設工作與人民群眾密切相關，要按照監(jiān)督法規(guī)定的公開原則，細化完善監(jiān)督公開制度，依托各類媒體推進監(jiān)督過程公開，將有關監(jiān)督情況及時、全面、有效地向社會公開，推動被監(jiān)督方改進工作。

（四）增強監(jiān)督意見的科學性。一要把握好“接天線”與“接地氣”的關系。要在形成監(jiān)督意見過程中將黨中央及地方黨委決策部署與群眾“急難愁盼”問題的推動解決結合起來，堅持問題和效果導向，抓重點、提建議、求實效，確保監(jiān)督意見更具可操作性，讓群眾感受到人大監(jiān)督的人民性、實效性。二要把握好“盡力而為”與“量力而行”的關系。要充分認識社會事業(yè)發(fā)展任務的艱巨性、長期性，引導群眾需要盡可能協(xié)調一致。要寓支持于監(jiān)督之中，助力政府統(tǒng)籌兼顧，既盡力而為保障和改善民生尤其是保障特殊困難群體的基本生活，又量力而行回應群眾期盼。三要把握好“錦上添花”與“雪中送炭”的關系。要助力城鄉(xiāng)社會事業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展，關注“保基本、兜底線”政策落實，少“錦上添花”，多“雪中送炭”，努力讓人人共享改革發(fā)展成果，為推動實現共同富裕貢獻力量。

（五）增強監(jiān)督導向的法治性。一要助推權益保障全人群。要加強對與人的全生命周期相關的法律法規(guī)政策貫徹情況的監(jiān)督，發(fā)現問題、提出建議、督促整改，依法保障全人群的合法權益，重點推動解決老弱病殘婦幼和特殊困難群體權益保障問題，助推基本公共服務均等化、全覆蓋，提升民生保障水平的均衡性。二要助推數智賦能全領域。要以推進數字化改革為契機，監(jiān)督推進社會建設領域治理體系、服務能力的數字賦能，在有效保障特殊困難群體的基礎上，推動民生服務保障事項“最多跑一次”“網上辦”“掌上辦”“一鍵直達”等精準便捷服務機制，促進社會建設領域治理體系數字化、智能化、智慧化。三要助推法治社會全覆蓋。要結合實際，圍繞法治、自治、德治、智治“四治融合”，健全城鄉(xiāng)社區(qū)、社會工作、社會保障、誠信體系等社會建設領域法規(guī)制度，發(fā)揮其在協(xié)調社會關系、約束社會行為、維護社會秩序、裁處矛盾糾紛等方面的積極作用，提升社會建設和民生保障法治化水平。

參考文獻：

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