江輝

2021年12月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則修正草案進(jìn)行了審議。其中涉及是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定公民旁聽全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議的問題。1990年前后，公民旁聽人大或其常委會(huì)會(huì)議已經(jīng)進(jìn)入決策者視野，在1989年制定的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第十八條第三款中規(guī)定，“大會(huì)全體會(huì)議設(shè)旁聽席。旁聽辦法另行規(guī)定”，此后也有一些實(shí)踐。1989年，全國(guó)人大常委會(huì)邀請(qǐng)工會(huì)、婦聯(lián)和共青團(tuán)等組織的人員旁聽。但該制度很快銷聲匿跡，未實(shí)際運(yùn)作起來(lái)。此后的全國(guó)人大或其常委會(huì)會(huì)議中，并未實(shí)施公民旁聽人大及其常委會(huì)會(huì)議的制度（以下簡(jiǎn)稱“公民旁聽制度”[1]）。2008年至2009年，《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》在修改過程中，有的常委會(huì)委員建議增加規(guī)定公民旁聽制度。但“考慮到目前全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議的場(chǎng)地有限，而且會(huì)場(chǎng)是平面的，因條件所限，還不能做到請(qǐng)普通公民旁聽人大常委會(huì)會(huì)議。因此，需要在實(shí)踐中積極探索，創(chuàng)造條件，待條件成熟時(shí)再作規(guī)定”[2]。2012年，全國(guó)人大常委會(huì)新會(huì)議廳啟用后，場(chǎng)地條件已經(jīng)不是問題。為此，以《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》再次修改為契機(jī)，筆者對(duì)我國(guó)公民旁聽制度的實(shí)踐和理論進(jìn)行了梳理，進(jìn)一步探討建立公民旁聽制度的必要性，希冀此次法律修改能夠明確規(guī)定公民旁聽全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議的制度。

一、省級(jí)人大公民旁聽制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

從文本層面看，全國(guó)20多個(gè)?。▍^(qū)、市）的人大議事規(guī)則和常委會(huì)議事規(guī)則分別規(guī)定了人大會(huì)議和常委會(huì)會(huì)議的公民旁聽制度。大多數(shù)省份是照抄1989年的《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》，規(guī)定大會(huì)全體會(huì)議可以設(shè)旁聽席，旁聽辦法另行規(guī)定，至于另行規(guī)定，有些省份明確授權(quán)常委會(huì)規(guī)定，有些省份授權(quán)大會(huì)秘書處制定，有些省份未明確另行規(guī)定的主體。云南、陜西省則未規(guī)定需要另行規(guī)定旁聽辦法，而廣東省直接規(guī)定了旁聽的申請(qǐng)程序。在常委會(huì)會(huì)議的公民旁聽制度方面，除在常委會(huì)議事規(guī)則中作出規(guī)定外，還有諸如河北（2000年）、吉林（2008年）、內(nèi)蒙古（2001年）、四川（2002、2019）、重慶（2008）等省市直接規(guī)定了旁聽常委會(huì)會(huì)議的具體辦法。

通過對(duì)部分?。▍^(qū)、市）人大的官方網(wǎng)站公布的歷史數(shù)據(jù)收集整理，可以了解部分省（區(qū)、市）人大常委會(huì)會(huì)議的公民旁聽情況。分析數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在常態(tài)化開展常委會(huì)會(huì)議旁聽的省（區(qū)、市），通常只開放全體會(huì)議旁聽，一場(chǎng)全體會(huì)議旁聽人數(shù)通常在15人左右，平均下來(lái)每年有100～150人左右旁聽。以北京為例，北京市人大常委會(huì)自1998年開始實(shí)施公民旁聽常委會(huì)會(huì)議制度。2003至2008年一屆內(nèi)共有800多名公民旁聽[3]。又如上海，2003年11月12日，上海市十二屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議第一次邀請(qǐng)公民旁聽常委會(huì)會(huì)議，當(dāng)時(shí)有346人報(bào)名，從中隨機(jī)確定15名公民參加[4]，隨后，旁聽全體會(huì)議常態(tài)化，每次15名左右。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年至2010年5月，上海共有300多人旁聽大會(huì)和常委會(huì)會(huì)議[5]。對(duì)于省以下的人大常委會(huì)開展旁聽情況，有人統(tǒng)計(jì)，重慶市40個(gè)區(qū)縣人大常委會(huì)中，開展公民旁聽的有10個(gè)，占區(qū)縣總數(shù)的25%;另外，有4個(gè)區(qū)縣人大常委會(huì)試行過公民旁聽，但沒有持續(xù)開展;其他區(qū)縣人大常委會(huì)主要囿于常委會(huì)會(huì)議室座位的限制，尚未開展公民旁聽[6]。

二、基本權(quán)利視角下的公民旁聽制度

（一）基本權(quán)利視角下關(guān)于公民旁聽制度的主要理論觀點(diǎn)

當(dāng)前關(guān)于公民旁聽制度的理論思考，除個(gè)別學(xué)者外，主要是人大實(shí)務(wù)工作者。他們的觀察有一個(gè)共同點(diǎn)，即主要是從基本權(quán)利視角去觀察公民旁聽制度。除個(gè)別觀點(diǎn)認(rèn)為旁聽本身是公民源于憲法的一項(xiàng)權(quán)利外，更多觀點(diǎn)是將公民旁聽作為實(shí)現(xiàn)其他憲法基本權(quán)利的方式或手段，認(rèn)為公民在我國(guó)憲法下享有知情權(quán)、政治參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)中的一種或者多種基本權(quán)利。而公民基本權(quán)利對(duì)應(yīng)于某種國(guó)家義務(wù)[7]，國(guó)家建立公民旁聽制度，是為了實(shí)現(xiàn)公民享有的知情權(quán)、政治參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)中的一種或多種基本權(quán)利而履行的國(guó)家義務(wù)。具體來(lái)說(shuō)：

第一，公民旁聽制度是公民實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的一種方式?！皬谋驹瓷峡?，旁聽制度是基于公民知情權(quán)而設(shè)立的一項(xiàng)制度?！盵8]“公民到人大常委會(huì)去‘旁聽’會(huì)議，是公民實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的一種具體方式?！盵9]“黨中央和人民群眾都要求人大及其常委會(huì)提高工作的透明度……建立完善的旁聽制度，有利于提高人大及其常委會(huì)各項(xiàng)工作的透明度?！盵10]這種認(rèn)識(shí)和論證，具有一定的官方背景：1989年3月28日《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則（草案）〉的說(shuō)明》中提到，“為了增加全國(guó)人大會(huì)議的開放程度，體現(xiàn)政務(wù)公開的精神，草案除規(guī)定全國(guó)人大會(huì)議一般公開舉行外，作了以下規(guī)定……2.‘大會(huì)全體會(huì)議設(shè)旁聽席’，具體旁聽辦法另行規(guī)定”。該內(nèi)容規(guī)定在修改前的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第十八條第三款中，該條第一款規(guī)定的是“全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議公開舉行”。

第二，公民旁聽制度是公民實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的一種方式?！肮衽月犎舜髸?huì)議開辟了人民群眾對(duì)人大常委會(huì)工作進(jìn)行監(jiān)督的新途徑?！@種旁聽將人大的活動(dòng)直接置于人民群眾的監(jiān)督之下，因而有利于最廣大人民群眾直接實(shí)施對(duì)人大和人大代表的監(jiān)督?！盵11]“建立公民旁聽制度的目的是為了使人民對(duì)依據(jù)法律選出的代表進(jìn)行有效的監(jiān)督?！盵12]公民旁聽作為人民行使民主權(quán)利和對(duì)人大及其常委會(huì)實(shí)施監(jiān)督的一種形式，體現(xiàn)了我國(guó)憲法的精神[13]。從憲法文本的角度說(shuō)，這類觀點(diǎn)基于憲法第三條第二款（“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”）、第二十七條第二款（“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”）、第四十一條第一款（“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利”），認(rèn)為公民享有通過旁聽各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議及其常委會(huì)會(huì)議，反映人民的意見和建議，監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)工作的權(quán)利，這是憲法賦予公民的基本權(quán)利[14]。

第三，公民旁聽制度是公民實(shí)現(xiàn)政治參與權(quán)的一種方式?！肮衽月犎舜蟪Ｎ瘯?huì)會(huì)議制度，是密切聯(lián)系群眾、擴(kuò)大公民有序參與人大工作的重要舉措”[15];“密切聯(lián)系群眾是人大工作的基本形式，邀請(qǐng)公民旁聽是應(yīng)有之義，也拉近了人大與群眾的距離”[16];“湖北省人大常委會(huì)邀請(qǐng)部分高校師生旁聽會(huì)議，是密切聯(lián)系人民群眾的一種新形式，擴(kuò)大了高校師生有序參與和了解地方人大工作的渠道”[17];“他們能‘零距離’旁聽地方權(quán)力機(jī)關(guān)依法履行職權(quán)，是本市新一屆人大常委會(huì)拓展公民知政議政渠道，擴(kuò)大人民民主，創(chuàng)新人大工作，實(shí)現(xiàn)公民有序參與政治的又一項(xiàng)重要舉措”[18]。還有人從憲法第二條第三款“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”規(guī)定，推導(dǎo)出“公民旁聽人大常委會(huì)的會(huì)議是公民參與國(guó)家權(quán)力行使過程的一項(xiàng)權(quán)利……”[19]

第四，混雜以上第一、二、三種的論證方式。其中絕大多數(shù)的論證都摻雜了其中兩種甚至三種。例如，章劍生認(rèn)為“公民到人大常委會(huì)去‘旁聽’會(huì)議，是公民實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的一種具體方式，是公民作為國(guó)家權(quán)力主體參與、了解國(guó)家事務(wù)”和“立法機(jī)關(guān)決策及其立法權(quán)行使”的重要途徑[20]。也有人認(rèn)為，“我國(guó)的人民代表大會(huì)制度是一種間接民主制度，人民不直接行使國(guó)家權(quán)力，但人大對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。監(jiān)督的一個(gè)前提是公民必須了解人大的工作。在一個(gè)民主的國(guó)家，公民享有對(duì)國(guó)家事務(wù)的了解權(quán)，即知情權(quán)……人大旁聽制度的實(shí)質(zhì)就是從一個(gè)方面實(shí)現(xiàn)公民的了解權(quán)”[21]。

（二）當(dāng)前理論觀點(diǎn)的不足

第一，將公民旁聽制度依托于尚無(wú)共識(shí)的基本權(quán)利造成說(shuō)服力不足與論證不夠清晰。首先，不論是知情權(quán)、政治參與權(quán)還是監(jiān)督權(quán)，都不是憲法明確列舉的基本權(quán)利。當(dāng)知情權(quán)、政治參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)本身仍然需要通過對(duì)我國(guó)憲法文本進(jìn)行解釋才有可能成為基本權(quán)利時(shí)，公民旁聽制度本身就“淪為”實(shí)現(xiàn)尚未完全確立的憲法基本權(quán)利的“工具”，它的重要性在位階上必然不足。其次，不同觀點(diǎn)在使用知情權(quán)、政治參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的概念時(shí)指向的憲法規(guī)范也并不一致，其中至少涉及憲法第二條第三款、憲法第三條第二款、憲法第二十七條第二款、憲法第三十五條（知情權(quán)的憲法條文基礎(chǔ)）、憲法第四十一條第一款等，導(dǎo)致各觀點(diǎn)之間出現(xiàn)明顯沖突。甚至在同一觀點(diǎn)內(nèi)也出現(xiàn)自相矛盾的情況。例如，在一位作者兩篇發(fā)表時(shí)間鄰近的文章中，一方面他認(rèn)為知情權(quán)應(yīng)通過對(duì)憲法第三十五條關(guān)于言論自由的規(guī)定進(jìn)行解釋以確立其基本權(quán)利地位[22];但另一方面，當(dāng)他在論證應(yīng)確立“旁聽權(quán)”時(shí)，在認(rèn)為公民旁聽“是公民實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的一種具體方式”的同時(shí)[23]，卻認(rèn)為旁聽權(quán)最可能的憲法規(guī)范基礎(chǔ)是憲法第二條第三款[24]。

第二，公民旁聽制度作為實(shí)現(xiàn)其他基本權(quán)利的方式或手段，造成公民旁聽制度承擔(dān)了其不應(yīng)承擔(dān)的功能。例如，如果公民旁聽制度的基礎(chǔ)是知情權(quán)，那是否意味著全國(guó)人大及其常委會(huì)在政務(wù)公開方面的進(jìn)步（如固定的新聞發(fā)布會(huì)制度、法律草案原則上都公開征求意見等）可以正當(dāng)化地推遲推出公民旁聽制度？又如，將公民旁聽制度視為實(shí)現(xiàn)公民監(jiān)督權(quán)的方式，使得旁聽制度本身被異化或者實(shí)施效果大打折扣，因?yàn)楣衽月犞贫雀郊恿斯窨梢蕴嵋庖姷墓δ埽沟煤芏嗯月犎藛T將其與信訪聯(lián)系在一起，或者使很多人員誤以為通過旁聽可以實(shí)現(xiàn)信訪。對(duì)2002年至2008年旁聽湖南省人大常委會(huì)會(huì)議的情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析得出的結(jié)論是，以參與旁聽作為反映社會(huì)不滿現(xiàn)象或者以上訪為目的的分別占21.3% 和25.5%[25]。當(dāng)正在開會(huì)行使國(guó)家機(jī)構(gòu)職能的人大或其常委會(huì)面臨信訪問題時(shí)，它本能地會(huì)往后退縮而拒絕開放會(huì)議旁聽。當(dāng)然，如果我國(guó)公民旁聽制度已經(jīng)完全建立，那通過這樣的論證來(lái)擴(kuò)大公民旁聽制度的外延，實(shí)現(xiàn)公民旁聽制度的功能外拓并無(wú)不當(dāng)。但當(dāng)前我國(guó)公民旁聽制度尚未完全建立，特別是全國(guó)人大及其常委會(huì)尚未建立這一制度，這一論證思路的時(shí)機(jī)可能并不恰當(dāng)。

（三）應(yīng)將公民旁聽視為直接源于人民主權(quán)原理的一項(xiàng)潛在基本權(quán)利

公民旁聽制度，毫無(wú)疑問確實(shí)有助于公民了解人大及其常委會(huì)及它們的組成人員行使職權(quán)情況，進(jìn)而也有利于公民監(jiān)督人大及其常委會(huì)及它們的組成人員行使職權(quán)，更間接地來(lái)說(shuō)亦有利于公民參與國(guó)家政治生活。但它有這些功能，并不意味著公民旁聽制度只是實(shí)現(xiàn)這些功能的方式或手段。論證旁聽作為一項(xiàng)權(quán)利或者一項(xiàng)憲法未列舉的基本權(quán)利，也并不一定要以知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)或政治參與權(quán)及其對(duì)應(yīng)的憲法規(guī)范為基礎(chǔ)。美國(guó)學(xué)者在論證公民旁聽權(quán)作為一項(xiàng)憲法未列舉權(quán)利時(shí)，并不是將公民旁聽權(quán)建立在這些功能基礎(chǔ)上，而是將公民旁聽權(quán)具有的這些功能作為論證它屬于憲法保護(hù)的表達(dá)自由的依據(jù)[26]。筆者認(rèn)為，公民旁聽權(quán)是直接源于人民主權(quán)原理的一項(xiàng)潛在基本權(quán)利。

我國(guó)憲法第二條第一款規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”。這一條規(guī)定，一般被稱為人民主權(quán)原理。即所謂的“‘中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民’的命題中，這個(gè)屬于人民的‘一切權(quán)力’是從‘人民主權(quán)’意義上說(shuō)的。它才是‘國(guó)家最高權(quán)力’，是高于全國(guó)人大也高于執(zhí)政黨和其他任何國(guó)家機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織與個(gè)人的‘人民權(quán)力’。這種‘最高性’的體現(xiàn)，是全國(guó)人大（以及擔(dān)任國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的執(zhí)政黨黨員）由人民（全民）選舉產(chǎn)生，要對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”[27]。也就是說(shuō)，人民已經(jīng)不直接“出場(chǎng)”，而是通過代表行使國(guó)家權(quán)力。這就是憲法第二條第二款規(guī)定的“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”。但人民不出場(chǎng) ，并不意味著國(guó)家的一切權(quán)力變成全國(guó)人民代表大會(huì)的了。正是在這個(gè)意義上，有必要區(qū)分“最高國(guó)家權(quán)力”與“國(guó)家最高權(quán)力”，也就是說(shuō)國(guó)家最高權(quán)力仍屬于人民?！吧鐣?huì)主義國(guó)家是人民當(dāng)家作主的國(guó)家。理論上（或憲法上）人民（作為整體的人民和普通民眾）在任何時(shí)候都應(yīng)當(dāng)是一直享有國(guó)家一切權(quán)力。”[28]“人民（全民）才是‘國(guó)家最高權(quán)力’主體?！盵29]正是在這個(gè)觀念下，作為人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，通過開會(huì)行使國(guó)家權(quán)力時(shí)，毫無(wú)疑問公民有權(quán)利在場(chǎng)。如果人大及其常委會(huì)代表人民通過開會(huì)行使國(guó)家權(quán)力時(shí)，公民沒有任何機(jī)會(huì)進(jìn)入會(huì)場(chǎng)旁聽，那就更不可能談公民的知情權(quán)，亦不可能談公民監(jiān)督人大及其常委會(huì)及它們的組成人員（公民的監(jiān)督權(quán)）。也就是說(shuō)，公民旁聽制度是“一切權(quán)力屬于人民”的必然要求，是我國(guó)全過程民主的內(nèi)在要求，它不是也無(wú)需以公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)或政治參與權(quán)為基礎(chǔ)。因此，旁聽是直接源自人民主權(quán)原理的一項(xiàng)潛在公民基本權(quán)利。

為什么在此要強(qiáng)調(diào)“潛在”呢？如果像南非那樣直接在憲法第五十九條中明確規(guī)定公眾可以旁聽國(guó)民議會(huì)及其委員會(huì)的會(huì)議，那毫無(wú)疑問公民旁聽權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。但我國(guó)憲法并沒有明確列舉公民的旁聽權(quán)。當(dāng)前我國(guó)也有從理論上論證一項(xiàng)權(quán)利為憲法未列舉基本權(quán)利的嘗試，但正如學(xué)者所說(shuō)一項(xiàng)憲法權(quán)利的存在，應(yīng)當(dāng)具備某種共識(shí)，當(dāng)法院認(rèn)可公民旁聽權(quán)作為一項(xiàng)憲法權(quán)利時(shí)，不會(huì)讓人震驚[30]。這也符合“基本權(quán)利”的生成邏輯。在當(dāng)前，除部分地方已經(jīng)建立并實(shí)施有限的公民旁聽制度外，全國(guó)人大或其常委會(huì)會(huì)議均未開放旁聽，公民行使旁聽權(quán)存在事實(shí)不能的問題?，F(xiàn)在將其認(rèn)定為一項(xiàng)憲法未列舉基本權(quán)利，只是理論上的自欺欺人，也會(huì)將“基本權(quán)利”概念泛化，反而不利于公民基本權(quán)利的保護(hù)。在公民旁聽制度全面建立并有一定實(shí)踐后，再將公民旁聽權(quán)認(rèn)定為一項(xiàng)憲法未列舉基本權(quán)利也不遲。事實(shí)上，就當(dāng)前的理論和實(shí)踐來(lái)看，將旁聽視為一項(xiàng)“權(quán)利”可能都還存在困難，賦予公民通過行政訴訟方式尋求救濟(jì)[31]并不現(xiàn)實(shí)。

三、作為政治象征的公民旁聽制度

基本權(quán)利思維下的公民旁聽制度，從本質(zhì)上是公民有權(quán)利要求國(guó)家去做什么的思維，它的立足點(diǎn)是公民。但同時(shí)也可以立足于國(guó)家的角度去思考公民旁聽制度。從這個(gè)角度思考，可以發(fā)現(xiàn)公民旁聽制度具有十分重要的政治象征功能。專門研究政治象征的政治學(xué)者認(rèn)為：“政治象征的本質(zhì)就是精神領(lǐng)域的權(quán)力實(shí)踐。它是區(qū)別于強(qiáng)制性權(quán)力的更為高級(jí)的權(quán)力實(shí)踐形式。濃縮了人們政治情感的政治象征賦予了權(quán)力的合法性，使其由冰冷的強(qiáng)制轉(zhuǎn)變?yōu)槿嵝缘男叛隽α?，并著力使其為?quán)力說(shuō)話，賦予合法性因素，從而完成了精神領(lǐng)域的權(quán)力建構(gòu)，由權(quán)力轉(zhuǎn)變成權(quán)威?！盵32]“權(quán)威只有透過政治象征才能‘權(quán)在何處，政出何方’。”[33]而公民旁聽制度，能夠起到政治象征功能。

首先，公民旁聽制度本身就是一個(gè)政治象征。它最大的意義和功能在于使得公民能夠親身認(rèn)識(shí)到我國(guó)憲法第二條規(guī)定的“一切權(quán)力屬于人民”的真實(shí)存在。它在某種意義上類似于公民參加投票一樣，完成了公民向人民的回歸，可以有效樹立政治權(quán)威，使公民可以感受到“權(quán)在何處，政出何方”。這也就是所謂的“旁聽過程就是進(jìn)行民主法制和人大制度宣傳教育的過程……它讓人民群眾真切地感受到人民代表大會(huì)制度在社會(huì)政治生活中的地位和作用，體現(xiàn)了人民權(quán)力屬于人民的執(zhí)政理念”[34]?！敖⒐衽月犞贫?，有利于加深人民群眾對(duì)人大的了解，強(qiáng)化全社會(huì)的人大意識(shí)?！盵35]

其次，公民旁聽制度有利于人大及其常委會(huì)制度的維護(hù)?，F(xiàn)行體制下，因?yàn)槿舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)會(huì)議召開頻次較低，公民對(duì)人大及其常委會(huì)會(huì)議的直觀感受有限。在這個(gè)意義上，人大及其常委會(huì)既是熟悉的又是陌生的。說(shuō)熟悉，是因?yàn)槿嗣翊泶髸?huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，社會(huì)生活中它們無(wú)處不在;說(shuō)陌生，是因?yàn)閷?duì)于大多數(shù)人來(lái)說(shuō)，除了在“兩會(huì)”期間可能看到電視直播全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議外，很難有機(jī)會(huì)親睹常委會(huì)會(huì)議。而缺乏直觀感受，可能使他們對(duì)人大制度的維護(hù)本身缺乏足夠的動(dòng)力。公民旁聽制度可以予以有效彌補(bǔ)該問題，實(shí)現(xiàn)“當(dāng)一項(xiàng)制度，或一套制度，具有民族的輿論、愛好和習(xí)慣為它鋪平的道路時(shí)，人民就不僅更易于接受，而且更容易學(xué)會(huì)，并從一開始就更傾向于去做需要他們做的事情，以維護(hù)這種制度，和把它付諸實(shí)施，俾能產(chǎn)生最好的結(jié)果”[36]。事實(shí)上，回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，在英國(guó)議會(huì)形成歷史上，不經(jīng)意的“旁聽”對(duì)議會(huì)作為一種機(jī)構(gòu)被認(rèn)識(shí)具有十分重要的作用。在13世紀(jì)議會(huì)的早期雛形中，它還不是一個(gè)機(jī)構(gòu)，只是一個(gè)由國(guó)王臨時(shí)召集起來(lái)的會(huì)議，當(dāng)時(shí)只有教俗貴族能夠參加。史料發(fā)現(xiàn)，貴族參加議會(huì)不是只身前往，都會(huì)帶著大量隨從。如1247年4月的議會(huì)，溫徹斯特的主教威廉帶著他的家人和朋友一起參加;而1245年6月的議會(huì)中，格洛斯特的伯爵理查德帶著40個(gè)年輕人去參加議會(huì)。史學(xué)家說(shuō)：雖然這些人在議會(huì)中并不發(fā)揮任何正式作用，他們甚至是在宮殿或大修道院中的會(huì)議室之外等候，但是他們起到一個(gè)將意見從郡縣帶到會(huì)議場(chǎng)，將新聞從會(huì)議場(chǎng)帶回郡縣的管道作用。[37]

最后，公民旁聽制度有助于人大及其常委會(huì)會(huì)議這一政治儀式發(fā)揮政治象征功能。政治象征主要有人、物、政治儀式、政治語(yǔ)言、政治神話、憲法、法律、機(jī)構(gòu)、職位、政策、政治行為和政治事件等[38]。從政治象征的視角，人大及其常委會(huì)會(huì)議本身即屬于政治象征，會(huì)議過程的“儀式性”、會(huì)場(chǎng)的莊嚴(yán)、會(huì)場(chǎng)國(guó)徽等政治象征研究者眼中的“道具”布置、本身處于“神秘”的國(guó)家機(jī)構(gòu)辦公地（如人民大會(huì)堂）等，都強(qiáng)化了人大及其常委會(huì)會(huì)議的政治象征功能。任何普通公民親歷這種“儀式”、感受這種威嚴(yán)，可以非常直觀地在其心中樹立人大及其常委會(huì)的權(quán)威，也可以使人大及其常委會(huì)通過的法律在公民心中具有神圣性，也能夠?yàn)檎?quán)行為提供合法性。

2013年以來(lái)，我國(guó)開始有意識(shí)、有計(jì)劃地密集建構(gòu)和實(shí)施一些重大政治象征，強(qiáng)化政權(quán)的合法性、權(quán)威性與政治認(rèn)同。例如，2014年2月27通過的《關(guān)于確定中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利紀(jì)念日的決定》和《關(guān)于設(shè)立南京大屠殺死難者國(guó)家公祭日的決定》、2014年8月31日通過的《關(guān)于設(shè)立烈士紀(jì)念日的決定》、2014年11月1日通過的《關(guān)于設(shè)立國(guó)家憲法日的決定》、2015年7月1日通過的《關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》、2015年8月29日國(guó)家主席簽署的特赦令、2017年9月1日通過的《國(guó)歌法》、2018年4月27日通過的《英雄烈士保護(hù)法》等。公民旁聽制度本身作為政治象征，它對(duì)人大及其常委會(huì)會(huì)議的政治象征功能的實(shí)現(xiàn)有著重大作用，應(yīng)當(dāng)納入2013年以來(lái)我國(guó)有意識(shí)的政治象征構(gòu)建體系中，以彰顯我國(guó)的道路自信與制度自信。

四、公民旁聽制度的建立及核心問題

公民旁聽制度，從公民的角度，雖然囿于當(dāng)前的理論和實(shí)踐，還不是一項(xiàng)明確的憲法未列舉基本權(quán)利，但它是一項(xiàng)直接源自人民主權(quán)原理的潛在憲法基本權(quán)利，同時(shí)它也有利于實(shí)現(xiàn)公民的其他基本政治權(quán)利;從國(guó)家的角度，它是一種政治象征，具有十分重要的政治象征功能。無(wú)論在哪個(gè)視角下，國(guó)家均應(yīng)盡快建立公民旁聽制度。按照以實(shí)現(xiàn)政治象征功能為出發(fā)，逐步在理論和實(shí)踐上形成共識(shí)確立公民旁聽權(quán)的基本權(quán)利地位的進(jìn)路。筆者認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)盡早全面建立公民旁聽制度，特別是全國(guó)人大及其常委會(huì)會(huì)議的公民旁聽制度。而對(duì)公民旁聽制度中的一些核心內(nèi)容，基于基本權(quán)利與政治象征的雙重視角，筆者分析如下。

（一）誰(shuí)可以申請(qǐng)旁聽

在部分?。▍^(qū)、市）的文本制度及實(shí)踐做法中，內(nèi)蒙古自治區(qū)的做法具有代表性，其對(duì)可以提出旁聽申請(qǐng)人限制了四個(gè)條件：一是年滿18周歲，具有完全民事行為能力;二是在內(nèi)蒙古自治區(qū)居住滿兩年;三是中國(guó)公民;四是依法被限制人身自由或者被剝奪政治權(quán)利的人除外。就這四個(gè)限制條件而言，一是關(guān)于年齡與完全民事行為能力條件。首先，因?yàn)榕月牨旧聿⒉皇且环N意見表達(dá)，并不涉及意志的問題，與選舉權(quán)與被選舉權(quán)存在根本區(qū)別，因此不能以憲法第三十四條以十八周歲劃定選舉權(quán)與被選舉權(quán)來(lái)限制旁聽人員。其次，人大及其常委會(huì)開會(huì)時(shí)是在履行國(guó)家機(jī)構(gòu)職能，如果嬰兒或精神失常者的旁聽將破壞會(huì)場(chǎng)秩序，則可以采取適當(dāng)措施防止這種情形出現(xiàn)。但以此作出一般性的禁止，并不妥當(dāng)。事實(shí)上，未成年人的旁聽更是一種教育，有著積極的意義，應(yīng)該予以保護(hù)。因此，不應(yīng)一般性地限定旁聽年齡與完全民事行為能力。二是居住時(shí)間條件。對(duì)于全國(guó)人大及其常委會(huì)來(lái)說(shuō)，不存在這個(gè)問題。但對(duì)于地方來(lái)說(shuō)，有的地方規(guī)定是六個(gè)月，有的是一年，各地不盡相同。憲法第九十六條規(guī)定“地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”，因?yàn)榈胤饺舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)的這種地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)屬性，類似于選民的確定，限定本地居民旁聽?wèi)?yīng)是合理的。三是關(guān)于旁聽者限定“中國(guó)公民”規(guī)定，從公民旁聽制度的政治象征功能出發(fā)，隨著我國(guó)對(duì)外開放的加快，外國(guó)政府、企業(yè)和個(gè)人增加了對(duì)中國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行了解的興趣，容許外國(guó)人旁聽會(huì)議也是讓他們了解中國(guó)，同時(shí)也是對(duì)外國(guó)宣傳中國(guó)的一個(gè)重要窗口，這也是我國(guó)制度自信與道路自信的一種體現(xiàn)。實(shí)踐中，2015年重慶市第四屆人大第三次會(huì)議的110名旁聽人員中，28人為外國(guó)駐渝（西南）領(lǐng)事機(jī)構(gòu)官員。國(guó)外的議會(huì)一般也是容許外國(guó)人前去旁聽的，沒有國(guó)籍這一限制。四是依法被限制人身自由或者被剝奪政治權(quán)利的人除外。這里的核心問題是“旁聽”屬不屬于政治權(quán)利。筆者認(rèn)為，旁聽這種權(quán)利直接源于“一切權(quán)力屬于人民”，應(yīng)屬于政治權(quán)利的一種，似可將被剝奪政治權(quán)利的人除外。至于依法被限制人身自由這一排除條件，它是一個(gè)事實(shí)問題，不能成為一個(gè)法律限制。從法律上來(lái)說(shuō)，依法被限制人身自由的人，仍然屬于人民，只要屬于人民，他就不應(yīng)當(dāng)被排除在可以申請(qǐng)旁聽的人之外。此外，因?yàn)橐婪ū幌拗迫松碜杂傻娜烁緹o(wú)法申請(qǐng)旁聽，法律上將其排除意義并不大。

（二）申請(qǐng)人多于旁聽名額時(shí)如何決定旁聽人

從“一切權(quán)力屬于人民”的原理和基本權(quán)利的視角來(lái)說(shuō)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)利用科技手段，包括視頻直播等手段，盡可能消除物理空間的限制，使每一位中華人民共和國(guó)公民都有機(jī)會(huì)“旁聽”。但從傳統(tǒng)的物理性旁聽來(lái)說(shuō)，毫無(wú)疑問會(huì)受到物理空間的限制。當(dāng)面臨申請(qǐng)人多于旁聽名額時(shí)，憲法第三十三條第二款規(guī)定的“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”是這個(gè)問題的判斷標(biāo)準(zhǔn)，也就是必須保證所有申請(qǐng)人得到均等的旁聽機(jī)會(huì)，才符合憲法規(guī)定的平等原則。從這個(gè)角度出發(fā)，隨機(jī)抽簽或按照申請(qǐng)時(shí)間先后決定，都是符合平等原則的。但人大及其常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)掌握情況后內(nèi)部采取以任何學(xué)歷、所從事行業(yè)等為標(biāo)準(zhǔn)確定，有違平等原則。

（三）在何種情形下可以限制旁聽

從“一切權(quán)力屬于人民”的原理和基本權(quán)利的視角出發(fā)，自然的結(jié)論就是所有的人大及其常委會(huì)會(huì)議都應(yīng)當(dāng)開放旁聽，任何對(duì)旁聽的限制都應(yīng)當(dāng)有合理理由。但因?yàn)橄拗婆月牨旧聿粫?huì)對(duì)公民的人身自由、財(cái)產(chǎn)等產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，因此雖然旁聽是基于“一切權(quán)力屬于人民”的原理推出的一項(xiàng)“權(quán)利”，但憲法對(duì)它的保護(hù)強(qiáng)度并不高。也就是說(shuō)，在人大及其常委會(huì)會(huì)議對(duì)所有公民開放旁聽的前提下，單次或個(gè)別的人大或其常委會(huì)會(huì)議中，限制旁聽的合理理由中的合理“要求”并不高，安保、國(guó)家秘密等均可以成為合理理由。不過，以分組會(huì)議還是全體會(huì)議作為限制旁聽的理由是不合理的。從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，我國(guó)常委會(huì)會(huì)議中的分組會(huì)議，是全體會(huì)議的物理延伸，是為議事效率而采取的方式，它從本質(zhì)上仍然是“全體會(huì)議”，因此限制分組會(huì)議的旁聽是不合理的。

注釋：

[1]本文“公民旁聽制度”是指普通公民有機(jī)會(huì)親臨人大或其常委會(huì)會(huì)議會(huì)場(chǎng)進(jìn)行旁聽的制度。不涉及主要屬于新聞自由的新聞媒體旁聽等。

[2]李菊：《常委會(huì)議事規(guī)則修改的特點(diǎn)和主要內(nèi)容》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/lfzt/cwhys

gzxza/2009-04/28/content_1500274.htm，2021年12月22日最后訪問。

[3]參見杜德印：《北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——2008年1月23日在北京市第十三屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上》，載北京人大網(wǎng)，http：//www.bjrd.gov.cn/zdgz/zyfb/bg/201212/t20121211_102778.html，2021年12月22日最后訪問。

[4][5]參見上海人大官網(wǎng)：http：//www.spcsc.sh.cn/n193

9/n1948/n1951/n2435/u1ai108030.html，2021年12月22日最后訪問。

[6]王民愛：《對(duì)完善公民旁聽人大常委會(huì)會(huì)議制度的調(diào)查與思考》，載重大人大網(wǎng)，https：//www.cqrd.gov.cn/article

？id=244966，2021年12月22日最后訪問。

[7]參見張翔：《基本權(quán)利的受益權(quán)功能與國(guó)家的給付義務(wù)》，載《中國(guó)法學(xué)》2006年第1期，第21頁(yè)。

[8][25]黃少凌：《人大公民旁聽制度探析——以H省人大常委會(huì)公民旁聽制度實(shí)施為例》，載《人大研究》2008年第7期，第16頁(yè)。

[9][19][20][23][24]章劍生：《作為公民參與的“旁聽權(quán)”及其公法保障——以浙江省人大常委會(huì)的〈決定〉為例》，載《法治研究》2009年第2期。

[10]陳寒楓：《完善人大及其常委會(huì)旁聽制度的思考———進(jìn)一步完善人大及其常委會(huì)會(huì)議制度、工作程序和議事規(guī)則的探索之十二》，載《人大研究》2008年第7期，第21頁(yè)。

[11]蔣華：《公民旁聽人大會(huì)議的實(shí)踐與思考》，載《新疆人大》2010年第9期，第39頁(yè)。

[12]周忻：《建立公民旁聽制度》，載《人大研究》1993年第5期，第9頁(yè)。

[13]參見李尚坤：《公民旁聽制度研究》，載《人大研究》2008年第7期，第17頁(yè)。

[14]謝安民、周培珍：《公民旁聽人大會(huì)議：價(jià)值、內(nèi)涵與問題》，載《人大研究》2010年第8期，第31頁(yè);周忻：《建立公民旁聽制度》，載《人大研究》1993年第5期，第9頁(yè)。

[15]曹邊防：《公民旁聽 推進(jìn)民主政治的一個(gè)亮點(diǎn)》，載《上海人大》2007年第3期，第30頁(yè)。

[16]金果林等：《旬陽(yáng)縣人大：普通公民坐上常委會(huì)旁聽席》，載《中國(guó)人大》2016年第3期，第45頁(yè)。

[17]馬華等：《做知行合一的民主法治建設(shè)踐行者——湖北省委書記、省人大常委會(huì)主任李鴻忠與旁聽常委會(huì)會(huì)議高校師生親切交流》，載《中國(guó)人大》2015年第24期，第48頁(yè)。

[18]小龍：《有序參與的又一“力作”——公民旁聽市人大常委會(huì)會(huì)議側(cè)記》，載《上海人大》2003年第12期，第6頁(yè)。

[21]闞珂：《完善人大的旁聽制度》，載《人大研究》1999年第8期。

[22]章劍生：《知情權(quán)及其保障——以〈政府信息公開條例〉為例》，載《中國(guó)法學(xué)》2008年第4期。

[26]R. James Assaf：? Mr. Smith Comes Home： The Co

nstitutional Presumption of Openness in Local Legislativ

e Meetings， 40 Case W. Res. L. Rev. 227 （1989）， pp. 227-269.

[27]郭道暉：《論人大權(quán)力與人民權(quán)力——關(guān)于人大制度的法理思考》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第2期。

[30]參見R. James Assaf：? Mr. Smith Comes Home： Th

e Constitutional Presumption of Openness in Local Legis

lative Meetings， p.268

[31]章劍生：《作為公民參與的“旁聽權(quán)”及其公法保障——以浙江省人大常委會(huì)的〈決定〉為例》，載《法治研究》2009年第2期。

[32][33]劉淼、金林南：《權(quán)力實(shí)踐與政治象征》，載《重慶社會(huì)科學(xué)》2014年第3期。

[34]俞慈珍、陳建雄：《關(guān)于公民旁聽人大會(huì)議制度問題的思考》，載《福州黨校學(xué)報(bào)》2010年第3期，第38頁(yè)。

[35]沈陽(yáng)市人大常委會(huì)：《建立公民旁聽人大及其常委會(huì)會(huì)議制度的探索和實(shí)踐》，載《中國(guó)人大》2000年第8期，第22頁(yè)。

[36]密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務(wù)印書館1982年第1版，第7頁(yè)。

[37]See J.R. Maddicott， The Origins of the English

Parliament 924-1327， Oxford University Press， 2012， pp 197-8.

[38]馬敏：《政治象征》，中央編譯出版社2012年第1版，第39-211頁(yè)。