楊云彪

1992年4月3日，七屆全國人大五次會議通過《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》，當日公布施行，至今整整三十年。代表法是憲法性法律，是一部重要的國家法，它的出臺對于實現(xiàn)人大代表的權利，保障人民群眾的合法權益，對于堅持和完善人民代表大會制度，具有十分重要的意義。紀念代表法，核心是要明確代表法的立法目的，繼續(xù)堅持和維護代表的權利，把代表權利作為立法和法律適用的邏輯起點和價值取向。

1992年之前，我國雖然并沒有一部稱為代表法的法律，但是，關于代表的法律規(guī)范并不缺失。1954年憲法和地方組織法就有對代表權利和義務的規(guī)范。比如，1954年一屆全國人大一次會議通過的地方組織法，就規(guī)定了代表的“質問權”、大會期間的人身“豁免權”、物質保障權，并且要求代表要和選民和原選舉單位保持密切聯(lián)系。1979年地方組織法、1982年憲法和全國人大組織法也都對人大代表的權利和義務作出規(guī)范。1992年代表法的頒布，是將散見于各項法律中的有關代表的賦權和義務規(guī)范統(tǒng)一在一起，同時加以細化完善，從而形成一個邏輯更加嚴密、體系更加健全的代表法體系。因此，所謂代表法體系，是以代表法為核心法規(guī)，包括了憲法、全國人大“一法一規(guī)則”、地方組織法、監(jiān)督法、預算法等國家法在內的規(guī)范體系，并不只是代表法一部法律。

盡管關于代表的權利和義務的法律規(guī)范一直存在，但是從1954年全國人大和地方各級人大成立以來，將近四十年時間，對于人大代表的地位，無論從法理上還是規(guī)范上都沒有獲得充分的界定。尤其是在1979年地方組織法出臺前，地方人大沒有設立常委會，人大代表閉會后缺失組織機構，“無所事事”，人大也淪為“橡皮圖章”。1979年地方組織法出臺，地方人大設立常委會，設定了代表在閉會期間的一些權利義務。直至1992代表法的出臺，為代表的規(guī)范體系劃上了一個較為完美的句號。

代表法的立法反映了對代表地位理論認知的不斷深入。在代議制理論中，人大代表的產生源于人民主權思想。但是，人民主權思想并不能決定人民如何去治理國家，于是就有了各種代表制理論。比較典型的有兩種：一是“委托制”，即人大代表接受選民委托代言，應該根據(jù)選民的意志履行職務，選民甚至可以撤回這種委托;另一種是“代表制”，即人大代表由選民選舉產生，但是選民一經選舉代表后就將國家治理權讓渡給了人大代表，人大代表依照法律和良心履職，不再受選民約束，選民不能罷免代表。

上述兩種觀念，催生了不同的代表立法取向。有的國家規(guī)定選民不能罷免代表，有的國家卻規(guī)定可以。前者類似于“代表制”，后者類似于“委托制”。有的國家規(guī)定，人大選舉和表決實施無記名投票，以尊重代表的權利，這有點“代表制”味道。有的國家規(guī)定，議員投票可以點名，公眾可以查看議員的投票記錄，以示對選區(qū)負責，這就是“委托制”原則。多數(shù)國家規(guī)定，議員可以在大會審議時提出各種動議，享受薪金補貼并且可以組建自己的工作團隊，這種職業(yè)化模式又是“代表制”的典型特征。當然，理論模型是理念的抽象表現(xiàn)，實踐當中并不可能以一種模型貫徹制度始終?！拔兄啤钡膬r值取向是受托責任，而“代表制”的價值取向是職業(yè)倫理。這兩種取向的內在張力，催生了英國保守主義政治家埃德蒙·柏克1774年在其選區(qū)的著名演講，同時也是“委托制”和“代表制”的經典表述。實踐當中，各國關于議員的立法，也確實混合了這兩種理念。

我國代表法立法的理論基礎正是介于“委托制”和“代表制”之間。人大代表由選民產生，接受選民監(jiān)督，選民可以罷免選出的代表。代表履職則具有相對獨立性，以秘密投票和無記名投票為基本原則，可以不根據(jù)選區(qū)意志投票。問題在于，如果選區(qū)可以罷免代表，而人大代表根據(jù)自己意志投票不受選區(qū)制約，他們之間如何勾連的呢？也就是說，選民如何確定人大代表是盡心履職的呢？2010年代表法修改和2022年地方組織法修改，規(guī)定了代表向原選區(qū)和選舉單位報告工作，以此消解“委托制”和“代表制”的張力，同時也從另一個側面印證了代表法立法與法律適用的價值取向。中國式的短期會議和長期閉會制度，與多數(shù)國家議會制度迥然有別，如果不建立適合我國政治體制的保障機制，讓選民權利順利過渡到代表權利并在決策中得到彰顯，將難以實現(xiàn)人民主權原則。

代表法是代表的“權利法典”，其邏輯展開都是圍繞著代表的權利。唯有保障代表的權利，才能最終實現(xiàn)人民的權利。實際上，代表法自1992年出臺后，歷經了2009、2010和2015年三次修改，無論是代表法體系的建立還是修改內容，都體現(xiàn)了代表法立法和法律適用的價值取向：追求代表權利和選民權利的實現(xiàn)。為了擴展分析這一觀點，首先需要建立兩個認識維度。

第一，權利是構成代表法體系和代表工作的邏輯基礎

代表權利分為積極權利和消極權利。所謂代表的“積極權利”，一方面是指人大代表為表達和保護民意而積極付之于行動的權利，包括批評建議權、動議權（提出立法案、質詢案以及其他督促采取行動的議案）、選舉表決權等，也可稱為“直接的積極權利”;另一方面，是指人大代表為采取上述行動而借助的手段，如出席代表大會開展審議，列席常委會發(fā)表意見，持證視察并提出約見，開展調研，參加執(zhí)法檢查和特定問題調查，獲得信息和物質保障等，也可稱為“間接的積極權利”。當然，所謂直接和間接都是相對的，在多項權利配置時，在此為直接，在彼為間接，反之亦然。所謂“消極權利”是中性的，不是說人大代表消極面對，而是指人大代表不需要主動去面對，只是需要國家層面排除對代表行權的干擾，包括發(fā)言和表決不受法律追究，未經特別法定程序不被采取強制措施等。具體在代表法立法上，在總則中列舉了代表的權利后（2010年修改增加），又分別在“代表在大會期間的工作”“代表在閉會期間的工作”章節(jié)中將代表的權利實現(xiàn)予以詳細分解，這些都是積極權利。而“代表執(zhí)行職務的保障”一章正是通過立法以實現(xiàn)代表的消極權利。

理解代表積極權利和消極權利，有助于了解權利的位階，從而指導立法和法律適用。就立法而言，應該通過有利于間接的積極權利和消極權利進行制度設計，為直接的積極權利實現(xiàn)提供保障。比如，應該深化審議權，從而為批評建議和表決權的運用提供保障。如果代表不能充分審議，對各項報告和政府工作無法掌握全面信息，就會帶來不負責任的批評建議和表決行為。2010年修改代表法的時候，就對代表建議的反饋作出規(guī)范，從而保障了代表的批評建議權。2022年地方組織法修改時將討論決定重大“事項”修改為“事項和項目”，這個修改將重大事項決定權進一步聚焦，有利于人大代表重大事項決定權的實現(xiàn)。同樣，法律適用方面也應如此，應該通過創(chuàng)新和制度設計，充分實現(xiàn)間接的積極權利，才能保障直接的積極權利。比如，有些地方人大創(chuàng)新計劃預算審議工作，在人代會上對部門預算實現(xiàn)單項表決，這就使得人大代表通過精細化分類表決實現(xiàn)重大事項決定權。

權利是代表法立法和法律適用的邏輯基礎，在實踐理性方面應考慮權利和義務在一定條件下轉換，并慎重決策。一方面，當為實現(xiàn)選民的權利時，對于代表而言則常常意味著義務。2015年代表法修改，明確了縣級人大常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團要定期組織人大代表向選民報告工作;2022年地方組織法修改明確了人大代表要向選區(qū)和選舉單位報告工作，都是貫徹的這一原則。另一方面，當法定的權利沒有取消時，不能設定禁止性義務，否則，權利就走向了反面。2022年地方組織法修改，對國家機關正職換屆時規(guī)定為“可以等額選舉”，這是考慮到地方人大人事選舉的實際需要，但不能理解為選舉辦法規(guī)定等額的情況下人大代表不能提名，否則就給人大代表創(chuàng)設了一項禁止性義務，破壞了提名權的統(tǒng)一性。

第二，代表的權利邏輯先于義務，權利的行使離不開義務的履行

選民選出代表，將權利讓渡給代表，為了實現(xiàn)這些權利，才需要義務去支撐。當然，邏輯在先，并不意味著代表履職的時候也存在權利和義務的先后邏輯關系，它們往往是并行不悖甚至是一體兩面。和代表權利一樣，代表義務也可以分為積極義務和消極義務，上述手段性質的“間接的積極權利”，通常和代表積極義務有交叉，如出席會議、參加視察檢查等，既是權利，也是代表的義務，目的是保障代表職責得以實現(xiàn)。當然，代表的積極義務不僅如此，還包括了聯(lián)系人民群眾、加強學習等。所謂消極義務同樣也是中性的，是指人大代表模范遵守憲法法律、遵守社會公德等具有道義色彩性質的義務。也就是說，只要不去觸犯法律和社會公德，不借助人大代表身份謀取私利、干預依法行政和公正司法，就是履行了代表義務。需要說明的是，代表積極開展慈善和社會公德的公益事業(yè)，是代表們的善舉，彰顯了代表和公眾人物的道德示范作用，但并不屬于義務范疇。代表法在“對代表的監(jiān)督”一章中，將代表的積極義務、消極義務以及違背義務的后果進行了規(guī)范。

將代表義務劃分為積極義務和消極義務，并強調權利的邏輯優(yōu)先以及義務對權利的支撐，在立法和法律適用方面同樣具有重要意義。在立法方面，應該明確一項義務的設定是否有利于保障某項權利。比如，人大代表有聯(lián)系人民群眾的義務，就是為代表行使建議批評等權利提供保障。對于地方人大而言，尤其需要明確，由于人大代表義務的法定性，不能自行創(chuàng)設代表義務，更不能因不當要求代表履行義務而弱化代表權利。比如，疫情期間，一些地方人大代表積極捐款捐物，有的出于自發(fā)，有的是響應人大常委會號召，本身都是積極的，值得提倡，體現(xiàn)了人大代表的社會責任。但是，這些并不屬于義務范疇，人大常委會也沒有為之創(chuàng)設義務。而一些地方人大實行代表捐款捐物攤派制，還有一些地方人大常委會將代表劃片包干開展扶貧工作，這就相當于地方人大常委會創(chuàng)設了義務，不宜提倡。這些行為既無法律依據(jù)，也無對應需要實現(xiàn)的權利，在某種程度上也會因時間成本等因素弱化代表的權利。

通過上述代表權利義務的關系分析，可以進一步展開如下兩個實踐方面的擴展性思考

第一，應細化議事規(guī)則，將權利義務實現(xiàn)法定化

如果說人大代表權利是經，義務就是緯，它們之間的交接點正在于出席會議、參加視察檢查等所謂的“規(guī)定動作”，將經緯線緊密融合的則是議事規(guī)則。當人大代表出席代表大會時，就履行了作為一名人大代表的義務（積極義務），任何人都不能阻止其出席會議（積極權利），甚至還要通過“人身豁免”的方式保證能出席會議（消極權利）。代表出席會議后，有權利在審議時發(fā)言（積極權利），這種發(fā)言受到法律保護（消極權利），但是代表在發(fā)言的時候要圍繞議題，并且要接受主持人的指揮，不能超時，不能攻擊他人、違反公序良俗或者尋求自身利益（消極義務）。如果代表不遵守議事規(guī)則，那么行使權利的空間將會被壓縮，權利所承載的價值也會被消解。

目前存在的一些問題，就在于我國地方各級人大及其常委會議事規(guī)則過于疏闊，代表的權利不能通過議事規(guī)則予以充分實現(xiàn)。比如，代表議案動議權、特定問題調查權、質詢權、罷免權等，之所以很難付諸實現(xiàn)，除了保證權利實現(xiàn)的制度供給不足外，地方人大議事規(guī)則的自洽性不夠、啟動權利的程序不足無疑是一個重要因素?？上驳氖?，一些地方人大通過制度創(chuàng)新來改變這個現(xiàn)狀。比如，一些地方人大在議事規(guī)則中明確代表的動議權，并為此積極探索，如浙江溫嶺新河鎮(zhèn)、澤國鎮(zhèn)開展代表大會修正案制度和辯論制度，北京海淀區(qū)人大開展代表大會發(fā)言并制定相應的規(guī)則，等等。

第二，避免工具化思維，充分實現(xiàn)代表的“話事權”

1954年我國成立人大以后，人大代表作為一個政治群體出現(xiàn)在我國民主政治舞臺上。但是，對于人大代表的定位長期存在“工具化”思維，對于代表的政治地位和法律地位有一個逐步認識的過程。所謂“工具化”，就是主體地位不彰，容易客體化和邊緣化。比如，從1954年一屆全國人大一次會議開始，人大代表在人民代表大會全體會議上的發(fā)言就成為常態(tài)。但是，1957年反右擴大化，一屆全國人大四次會議上開始出現(xiàn)政治和人身攻擊，“右派”代表噤若寒蟬。1979年地方組織法沒有規(guī)定言論免責權，1982年憲法出臺、1986年修改地方組織法，人大代表的言論和表決不受法律追究原則得以確立。再比如，在人大代表和其他國家機關的關系上，1954年地方組織法規(guī)定人大代表要“協(xié)助本級人民委員會推行工作”，這一規(guī)定被1979年地方組織法和1992年代表法所吸收，規(guī)定為“協(xié)助本級人民政府推進工作”。2010年代表法修改和2015年地方組織法修改，取消了這一提法，這是一個非常重要的觀念進步。

工具化思維在現(xiàn)實當中并不罕見。除了上述創(chuàng)設法外義務或者不當利用代表義務之外，地方人大普遍存在的一個突出現(xiàn)象是，召開代表大會的臨時通知和視察檢查的“陪襯”問題。參照全國人大議事規(guī)則的規(guī)定，很多地方人大也在議事規(guī)則中規(guī)定了大會要提前若干天通知代表，有關議題要提前發(fā)給代表熟悉。但是在執(zhí)行的時候，很多地方人大并沒有嚴格實行，預算安排等不能提前發(fā)給代表熟悉，代表來不及為會前調研做準備，大會審議的時候質量也就得不到保障。根據(jù)代表法的有關要求，人大代表在閉會期間可以參加視察、調研、執(zhí)法檢查等工作。但是，一些地方人大在組織代表閉會活動時，代表沒有充分的準備時間，視察調研的時候代表發(fā)言時間也不足。一些地方人大常委會召開專題詢問，發(fā)起詢問的常委會組成人員本人卻對詢問選題的參與度不夠。

工具化思維的認識論基礎，一方面是不能充分理解人民代表大會制度的基本原理，從而把政治機關、權力機關、工作機關和代表機關的認識割裂開來。實際上，每一個代表都是工作機關的一分子，居于人大作為權力機關的主體地位，承載著實現(xiàn)權力機關的重任。有人認為，我國人大代表是兼職的，因此不必要強調職業(yè)化。這個誤解，是把專職和職業(yè)化等同起來。所謂職業(yè)化，是指人大代表要將代表職業(yè)內化于心，外化于行，要樹立職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)倫理，具有全心全意為人民服務的意識和水平，做到“常態(tài)化”履職，跟是否專職或者兼職并沒有直接的對應關系，不能因為人大代表是兼職的，而忽視代表在權力機關運轉中的職業(yè)化要求。

另一方面，要準確理解民主集中制原則，不能把該原則簡單化、刻板化。所謂民主集中制原則，在人民代表大會制度上，不僅是政體組織原則，也表現(xiàn)為諸多規(guī)則體系。在程序上，通過人大黨組、主任會議的“集中”前置，對議題進行過濾，進行有利于體現(xiàn)集中領導的程序設置，向參與審議的代表或者常委會組成人員講明意圖是非常必要的。但是最終能否合法化，決定和決議能否獲得通過，主體依然是代表。因此，為了能夠提高合法化質量，就有必要在審議的時候充分發(fā)揚民主，暢所欲言，形成意見中的多數(shù)，才能最終統(tǒng)一意見，從而減少決定決議的外部成本。事實證明，一些決定決議得票率不高甚至被否決，或者決定決議出臺后貫徹的不夠理想，究其原因就在于審議的時候沒有充分發(fā)揚民主，未能形成實質上的多數(shù)意見。如果審議的時候意見得到充分表達，一些不當?shù)淖h題就可能被撤回或者重新修改，從而避免被“莫名其妙”否決或者法律虛置的命運。還有一些地方立法，規(guī)定常委會對提請代表強制措施的議題，主任會議先通過許可，然后再報常委會確認。這種“集中”，就削奪了常委會組成人員的權限，已被全國人大常委會法工委備案審查糾正。

30年前，代表法的出臺，為我國缺乏體系化的代表規(guī)范劃上了歷史性的句號。但是，有了代表法體系，并不意味著文本上的權利就得以全部實現(xiàn)，現(xiàn)實當中將代表地位工具化和邊緣化的現(xiàn)象還一定程度地存在。只有在黨的領導下，充分發(fā)揮人大作為政治機關的作用，始終堅持以代表權利為人大工作的出發(fā)點，加強人大常委會在閉會期間的引導組織工作，才能保證我們的工作始終走在一個正確的道路上。今天紀念代表法，正是要重溫代表法的立法目的，明確代表的權利地位，而以人民為中心的目標才能獲得有效的制度支撐。