李昕蕾

傳統(tǒng)海洋安全相關研究主要集中在海上軍事安全與海防安全，如圍繞島嶼、海域主權和管轄權的戰(zhàn)爭、沖突與對抗等①GERMOND B.The geopolitical dimension of maritime security［J］.Maritime policy，2015，54：137-142．。海洋環(huán)境安全屬于海洋公共安全的范域，其本質就是在“人的可持續(xù)性安全”的基礎上，強調海洋區(qū)域的各國公民都是突發(fā)性或漸進性海洋環(huán)境危機侵害的對象②埃文斯.人的安全與東亞：回顧與展望［J］.汪亮，譯.世界經濟與政治，2004（6）：43-48，6.。近年來，氣候危機惡化了整個海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，加之人類對海洋污染的加劇以及對海洋漁業(yè)、海底礦產等資源攫取的加速，各種海洋環(huán)境危機疊加而形成復合型危機，甚至升級為地區(qū)安全沖突。這導致海洋領域危機治理更具有國際性、紐帶連接性和不確定性等特點，治理難度更大、過程更長，單憑一國之力根本無法應對。2019年4月，習近平主席提出了“構建海洋命運共同體”的理念，強調海洋的天然流動性和跨海域傳播性使得各國密切聯系成為一個整體，全球海洋善治從來都不是某個國家或某些國家的事情，世界各國均有義務和責任積極參與到應對各類海洋安全威脅的隊伍中③李學勇，李宣良，梅世雄.習近平集體會見出席海軍成立70 周年多國海軍活動外方代表團團長［N］.人民日報，2019-04-24（01）.。由此可知，海洋環(huán)境危機治理需要一種整體性思維，在充分正視海洋環(huán)境復雜性和危機治理復合性困境的基礎上，提升國家海洋環(huán)境危機治理能力，建構長效性危機治理機制。

一、全球海洋環(huán)境危機的特點與分類

全球海洋環(huán)境危機主要是指由于受海洋自然環(huán)境或人類活動引發(fā)的環(huán)境安全事件的影響，發(fā)生在海洋空間（即海洋水體、海底和海水表層上方的大氣空間）和海洋沿岸區(qū)域內，對各國海洋產業(yè)、海洋權益、海洋生態(tài)以及公民生命財產安全帶來嚴重威脅的公共性環(huán)境危機。以海嘯災害、海上事故造成的泄漏污染災難、海水酸化與垃圾污染、海洋生物多樣性減損、海洋資源無序開發(fā)為代表的海洋環(huán)境危機，無論是威脅層次還是內容都具有其獨特性①阮楊志，曠文敏，吳樂.海洋環(huán)境安全危機分類分級技術研究［J］.水利水電技術，2020（10）：119-129.。一是海洋特有的地理復雜性使危機更具國際性和擴散性。大部分海域屬于公海范疇的公域治理，環(huán)境危機種類多樣，治理資源投放困難，海域的開放性與流動性使危機擴散性更強。二是危機具有隱蔽性、不確定性與難預測性。由于全球海域復雜多變，加之各國預測技術、預防手段和控制能力參差不齊且治理機制碎片化，海洋環(huán)境危機呈現極大的不確定性，預警難度非常高。三是危機的破壞力大且連帶性強。由于海洋巨大的體量，海洋環(huán)境危機的威脅程度和烈度都是陸源性公共危機不可比擬的，如海嘯和臺風在沿海地區(qū)的肆虐、船舶損毀造成的重大泄漏污染事件等都會對國家的安全產生重創(chuàng)。海洋環(huán)境危機的連帶性意味著危機產生的漣漪效應會對沿海國家（地區(qū)）的政治經濟和社會生活造成重大沖擊，經濟產業(yè)鏈、公共秩序、社會價值和公眾生存狀態(tài)都可能受到嚴重破壞。

從廣義環(huán)境危機的角度出發(fā)，可將海洋環(huán)境危機劃分為災害性、生態(tài)性和資源性三大類別，不同的危機具有不同的內容、表現和特點（表1）。值得注意的是，海洋環(huán)境危機不同于其他海洋公共危機，具有非常明顯的突發(fā)性與漸進性并存的特征，前者指危機暴發(fā)（如海嘯、海上溢油危機等），盡管危機消失得很快，但其影響和后果將在很長一段時間內存在并難以消除；后者指危機是逐漸發(fā)展起來的，危機具有漸進性積累的特點，經歷了較長的醞釀期且易被危機管理方忽視，一旦到達臨界點則會暴發(fā)并造成系統(tǒng)性的影響（如氣候變化帶來的海平面上升、海洋酸化、生物多樣性減損等）。

表1 不同類型全球海洋環(huán)境危機的表現與特點

（續(xù)表）

（一）災害性海洋環(huán)境危機

災害性海洋環(huán)境危機一般包括兩類。一是事故災害危機，是指由于技術疏漏、管理不慎以及極端天氣下出現的船舶海難、海上空難、海上油井爆炸、海邊核電站泄漏等技術性事故，從而造成船舶化學品、原油泄漏或者海洋核污染等環(huán)境危機。安全航行是海洋環(huán)境安全所關注的首要議題，船舶事故不僅會帶來人員傷亡、經濟損失，還會對海域造成嚴重污染。例如，2018年巴拿馬籍油船“桑吉”輪與中國香港籍散貨船“長峰水晶”輪在長江口以東約160海里處發(fā)生碰撞，撞船事件造成的泄漏給中國東海生態(tài)帶來了嚴重影響。除了船舶事故，人類在海上及沿海區(qū)域的油氣資源開發(fā)同樣存在嚴重的海洋安全隱患。例如，2010年和2017年墨西哥灣分別遭遇來自英國石油公司和LLOG石油鉆探公司的原油泄漏事故，對周圍海域造成了嚴重的生態(tài)污染。此外，核電開發(fā)可能形成重大的陸源性海洋損害，如2011年海嘯摧毀了日本福島核電站，由此引發(fā)了嚴重的放射性物質泄漏。目前，缺乏核電站運行經驗且地處地質條件脆弱地帶的許多東南亞國家（如馬來西亞、印度尼西亞、泰國等），其核電項目均在沿海布局，一旦受到海洋災害的影響，可能重演“福島悲劇”。二是自然災害危機，是指源于海洋環(huán)境自身的原因（如氣候和地質變化）所帶來的自然災害，主要包括海底地震、海嘯、風暴潮（臺風或颶風）、海冰、海霧等。自然災害不僅加劇了船舶海難事故的發(fā)生頻度和烈度，同時也影響了沿海地區(qū)的經濟與社會生活①HAWKER L，NEAL J，BATES P.Accuracy assessment of the Tan DEM-X 90 digital elevation model for selected floodplain sites［J］.Remote sensing of environment，2019，232：111-319.。目前，全球約有20%的海嘯是由劇烈火山活動和海底滑坡等引發(fā)，國際上對此類海嘯尚未形成有效的預警手段。特別是近年來人口密度最高的亞太地區(qū)，自然災害在強度、頻率和復雜性方面呈現出增加的趨勢，熱帶氣旋與海嘯是造成經濟損失最高的海洋災害②United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific.Asia-Pacific disaster report 2019[R/OL].（2019-08-23）[2021-12-07].https://apdim.unescap.org/knowledge-hub/asia-pacific-disaster-report-2019.。

（二）生態(tài)性海洋環(huán)境危機

生態(tài)性海洋環(huán)境危機可分為三類。一是人為性海洋環(huán)境污染，包括陸源性污染（如污水、垃圾、工業(yè)和農業(yè)廢物排放、有毒廢料等）、船舶油污污染、海洋開發(fā)工程污染、海上噪音污染等。近年來，海洋垃圾對海洋生態(tài)安全的威脅程度不斷上升。根據世界經濟論壇相關數據，2016年估計有1.5 億噸塑料漂浮在世界海洋中，且每年還會有800萬噸新的塑料垃圾流入海洋，其中80%來自陸地，成為新的微塑料源（即直徑小于5 毫米的微小顆粒），其隨魚類和食鹽等進入人體而產生健康隱患③World Economic Forum.The new plastics economy:rethinking the future of plastics[R/OL].（2016-01-25）[2021-11-22].https://www3.weforum.org/docs/WEF_The_New_Plastics_Economy.pdf.。二是氣候變化下的系統(tǒng)性海洋危機，是指因氣候變化對海洋生態(tài)體系的全面影響而產生的系統(tǒng)性危機，如海平面上升、洋流改道、海洋酸化、海底地震頻發(fā)、兩極冰雪融化帶來的海洋循環(huán)變化等。2019年聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發(fā)布的《氣候變化中的海洋和冰凍圈特別報告》認為，熱帶氣旋風和降水的增加，加劇了極端海平面事件和沿海災害，海水溫度和海洋化學的變化已經通過海洋食物鏈對物種造成破壞，全球氣候危機將導致陸地與海洋生態(tài)系統(tǒng)走向系統(tǒng)性崩潰①LENTON T M，ROCKSTR?M J，GAFFNEY O，et al.Climate tipping points—too risky to bet against［J］.Nature，2019，575：592-595.。三是海洋生物多樣性減損危機，是指海洋污染、過度捕撈、海洋升溫和酸化、營養(yǎng)物供給變化等使海洋物種和生態(tài)系統(tǒng)面臨巨大威脅。近30年來，海洋熱浪發(fā)生的次數比20世紀初增加超50%，對魚類、珊瑚和其他海洋生物構成了嚴重威脅，有30%的水下生態(tài)系統(tǒng)在過去10年中已經消失，而剩余部分的90%可能在2050年之前消失②BRITO-MORALES I，SCHOEMAN D S，MOLIOS J G，et al.Climate velocity reveals increasing exposure of deep-ocean biodiversity to future warming［J］.Nature climate change，2020（10）：576-581.。

（三）資源性海洋環(huán)境危機

資源性海洋環(huán)境危機包括三類。一是海洋漁業(yè)資源危機，是一種傳統(tǒng)的海洋資源威脅，包括海洋過度且非法捕撈、同專屬經濟區(qū)等相關的漁業(yè)沖突、公海漁業(yè)捕撈準則沖突、海洋旅游資源受損等。二是海洋生物遺傳基因危機，屬于新興海洋生物資源危機，同生物多樣性減損危機密切相關。海洋生物在制藥、生物燃料和化工等領域具有巨大潛在價值，其中一些基因序列被發(fā)達國家的企業(yè)和研究機構申請了專利保護，由此獨享研發(fā)相關產品的權利。目前圍繞生物遺傳基因序列展開的大國博弈，使有限的基因資源受到威脅。三是海洋非生物資源危機，《聯合國海洋法公約》明確規(guī)定，國家管轄范圍外的海床洋底及其資源是人類共同繼承財產。隨著陸上資源的逐漸枯竭，各國開始將注意力轉向海底所蘊藏的豐富礦產資源（如油氣、銅、鋅、錳、鈷和稀土元素、可燃冰等資源），并圍繞如何開發(fā)利用海床洋底及其資源展開博弈。其帶來了一系列危害，如資源無序開發(fā)會帶來海底周邊環(huán)境污染和生態(tài)群落破壞等問題（如為了開采結核而進行的洋底刮擦會破壞章魚、海綿和其他物種的深海棲息地，其他已經對缺少陽光和深海高壓具有獨特適應力的物種也會被采礦產生的噪音和污染所影響），同時技術問題會造成開發(fā)設施塌陷等安全事故和油污泄漏③克萊爾.資源戰(zhàn)爭：全球沖突的新場景［M］.童新耕，之也，譯.上海：上海譯文出版社，2002：21.。

二、全球海洋環(huán)境危機治理的行為體與機制演進

全球海洋環(huán)境危機治理是指各國運用經濟、法律、技術、行政和外交等手段，為應對即將發(fā)生或已經發(fā)生的各類突發(fā)性與漸進性海洋環(huán)境危機事件而采取一系列的國際合作、資源協(xié)調與危機應對措施。危機治理的目的在于保障海洋整體性生態(tài)環(huán)境、監(jiān)督海洋資源開發(fā)的有序性和可持續(xù)發(fā)展、維護海洋航行的可持續(xù)性安全、維持海洋經濟社會穩(wěn)定等，從而建構利益共享、責任共擔、綠色安全的海洋危機應對模式。值得注意的是，國內層面與國際層面的危機治理具有很大區(qū)別，前者主要依賴國內官僚體制調度，在針對各類環(huán)境危機的應對決策中具有資源調動的優(yōu)勢；后者需要國家之間的協(xié)調，通過外交談判、危機協(xié)調、國內外資源調動等方式來推動國際層面的多邊危機治理合作，這需要推進各國在環(huán)境危機預警、多層級信息分享、危機治理標準制定、國際條約簽署、危機資源投放、危機恢復等方面形成協(xié)同關系，同時注重引入多元利益攸關方參與治理。

（一）全球海洋環(huán)境危機治理的多元行為體

聯合國（UN）及其專門機構如國際海事組織（IMO）、聯合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）以及《聯合國海洋法公約》下設立的國際海洋法法庭（ITLOS）和國際海底管理局（ISBA）是應對全球海洋環(huán)境危機的核心機構，同其他相關機構一起，在海洋環(huán)境危機治理法律條約制定和修訂、解釋和適用、遵守和實施的過程中，發(fā)揮著日益重要的作用。聯合國作為總協(xié)調中心，先后于1958年、1960年和1973—1982年召開了3次聯合國海洋法會議①第三次聯合國海洋法會議從1973年12月到1982年12月《聯合國海洋法公約》簽字，歷時9年，先后召開了11期16次會議，參會的各利益攸關方圍繞著領海、海峽、大陸架、專屬經濟區(qū)、群島國、島嶼制度等一系列問題展開了持久的辯論與博弈，該會議成為國際關系史上參加國最多、規(guī)模最大、所擬公約條文最多的馬拉松式會議。，特別是1982年推動簽署的《聯合國海洋法公約》，對所有海洋區(qū)域劃分、海洋利用以及海洋資源保護作出了較為詳細的法律規(guī)定，為許多海洋環(huán)境危機應對提供了法律依據②聯合國法律事務辦公室設立了海洋事務和海洋法司，除了為聯大提供海洋治理方面的專業(yè)服務，其還作為《聯合國海洋法公約》的秘書處為國家和國際組織提供相關法律和技術服務。。IMO作為聯合國專門負責海事的官方機構，具有促進全球海上航行安全、防止船舶造成海洋污染、應對海洋各類危機、分享海洋情報信息等職能③GRIP K.International marine environmental governance：a review［J］.Ambio，2017（4）：413-427.。UNEP 旨在促進海洋和沿海環(huán)境的保護與可持續(xù)管理，并啟動了區(qū)域海洋方案以應對海洋生態(tài)危機。ITLOS 設有簡易程序分庭、漁業(yè)爭端分庭、海洋環(huán)境爭端分庭，為國際海洋環(huán)境危機協(xié)調與仲裁提供重要平臺。ISBA 負責管理和控制締約國在國際海底區(qū)域內的活動，特別是管理“區(qū)域”④“區(qū)域”是指國家管轄范圍以外的海床及其底土，占整個地球海底面積的50%以上，蘊含豐富的多金屬結核、多金屬硫化物、富鈷結殼和其他資源。內資源的探礦、勘探和開發(fā)，防止各國由于海底資源博弈以及海洋開發(fā)事故而對海底環(huán)境產生威脅。

此外，與海洋環(huán)境危機治理相關的還有以下幾個機構：一是政府間海洋學委員會（IOC），是聯合國教科文組織（UNESCO）下屬的一個促進各國開展海洋科學調查研究與合作活動的政府間組織，旨在增進成員國對海洋資源以及海洋危機的科學認知和研究能力；二是聯合國糧食及農業(yè)組織（FAO）及其附屬機構漁業(yè)委員會（COFI），在資源危機治理中發(fā)揮著重要作用，如COFI就漁業(yè)資源保護和捕魚規(guī)范以及鯊魚、海鳥保護問題通過數項行動計劃；三是世界氣象組織（WMO）及政府間氣候變化專門委員會（IPCC），對于氣候變化的系統(tǒng)研究已成為海洋危機預警的重要組成部分；四是國際移動衛(wèi)星組織（INMARSAT），其創(chuàng)立了定點在大西洋、太平洋和印度洋的海事衛(wèi)星系統(tǒng)，旨在改進海洋危機預警信息供給，以提高海上遇險和人命安全通信能力。另外，一些國際非政府組織在海洋環(huán)境危機應對中日益發(fā)揮積極作用，如專門海事類非政府組織國際海事委員會（CMI）⑤CMI是通過各種方式和活動促進國際海商法、海事慣例和實踐做法的統(tǒng)一的非政府性的國際組織，主要工作是就相關的各類國際海事公約提出建議、制定草案、參加審議。、國際油輪船東防污染聯合會（ITOPF）⑥ITOPF是一個專業(yè)性處理解決海上石油漏溢問題的非政府組織，其任務包括對清除海上油污提供專業(yè)性的幫助，進行損失程度的估計，索賠分析，制定應急方案，提供危機治理咨詢、培訓和情報服務等。等，還包括環(huán)境類國際非政府組織世界自然基金會（WWF）、綠色和平組織（Greenpeace）、大洋洲組織（Oceana）、國際自然保護聯盟（IUCN）等。2017年召開的首屆聯合國海洋大會，主權國家、國際組織、非政府組織、企業(yè)、科研機構等共同參與作出約1400 項自愿性承諾，其中近一半與海洋污染與環(huán)境安全有關。同時，一些由政府、私營企業(yè)、研究機構聯合建立的伙伴關系聯盟在海洋環(huán)境危機治理領域的積極作用日益顯現，如2019年英國為支持《生物多樣性公約》而建立的全球海洋聯盟。

（二）全球海洋環(huán)境危機的治理演進

基于對全球海洋環(huán)境危機的分類，下文分別對災害性、生態(tài)性和資源性海洋環(huán)境危機治理演進進行分析。

第一，災害性海洋環(huán)境危機較早受到關注，這與20世紀六七十年代以來各國航運經濟的快速發(fā)展以及西方社會對于環(huán)境公害事件的關注密不可分。由于海上自然危機的不可控性及難預測性，歷史上災害性海洋環(huán)境危機治理多集中于對人為性災害的防治。1967年利比里亞超級油輪托“利卡·尼翁號”事故造成了世界上第一起嚴重油輪泄漏災難，推動了1969年《油輪船東自愿承擔油污責任協(xié)定》的簽署和《國際干預公海油污事件公約》的通過。推進安全航行可以從根本上預防海上事故性泄漏污染問題的發(fā)生，1972年制定的《國際海上避碰規(guī)則》和1974年制定的《國際海上人命安全公約》都是由國際海事組織推動的，為保障海上有序航行而開展的國際合作①李志斐.南海非傳統(tǒng)安全問題的現狀與應對機制分析［J］.太平洋學報，2020（4）：69-80.。此外，核材料海上秘密運輸會給過境的沿海國家?guī)戆踩{，從而遭到了很多國家的強烈抵制，1971年制定的《海上核材料運輸民事責任公約》確定了海運中發(fā)生核材料事故的責任問題，1989年制定的《控制危險廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約》和1996年制定的《關于國際海上運輸有害有毒物質的責任和損害賠償公約》對包括核材料在內的有毒物質的海洋運輸提出了進一步要求，并形成損害賠償的法律文件。同時，國際社會意識到順暢的通信聯絡對于危機治理的重要作用，于1976年制定了《國際海事衛(wèi)星組織公約》，旨在通過衛(wèi)星系統(tǒng)，改進海上緊急通信，提高船舶無線電定位能力，從被動性災后處理向危機預警和風險管控邁進。

第二，對于生態(tài)性海洋環(huán)境危機治理而言，在20世紀70—90年代，生態(tài)性海洋危機治理以傳統(tǒng)的海岸帶利用、陸源和海源污染防治為標志性議題。1973年制定的《國際防止船舶造成污染公約》把海洋污染的所指由石油污染擴大到化學品、包裝危險品、污水、垃圾等污染。1982年《聯合國海洋法公約》第十二部分“海洋環(huán)境的保護和保全”對各種破壞海洋環(huán)境的活動作出了明確的規(guī)定。20世紀90年代中期以來，海洋系統(tǒng)性生態(tài)治理、海洋保護區(qū)等議題逐步進入危機治理范疇。國際海事組織分別于2001年和2002年通過了《國際船舶有害防污底系統(tǒng)控制公約》和《保護海洋環(huán)境免受陸源污染全球行動綱領》，旨在遏制海源和陸源污染的基礎上，直接構建陸地、淡水、沿海和海洋生態(tài)系統(tǒng)連通性機制。2012年聯合國可持續(xù)發(fā)展會議（簡稱“里約+20”峰會）以來，海洋對氣候變化的響應、海洋塑料垃圾、國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性（marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction，簡稱BBNJ）的養(yǎng)護與可持續(xù)利用問題已經成為環(huán)境危機應對的新議題②朱璇.可持續(xù)發(fā)展系列峰會對海洋治理的若干影響［J］.中國海洋大學學報（社會科學版），2020（4）：56-67.。2013年制定的《防止船舶造成污染國際公約》就從應對氣候變化的角度，為國際船舶的氮氧化物排放訂立新的標準。在海洋垃圾治理方面，多屆聯合國環(huán)境大會（2014年、2016年、2017年、2019年）均倡議全球應對海洋塑料垃圾及微塑料污染，七國集團（G7）和二十國集團（G20）也通過了多個海洋垃圾應對計劃，如面對每年至少900萬噸的塑料垃圾污染海洋的嚴峻形勢，2019年G20大阪峰會通過宣言，承諾“力爭到2050年讓流入海洋的塑料垃圾降為零”。在生物多樣性方面，1992年聯合國通過了《生物多樣性公約》，建立了系統(tǒng)性保護陸地與海洋生物多樣性的框架，而正在談判中的《國家管轄外海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用協(xié)定》將成為海洋領域的《巴黎協(xié)定》。

第三，資源性海洋環(huán)境危機治理因情而變，并處于不斷完善中。一是在海洋漁業(yè)資源危機治理方面，2001年FAO 通過了《防止、阻止和消除非法、不報告、不受管制捕撈的國際行動計劃》，要求各國抵制違規(guī)捕撈（IUU）①IUU系非法的（illegal）、不報告的（unreported）和不受管制的（unregulated）的捕撈活動。來保護漁業(yè)資源。2009年聯合國糧農大會又批準了《預防、阻止和消除非法、不報告、不受管制捕魚活動港口國措施協(xié)議》，這是首個管控IUU 有約束力的國際協(xié)定。二是在海洋生物遺傳基因危機治理方面。按照《聯合國海洋法公約》規(guī)定，各國在公海均享有航行、捕魚、科學研究等方面的自由，但公約未對公海生物遺傳資源作出明確規(guī)定，法律規(guī)定的空白與國際治理的缺失致使海洋生物多樣性減損，并使生物遺傳資源面臨威脅。BBNJ 養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題談判于2015年正式啟動，2018年9月首次BBNJ 政府間會議在聯合國總部舉行②賀鑒，王雪.全球海洋治理進程中的聯合國：作用、困境與出路［J］.國際問題研究，2020（3）：92-106.，事關海洋遺傳資源的利益再分配。2019年8月BBNJ 政府間談判第三次會議舉行之后，各方在劃區(qū)管理工具和環(huán)境影響評估上取得了一定共識，但在海洋遺傳資源和能力建設與海洋技術轉讓等議題上仍然分歧嚴重。發(fā)達國家在海洋遺傳資源的惠益分享、能力建設與技術轉讓等方面不愿妥協(xié)。三是在海洋非生物資源危機治理方面，國際海底管理局相繼出臺了《“區(qū)域”內多金屬結核探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》和《“區(qū)域”內富鈷鐵錳結殼探礦和勘探規(guī)章》，為全球各國申請勘探區(qū)塊提供了基本規(guī)則（見表2）。目前，《“區(qū)域”內礦產資源開發(fā)規(guī)章》仍處于討論中，2020年第26 屆國際海底管理局年度會議對于海底資源開發(fā)的最終原則、安全準則與國際標準仍未確立③《“區(qū)域”內礦產資源開發(fā)規(guī)章》2020年談判情況簡介[EB/OL].（2021-01-28）[2021-1-26].https://www.sohu.com/a/447649853_120053911.。

表2 全球海洋環(huán)境危機的治理演進

（續(xù)表）

（續(xù)表）

三、全球海洋環(huán)境危機治理的復合困境

自20世紀七八十年代以來，船舶事故污染、航道安全管控、危險廢物越境轉移海洋災害性環(huán)境危機最先受到國際社會的關注，國際海事組織及其相關機構推出了各種公約規(guī)制并取得了一定的成效。近年來，與海洋生態(tài)性和資源性環(huán)境危機相關的各類危機治理新議題不斷涌現。盡管國際海事組織、聯合國環(huán)境規(guī)劃署、國際海底管理局等機構不斷推進治理努力，但在危機治理規(guī)范與標準制定方面仍存在許多真空，凸顯全球海洋環(huán)境危機治理缺乏系統(tǒng)性協(xié)調機構且危機應對的資源投放能力有限。各大國在海洋垃圾（微顆粒）治理、海洋生物遺傳資源、海底資源開發(fā)等新領域的利益分配與規(guī)則博弈加強①GRIP K.International marine environmental governance：a review［J］.Ambio，2017，46：413-427.，使全球海洋環(huán)境危機治理陷入了復合困境。

（一）氣候變化下系統(tǒng)性海洋危機與危機治理碎片化之間的矛盾

近年來，氣候危機的加速發(fā)展惡化了整個海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。以海洋環(huán)境系統(tǒng)為代表的整個地球生態(tài)系統(tǒng)已經發(fā)生了不可逆轉的變化，包括北極海冰減少、大規(guī)模的珊瑚礁死亡、格陵蘭島和南極西部冰川融化以及海洋循環(huán)變慢在內的九個領域已經逼近氣候臨界點，而且速度比之前的預測要更快②LENTON T M，ROCKSTR?M J，GAFFNEY O，et al.Climate tipping points—too risky to bet against［J］.Nature，2019，575：592-595.。對于海洋環(huán)境危機而言，全球氣候變化系統(tǒng)性風險具有內生關聯性和紐帶傳導性，這意味著由氣候變化所引起的某種或幾種直接風險觸發(fā)危機，然后通過內生相互關聯形成傳導途徑，從而會導致危機的“級聯”惡化，進而在經濟、社會、文化、生態(tài)和政治等各個層面發(fā)生連鎖反應③李昕蕾.步入“新危機時代”的全球氣候治理：趨勢、困境與路徑［J］.當代世界，2020（6）：61-67.。例如，氣候變化帶來的極端氣候事件會加重海洋災難性危機，也對海洋開發(fā)基礎設施技術的安全性提出更高要求，威脅著海洋資源的安全開發(fā)。與此同時，海洋生態(tài)危機加劇了欠發(fā)達沿海國家的貧困，惡化了因為貧困而導致的海盜問題、海洋恐怖主義等社會性危機。全球氣候變化及由此引發(fā)的極端天氣事件，已經使海洋災害變得更為復雜且不確定性增強。海洋災害已偏離傳統(tǒng)的發(fā)生和演變路徑，科研人員很難根據歷史數據開展分析研究，從而使其變得更加不可預測，加大了海洋防災減災工作的難度④United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific.Asia-Pacific disaster report 2019[R/OL].（2019-08-23）[2021-12-07].https://apdim.unescap.org/knowledge-hub/asia-pacific-disaster-report-2019.。

目前，全球仍缺少權威機構負責監(jiān)測、收集與分析有關跨區(qū)域的海洋治理數據，由于缺乏具體、可靠且全面的數據，各國很難制定有效的策略來應對和緩解新出現的各種海洋威脅。2019年6月，UNESCO 發(fā)布的《全球海洋觀測系統(tǒng)2030 戰(zhàn)略》提出，在當前全球變暖和海洋災害頻發(fā)的背景下，需要建立一體化的全球海洋觀測系統(tǒng)，加強對大氣和海洋變化全過程的監(jiān)測，開發(fā)創(chuàng)新技術，推動信息數據共享①FISCHER A,GUNN J,HESLOP E,et al.The global ocean observing system 2030 strategy[R/OL].（2019-05-13）[2021-12-23].https://www.goosocean.org/index.php?option=com_oe&task=viewDocumentRecord&docID=24590.。UNESCO 下設的IOC 雖然負責落實全球海洋觀測系統(tǒng)，但具體執(zhí)行的項目很少，自身存在資金嚴重不足的問題。特別是2017年美國退出UNESCO 之后，直接減弱了該組織在全球海洋環(huán)境危機治理中的預警能力。另外，圍繞《聯合國海洋法公約》的現有海洋治理架構仍未能突破地緣政治概念。在《聯合國海洋法公約》中，海洋這一個自然意義上的生態(tài)整體被劃分為由近及遠法律意義上不同性質的區(qū)域譜系，離陸地與領海越遠，利益和責任的歸屬與分配就越模糊，到了國際公域的公海與國際海底區(qū)域，國際法治理功能的有限性和模糊性更加凸顯②金永明.中國海洋法制度與若干問題概論［J］.中國海洋大學學報（社會科學版），2020（5）：20-29.。因此，《聯合國海洋法公約》框架下始終缺乏一個生態(tài)價值明確、體系協(xié)調的治理體系，特別是海洋類國際組織的分散性與國際立法的不成體系性，也弱化了危機治理有效性和資源投放的及時性。災害性、生態(tài)性、資源性海洋環(huán)境危機應對是通過發(fā)展國際合作和簽署國際條約等方式來解決國際危機爭端，都是對《聯合國海洋法公約》的個別補充與完善，這些努力雖然在各自領域內發(fā)揮了積極作用，但始終處于獨立運作的碎片化狀態(tài)，不能滿足海洋環(huán)境危機治理的系統(tǒng)性需求。

（二）海洋公域危機治理中的“資源開發(fā)”與“生態(tài)保護”之間的矛盾

在占地球面積近71%的海洋中，大約有64%的部分屬于公域，包括公海、國際海底“區(qū)域”、北極等③游啟明“.海洋命運共同體”理念下全球海洋公域治理研究［J］.太平洋學報，2021（6）：62-72.。根據公海自由原則，各國均有在公海自由地獲取與利用海洋資源的權利（如航行自由、捕魚自由、建造人工島嶼自由等）。隨著科技實力的增強及對新型能源的需求上升，國際海底區(qū)域日益成為各國海洋角逐的新疆域。海底蘊藏著多金屬結核、富鈷結殼和多金屬硫化物、稀土等巨大資源儲備，但深海通透性差、壓力大、溫度低、水文特征復雜，造成其資源開發(fā)充滿更多風險④海洋資源安全有序開采需要依賴深海特殊區(qū)域數據的有效獲取，包括海水特別湍流區(qū)域、海氣相互作用特別強烈區(qū)域、氣候影響劇烈區(qū)域等，見劉帥，陳戈，劉穎潔，等.海洋大數據應用技術分析與趨勢研究［J］.中國海洋大學學報（自然科學版），2020（50）：154-164.。為解決國際海底礦產資源的勘探開發(fā)問題，《聯合國海洋法公約》確立了“區(qū)域”制度，強調“區(qū)域”及其資源是人類共同繼承財產，通過國際海底管理局的統(tǒng)一管理推進利益的公平分配。但是，“人類共同繼承財產”概念在《聯合國海洋法公約》中并未得到清晰的界定，在實踐中偏向于財產性利益；“區(qū)域”作為含有豐富自然資源的生態(tài)系統(tǒng)，同時承載著生態(tài)性公益，這導致了“資源開發(fā)”與“生態(tài)保護”之間的矛盾⑤王明遠，孫雪妍.論國際海底礦產資源的法律地位［J］.中國人民大學學報，2019（4）：68-77.。具體體現為以下兩個維度：一是就空間正義而言，“人類共同繼承財產”未能從維護國際海底整體生態(tài)價值的維度對整體利益和各個國家利益的具體內容、邊界及實現機制進行清晰化界定；二是就代際正義而言，人類整體既包括當代人也包括后代人，作為整體的人類，根本利益不是一時一國的經濟利益，而是人類永續(xù)且繁榮的生存。因此，“人類共同繼承財產”（“人類共同遺產”）概念未能將保護和持續(xù)利用自然資源作為重心，實際上成為各國爭奪經濟利益的幌子⑥劉衛(wèi)先.環(huán)境保護視野下“人類共同遺產”概念反思［J］.北京理工大學學報（社會科學版），2015（2）：121-128.。

目前，海底資源開發(fā)規(guī)則的確立與BBNJ 政府間談判緊密相關，各國在海底開發(fā)范圍、安全管理規(guī)范、危機應對程序、環(huán)境影響評價、受保護的遺傳資源定義、資源獲取方式、技術轉讓和能力建設等方面仍存在較大分歧。參與海底開發(fā)談判的國家可分為以下三大類別：一是美國和日本等擁有先進海洋資源開發(fā)技術的發(fā)達國家，其希望盡可能少一些限制條款；二是歐盟國家，其在海洋技術方面地位穩(wěn)固，希望在資源開發(fā)的同時優(yōu)先考慮生態(tài)保護；三是廣大發(fā)展中國家，其強調南北國家的空間正義、公平合理的利益共享以及南北技術轉移與能力提升。另外，許多非國家行為體倡導海底開發(fā)應該在“公海生態(tài)保護區(qū)”不斷拓展的前提下謹慎緩慢推進。ISBA 自1994年成立以來，已批準了29個為期15年的勘探合同，涉及3 種礦藏，覆蓋太平洋、印度洋和大西洋的130 多萬平方公里海域。其中，部分合同于2021年底到期，但海底開發(fā)行為具體準則的制訂仍難以落實①奧爾德雷德.深海海底采礦的未來將于年內決定［EB/OL］.（2019-02-25）［2021-12-12］.https：//chinadialogueocean.net/6682-future-deep-seabed-mining/？lang=zh-hans.。目前，各方由于資源開發(fā)與生態(tài)保護的爭論而未能達成一致，拖延了海底開發(fā)過程中海洋環(huán)境危機治理各項指標與標準的確立、落實與監(jiān)管。

（三）海洋環(huán)境危機治理中“南北協(xié)同”與“技術博弈”之間的矛盾

海洋環(huán)境危機治理離不開發(fā)達國家與發(fā)展中國家的協(xié)同共治，但發(fā)展中國家在海洋環(huán)境危機應對中處于弱勢地位且話語權較低，主要體現為以下兩點。一是發(fā)展中國家更容易受到海洋災害危機事件的影響，且應對和適應危機的能力較弱。氣候變化尤其是極端氣候災害對低緯度國家（多為發(fā)展中國家）和小島嶼國家的社會生態(tài)系統(tǒng)破壞程度更高②羅良文，茹雪.氣候變化與世界貧富差距［J］.國外社會科學，2019（6）：109-117.，特別是海洋生態(tài)性危機和傳統(tǒng)漁業(yè)資源危機使發(fā)展中國家陷入危機致貧且無力應對的“持續(xù)貧困”的惡性循環(huán)，從而進一步加重了因貧困問題所帶來的海洋社會性危機，如海盜、恐怖主義和海洋跨國犯罪的不斷滋生。二是受制于自身資金匱乏、技術不足及所能調動的資源有限，發(fā)展中國家的危機治理能力和危機適應能力均較弱，加之參與國際多邊機制平臺受限，不能很好地保障自身在海洋環(huán)境危機治理中的應有權益。發(fā)達國家為了保持自身的技術優(yōu)勢與資源支配地位，在危機應對的技術轉移與資金支持方面往往空有許諾。例如，海洋生物基因資源日益成為海洋技術發(fā)展與新疆域地緣博弈的制高點，特別是深海生物基因中存在的各種嗜堿、耐壓、嗜熱、嗜冷和抗毒極端酶，其在醫(yī)藥、衛(wèi)生、環(huán)保和輕化工等領域都具有極為重要價值，占世界海洋面積2/3的公海蘊藏著大量的生物及其基因資源，吸引各國研究人員與大型公司競相開展競爭。2014年生效的《名古屋議定書》規(guī)定，不允許任何一個國家或公司對世界遺傳資源進行壟斷，旨在實現海洋資源性危機應對中的南北公平。聯合國就如何公平地管理在公海上收集的基因的開發(fā)進行新一輪的BBNJ 談判，在《BBNJ 協(xié)定》談判的過程中，焦點是“區(qū)域”生物遺傳資源的法律地位及其分配問題③TILLER R，NYMAN E.Ocean plastics and the BBNJ treaty—is plastic frightening enough to insert itself into the BBNJ treaty，or do we need to wait for a treaty of its own？［J］.Journal of environmental studies and sciences，2018（8）：411-415.，其中，“惠益分享”作為核心原則，在國家間發(fā)展不平衡的背景下凸顯為“南北協(xié)同”與“技術博弈”之間的矛盾。在國際海洋談判中，發(fā)展中國家所極力堅持的“人類共同遺產”原則包含了“資源開發(fā)與生態(tài)保護”和“南北方國家協(xié)同共治”兩層內涵，然而在技術地緣競爭日益激烈的海洋新疆域中，南北方國家之間話語權與規(guī)制權存在的差距仍在不斷擴大。

盡管BBNJ 協(xié)定案文草案中提到“促進公正和公平分享利用國家管轄范圍以外區(qū)域海洋遺傳資源所產生的惠益，并推動實現公正和公平的國際經濟秩序”④LEARY D.Agreeing to disagree on what we have or have not agreed on：the current state of play of the BBNJ negotiations on the status of marine genetic resources in areas beyond national jurisdiction［J］.Marine policy，2019，99：21-29.，但未能很好處理惠益分享制度與知識產權及技術轉讓之間的關系。首先，雖然知識產權可以促進知識創(chuàng)新，但因其獨占性，將固化發(fā)展不平衡的現狀，致使發(fā)展中國家喪失開發(fā)利用大部分海洋遺傳資源的權利①HEAFEY E.Access and benefit sharing of marine genetic resources from areas beyond national jurisdiction：intellectual propertyfriend，not foe［J］.Chicago journal of international law，2013（2）：493-523.。目前，出于對新生物資源進行“圈地運動”的地緣經濟思維，歐美大國紛紛開展海洋基因專利申請方面的技術博弈與規(guī)則競爭。例如，西方企業(yè)已從862 種海洋物種中提取12998 個序列并獲得了專利保護，其中，德國跨國化工巨頭巴斯夫股份公司（BASF SE）注冊的專利數量占到了47%②BROGGIATO A.Exploration and exploitation of marine genetic resources in areas beyond national jurisdiction and environmental impact assessment［J］.European journal of risk regulation，2013（2）：247-251.。2017年獲得海洋基因專利申請量前十位的國家中，美國、德國、日本、法國、英國等均為發(fā)達國家，中國僅有1 項專利（表3）③資料來源于李婧.公海條約：海洋遺傳資源之爭[EB/OL].（2019-08-07）[2020-10-06].https://www.163.com/dy/article/EMJ3IVRV0511KMS0.html.。如何避免遺傳資源壟斷化，需要通過惠益分享制度的具體設計及其與國際知識產權制度的協(xié)調才能實現。其次，“技術轉讓”本身也存在諸多爭議。在BBNJ協(xié)定案文草案中，對于向發(fā)展中締約國提供和轉讓海洋技術是“承諾”或“確?！?，還是“促進”或“提供便利”，各國仍未達成一致。既有的規(guī)則體系未能拓實生物遺傳資源的平等公平分配原則及兌現能力與技術轉讓承諾，也未能就發(fā)展中國家提升自身海洋資源性危機的治理能力予以規(guī)定。

表3 海洋基因專利申請量對比

四、中國參與全球海洋環(huán)境危機治理的路徑

隨著新航線的不斷拓展、海洋多元需求的不斷提升以及海洋利益邊界的不斷延伸，海洋環(huán)境危機治理逐步成為中國核心安全利益保護的重要組成部分，全球海洋環(huán)境危機治理的復合困境為中國參與海洋環(huán)境危機應對并推進治理變革提供了契機④2017年，國家發(fā)展改革委、國家海洋局發(fā)布了《“一帶一路”建設海上合作設想》，將共筑安全保障之路作為“一帶一路”海上藍色經濟合作的重點，從根本上提升海洋危機治理能力。同年，習近平主席在首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上提出建設綠色“一帶一路”的具體倡議，海洋環(huán)境危機治理被視為推進綠色“一帶一路”建設的關鍵一環(huán)。。以共商、共建、共享為核心原則的“海洋命運共同體”理念，其目標就是搭建合作平臺，創(chuàng)新交流模式，增進各國之間的危機治理協(xié)同與治理資源投放。同時，防止海洋強國對國際公域的掠奪式開發(fā)，特別在氣候危機不斷升級的態(tài)勢下，在兼顧發(fā)展中國家惠享利益的同時，提升其抵御災害、生態(tài)與資源性環(huán)境風險的能力，最終建構公平合理、綠色共享、協(xié)同共治的全球海洋環(huán)境危機治理體系。

（一）加強參與全球海洋環(huán)境危機治理的能力建設

海洋環(huán)境危機應對能力建設要求我們在加深對氣候變化下海洋災害與風險新特點和趨勢變化認識的基礎上，制定和規(guī)范災害性、生態(tài)性和資源性海洋環(huán)境危機應急預案，特別是通過響應程序和組織管理以及各部門協(xié)同聯動機制，有效調動應急資源，在自我危機應對能力不斷提升的基礎上，持續(xù)推進區(qū)域性和全球性海洋環(huán)境危機治理協(xié)作。

第一，基于科學技術與大數據治理的海洋環(huán)境危機預警是危機治理整體能力提升的關鍵。通過海洋科技和海洋大數據運用來提高全球海洋環(huán)境危機預警和應對能力，可以為海洋動態(tài)監(jiān)測和危機預警提供技術支持與制度保障①齊慶華，蔡榕碩，顏秀花.氣候變化與我國海洋災害風險治理探討［J］.海洋通報，2019（4）：361-367.，其包括海洋感知與探測技術、海洋災害評估和預報、海底繪圖技術、海洋生物資源評估等。目前，危機治理規(guī)章制度大多偏重于海洋危機爆發(fā)后的救災和善后工作，危機預防方面的規(guī)范相對缺乏，各國在海洋環(huán)境危機預警上的協(xié)同不力且科創(chuàng)研發(fā)能力參差不齊，危機預警工作程序和職責權限規(guī)定模糊，責任追究的法律條文更不詳實。例如，2004年12月的印度洋海嘯造成了22.6 萬人死亡，以此為鑒，東盟在印度尼西亞附近海域設置了22 個浮標以啟動預警系統(tǒng)，但從2016年蘇門答臘島附近海域一場強震的情況來看，很多浮標都未能正常工作，印度洋區(qū)域海嘯預警中心也未能對2018年的海嘯災難發(fā)布預警②預文.印尼遭海嘯襲擊已致222 人死亡［EB/OL］.（2018-12-24）［2020-12-06］.http：//www.nmdis.org.cn/c/2018-12-24/67128.shtml.。因此，基于國家間協(xié)調合作機制和信息溝通機制的海洋危機治理預警系統(tǒng)應包括危機信息監(jiān)測和收集平臺、危機相關信息的傳輸渠道、危機信息的分析甄別中心、危機信息的發(fā)布機構等，且均需要相關國家之間的分工協(xié)調。特別是在國際海底資源探索的過程中，鑒于深海的眾多未知因素，謹慎有序的開發(fā)需要關注各類海洋災害管理系統(tǒng)與風險防御性技術的運用，如深海探測、通信、導航、作業(yè)控制技術對于海底開發(fā)危機管控的支持。另外，長遠而言，發(fā)展深水、綠色、安全、無人和多智能體的海洋高技術裝備將受到海洋科技界的推崇，如2018年英國國家海洋學中心牽頭的“ULTRA”項目重在研究深海海底礦藏勘探進程中如何減少采礦對海底生態(tài)環(huán)境的影響。

第二，國內相關部門之間有效協(xié)調是國際海洋環(huán)境危機治理合作的前提。海洋災害性事故危機的預防和應急處理需要交通運輸部門、海關部門以及邊防部門等部門的協(xié)作，海洋生態(tài)性危機的預防和應急處理需要生態(tài)環(huán)境部門的協(xié)作，海洋資源性危機的預防和應急處理需要農業(yè)部門和自然資源部門的協(xié)助，國際利益沖突性危機的預防和應急處理需要外交部門的協(xié)調。除了政府部門，危機治理還涉及眾多利益攸關方（如漁業(yè)公司、漁民、資源企業(yè)、海洋安保企業(yè)、生態(tài)環(huán)保組織等），同時，科研部門也為危機預警提供重要智力支持。因此，海洋環(huán)境危機治理需要建立一個國內統(tǒng)一的海洋環(huán)境應急管理機構，負責協(xié)調涉海部門之間以及涉海部門與陸上管理部門之間的協(xié)同合作。該機構不僅具有各類海洋環(huán)境危機治理的系統(tǒng)性危機預案和基于網絡性大數據的危機預警系統(tǒng)，同時還可以在突發(fā)性海洋環(huán)境危機發(fā)生的第一時間做出快速應對，集中調動各方資源，提高海洋環(huán)境危機治理的績效。另外，我們還需關注如何將國內海洋環(huán)境安全危機治理同國際危機合作進行有效整合，調動更多國際資源進行海洋環(huán)境危機應對與風險治理。雖然目前的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》規(guī)定在國務院辦公廳下設應急管理辦公室，履行綜合協(xié)調等職責，但在實踐中其缺乏專業(yè)性的海洋環(huán)境危機治理經驗。鑒于海洋環(huán)境危機具有突發(fā)性和漸進性的特性，我們對國際海洋環(huán)境危機的法律體系需要進行深入研究，不斷完善國內的對接性法律實踐。

（二）推進全球海洋環(huán)境危機治理新領域的標準與規(guī)則制定

中國作為聯合國安理會常任理事國、國際海事組織的A類理事國，需積極參與國際海洋法新領域的立法活動與規(guī)則制訂，從而提升自身在環(huán)境安全危機治理領域的制度性權力。尤其在海洋資源性環(huán)境危機治理等新興領域，中國需要在推進BBNJ和國際海底區(qū)域立法建構新角色的同時，兼顧求同存異的協(xié)調性作用發(fā)揮，推動基于“海洋命運共同體”理念的海洋環(huán)境危機治理標準制訂與規(guī)則確立。

第一，結合海洋環(huán)境危機發(fā)展新態(tài)勢，持續(xù)推進“中國方案”與治理新標準，在BBNJ 協(xié)定談判進程中，中國在遺傳資源惠益分享、人類共同繼承財產與知識產權保護、劃區(qū)管理工具（包括海洋保護區(qū)、環(huán)境影響評價）等爭議激烈問題上持有相當靈活和開放的立場①胡學東，高巖，戴瑛.BBNJ 國際談判的基礎問題與解決途徑［EB/OL］.（2017-12-13）［2021-12-03］.http：//www.comra.org/2017-12/13/content_40104103.htm.。例如，2017年7月，BBNJ 協(xié)定談判預委會第四次會議上，中國政府倡議發(fā)起21世紀海上絲綢之路藍碳計劃；2019年8月，在紐約聯合國總部舉行的BBNJ政府間談判第三次會議上，中國代表團首次提出了人類命運共同體理念，就海洋保護區(qū)提案以及爭端解決機制等議題提交了案文②廈門大學南海研究院.南海研究院施余兵教授赴紐約聯合國總部參加“BBNJ政府間談判第三次會議”［EB/OL］.（2019-09-09）［2021-11-26］.https：//scsi.xmu.edu.cn/info/1093/1845.htm.。在“全球模式”“區(qū)域模式”以及“混合模式”的BBNJ協(xié)定爭論中③環(huán)保組織和發(fā)展中國家普遍支持全球模式，希望通過國際條約敦促行業(yè)和區(qū)域組織加大力度建設保護區(qū)。區(qū)域模式的支持者為區(qū)域和行業(yè)組織。發(fā)達國家特別是傳統(tǒng)的海洋強國則支持混合模式，既要保持自身在區(qū)域組織內的優(yōu)勢，又要BBNJ條約為自身將來在區(qū)域組織內的議程提供支持。，中國從“共商、共建、共享”理念出發(fā)，支持“全球模式”下通過BBNJ締約方大會設立保護區(qū)的決定④陳冀俍.公海生物多樣性談判需解決機制性問題［EB/OL］.（2018-10-09）［2021-12-05］.https://www.163.com/dy/article/DTPJO40J051481I3.html.。在BBNJ國際協(xié)定所涉及的海洋遺傳資源、劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評估，以及能力建設與海洋技術轉讓這四大議題中，海洋命運共同體理念提倡“一體化的海洋治理模式，保護海洋環(huán)境”。這意味著各方需要在更具包容性的理念下“漸進式”推進議題之間利益協(xié)調和立場平衡，不能忽視或弱化發(fā)展中國家所強調的“公平性惠益分享”以及“能力建設和技術轉讓”等重要訴求。2021年10月，在昆明召開的第15屆生物多樣性締約方大會，中國利用主場優(yōu)勢進行新議題設置與議程管理，如在綠色“一帶一路”建構中，提出與沿線國家共同開展海洋和海岸帶藍碳生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測、標準規(guī)范與碳匯研究，推動建立國際藍碳合作機制與海洋環(huán)境危機應對機制?！八{碳”概念源自聯合國2009年發(fā)布的《藍碳：健康海洋固碳作用的評估報告》，海洋是地球上最大的活躍碳庫，包括浮游生物、細菌、海藻、鹽沼和紅樹林等在內的海洋生態(tài)系統(tǒng)固定了全球55%的碳，每年吸收約30%的人類活動排碳量，海洋碳儲量是陸地碳庫的20 倍、大氣碳庫的50 倍。特別是在全球碳中和的態(tài)勢下，增強自身的海洋碳匯發(fā)展能力并提升在藍碳標準與規(guī)則制定方面的綠色國際話語權，不僅有助于中國實現2030年碳達峰和2060年碳中和目標，同時還有利于提升中國在全球氣候危機加劇背景下應對各種海洋環(huán)境危機的風險治理與管控能力。

第二，強調兼顧發(fā)展中國家“公平”與“效率”的危機治理原則，在“南北差距”中不僅爭取來自發(fā)達國家的技術和資金支持，同時不斷推進藍色經濟“南南合作”，從而提升發(fā)展中國家的海洋環(huán)境危機應對能力。在海底開發(fā)與保護領域，中國保持與國際海底管理局的良好合作，成為其最大的財政捐助國之一。目前，中國已經有5 份采礦合同獲批，是世界上唯一具有海底熱液硫化物、富鈷結殼、多金屬結核三種海底礦產資源勘探合同的國家⑤楊震，劉丹.中國國際海底區(qū)域開發(fā)的現狀、特征與未來戰(zhàn)略構想［J］.東北亞論壇，2019（3）：114-126，128.?；诖耍袊鴳l(fā)揮自身的結構性優(yōu)勢，推進兼顧生態(tài)可持續(xù)、公平正義的危機治理，并充分嵌入采礦規(guī)范中，在提升自身危機應對能力的同時，積極塑造國際應急規(guī)范。鑒于發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間對于《“區(qū)域”內礦產資源開發(fā)規(guī)章》的意見尚未統(tǒng)一，規(guī)章仍沒有獲得正式通過。在2018年會議上，中國提出應該在開采和環(huán)境保護之間找到一個合理的利益平衡點，在強化承包商安全培訓的同時，不斷推進深水、綠色、安全、智能的海洋開發(fā)技術發(fā)展。這意味著中國堅持從海洋命運共同體的建構出發(fā)，以安全有序的“區(qū)域”內礦產資源的開發(fā)為導向，同時兼顧海洋環(huán)保；制訂的開發(fā)規(guī)章充分考慮國際社會整體利益以及大多數國家特別是發(fā)展中國家的利益，堅持“循序漸進、穩(wěn)步推進”和“與人類認知水平相適應”兩個原則①姚瑩.“海洋命運共同體”的國際法意涵：理念創(chuàng)新與制度構建［J］.當代法學，2019（5）：138-147.。當然，中國所提出的上述原則還較為泛化，可以進一步將海洋環(huán)境危機治理細則納入海底開發(fā)談判中。

（三）建構系統(tǒng)長效的區(qū)域與全球海洋環(huán)境危機協(xié)作機制

由于海洋環(huán)境危機的跨國彌散性、復雜多樣性和影響連帶性，中國亟須建立雙邊或者多邊危機合作、協(xié)調與溝通機制，防止單一危機升級為復合危機。在面對突發(fā)性海洋環(huán)境危機時，各國多以臨時性對話或者領導人會晤的方式進行緊急應對，從性質來看，這種臨時性處理多為非正式方式，實施管控一段時間并解除危機后，相關人員各自歸位，基于“一事一議”的非正式安排難以保證其政策的連貫性。當前全球海洋環(huán)境危機頻發(fā)，各國必須推進危機治理的常態(tài)化和制度化，才能更好地通過國家間協(xié)作與信息共享，實現有效的危機預警與應急資源投放。海洋環(huán)境危機治理需要著眼于長效性機制安排，尤其是從區(qū)域層面進行突破，推動海洋環(huán)境危機治理區(qū)域性聯合組織和管理協(xié)調機制建設，在國家間建立系統(tǒng)協(xié)調、應急互助的區(qū)域合作模式。中國需要加強同東南亞與東北亞各國在海洋環(huán)境危機應對方面的國際協(xié)作，塑造長效性的區(qū)域協(xié)作機制。盡管中日韓三國合作秘書處開始推動海洋合作部長級會議，2018年第20 次中日韓環(huán)境部長會議達成了共同解決海洋垃圾問題的合作倡議②吳昊.中日韓海洋安全事務與合作［J］.江南社會學院學報，2020（2）：35-43.，但從整體來看，中國同周邊國家尚未設立專門的區(qū)域海洋環(huán)境危機治理協(xié)調中心。例如，2021年4月日本公布將福島核電站上百萬噸核污水排入大海（直接排放或者油輪運到公海排放）的決定，其受到中韓及國際社會的廣泛譴責，但東亞各國仍未能就該災害性環(huán)境危機達成透明、有效的監(jiān)督、評估與應對機制。中國需要同周邊國家一起探索建立綜合性的海上防災減災危機治理中心以及高端的海洋聯合科研與風險預警信息中心，從而統(tǒng)籌各國的海洋防災減災機構和人員之間的協(xié)同調動，聚合資源、共享信息、協(xié)調區(qū)域海洋危機治理的立法活動等，最終提升區(qū)域整體性危機管控能力。

與此同時，鑒于海洋環(huán)境危機治理復雜化的發(fā)展趨勢，還需要建構國際、國家、地方社區(qū)、民間組織、企業(yè)等多利益攸關方的藍色伙伴關系網絡，從而實現“四兩撥千斤”地調動更多危機應對資源。中國可同各國政府、政府間組織、國際非政府組織、社會組織、私營部門、智庫網絡等主體一起建構海洋環(huán)境危機治理網絡，將海洋環(huán)境危機應對議題嵌入海洋經濟、海洋科技、海洋文化、海洋能源開發(fā)、海洋安全合作等領域，從而形成海洋環(huán)境安全治理的合力。首先，海洋危機治理需要納入政府間伙伴關系建構，如2018年中歐正式簽署《關于為促進海洋治理、漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展和海洋經濟繁榮在海洋領域建立藍色伙伴關系的宣言》③朱璇，賈宇.全球海洋治理背景下對藍色伙伴關系的思考［J］.太平洋學報，2019（1）：50-59.。其次，要注重科研機構間的跨國伙伴關系在新興生態(tài)性和資源性危機治理中的關鍵性作用如海洋微塑料、海洋酸化、深海生物群落減損、海底勘探安全指標等海洋危機問題的識別、界定、干預與治理標準制定都必須以科學為依據，需要國際層面的合力推動④劉帥，陳戈，劉穎潔，等.海洋大數據應用技術分析與趨勢研究［J］.中國海洋大學學報（自然科學版），2020（1）：154-164.。再次，一些國際非政府組織如IUCN 等在海洋生物和物理信息的采集和分析、海洋政策研究和咨詢、生物采探、可持續(xù)漁業(yè)、海洋污染、公眾環(huán)境教育等方面均發(fā)揮積極作用并且與國際媒體合作頻繁，注重同其積極性互動有助于提升我國在危機教育、危機學習與危機治理話語傳播等方面的國際影響力。最后，藍色伙伴關系網絡建構需要注重同國際移動衛(wèi)星組織、國際船東賠保協(xié)會集團等相關國際聯盟與產業(yè)組織的合作，從而更加靈活地調動國際資源并更為專業(yè)地處理各類海洋環(huán)境危機，提升海洋環(huán)境危機治理的韌性與快速應急能力。