白鴿 趙永斌

[摘? ? ? ? ? ?要]? 利用外資是對(duì)外開放的重要內(nèi)容，內(nèi)陸地區(qū)外資準(zhǔn)入政策制定，對(duì)于新時(shí)代中國(guó)構(gòu)建全方位對(duì)外開放新格局意義重大，但目前學(xué)術(shù)界對(duì)內(nèi)陸地區(qū)外資準(zhǔn)入政策缺乏梳理研究。以山西省為研究對(duì)象，研究改革開放以來山西省外資準(zhǔn)入政策的階段性特征及其規(guī)律。結(jié)果表明，內(nèi)陸區(qū)位特征和資源型經(jīng)濟(jì)特征是主導(dǎo)山西省外資準(zhǔn)入政策的兩個(gè)重要因素，前者決定了山西省在中國(guó)對(duì)外開放總體布局中的定位，從而決定了外資準(zhǔn)入的總體進(jìn)程，后者則形成了山西省外資準(zhǔn)入政策的區(qū)域特色。分階段看，改革開放之初，山西省雖不在全國(guó)對(duì)外開放總體布局之中，但能源原材料供應(yīng)基地的地位推動(dòng)山西省實(shí)行能源、原材料偏好的外資準(zhǔn)入政策，1992年之后這種準(zhǔn)入傾向更加明顯。但1997年亞洲金融危機(jī)引發(fā)的能源原材料產(chǎn)能過剩和國(guó)企困難，導(dǎo)致外資準(zhǔn)入政策偏向傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技改、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)企嫁接改造領(lǐng)域。入世以后能源、原材料需求重啟，外資準(zhǔn)入政策旨在形成能源和原材料領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和規(guī)模效應(yīng)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)之后，在產(chǎn)能過程問題和全方位對(duì)外開放新格局構(gòu)建需要下，山西省外資準(zhǔn)入政策形成了以開放促轉(zhuǎn)型的總體傾向，準(zhǔn)入領(lǐng)域偏向于創(chuàng)新部門和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

[關(guān)? ? 鍵? ?詞]? 改革開放;山西省;外資準(zhǔn)入政策

[中圖分類號(hào)]? F832.6? ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? ?[文章編號(hào)]? 2096-0603（2022）17-0081-06

一、引言

中國(guó)已經(jīng)從政策型開放進(jìn)入制度型開放的新階段，從重點(diǎn)區(qū)域開放進(jìn)入全方位開放的新格局，在利用外資方面，進(jìn)入了以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單，落實(shí)準(zhǔn)入后國(guó)民待遇的投資自由化、便利化階段。在此背景下，內(nèi)陸地區(qū)引進(jìn)外資，提升利用外資效益，對(duì)支撐全方位開放新格局具有重要意義。

山西省作為連接?xùn)|、西，貫通南、北的中部省份，經(jīng)濟(jì)外向度較低，發(fā)展水平不高，如不加強(qiáng)引進(jìn)外資，提高利用外資效益和經(jīng)濟(jì)開放度，勢(shì)必造成全方位開放新格局的中部“梗阻”。與東南沿海和沿江開放的區(qū)位優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)不同，山西省作為內(nèi)陸資源型地區(qū)，利用外資尤其是大規(guī)模利用外資的前期，需要更多的外資準(zhǔn)入政策推動(dòng)。當(dāng)前，山西省利用外資還面臨三大挑戰(zhàn)：一是逆全球化抬頭、其他發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)的引資競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致來晉投資流量有減少的風(fēng)險(xiǎn)。二是中國(guó)長(zhǎng)期對(duì)外開放政策的區(qū)域異質(zhì)性，使山西省在新時(shí)代利用外資面臨“馬太效應(yīng)”。三是外商投資的資源型經(jīng)濟(jì)路徑依賴可能降低利用外資的效益。在上述三大挑戰(zhàn)的背景下，以外資準(zhǔn)入政策化解挑戰(zhàn)，推動(dòng)山西省在新形勢(shì)下加強(qiáng)利用外資，提升綜合效益，變“馬太效應(yīng)”為“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，成為山西省推動(dòng)制度型開放、支撐中國(guó)全方位開放新格局的重要路徑。然而，目前關(guān)于外資準(zhǔn)入政策的研究較少，特別是對(duì)山西省這類內(nèi)陸資源型省份的外資準(zhǔn)入政策演進(jìn)過程梳理不足，導(dǎo)致當(dāng)前政策制定缺乏規(guī)律性的指導(dǎo)和依據(jù)。鑒于此，本文詳細(xì)梳理改革開放以來山西省外資準(zhǔn)入的政策演進(jìn)，試圖在其中尋找到山西省外資準(zhǔn)入政策制定的階段性特征與經(jīng)濟(jì)規(guī)律，為當(dāng)前階段山西省科學(xué)制定外資準(zhǔn)入政策提供借鑒。

在外資準(zhǔn)入政策梳理的階段劃分上，參考趙永斌（2021）②的劃分階段，參照利用外資史上的標(biāo)志性事件、山西省利用外資的階段性主導(dǎo)因素等，將研究時(shí)段分為1978—1991年（內(nèi)陸區(qū)位約束下的小規(guī)模探索階段）、1992—2001年（內(nèi)陸與資源型特征主導(dǎo)易位下的高速流入階段）、2002—2012年（資源型經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)強(qiáng)化與服務(wù)業(yè)快速引資階段）、2013—2018年（資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)雙主導(dǎo)的高質(zhì)量導(dǎo)向引資階段）四個(gè)階段。

二、內(nèi)陸區(qū)位約束下的小規(guī)模探索階段外資準(zhǔn)入政策分析

1978—1991年是山西省利用外資的小規(guī)模探索階段。這一階段，受內(nèi)陸區(qū)位影響，山西省并非全國(guó)對(duì)外開放的政策規(guī)劃區(qū)域，但山西省在改革開放的總體背景下，開展了小規(guī)模的利用外資探索。在外資準(zhǔn)入的政策方面，山西省在全國(guó)統(tǒng)一政策的基礎(chǔ)上有一些地方特色和政策探索，特別是在對(duì)外商投資的方向上，對(duì)投資煤炭、鋼鐵、電解鋁、電力、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)技改等領(lǐng)域給予了較大的優(yōu)惠。例如，在1985年頒布的《山西省利用外資引進(jìn)技術(shù)若干優(yōu)惠規(guī)定》中，除國(guó)家統(tǒng)一的優(yōu)惠政策之外，山西省還提供了五年內(nèi)免征應(yīng)附征10%的地方所得稅等稅收優(yōu)惠，為引導(dǎo)外商向邊遠(yuǎn)山區(qū)和煤炭行業(yè)投資，還給予在邊遠(yuǎn)山區(qū)從事開發(fā)性事業(yè)和投資于煤化工產(chǎn)品加工的企業(yè)特殊的土地使用費(fèi)優(yōu)惠，為增加地方外匯，還規(guī)定企業(yè)所需原材料、燃料、動(dòng)力在本省購(gòu)買且以外匯支付者，價(jià)格優(yōu)惠5%～10%。①1987年6月，山西省在國(guó)家頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)外商投資的規(guī)定》后，配套制定并頒布了《山西省鼓勵(lì)外商投資實(shí)施辦法》，《山西省利用外資引進(jìn)技術(shù)若干優(yōu)惠規(guī)定》同時(shí)廢止。新頒布的《山西省鼓勵(lì)外商投資實(shí)施辦法》中，去除了引導(dǎo)外資向邊遠(yuǎn)山區(qū)投資的表述，這可能是由于外資更看重邊遠(yuǎn)山區(qū)的交通運(yùn)輸條件而不是優(yōu)惠條件。在地方所得稅上，將五年內(nèi)免征10%調(diào)整為五年內(nèi)全部免征，②足見當(dāng)時(shí)吸引外資力度之大。

1988年，全國(guó)進(jìn)入外貿(mào)體制快速改革時(shí)期，對(duì)外商投資的優(yōu)惠力度進(jìn)一步加大，營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的重視程度增大。1988年，山西省在國(guó)家《指導(dǎo)吸引外商投資方向暫行規(guī)定》框架下，編制了《山西對(duì)外經(jīng)貿(mào)及投資指南》;當(dāng)年6月，在全國(guó)外貿(mào)體制改革不斷推進(jìn)的背景下，印發(fā)了《山西省加快和深化外貿(mào)體制改革實(shí)施方案》，向地市下放了100萬美元以下的利用外資審批權(quán)限，同時(shí)要求優(yōu)先考慮出口創(chuàng)匯項(xiàng)目。③這表明外匯缺口仍然是制約山西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)水平提升的重要因素。9月，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于擴(kuò)大內(nèi)地省、自治區(qū)、計(jì)劃單列市和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門吸收外商投資審批權(quán)限的通知》，山西省對(duì)符合國(guó)家投資方向、建設(shè)經(jīng)營(yíng)和環(huán)保條件達(dá)標(biāo)、產(chǎn)品出口不涉及配額管理的引進(jìn)外資生產(chǎn)性項(xiàng)目，省直各委辦公廳局和地市的審批權(quán)限提高到1000萬美元以下。④當(dāng)月，山西省還發(fā)布了《關(guān)于開展對(duì)外來料加工裝配業(yè)務(wù)的有關(guān)規(guī)定》，鼓勵(lì)各行各業(yè)放手發(fā)展來料加工裝配業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)來源主要是從外商企業(yè)承接和從沿海地區(qū)承接，同時(shí)給予稅收和基建配套等優(yōu)先支持。⑤針對(duì)港澳臺(tái)及華僑投資，山西省也出臺(tái)了相應(yīng)的利用外資政策。⑥⑦1991年，山西省頒布了《山西省鼓勵(lì)外商投資辦法》，1987年頒布的《山西省鼓勵(lì)外商投資實(shí)施辦法》同時(shí)廢止。新辦法中規(guī)定，對(duì)投資煤炭深加工轉(zhuǎn)化和綜合使用、鋼鐵和鋁冶煉加工、交通、水利、高新項(xiàng)目和現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)技術(shù)改造等領(lǐng)域，免征地方所得稅和城市房產(chǎn)稅10年，其他領(lǐng)域的免征5年，對(duì)外商投資的行業(yè)導(dǎo)向一目了然。⑧281C1894-11D8-4464-A7BE-27C7D0572966

另外，“六五”和“七五”期間，為了快速建成全國(guó)能源重化工基地，山西省將所有工業(yè)分為兩類，一類是支柱產(chǎn)業(yè)，就是與能源重化工相關(guān)的產(chǎn)業(yè);另一類是配套產(chǎn)業(yè)，即輕紡和日用消費(fèi)品等行業(yè)。在此期間，利用外資和引進(jìn)技術(shù)的主基調(diào)也是采取“傾斜政策”，重點(diǎn)向支柱產(chǎn)業(yè)引資的同時(shí)，兼顧配套產(chǎn)業(yè)自給能力建設(shè)。

從上述政策導(dǎo)向上看，1978—1991年山西省利用外資的主要目的有三：一是通過引進(jìn)外商直接投資促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。二是通過引進(jìn)出口創(chuàng)匯項(xiàng)目增加外匯儲(chǔ)備。三是引資項(xiàng)目向煤炭、化工、建材、交通現(xiàn)代化建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜，以加快現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。這一時(shí)期山西省利用外資的實(shí)踐基本上也是從這三個(gè)目的出發(fā)的。

三、內(nèi)陸與資源型特征主導(dǎo)易位下的高速流入階段外資準(zhǔn)入政策分析

1992—2001年是山西省利用外資的高速流入階段。這一階段山西省的外資準(zhǔn)入政策主要受內(nèi)陸區(qū)位因素和資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要兩方面的影響。特別是1992年內(nèi)陸省會(huì)城市成為繼沿海、沿江、沿邊開放后的又一開放窗口。在外資準(zhǔn)入的政策方面，這一階段前期，山西省利用外資的政策走向與國(guó)家基本一致，但突出了外資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源、冶金和新興產(chǎn)業(yè)培育等領(lǐng)域的導(dǎo)向。本階段后期，受國(guó)有企業(yè)改革、資源型經(jīng)濟(jì)困局與轉(zhuǎn)型需求的影響，利用外資更加強(qiáng)調(diào)國(guó)企嫁接改造、資源型產(chǎn)業(yè)升級(jí)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和新興產(chǎn)業(yè)培育的導(dǎo)向。

1.在利用外資整體布局上，1993年，山西省頒布了《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放的實(shí)施意見》①，在之后的1995、1996、1998、2000等年份，也發(fā)布了類似實(shí)施意見，基本明晰了這一階段利用外資的整體布局。②③④

（1）利用外資原則：以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以經(jīng)濟(jì)效益為中心。

（2）利用外資區(qū)域?qū)哟危骸疤瓋?nèi)陸開放城市—太原、大同、長(zhǎng)治、風(fēng)陵渡等開發(fā)區(qū)—沿同蒲鐵路等重要交通動(dòng)脈開放市縣”三層次開放格局。

（3）利用外資的重點(diǎn)領(lǐng)域：機(jī)械、電子、能源、冶金、紡織、建筑材料、城市基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)業(yè)以及對(duì)現(xiàn)有企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，資源開發(fā)和初級(jí)產(chǎn)品深加工，在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域鼓勵(lì)外商投資房地產(chǎn)、商業(yè)、旅游等領(lǐng)域。其中，技術(shù)改造的引資重點(diǎn)領(lǐng)域在電力、化工、建材、冶金、機(jī)電、軍工等行業(yè)。1997年年底后，新材料、新能源、微電子、生物工程、環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為引導(dǎo)投資的新重點(diǎn)。

（4）利用外資的主要類型：生產(chǎn)型、技術(shù)先進(jìn)型、出口創(chuàng)匯型、農(nóng)業(yè)開發(fā)型、老企業(yè)改造型。特別是利用外資改造國(guó)有企業(yè)，在1997年，山西省還專門出臺(tái)規(guī)定，鼓勵(lì)和規(guī)范外資改造國(guó)有企業(yè)。⑤

（5）外商投資在老企業(yè)、國(guó)有企業(yè)改造中的合法性和引進(jìn)形式：如整體嫁接、單項(xiàng)嫁接、“多枝”嫁接或廠房租賃等形式，一些經(jīng)濟(jì)效益較差的老企業(yè)還可以進(jìn)行國(guó)際招標(biāo)，讓外商承包、租賃改造。

（6）利用外資重點(diǎn)：鼓勵(lì)引進(jìn)大型跨國(guó)公司和國(guó)際大財(cái)團(tuán)，目的是以先進(jìn)的跨國(guó)公司形成龍頭，一方面對(duì)山西省產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)形成補(bǔ)充;另一方面是發(fā)揮溢出效應(yīng)，帶動(dòng)山西本地企業(yè)向高效益、高附加值、高技術(shù)轉(zhuǎn)型。

2.在利用外資軟環(huán)境建設(shè)上，1992年，山西省組建了外商、臺(tái)商投資服務(wù)中心，后變更為山西省國(guó)際投資貿(mào)易服務(wù)中心，又設(shè)立中國(guó)國(guó)際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)山西調(diào)解中心，1998年謀劃建立外商投訴中心（到2002年底建成），并要求建立、完善涉外會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)。⑥山西省頒布了《山西省鼓勵(lì)外商、港澳臺(tái)同胞及華僑投資實(shí)施細(xì)則》，對(duì)外商來晉投資進(jìn)行“一站式”服務(wù);頒布了《山西省人民政府關(guān)于簡(jiǎn)化利用外資、臺(tái)資項(xiàng)目審批程序的通知》，給太原市下放了3000萬美元以下規(guī)模的項(xiàng)目審批權(quán)限，省直部門和各地市下放了1000萬美元的審批權(quán)限，縣級(jí)單位下放了300萬美元的審批權(quán)限。1000萬美元以上的項(xiàng)目只需由省外商、臺(tái)商投資服務(wù)中心同意后方可辦理，不需其他省直部門審查。①2001年，山西省出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步改善我省投資軟環(huán)境的實(shí)施意見》，對(duì)亂收費(fèi)、亂攤派等問題進(jìn)一步規(guī)范，收到較好的效果。②

3.在招商便捷性上，1997年還要求建立引資項(xiàng)目庫網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并逐步加入國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)，方便外商獲取引資信息。③項(xiàng)目庫網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)按照聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織管理的要求已收錄了500多個(gè)中英文對(duì)照的對(duì)外招商項(xiàng)目，涉及煤炭、電力、冶金、建材、化工、機(jī)電等10多個(gè)行業(yè)，項(xiàng)目覆蓋了11個(gè)地市及有關(guān)廳局。

4.在吸引外資手段上，給予政策優(yōu)惠和超國(guó)民待遇仍然是這一階段引資的重要方式。比如在1996年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放的若干意見》中規(guī)定：“‘三資企業(yè)中的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)林牧副開發(fā)項(xiàng)目，開發(fā)出口產(chǎn)品的企業(yè)和改造支柱產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，從開業(yè)投產(chǎn)獲利之日起免征地方所得稅10年和城市房地產(chǎn)稅10年;外商投資項(xiàng)目的土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)，在條件相當(dāng)?shù)那闆r下，要低于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，其中技術(shù)含量高、投資強(qiáng)度大的項(xiàng)目要更加優(yōu)惠?！雹?/p>

四、資源型經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)強(qiáng)化與服務(wù)業(yè)快速引資階段外資準(zhǔn)入政策分析

這一階段，中國(guó)入世一方面帶來了經(jīng)濟(jì)增速迅速加快和能源需求快速增加，催生了“煤炭黃金十年”;另一方面服務(wù)業(yè)對(duì)外開放的步伐也在逐步加快。此階段山西省外資準(zhǔn)入政策一方面順應(yīng)服務(wù)業(yè)逐步開放的趨勢(shì);另一方面圍繞資源型經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)強(qiáng)化的地方特色，在引資方向和優(yōu)惠力度上有所側(cè)重。這一階段，山西省利用外資政策與國(guó)家利用外資政策基本一致，但在此階段開始的幾年，山西省在對(duì)外開放工作上相對(duì)滯后，利用外資政策出臺(tái)也相對(duì)較少。在國(guó)家出臺(tái)的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》之下，編制了《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)目錄（山西省）》等引資目錄，制定了引資的便利性、優(yōu)惠性政策。

在審批權(quán)限、審批流程、項(xiàng)目配套等軟環(huán)境建設(shè)上，2005年1月，山西省提高了目錄中鼓勵(lì)和允許類項(xiàng)目的核準(zhǔn)權(quán)限，將太原市、省級(jí)開發(fā)區(qū)和地市、縣（區(qū)）的項(xiàng)目核準(zhǔn)規(guī)模分別提高到1億美元、5000萬美元、500萬美元。281C1894-11D8-4464-A7BE-27C7D0572966

從2006年開始，山西省重新將對(duì)外開放置于經(jīng)濟(jì)社會(huì)工作中的重要位置。當(dāng)年，山西省召開了全省對(duì)外開放工作會(huì)議，發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放的決定》（這是筆者在本階段發(fā)現(xiàn)的唯一一次發(fā)布此項(xiàng)文件，而在上一階段，1993、1996、1998等多個(gè)年份均發(fā)布了類似擴(kuò)大開放的政策文件）《山西省“十一五”對(duì)外開放發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于改善投資環(huán)境擴(kuò)大招商引資的實(shí)施辦法》及多份對(duì)外開放和引進(jìn)外資的政策文件，提出了鼓勵(lì)外商投資的18條政策，涉及稅收、土地、資源配套等多個(gè)方面。比如，在引進(jìn)大型煤化工項(xiàng)目方面，在有償使用的條件下，給予煤田資源配套，并鼓勵(lì)外商進(jìn)行熱電聯(lián)產(chǎn)，電能產(chǎn)出優(yōu)先并網(wǎng)。⑤2011年，山西省又取消了無專項(xiàng)規(guī)定要求的外商投資企業(yè)設(shè)立境內(nèi)分公司審批、外商投資企業(yè)進(jìn)口作為出資的設(shè)備清單審批等事項(xiàng)，提升了外資在晉經(jīng)營(yíng)自主性，還取消了外國(guó)政府貸款、國(guó)際金融組織貸款等事項(xiàng)的審批。國(guó)家還將外商投資注冊(cè)資本1億美元及以下的投資性公司設(shè)立及變更、外商投資國(guó)際貨物運(yùn)輸代理企業(yè)設(shè)立及變更等事項(xiàng)審批下放到省商務(wù)廳，原屬省級(jí)部門審批的外商投資企業(yè)事項(xiàng)，也有部分下放到市縣一級(jí)，減少外商在晉的制度性交易成本。但在執(zhí)行層面，山西省并不能做到“法無禁止皆可為”，在政策規(guī)定不健全、不具體的情況下，上述政策的實(shí)效并不理想。

在引資的領(lǐng)域?qū)蛏?，這一階段山西省引進(jìn)外資總體是圍繞其在“中部地區(qū)崛起”戰(zhàn)略中的兩個(gè)定位——“能源原材料基地”和“物流服務(wù)基地”展開的。2006年以后，引導(dǎo)和鼓勵(lì)外商投資的領(lǐng)域逐步聚焦到五個(gè)類別：①“煤焦冶電”等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)提升類。②現(xiàn)代煤化工、裝備制造、材料工業(yè)和旅游業(yè)等新支柱產(chǎn)業(yè)建設(shè)類。③服務(wù)業(yè)、交通、城市公共服務(wù)、環(huán)保和社會(huì)事業(yè)等公共領(lǐng)域。④高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和特色農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)。⑤國(guó)有企業(yè)改組領(lǐng)域。山西省在這些領(lǐng)域引進(jìn)外資的政策預(yù)期是能提升技術(shù)水平、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和形成集聚效應(yīng)。①可以看出，雖然這一時(shí)期國(guó)家對(duì)外開放的領(lǐng)域迅速擴(kuò)大，但山西省這一階段引資領(lǐng)域卻有所聚焦。

在引資的優(yōu)惠政策上，突出中西部引資優(yōu)惠，并以差異化優(yōu)惠政策服務(wù)引資的類型、區(qū)域、行業(yè)導(dǎo)向。對(duì)國(guó)家頒布目錄中部分限制類和限定股權(quán)比例類的項(xiàng)目，山西省可以適當(dāng)放寬;鼓勵(lì)東部外商企業(yè)來晉再投資，在省級(jí)以上開發(fā)區(qū)投資的外資企業(yè)，所在開發(fā)區(qū)管委會(huì)另有優(yōu)惠政策，且高新技術(shù)企業(yè)力度有所增加。在企業(yè)所得稅改革前，山西省對(duì)外資企業(yè)征收30%的所得稅，但對(duì)投資于太原市的外資企業(yè)，稅率為24%，在省級(jí)以上開發(fā)區(qū)內(nèi)則降為15%。在行業(yè)導(dǎo)向上，能源、交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域也降為15%的稅率。②另外，為鼓勵(lì)外商長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)，還設(shè)定經(jīng)營(yíng)達(dá)到規(guī)定期限后執(zhí)行更低的稅率或退稅政策。③

在引資對(duì)象上，國(guó)際大財(cái)團(tuán)、跨國(guó)公司和世界500強(qiáng)公司是山西省重點(diǎn)引進(jìn)的對(duì)象，鼓勵(lì)這些主體并購(gòu)省內(nèi)國(guó)有企業(yè)和參與重組。

五、資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)雙主導(dǎo)的高質(zhì)量導(dǎo)向引資階段外資準(zhǔn)入政策分析

黨的十八大以來，隨著開放型經(jīng)濟(jì)新體制構(gòu)建，對(duì)外開放政策的區(qū)域異質(zhì)性開始逐步消除，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先進(jìn)引資經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ娇梢匝杆僭谌珖?guó)推廣，山西省外資準(zhǔn)入政策在與全國(guó)同步的基礎(chǔ)上，注重外資在山西省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展中的綜合效益。

2013—2016年，由于經(jīng)濟(jì)進(jìn)入斷崖式下跌，政治生態(tài)亟需重建，加上2015年全省經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、國(guó)有企業(yè)改革等，這一時(shí)期山西省在對(duì)外開放和利用外資政策建設(shè)方面并無較大的跨越，總體與全國(guó)政策導(dǎo)向保持一致。在2014年，山西省將國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)對(duì)鼓勵(lì)、允許類項(xiàng)目的審批權(quán)限提高到3億美元，各地市和省級(jí)開發(fā)區(qū)審批權(quán)限提升到1億美元。④

2015年之后，全國(guó)對(duì)外開放新體制和全面開放新格局建設(shè)進(jìn)程加快，特別是2017年習(xí)近平總書記考察山西省之后，山西省將建設(shè)內(nèi)陸地區(qū)對(duì)外新高地作為三大基本發(fā)展目標(biāo)之一，利用外資政策也隨之進(jìn)入快速變革和完善階段。

2016年，山西省“十三五”規(guī)劃明確指出要推行普遍備案、有限核準(zhǔn)的外資管理制度，探索準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的外商投資管理模式，鼓勵(lì)外商投資生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。⑤此后山西省配套公布了《山西省政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2017年本）》，提升了外商投資自由化程度。

2017年，山西省利用外資相關(guān)政策密集出臺(tái)：7月，山西省在《山西省人民政府關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院擴(kuò)大對(duì)外開放積極利用外資若干措施的實(shí)施意見》中支持外資以并購(gòu)、參股等多種方式參與國(guó)有企業(yè)改革。⑥9月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持山西省進(jìn)一步深化改革促進(jìn)資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的意見》要求山西省擴(kuò)大開放，將煤層氣對(duì)外合作開發(fā)項(xiàng)目審批制改為備案制，并將煤炭采礦權(quán)范圍內(nèi)的地面煤層氣開發(fā)項(xiàng)目備案下放至山西省管理，還要求山西省復(fù)制推廣自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的成熟引資經(jīng)驗(yàn)。⑦年底，山西省審議通過了《山西構(gòu)建內(nèi)陸地區(qū)對(duì)外開放新高地實(shí)施意見》，將發(fā)揮外資的技術(shù)溢出效益和產(chǎn)業(yè)升級(jí)效應(yīng)作為引資目的;將戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、⑧現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、節(jié)能環(huán)保和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)作為引資的重點(diǎn)領(lǐng)域;規(guī)定了外資在能源、交通、農(nóng)業(yè)、水利、旅游等公共領(lǐng)域與內(nèi)資的平等國(guó)民待遇;鼓勵(lì)外資企業(yè)在晉建立研發(fā)中心，并對(duì)符合條件的外資研發(fā)中心采購(gòu)國(guó)產(chǎn)設(shè)備全額退還增值稅政策。此外，山西省還發(fā)布了《山西鼓勵(lì)投資政策（2017年版）》《山西招商引資重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》等利用外資相關(guān)政策文件，形成這一階段擴(kuò)大外資準(zhǔn)入、促進(jìn)投資便利化的政策架構(gòu)。

2018年3月，山西省發(fā)布《促進(jìn)外資增長(zhǎng)的若干意見》，規(guī)定了以負(fù)面清單為主的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度，鼓勵(lì)跨國(guó)公司來晉設(shè)立總部，并支持外商以并購(gòu)的方式設(shè)立外資企業(yè);規(guī)定從2018年開始，山西省在10個(gè)開發(fā)區(qū)試行企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制，這是山西省在全國(guó)率先開展的承諾制改革試點(diǎn)，承諾制覆蓋的范圍包括《山西省政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2017年本）》外的企業(yè)投資項(xiàng)目。①為發(fā)揮外部資金在轉(zhuǎn)型和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)上的帶動(dòng)作用，山西省還在2018年中形成了《山西省制造業(yè)十二大領(lǐng)域發(fā)展（招商）圖譜》。281C1894-11D8-4464-A7BE-27C7D0572966

這一階段，轉(zhuǎn)型和開放是兩個(gè)重要發(fā)展主題，以開放促轉(zhuǎn)型是這一階段山西省的重要發(fā)展思路。外資準(zhǔn)入政策除了在項(xiàng)目規(guī)模、落地流程和營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化等方面進(jìn)一步與全國(guó)保持一致以外，在準(zhǔn)入領(lǐng)域上突出研發(fā)中心、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、文旅產(chǎn)業(yè)、能源產(chǎn)能改造和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域。

六、結(jié)論

本文在中國(guó)全方位開放新格局建設(shè)的時(shí)代背景下，分四個(gè)階段專門研究了內(nèi)陸資源型省份山西省的外資準(zhǔn)入政策演進(jìn)歷程與階段特征，結(jié)論如下。

在改革開放之初至1991年，山西省雖未正式在全國(guó)的對(duì)外開放總體布局中，但面對(duì)外部先進(jìn)資源、技術(shù)、資金，山西省作為內(nèi)陸地區(qū)也積極推動(dòng)引進(jìn)外資。另外，山西省作為全國(guó)重要的能源和原材料供應(yīng)基地，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的時(shí)代背景催生大量相關(guān)需求，而外資企業(yè)在能源原材料領(lǐng)域具有先進(jìn)技術(shù)和產(chǎn)能，客觀上形成山西省在這些領(lǐng)域的引資需求。所以，此階段山西省外資準(zhǔn)入的重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)樵牧瞎?yīng)、煤炭開采、焦化，以及圍繞此類產(chǎn)業(yè)配套的交通、水利、技改等引資需求。此外，增加外匯破除外匯缺口也是山西乃至全國(guó)引進(jìn)外資的重要目的。1992—2001年期間，中國(guó)對(duì)外開放進(jìn)入新階段，山西省也因省會(huì)太原納入全國(guó)對(duì)外開放總體布局之中，外資準(zhǔn)入政策上有較大調(diào)整。這一階段前期仍然圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源、冶金和新興產(chǎn)業(yè)培育等準(zhǔn)入導(dǎo)向。但在這一階段后期，受亞洲金融危機(jī)的影響，能源原材料需求減弱，山西省相關(guān)部門出現(xiàn)產(chǎn)能過剩和國(guó)有企業(yè)績(jī)效下滑等現(xiàn)象，引進(jìn)外資，特別是利用大型跨國(guó)公司和國(guó)際大財(cái)團(tuán)的先進(jìn)技術(shù)和模式來嫁接改造國(guó)有企業(yè)和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為重要政策導(dǎo)向。這一階段隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，外資準(zhǔn)入的流程優(yōu)化、軟環(huán)境建設(shè)等營(yíng)商環(huán)境建設(shè)配套政策也逐步增多。2002—2012年，中國(guó)入世一方面啟動(dòng)了以外向型經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)的高速增長(zhǎng)，另一方面能源、原材料需求也被重新激活，煤炭行業(yè)迎來發(fā)展的“黃金十年”。此階段前期山西省在外資準(zhǔn)入方面的政策出臺(tái)較少，從2006年開始圍繞“建設(shè)能源原材料基地”和“物流服務(wù)基地”兩大區(qū)域定位，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技改、現(xiàn)代煤化工、裝備制造、材料工業(yè)和旅游業(yè)等領(lǐng)域，服務(wù)業(yè)、城市公共服務(wù)和環(huán)保等公共領(lǐng)域也是外資準(zhǔn)入的重點(diǎn)。此階段外資準(zhǔn)入政策更加側(cè)重于能源原材料領(lǐng)域形成技術(shù)優(yōu)勢(shì)和規(guī)模效應(yīng)。2013年以后，一方面伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，能源需求下降導(dǎo)致煤炭行業(yè)“黃金十年”終結(jié)，產(chǎn)能過剩問題和資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型問題再次成為山西省發(fā)展的階段性主題。另一方面全方位開放新體制建設(shè)也將內(nèi)陸開放問題提上了歷史新高度，建設(shè)內(nèi)陸地區(qū)對(duì)外開放新高地成為山西省發(fā)展的又一階段性主題，外資準(zhǔn)入政策也圍繞上述兩大主題展開。在準(zhǔn)入領(lǐng)域上將資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域，特別重視研發(fā)中心招商引資，意在發(fā)揮外資在轉(zhuǎn)型和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)上的帶動(dòng)作用。在準(zhǔn)入方式上則與全國(guó)一致，采用負(fù)面清單和準(zhǔn)入前國(guó)民待遇規(guī)則，探索承諾制等營(yíng)商環(huán)境提升舉措。

總的來說，山西省外資準(zhǔn)入政策的制定，受兩方面因素的影響：一是國(guó)家對(duì)外開放的總體布局和對(duì)山西省的開放定位，以及國(guó)家外資準(zhǔn)入政策的統(tǒng)一規(guī)定。二是受山西省內(nèi)陸區(qū)位和資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重地方特色因素的影響，內(nèi)陸區(qū)位特征對(duì)山西省對(duì)外開放總體進(jìn)程的影響較大，資源型經(jīng)濟(jì)及其與全國(guó)經(jīng)濟(jì)關(guān)系中形成的階段性特征，主要影響外資準(zhǔn)入的領(lǐng)域范圍。

編輯 馬燕萍281C1894-11D8-4464-A7BE-27C7D0572966