陳方舟，王瑞芳，2

（1.當代中國研究所，北京 100009；2.河南大學 歷史文化學院，河南 開封 475001）

20世紀以來，國家江河管理體系經(jīng)歷了從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的顛覆性變革。以黃河水利委員會的成立為標志，國家治黃實踐逐步突破傳統(tǒng)局限，由依賴工程控制轉向統(tǒng)籌流域資源、協(xié)調(diào)水沙關系的流域綜合治理。這一變化過程反映在不同階段的治黃方略和流域管理體系的互動關系中。本文通過厘清20世紀以來治黃方略與流域管理體系演變過程和階段分期，揭示黃河流域管理體系發(fā)展的核心問題和方向，以期為當代流域管理體制改革提供借鑒。

1 現(xiàn)代黃河管理起源（19世紀后期—20世紀50年代中期）

1.1 傳統(tǒng)河工管理體系的瓦解與新體系的建立（1860—1950年）

1851年、1855年，淮河、黃河相繼改道。黃河自銅瓦廂改道經(jīng)由大清河水道至山東利津入海，黃河北徙造成江蘇清口一帶水道斷流，漕運被迫中止。晚清政府多次籌劃黃河“復故”無果，棄漕運，改折銀。如此，以“濟黃保運”為核心的傳統(tǒng)河工管理體系在咸豐十年（1860年）朝廷裁撤江南河道總督后，開始逐漸瓦解。光緒二十七年（1901年），隨著最后一任河道總督被裁，傳統(tǒng)河工管理體系行至末路，各地河道交由州府自轄。在以后的數(shù)十年里，黃河河道都處于分畛而治的狀態(tài)。

民國初期，軍閥各自為政，黃河河防機構冗亂，上下游各自為堤，水患頻發(fā)［1］。以張謇、李儀祉為代表的治水名士多次呼吁統(tǒng)一河政，提出“治水之道，貴乎上蓄下泄，彼此統(tǒng)籌，必無劃疆而治之水利”［2］、“凡河流源委在兩省以上者，非由中央管理不可”［3］。然而國民政府兩度籌建黃河水利委員會皆因經(jīng)費無著而未果［4］。面對黃河下游頻繁決口的危機，民國二十一年（1932年），河南、河北、山東三省自發(fā)組建了黃河河務聯(lián)合會，但這種非官方的省際聯(lián)盟缺乏權威協(xié)調(diào)機構，在實際操作上難以統(tǒng)一發(fā)力。民國二十二年（1933年），黃河下游發(fā)生歷史特大洪災，沿線決堤104處，67個縣被淹，329.6萬人受災，1.83萬人死亡，造成直接經(jīng)濟損失2.74億（銀元）［5］。為緊急堵口，國民政府被迫在月內(nèi)倉促成立黃河水利委員會，命李儀祉為委員長及總工程師，王應為副委員長，沿河九省建設廳長為委員，負責黃河及渭河、北洛河等支流一切興利、防患、施工事務［6］。然而，當時的堵口經(jīng)費由美國資助的黃河水災救濟委員會把持，黃河水利委員會并無治河實權。民國二十三年（1934年），全國水政統(tǒng)一，全國經(jīng)濟委員會接管了黃河水利委員會，持續(xù)了近半個世紀的河防管理亂局終歸一統(tǒng)［4］。此時的黃河水利委員會實際管理范圍僅限于下游山東、河南、河北三省和中游局部河段，治河重心在于工程修防，機構設置見圖1。

圖1 民國二十六年（1937年）以前黃河水利委員會組織架構

民國二十六年（1937年）抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，黃河水利委員會被迫西遷。為加強后方支援，西遷后的黃河水利委員會在中上游積極開展水土保持、引黃灌溉等工作，先后增加了林墾設計委員會、黃河上游工程處（后改為黃河上游修防林墾工程處）、寧綏工程隊等專門機構（部門）。然而在民國二十七年（1938年），國民黨政府為“保障黃泛原礙，加強阻敵西侵力量”，扒開黃河下游花園口大堤，放任黃河改道9 a之久，造成豫、皖、蘇三省44個縣市、1 200萬人受災，89萬人死亡［7］。當時，位于下游的冀魯豫邊區(qū)政府為“修堤自救”，成立了中國共產(chǎn)黨領導的第一個人民治黃機構——冀魯豫解放區(qū)治河委員會（不久后改名為“冀魯豫黃河水利委員會”），與國民政府的黃河水利委員會分治轄區(qū)內(nèi)河道。隨著解放戰(zhàn)爭勝利的推進，1949年6月華北、華東、中原三大解放區(qū)聯(lián)合性治黃機構——黃河水利委員會在山東濟南成立；7月遷至河南開封，其下設立了平原省、河南省、山東省河務局。中華人民共和國成立后，黃河水利委員會吸納了國民政府黃河水利委員會舊部，于1950年改屬國家水利部領導，統(tǒng)籌全河水利。

1.2 流域管理體系的擴大與黃河治本計劃的提出（1950—1954年）

民國二十四年（1935年），李儀祉先生曾在《黃河治本計劃概要敘目》中指出“黃河下游洪災致患根在上游，而治河之根本在于治沙”，點明了黃河治理的關鍵性問題在于處理水沙關系，主張通過整理河槽、疏通?？?，修建蓄洪截流、分泄減漲各工程，并謀防沙與造林事業(yè)，以根治黃河水患［8］。但終民國一代，治本計劃終究止步于理論。

中華人民共和國成立后，國家確立了“興利除害、分步治理”的治黃總方針和從“確保下游不決堤改道”逐步過渡到“防災和興利并重，上中下游統(tǒng)籌，本流與支流兼顧”的階段性步驟［9］。1950—1953年，黃河水利委員會增加了秘書處、人事處、供給處、測驗處和引黃濟衛(wèi)工程處5個內(nèi)部機構和西北黃河工程局（西北黃河工程局于1950年2月成立，1954年劃歸西北行政委員會財經(jīng)委員會）（見圖2）。其間，西北黃河工程局分別建立了綏德、西峰、天水3個水土保持科學試驗站，對水土保持措施進行科學試驗和局部推廣。為研究黃河泥沙來源和泥沙特性，黃河水利委員會于1950年成立了泥沙研究所，隸屬測驗處，以收集泥沙資料為主要任務，后又相繼組織了32個勘察隊赴黃河干支流考察，在兼顧下游基本河防的同時，積極開展中游水土保持和全河科考工作。在完成20余條線路的實地勘察后，黃河水利委員會于1952年提出了“蓄水攔沙”的治黃方略，即通過在黃河干支流修建二三十座大型水庫電站、五六百個中型水庫及三萬個小型水庫，達到節(jié)節(jié)蓄水、分段攔泥的效果，同時配合中游水土保持、下游寬河固堤工程，根治河患［10］。1954年，首部黃河流域綜合規(guī)劃《黃河綜合利用規(guī)劃技術經(jīng)濟報告》編制完成，確立了“蓄水攔沙”的治河方略。1955年，國務院副總理鄧子恢宣布治黃進入治本階段［11］。

圖2 1953年黃河水利委員會組織架構

2 治黃方略的轉變與流域管理體系的調(diào)整（20世紀50年代中期—90年代末）

2.1 從“蓄水攔沙”到“上攔下排，兩岸分滯”（20世紀50年代中期—70年代末）

“蓄水攔沙”治黃方略的提出，表明人民治黃實踐已認識到中游治沙和下游防洪的重要關系。為配合治本計劃實施，此時的黃河管理體系也由下游向中游進一步拓展。

1955—1966年間，以“蓄水攔沙”為目的的三門峽水庫、陸渾水庫、張莊閘等干支流控制工程陸續(xù)上馬。為加強工程建設與運行管理，這些重要工程節(jié)點相繼成立工程處、指揮部或管理局（處），如黃河三門峽工程局、陸渾水庫管理處、張莊閘管理所等，歸黃河水利委員會統(tǒng)一領導［7］。同時，水文處、地質處、設計處及勘測設計院、水利科學研究所等專業(yè)處室機構也陸續(xù)配套，流域管理體系進一步擴大（見圖3）。

圖3 20世紀60年代黃河水利委員會組織架構

黃河治本計劃的啟動正值國家第一個五年計劃時期，彼時工程規(guī)劃多依賴蘇聯(lián)援助。當時的蘇聯(lián)水利專家柯洛略夫篤信“任何其他壩址都不能代替三門峽為下游獲得那樣大的效益，都不能像三門峽那樣能綜合地解決防洪、灌溉、發(fā)電等各方面的問題”［11］。故而，三門峽水庫作為“蓄水攔沙”的關鍵性工程，在未進行充分試驗論證的前提下倉促上馬，從而忽略了黃河特有的水文性質，過度樂觀估計了中游水土保持效果。只攔沙、不排沙的運行方式使這項實際耗資40億的工程僅投入使用不到一年半就幾近淤平。庫區(qū)積沙將渭河、北洛河河床抬高了1～4 m，渭河河口出現(xiàn)“攔門沙”。壅水回灌不僅引發(fā)了關中平原大水，還加重了關中內(nèi)澇和土地鹽堿化。中游的淤堵又減少了下泄水量，導致黃河下游水量不足。加上沿岸引黃灌區(qū)粗放式漫灌，引水無度，灌區(qū)只灌不排，土地嚴重鹽堿化?？梢哉f，“蓄水攔沙”非但沒有解決下游防洪興利問題，反而將河患蔓延至中游。

20世紀60年代初，因黃河下游灌區(qū)糧食產(chǎn)量幾乎回落到了引黃灌溉前水平，故國家在1962年叫停除人民勝利渠、黑崗口等小部分工程外所有引黃灌溉工程，以整頓灌區(qū)排水設施，并緊急改建三門峽水庫，增加泄洪洞，采取“蓄水運用”和“滯洪運用”，將粗沙攔截沉積在庫區(qū)內(nèi)，排出細沙。1965年，水電部決定成立由錢正英、張含英、林一山、王化云4人組成的治黃規(guī)劃領導小組和由水電部水電總局、北京水科院、武漢水電學院、黃河水利委員會等部門骨干組成的規(guī)劃小組，按照“上攔下排、兩岸分滯”新方略，修訂治黃規(guī)劃。調(diào)整后的新方略，除在中游修建攔沙工程外，還考慮在山東陶城鋪以下增辟分洪道、改建北金堤滯洪區(qū)、加固東平湖水庫。如此，既能減輕下游防洪壓力，又能利用滯洪區(qū)在汛期淤沙，減少河道內(nèi)淤積，逐漸實現(xiàn)沖淤平衡［11］。

然而，不久“文化大革命”爆發(fā)，以黃河水利委員會為首的各級治河機構相繼被奪權，黃河管理再次陷入混亂。特殊時期黃河水利工程管理幾近荒廢，中游水土保持成果也遭到嚴重破壞，河道泥沙淤積益盛，河床淤高，河道排洪能力減弱，導致洪水位抬高，危及堤防［11］。因此，水電部于1970年召開治黃工作會議，批判了所謂修正主義的治黃路線，重提治黃規(guī)劃。當年，水電部恢復了黃河中游水土保持工作。1971年，國務院批準召開黃河防汛會議，研究制定了《黃河下游修防工作試行辦法（草案）》，對下游修防工作體制作了重大調(diào)整：原屬黃河水利委員會的山東、河南河務局和修防處、段，改為地方建制，受所在地區(qū)革委會和主管黃河修防機構雙重管轄。1974年，國務院批準黃河治理領導小組《關于黃河下游治理工作會議報告》，同意在黃河灘區(qū)廢除生產(chǎn)堤、修筑避水臺，實行“一水一麥”，加固險工段堤防等，以從長遠謀劃防洪安全體系［7］。然而第二年，河南發(fā)生了“75·8”歷史性大洪水，導致數(shù)座水庫潰壩，1 100萬人受災，2.6萬人遇難［12］。這次洪水讓國家水行政主管部門意識到水利管理的重要性，認為水庫安全維護，開展科學試驗與計算方法研究，完善防汛調(diào)度、通信、指揮管理，是加強洪澇災害控制能力的必要措施。1976年5月，水電部聯(lián)合河南、山東兩省革委會向國務院報送了《關于防御黃河下游特大洪水意見的報告》，國務院決定由國家計委按照“上攔下排、兩岸分滯”的治黃方略重新編制治黃規(guī)劃［13］。

1976年，“文化大革命”結束，黃河流域各級水利機構逐步恢復原有機制，黃河水利委員會重新接管治黃業(yè)務，著手規(guī)劃編制與防汛體系建設：1977年，黃河水利委員會成立通信總站，下設三門峽、洛陽、陸渾、鄭州4個通信站，以加強下游防汛調(diào)度通信管理；1978年，原劃歸地方的山東、河南兩省河務局及修防處、段重歸黃河水利委員會，以利于流域統(tǒng)籌管理；同年，黃河水利委員會收回了水利科學研究所、勘測設計院和天水、西峰、綏德水土保持科學試驗站等科研機構，加強了規(guī)劃編制與治河實踐的科研支撐；1979年，黃河水利委員會制定《下游工程管理條例》，以加強工程日常養(yǎng)護與調(diào)度管理；1980年，水利部同意重建黃河中游水土保持委員會，并新設黃河中游治理局（歸國家農(nóng)業(yè)委員會領導，1982年歸屬水電部），著力恢復中游水土保持工作。此外，黃河水利委員會還先后完成了《黃河下游減淤途徑設想研究報告》《黃河干流工程綜合利用規(guī)劃修訂報告》等若干規(guī)劃報告。黃河流域河防管理體系在這一時期得到重組和完善。

2.2 流域缺水危機與水資源管理的起步（20世紀70年代末—90年代末）

1965—1970年間，黃河正值枯水年份，水少沙多。隨著流域經(jīng)濟發(fā)展，沿線工農(nóng)業(yè)和城市用水增多，加上多年來國家對流域水資源取用處于“以需定供”模式，到20世紀70年代初黃河流域的引水量就遠超其他江河，占全河地表徑流量的48.4%，全年徑流量較60年代減少了約30%［14］。如此，加重了河道泥沙淤積，上游來水減少，下游逐漸干涸。1972年，黃河下游首次出現(xiàn)斷流現(xiàn)象。1972—1998年間，黃河干流曾有21 a發(fā)生斷流，累計86次，最長天數(shù)達226 d，嚴重時斷流河道占下游河道總長的90%。此外，因沿黃工業(yè)增長，“三廢”污染導致達標水質減少，因資源性缺水，故流域每年平均經(jīng)濟損失高達上百億元［14］。

鑒于全國各大江河都面臨經(jīng)濟增長污染水環(huán)境的問題，國務院水電部、國務院環(huán)境保護領導小組辦公室于1973年下達了調(diào)查江河“三廢”情況的命令［15］。為配合“三廢”污染調(diào)查與水污染治理工作的推進，1975年黃河水利委員會成立黃河水源保護辦公室。1978年，水源保護辦公室下增設黃河水源保護科學研究所和黃河水質監(jiān)測中心站，并于次年起將原有7個水質分析室改建為黃河水源保護監(jiān)測站，又在干支流重要斷面設立分級站點，以及時準確了解水質污染狀況。為進一步明確水污染保護范圍，1984年黃河水源保護辦公室更名為黃河水資源保護辦公室，接受水電部和城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部雙重領導，在全流域建設水質監(jiān)測站網(wǎng)。截至1987年年底，黃河流域水污染監(jiān)測站網(wǎng)體系基本建成，共有流域水質監(jiān)測斷面338個，水質監(jiān)測站26個，其中由黃河水利委員會負責監(jiān)測的斷面48個（干流25個、支流16個、監(jiān)測站7個）［16］。圖4為80年代初黃河水利委員會的組織架構。

圖4 20世紀80年代初黃河水利委員會組織架構

針對黃河水資源有限、供需矛盾突出的問題，1982—1986年間，黃河水利委員會在對全河水資源總量和用水情況進行考察和供需分析后，向水電部提交了《黃河水資源評價與綜合利用報告》《黃河流域各省（區(qū)）利用黃河水資源規(guī)劃及供需關系報告》《黃河流域2000年河川水資源量的預測》和《黃河流域水資源開發(fā)利用預測補充說明（各省區(qū)水量分配意見）》，并在此基礎上形成《黃河水資源利用專項規(guī)劃》，提出對流域用水進行總量控制。1987年，國務院批轉國家計委和水電部聯(lián)合編制的《關于黃河可供水量分配方案的報告》（又稱“八七”分水方案），黃河流域開啟了“以水定城”“以供定需”的時代。

“八七”分水方案以1980年黃河流域實際用水量為基礎，考慮區(qū)域灌溉規(guī)模、工業(yè)和城市用水增長率及未來大型水利工程可能耗水量，在保障基本用水的前提下將流域水資源總量作為城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的基礎，按照“以供定需”的模式發(fā)展經(jīng)濟，對流域各?。▍^(qū)）可用地表水量進行了初始分配。1988年，黃河水利委員會成立水政水資源處，依照《中華人民共和國水法》（1988年）對流域各?。▍^(qū)）依法實行取水登記、取水許可審批、水資源費征收等，以嚴格控制流域用水總量。各?。▍^(qū)）則在黃河水利委員會的監(jiān)督下，依照分水方案制定各自用水規(guī)劃和節(jié)水計劃。

“八七”分水方案推行十年后，雖取得了一定效果，但部分省（區(qū)）仍超額用水［17］。為此，水利部于1998年頒布了《黃河可供水量年度分配及干流水量調(diào)度方案》和《黃河水量調(diào)度管理辦法》，決定按照“流域—省—市”三級水資源調(diào)度體系嚴控水資源分配，并授予黃河水利委員會對流域水資源的調(diào)配權。在強有力的體制保障下，黃河于1999年首次實現(xiàn)全年無斷流。

3 21世紀多目標下流域綜合管理體系的形成與探索（2000年至今）

20世紀80年代末的黃河流域規(guī)劃中提到黃河治理的首要任務是防洪減淤，需統(tǒng)籌全河，通過龍羊峽、劉家峽、黑山峽、龍門、磧口、三門峽、小浪底七大水庫工程聯(lián)合運用，實現(xiàn)對水沙資源的科學處理和利用。彼時小浪底水庫尚未建成，但國家水行政主管部門已開始認識到流域綜合治理的重要性。20世紀90年代末，全國多個流域發(fā)生洪災，加強水利建設、實行綜合治理迫在眉睫。2000年，時任水利部部長汪恕誠針對黃河綜合治理，提出了“堤防不決口、河道不斷流、污染不超標、河床不抬高”（即“四個不”）的目標，時任黃河水利委員會主任李國英又在此基礎上提出了“維持黃河健康生命”這一終極目標。2002—2004年，黃河水利委員會先后成立“模型黃河”工作組（設在黃河水利科學研究院）和“數(shù)字黃河”領導小組（設在黃委總工辦），計劃以增水、減沙、調(diào)控水沙為基本思路，利用模型黃河、數(shù)字黃河與原型黃河（“三條黃河”），探索減少入河泥沙、加強水資源有效管理、增加外流域調(diào)水方案研究、建立黃河水沙調(diào)控體系等九條實現(xiàn)“維持黃河健康生命”的科學路徑。這一理論簡稱“1493”治黃理論框架。

2002年，黃河水利委員會首次調(diào)水調(diào)沙試驗成功，此后2 a內(nèi)，又逐年開展了2次水沙調(diào)控試驗，通過對萬家寨、三門峽、小浪底、陸渾、故縣等干支流多個水庫的聯(lián)合調(diào)度，黃河流域初步實現(xiàn)“攔粗排細”的目的，河槽穩(wěn)定性加強。2005年，調(diào)水調(diào)沙被列入常規(guī)計劃，基于洪水管理的水沙調(diào)控體系初步形成［18］。2007年，水利部批準成立黃河防汛抗旱總指揮部，河南省省長任總指揮（副主席）、黃河水利委員會主任任常務副總指揮，沿黃各?。▍^(qū)）副省長（副主席）和軍區(qū)參謀長擔任副總指揮。沿黃各?。▍^(qū)）相繼成立防汛抗旱指揮中心，形成了省—市—縣3級流域防災減災管理體系，流域洪水管理體系進一步完善。

同一時期，為嚴格水資源管理，實現(xiàn)對流域內(nèi)用水總量和各?。▍^(qū)）定額雙向把控，水利部批準黃河水利委員會成立黃河水量調(diào)度管理系統(tǒng)總調(diào)度中心。調(diào)度中心可通過數(shù)字黃河技術，監(jiān)控上至甘肅、下至山東的98個雨量站、127個省級重要控制斷面與重要支流入黃斷面、7座干支流大型控制水庫與147個干流取水口、78座引黃涵閘的水文數(shù)據(jù)，隨時調(diào)整區(qū)域配水方案。針對個別省份用水初始配額與繼續(xù)發(fā)展經(jīng)濟矛盾的困境，黃河水利委員會嘗試通過建立地區(qū)水權交易制度，提高水資源利用率。2005年，水權交易率先在灌溉用水量較大的寧夏、內(nèi)蒙古進行。企業(yè)可通過出資為傳統(tǒng)灌區(qū)進行節(jié)水改造，經(jīng)審批確認，可有償獲得灌區(qū)節(jié)約出的水資源量。水權交易制度的嘗試是水資源管理的探索與進步。然而，流域其他省（區(qū)）及全流域范圍過大，水權初始分配不明晰，導致水權交易制度無法在全流域推廣。

2011年，中央一號文件提出實行“最嚴格水資源管理制度”。為此，黃河水利委員會建立了黃河水資源管理臺賬和對接制，編制了《黃河流域綜合規(guī)劃》（2012—2030年）、《黃河水資源綜合規(guī)劃》，確立了2030年以前黃河流域的六大體系建設任務，并將水沙調(diào)控體系建設作為統(tǒng)籌防洪減淤、水土流失治理、水資源配置、水生態(tài)保護和流域綜合管理的核心。自此，黃河治理走上了以水沙調(diào)控為中心的多目標、綜合性的流域管理體系建設道路。圖5為2011年黃河水利委員會組織架構。

圖5 2011年黃河水利委員會組織架構

4 結 論

20世紀以來，黃河流域水行政管理體系完成了從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉變。以1934年黃河水利委員會成立為標志，以全河及流域為單元的現(xiàn)代黃河水行政管理體系初步形成。自此，圍繞水沙關系處理，治黃方略與現(xiàn)代流域管理體系經(jīng)歷了幾個重要階段的演變：

第一個階段為20世紀50—70年代，中華人民共和國成立后，在解放區(qū)黃河水利委員會的基礎上吸納了國民政府黃河水利委員會舊部，重新組建了中華人民共和國水利部黃河水利委員會，全河水政終歸統(tǒng)一。彼時國情需要盡快根治水患，恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此制定了“蓄水攔沙”的治黃方略。然而，在治黃實踐中，由于對黃河水沙關系認知的不足，倉促上馬的治本工程缺乏試驗基礎和配套設施，非但未能發(fā)揮設計效益，還引發(fā)了新的河患問題。這一系列問題至70年代中期才被正式糾正，在認識到無論治沙還是治水，不能只攔不排后，黃河水利委員會提出了“上攔下排、兩岸分滯”的新方略。圍繞新方略，黃河流域管理體系完成了防汛調(diào)度管理體系、科學試驗研究體系等方面的建設。

第二個階段為20世紀70年代末—90年代末，黃河斷流、水源污染這些水資源問題的暴露，使管理者意識到黃河水資源不是“取之不盡、用之不竭”的，流域治水重心從工程控制向水資源管理轉變。以1975年黃河水源保護辦公室成立為標志，黃河流域水資源管理起步。圍繞水污染治理與水資源總量控制，流域水污染監(jiān)測站網(wǎng)體系和水量分配體系逐步形成，黃河流域開發(fā)步入“以水定城”“以供定需”的時代。

第三個階段是21世紀初以來流域綜合管理體系形成與發(fā)展階段。人民治黃實踐半個多世紀的經(jīng)驗，加深了對水沙規(guī)律的認知。在“資源水利”的思想指引下，河流健康成為新世紀治水的最終目標。以調(diào)水調(diào)沙為核心的防洪減淤體系、水資源調(diào)控體系、水權交易體系以及最嚴格的水資源管理制度體系陸續(xù)建立與發(fā)展，人民治黃走上了流域綜合治理的道路。

綜上，流域管理體系服務于治黃事業(yè)，是治黃方略的政治保障。每一階段治黃方略的演變，都有其自然與社會背景，并受當時對人水關系、水沙關系認知的影響。治黃實踐中對人水關系與水沙關系的認知與調(diào)控能力，是對今人智慧的考驗，也是流域管理體制改革的關鍵所在。