王 江，劉 鑫

（重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044）

1 引 言

習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的系列講話精神既是黃河流域保護(hù)治理立法的根本指引，又是黃河流域保護(hù)治理立法的基本遵循。黃河流域作為我國(guó)重要的生態(tài)承載區(qū)，長(zhǎng)期以來(lái)肩負(fù)著國(guó)土綠化、水土保持、生物多樣性保護(hù)等多種生態(tài)功能［1］。黃河流域的“生態(tài)保護(hù)”和“高質(zhì)量發(fā)展”均依賴于黃河流域水資源的科學(xué)配置，水量約束下公平的分水規(guī)則是實(shí)現(xiàn)“生態(tài)保護(hù)”和“高質(zhì)量發(fā)展”的基礎(chǔ)和關(guān)鍵?，F(xiàn)行黃河分水規(guī)則肇始于20世紀(jì)80年代，其以《黃河可供水量分配方案》（通常簡(jiǎn)稱“八七”分水方案）為主要載體，以《黃河水量調(diào)度條例》和《黃河水量調(diào)度條例實(shí)施細(xì)則（試行）》為主要依據(jù)。雖然其在一定程度上完成了黃河流域水資源分配的歷史性任務(wù)，但是面對(duì)黃河水情、沙情等自然因素以及黃河流域經(jīng)濟(jì)、人口等社會(huì)因素的巨大變化，現(xiàn)行黃河分水規(guī)則已經(jīng)難以完全滿足現(xiàn)實(shí)性的分水需要，更無(wú)法肩負(fù)起保障黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代使命，亟須重構(gòu)。

2 重構(gòu)“黃河法”分水規(guī)則的正當(dāng)性

2.1 現(xiàn)行分水規(guī)則的客觀前提已發(fā)生巨變

黃河流域水情和沙情是現(xiàn)行黃河分水規(guī)則的客觀前提，目前已發(fā)生巨變，重構(gòu)黃河分水規(guī)則具有客觀必要性。

就黃河流域水情的變化而言，近30 a來(lái)黃河天然來(lái)水量呈顯著減少趨勢(shì)。根據(jù)1998年《黃河水資源公報(bào)》，1998年黃河花園口站天然徑流量比常年（1919—1997年系列）偏少20.3%。與此相對(duì)應(yīng)的卻是黃河流域的各種用水需求仍在不斷擴(kuò)大。數(shù)據(jù)顯示，2000—2020年黃河流域的年均取水量從480.68億m3增長(zhǎng)到536.15億m3，年均耗水量從365.89億m3增長(zhǎng)到435.35億m3，分別增長(zhǎng)了11.54%、18.98%（黃河水資源利用趨勢(shì)見(jiàn)圖1）。

圖1 黃河水資源利用趨勢(shì)

雖然以南水北調(diào)工程為代表的工程性調(diào)水在一定程度上增加了黃河流域的可供水量，以及正在形成的“四橫三縱、東西相濟(jì)”的水網(wǎng)輸送體系也會(huì)讓未來(lái)黃河流域可調(diào)度水量稀缺的狀況得到緩解，但是從總體的發(fā)展態(tài)勢(shì)研判，黃河流域水資源供給仍存在較大缺口且缺水風(fēng)險(xiǎn)將長(zhǎng)期存在。更為嚴(yán)重的是，在黃河流域水資源開(kāi)發(fā)利用率已遠(yuǎn)超一般流域40%生態(tài)警戒線的情形下，黃河流域取耗水量的不斷膨脹必將促使流域內(nèi)的“生態(tài)赤字”繼續(xù)擴(kuò)大，在此情況下，水資源的稀缺已經(jīng)成為制約黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸［2］。

從黃河流域的沙情來(lái)看，黃河水所含泥沙的97%源于黃土高原的水土流失。經(jīng)過(guò)幾代人的不懈治理，黃土高原的生態(tài)治理已經(jīng)取得顯著成效，黃河水含沙量已經(jīng)降低了80%。此外，通過(guò)建設(shè)龍羊峽、小浪底等大型水利工程，加上改善林草植被、建造梯田和淤地壩等均在一定程度上增強(qiáng)了黃河流域的水土保持、防沙固沙能力，未來(lái)黃河水含沙量有望持續(xù)降低。但值得注意的是，黃河水含沙量持續(xù)降低的事實(shí)構(gòu)成了重構(gòu)黃河分水規(guī)則的客觀因素。更值得注意的是，總體上黃河水的含沙量仍然遠(yuǎn)高過(guò)其他流域水的含沙量。黃河水高含沙量的特點(diǎn)決定了“輸沙入海”的用水需求仍將是重構(gòu)黃河分水規(guī)則必須考量的因素。

2.2 未來(lái)分水規(guī)則的目標(biāo)導(dǎo)向有躍進(jìn)

黨的十八大提出了“五位一體”的總體布局，生態(tài)文明建設(shè)成為時(shí)代最強(qiáng)音，為黃河立法及其分水規(guī)則的重構(gòu)提供了宏觀層面的方向指引。2018年，“生態(tài)文明”被寫(xiě)入憲法，為黃河立法及其分水規(guī)則的重構(gòu)錨定了憲法層面的規(guī)范依據(jù)。2019年9月，習(xí)近平總書(shū)記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，著力加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)治理、保障黃河長(zhǎng)治久安、促進(jìn)全流域高質(zhì)量發(fā)展、改善人民群眾生活、保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河”，為黃河立法奠定了總基調(diào)。黃河分水規(guī)則是“黃河法”的關(guān)鍵內(nèi)容，應(yīng)遵循“黃河法”的立法理念，將黃河流域“生態(tài)保護(hù)”和“高質(zhì)量發(fā)展”融貫于其立法目標(biāo)導(dǎo)向中。

從《黃河水量調(diào)度條例》和《黃河水量調(diào)度條例實(shí)施細(xì)則（試行）》的立法目的條款來(lái)看，“加強(qiáng)黃河水量統(tǒng)一調(diào)度”“實(shí)現(xiàn)黃河水資源的可持續(xù)利用”和“促進(jìn)黃河流域及相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的改善”是現(xiàn)行黃河分水規(guī)則的主要目標(biāo)?！鞍似摺狈炙桨杆_定的黃河水量分配“一前提、一限制、兩優(yōu)先、三統(tǒng)籌”的原則［3］，凸顯了“保障輸沙用水”的目標(biāo)導(dǎo)向，黃河分水規(guī)則的目標(biāo)體系也由此而得到了補(bǔ)充，并形成了以“加強(qiáng)黃河水量統(tǒng)一調(diào)度”“實(shí)現(xiàn)黃河水資源的可持續(xù)利用”“促進(jìn)黃河流域及相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善”和“保障輸沙用水”為主要內(nèi)容的黃河分水規(guī)則的新的目標(biāo)體系。

2.3 重構(gòu)分水規(guī)則契合法律的演進(jìn)規(guī)律

法律絕非一成不變，要因情況和時(shí)運(yùn)而演進(jìn)［4］，分水規(guī)則作為“黃河法”的核心亦是如此。修改法律作為法律演進(jìn)的要途要徑，不只是補(bǔ)漏拾遺，而是給法律注入新的生命，使之適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，繼續(xù)站得住、行得通，立于不敗之地［5］。水資源的可持續(xù)利用一直都是黃河流域生態(tài)健康發(fā)展的關(guān)鍵。一方面，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國(guó)家戰(zhàn)略之后，國(guó)家對(duì)流域水資源配置提出了更高要求［6］。重構(gòu)“黃河法”分水規(guī)則適應(yīng)黃河流域水情沙情的巨變，實(shí)現(xiàn)分水規(guī)則自身演進(jìn)，完成“黃河法”時(shí)代使命的需要。另一方面，法律修改要適時(shí)回應(yīng)相關(guān)社會(huì)需求［7］。在水資源稀缺背景下，既要滿足黃河流域人民對(duì)于美好生活的向往所承載的用水需求，也需要對(duì)流域內(nèi)各地的需水訴求給予及時(shí)合理的回應(yīng)，這些都與“黃河法”分水規(guī)則的不斷改進(jìn)有著緊密的關(guān)系，甚至在一定程度上可以說(shuō)，黃河流域各類用水需求的高效實(shí)現(xiàn)取決于“黃河法”分水規(guī)則的科學(xué)構(gòu)建。此外，重構(gòu)“黃河法”分水規(guī)則還是一項(xiàng)重大的政治任務(wù)。法律以政治為指導(dǎo)，法律的制定與修改要沿著正確的政治方向演進(jìn)，“黃河法”分水規(guī)則作為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的共同著力點(diǎn)，需要通過(guò)重構(gòu)優(yōu)化以便更好地肩負(fù)起“打造人民幸福河”的政治任務(wù)。

3 重構(gòu)“黃河法”分水規(guī)則的理論框架

3.1 “需水彈性理論”的模型解構(gòu)

所謂需水彈性，是指在一定時(shí)空條件下，各類用水滿足其對(duì)應(yīng)利益需求的能力及其強(qiáng)弱。需水彈性越大意味著其滿足對(duì)應(yīng)利益需求的能力越強(qiáng)。根據(jù)“需求彈性理論”，在特定的時(shí)空范圍內(nèi)，人類對(duì)于特定利益的需求存在著一個(gè)最低值和一個(gè)最高值，其中最低值是各類利益需求的最低保障、最高值則受制于主客觀條件的最高限度。就“需水”而言，不同種類的用水需求存在一個(gè)最低閾值和一個(gè)最高閾值。當(dāng)任何特定的用水需求所對(duì)應(yīng)的用水量保持在最低閾值和最高閾值之間時(shí)，各種用水需求所對(duì)應(yīng)的用水量與其帶來(lái)的利益呈正相關(guān)；當(dāng)某一特定的用水需求所對(duì)應(yīng)的用水量低于其最低閾值或者超過(guò)最高閾值時(shí)，原有的正相關(guān)關(guān)系就會(huì)被打破并同時(shí)產(chǎn)生不利的后果，通常表現(xiàn)為對(duì)應(yīng)利益的嚴(yán)重受損或者用水的低效甚至無(wú)效。特定時(shí)空范圍內(nèi)，各類用水最高閾值與最低閾值的絕對(duì)差決定了其需水彈性的大小，也決定并標(biāo)示著各類用水滿足其對(duì)應(yīng)利益需求能力的強(qiáng)弱。

3.2 “需水彈性理論”的雙維詮釋

根據(jù)經(jīng)濟(jì)利益、生活利益和生態(tài)利益的劃分，可將其對(duì)應(yīng)的用水類別分為生產(chǎn)用水、生活用水和生態(tài)用水。在靜態(tài)維度下，即特定時(shí)空范圍內(nèi)，生產(chǎn)用水、生活用水和生態(tài)用水的需水彈性不同；在動(dòng)態(tài)維度下，即需水彈性的時(shí)空對(duì)比中，同一用水的需水彈性在不同時(shí)間、不同地點(diǎn)的大小各不相同。下面以時(shí)間和空間為變量分別予以詮釋。

3.2.1 靜態(tài)維度詮釋

（1）生態(tài)用水的需水彈性最小且競(jìng)爭(zhēng)能力（或者說(shuō)擠占其他用水的能力）最弱。生態(tài)用水實(shí)質(zhì)上是維持生態(tài)系統(tǒng)中生物群落和棲息環(huán)境動(dòng)態(tài)穩(wěn)定所需的用水。一方面，除人類以外的生物的需水量基本恒定在一個(gè)相對(duì)較小的范圍；另一方面，生態(tài)利益的公共性和非排他性特征致使其相較其他利益來(lái)說(shuō)更容易被忽視。這兩點(diǎn)共同決定了生態(tài)用水會(huì)更容易被其他用水?dāng)D占，因此生態(tài)用水的彈性最小。

（2）生活用水的需求彈性較大，競(jìng)爭(zhēng)能力相對(duì)較強(qiáng)。其原因在于，生活用水需求普遍受水資源稟賦、水價(jià)、氣候、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)［8］和節(jié)水觀念、節(jié)水技術(shù)的影響，呈現(xiàn)較大的彈性。也就是說(shuō)，可以通過(guò)推行節(jié)水觀念、調(diào)整水價(jià)、革新節(jié)水技術(shù)等方式來(lái)調(diào)整生活用水需求。但是，受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人民生活水平提高的影響，生活用水需求彈性空間也不會(huì)太大，導(dǎo)致采取各種方式調(diào)整需水強(qiáng)度的限度不致過(guò)大。根據(jù)測(cè)算，生活用水大致占總用水量的8%，通常情況下生活用水并不會(huì)擠占其他用水，在水量極端稀缺的情況下才會(huì)擠占生態(tài)用水，但總體而言總量較小、程度可控。

（3）生產(chǎn)用水的需水彈性最大，競(jìng)爭(zhēng)能力最強(qiáng)。生產(chǎn)用水主要分為農(nóng)業(yè)用水和工業(yè)用水。黃河流域通過(guò)提高灌溉效率可以節(jié)約大量農(nóng)業(yè)用水，通過(guò)重復(fù)利用可以減少工業(yè)用水的損耗。相關(guān)研究［9-10］表明，我國(guó)的農(nóng)業(yè)用水和工業(yè)用水有很大的調(diào)整空間。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，疊加上相對(duì)低廉的用水成本，容易導(dǎo)致生產(chǎn)用水需求的不合理擴(kuò)張，從而不斷擠占其他用水。事實(shí)上，黃河流域曾經(jīng)頻發(fā)的“斷流”現(xiàn)象就是生產(chǎn)用水特別是農(nóng)業(yè)用水?dāng)D占生態(tài)用水和生活用水的表現(xiàn)。

3.2.2 動(dòng)態(tài)維度詮釋

（1）在空間范圍特定的情況下，不同時(shí)間段同類用水的需水彈性不同。一方面，不同年份、不同季節(jié)、不同月份的水情不同，在來(lái)水較多的時(shí)間段，各種利益的不同用水需求均能得到滿足，易導(dǎo)致需求膨脹，各自所對(duì)應(yīng)的用水需求的最高閾值也會(huì)隨之增大，各種用水的需水彈性會(huì)高于枯水時(shí)段同類用水的需水彈性。另一方面，在用水高峰期，水資源壓力大，各種利益所對(duì)應(yīng)的用水需求會(huì)受到抑制，其各自對(duì)應(yīng)的各種用水需求的最高閾值會(huì)減小，各種用水的需水彈性就會(huì)低于用水低谷期同類用水的需水彈性。

（2）在時(shí)間條件特定的情況下，不同區(qū)域同類用水的需水彈性不同。一方面，不同區(qū)域的水資源稟賦不同，水資源需求總量和水資源稟賦存在空間上的不對(duì)稱性，具體表現(xiàn)為需水多的區(qū)域水少或需水少的區(qū)域水多。另一方面，不同區(qū)域間在利益需要上有區(qū)域性差異，這使得其對(duì)應(yīng)需水的最大閾值和最小閾值均有差異，進(jìn)而導(dǎo)致了同種用水的需水彈性在不同區(qū)域呈現(xiàn)出不同的強(qiáng)度。

3.3 基于“需水彈性理論”的重要推定

（1）“黃河法”分水規(guī)則應(yīng)立足于優(yōu)先保障生態(tài)用水。首先，靜態(tài)維度的需水彈性理論分析表明生態(tài)用水的需水彈性最小且競(jìng)爭(zhēng)能力最弱，這要求分水規(guī)則應(yīng)優(yōu)先保障生態(tài)用水需求，即優(yōu)先保障黃河流域生態(tài)系統(tǒng)維持穩(wěn)定與正常發(fā)育所需的地表、地下水及土壤水。其次，生態(tài)用水優(yōu)先是國(guó)際河流法中構(gòu)建分水規(guī)則的基本共識(shí)。以《關(guān)于水資源法的柏林規(guī)則》和《波恩國(guó)際淡水會(huì)議行動(dòng)建議》為代表的國(guó)際河流法均將優(yōu)先保障生態(tài)用水作為基本準(zhǔn)則?！包S河法”分水規(guī)則優(yōu)先保障生態(tài)用水也符合國(guó)際河流法分水通例。再次，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，黃河流域的生態(tài)用水優(yōu)先極具現(xiàn)實(shí)意義。一方面，黃河流域生態(tài)環(huán)境總體已經(jīng)十分脆弱。黃河上游部分地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)不能維持其穩(wěn)定發(fā)育，導(dǎo)致水源涵養(yǎng)能力不足；中游黃土高原的歷史問(wèn)題尚未解決，水污染又日漸加重；下游生態(tài)用水嚴(yán)重不足，這不僅直接導(dǎo)致各類生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重，還使得地上懸河等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)日益積聚。另一方面，黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這個(gè)論斷表明，保障生態(tài)用水優(yōu)先已經(jīng)具備較為扎實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。按照緊缺利益優(yōu)位原則［11］，黃河流域生態(tài)利益應(yīng)當(dāng)優(yōu)位于經(jīng)濟(jì)利益，保障生態(tài)用水優(yōu)先具有正當(dāng)性。再次，生態(tài)環(huán)境損失是黃河水資源利用中最大的負(fù)外部性［12］。生態(tài)用水優(yōu)先倒逼生產(chǎn)領(lǐng)域和生活領(lǐng)域的節(jié)水，通過(guò)節(jié)水技術(shù)的革新，尤其是生產(chǎn)節(jié)水技術(shù)的革新可以推動(dòng)黃河流域水資源的高效配置和節(jié)約利用。最后，優(yōu)先保障生態(tài)用水是將環(huán)境法“生態(tài)優(yōu)先原則”融貫于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)黃河流域生態(tài)文明建設(shè)的體現(xiàn)。

（2）“黃河法”分水規(guī)則立足于重點(diǎn)保障生活用水。首先，靜態(tài)維度的需水彈性理論分析表明生活用水的保障仍受生產(chǎn)用水?dāng)D占的威脅，這要求分水規(guī)則應(yīng)重點(diǎn)保障生活用水，即重點(diǎn)保障城鄉(xiāng)居民日常生活所需要的地表水、地下水。其次，重點(diǎn)保障生活用水是《中華人民共和國(guó)水法》（簡(jiǎn)稱《水法》）分水理念在黃河流域的體現(xiàn)?！端ā返?1條規(guī)定開(kāi)發(fā)利用水資源應(yīng)當(dāng)首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水的需要，在干旱和半干旱地區(qū)要充分考慮生態(tài)環(huán)境用水的需要。黃河流域地處干旱、半干旱區(qū)域且生態(tài)問(wèn)題復(fù)雜特殊，要實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)應(yīng)當(dāng)在優(yōu)先保障生態(tài)用水基礎(chǔ)上重點(diǎn)保障城鄉(xiāng)居民生活用水。再次，重點(diǎn)保障生活用水是人民群眾生活水平不斷提高的現(xiàn)實(shí)需要。一方面，根據(jù)黃河水資源公報(bào)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，黃河流域的生活用水自2004年以來(lái)增長(zhǎng)近80%，而且在未來(lái)的一段時(shí)間生活用水的剛性需求會(huì)隨著人民生活水平的提高而越來(lái)越多。另一方面，生活用水需求是人民生存發(fā)展的基本需求，是人權(quán)保障在水資源分配方面的內(nèi)在要求。最后，重點(diǎn)保障生活用水是滿足人民對(duì)美好生活向往的應(yīng)有之義。保障生活用水不僅包括要滿足黃河流域內(nèi)人民群眾對(duì)于黃河水水量的要求，還承載著黃河流域人民群眾對(duì)黃河水水質(zhì)的憧憬。

（3）“黃河法”分水規(guī)則立足于突出保障生產(chǎn)用水。首先，靜態(tài)維度的需水彈性理論分析表明生產(chǎn)用水的需水彈性最大，競(jìng)爭(zhēng)能力最強(qiáng)，因此提高生產(chǎn)用水的保障能力就是抓住水資源分配難題的“牛鼻子”，此為應(yīng)對(duì)黃河流域水稀缺的最佳手段。其次，提高生產(chǎn)用水的保障能力是“以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策”的必然要求。當(dāng)三類用水都有足夠的水量支撐的情況下，三種用水需求都應(yīng)統(tǒng)籌考慮、系統(tǒng)性安排，得到兼顧；當(dāng)不能全部完全保障時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)細(xì)分生產(chǎn)用水的具體類型，根據(jù)流域內(nèi)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，在保障基本生產(chǎn)用水的情況下，優(yōu)先保障水資源利用效率高的生產(chǎn)用水。再次，提高生產(chǎn)用水保障能力是實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。一方面，在現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)保護(hù)要求生產(chǎn)用水必須做出一定的讓步。另一方面，生產(chǎn)用水的高效利用是黃河流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，走上高質(zhì)量發(fā)展道路的必然結(jié)果。最后，提高生產(chǎn)用水的保障能力有利于充分發(fā)揮黃河流域水能資源儲(chǔ)量?jī)?yōu)勢(shì)和保障國(guó)家糧食安全。

（4）“黃河法”分水規(guī)則應(yīng)兼顧提高水量統(tǒng)一調(diào)度與分配能力。首先，動(dòng)態(tài)分析下的“需水彈性理論”表明，應(yīng)加強(qiáng)黃河水量分配的針對(duì)性以追求需水彈性在時(shí)間與空間上的均衡，即以可供水量為最大約束，依據(jù)各時(shí)期各區(qū)域的客觀需求來(lái)決定各區(qū)域的水量份額，同時(shí)給相對(duì)特殊的區(qū)域在各種類用水的分配上也作不同的安排。其次，提高水量統(tǒng)一調(diào)度與分配能力可以減小取耗水量差距，有效減少水資源浪費(fèi)。最后，提高水量統(tǒng)一調(diào)度與分配能力是協(xié)調(diào)好生態(tài)用水與生產(chǎn)用水、生活用水在區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展中的關(guān)鍵，既能促進(jìn)水資源向效益更好、效率更高的區(qū)域流動(dòng)，又系落實(shí)水資源節(jié)約集約利用、促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。

4 結(jié)論與建議

“黃河法”分水規(guī)則需要以需水彈性理論為圭臬，立足于優(yōu)先保障生態(tài)用水、重點(diǎn)保障生活用水、突出生產(chǎn)用水的保障和兼顧提高水量統(tǒng)一調(diào)度與分配能力，從而更好地遵循法律自身的演進(jìn)規(guī)律、適應(yīng)黃河流域的水情沙情和推進(jìn)黃河流域的生態(tài)文明建設(shè)。值得注意的是，重構(gòu)“黃河法”分水規(guī)則并不是簡(jiǎn)單地制定或修改某一款法律條文，而是要將其貫穿于“黃河法”的立法目的、基本原則和以分水為核心內(nèi)容的各相關(guān)法律制度之中。重構(gòu)“黃河法”分水規(guī)則的具體建議包括如下幾方面。

（1）充實(shí)“黃河法”的立法目的。從立法效率和立法技術(shù)來(lái)看，將法律的價(jià)值追求安放于立法目的中是昭示和彰顯特定法律價(jià)值的最優(yōu)方案。就立法效率來(lái)看，目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源自一種目的［13］。就立法技術(shù)而言，無(wú)論是修改立法目的條款，抑或?qū)σ延辛⒎康臈l款的擴(kuò)大解釋，均便于將某一特定價(jià)值追求納入該立法所要實(shí)現(xiàn)的目的范疇［14］。作為“黃河法”的核心內(nèi)容，分水規(guī)則的制度目標(biāo)應(yīng)當(dāng)借助立法目的對(duì)法律的塑造功能融貫于“黃河法”的法律規(guī)范之中。為此，一是將分水規(guī)則的制度目標(biāo)從“生態(tài)環(huán)境改善”這個(gè)具有階段性和過(guò)程性的模糊目標(biāo)，改為“生態(tài)環(huán)境得到充分保護(hù)”這個(gè)具有狀態(tài)性和結(jié)果性的精準(zhǔn)目標(biāo)，并作為高質(zhì)量發(fā)展的前提；二是將“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”這個(gè)以單一增量為核心指標(biāo)的發(fā)展方向調(diào)整為“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”，以體現(xiàn)“質(zhì)效兼顧、質(zhì)效并重”的高質(zhì)量發(fā)展模式；三是將“實(shí)現(xiàn)黃河流域水資源的可持續(xù)利用”這一綜合性目標(biāo)，改為“通過(guò)黃河流域水資源的科學(xué)、公正分配，實(shí)現(xiàn)黃河流域水資源的永續(xù)利用”，以此構(gòu)建黃河分水規(guī)則制度目標(biāo)的多元體系。

（2）完善“黃河法”的基本原則。法律原則是法律價(jià)值和法律規(guī)則連接的紐帶［15］。法律原則既是指導(dǎo)具體規(guī)則制定、適用、執(zhí)行的基本遵循，又是彌補(bǔ)規(guī)則漏洞和削弱規(guī)則局限性的重要手段?！包S河法”應(yīng)將水資源作為最大約束的理念貫穿于法律原則中以增強(qiáng)分水規(guī)則的適應(yīng)性和穩(wěn)定性。具體說(shuō)來(lái)：一是堅(jiān)持因地制宜、因時(shí)制宜原則。黃河流域的各級(jí)政府應(yīng)科學(xué)規(guī)劃上下游、左右岸、干支流與豐水年、枯水年、用水高峰期、用水低谷期的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水資源分配利用與之相適應(yīng)。二是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展原則。立足于生態(tài)優(yōu)先，黃河流域才能做好生態(tài)用水的分配調(diào)度工作，進(jìn)而更好地實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的目標(biāo)；立足于綠色發(fā)展，黃河流域要以水而定、量水而行，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，以保障流域生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益的整體性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。三是堅(jiān)持水資源可持續(xù)利用原則。黃河流域的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展要尊重和體現(xiàn)水資源規(guī)律、水環(huán)境生態(tài)規(guī)律，立足于治理、開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約與保護(hù)相統(tǒng)一，立足于人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源和環(huán)境的相互協(xié)調(diào)和平衡［16］。

（3）優(yōu)化分水順位及分類保障機(jī)制。基于黃河流域水資源稟賦的特殊性，水資源的開(kāi)發(fā)、分配、利用應(yīng)當(dāng)根據(jù)流域發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)先保障生態(tài)用水的需求，重點(diǎn)保障生活用水，提升農(nóng)業(yè)、工業(yè)等生產(chǎn)用水保障能力，并據(jù)此建立一套科學(xué)可行的分配機(jī)制。具體通過(guò)以下舉措予以貫徹：其一，生態(tài)用水的分配采用預(yù)留方式，對(duì)黃河流域生態(tài)用水進(jìn)行單獨(dú)分配，統(tǒng)籌上下游、左右岸的生態(tài)用水，保障水生態(tài)、水環(huán)境的正常需水以及應(yīng)急用水。其二，生活用水的分配要重點(diǎn)滿足人民群眾對(duì)水質(zhì)、水量的需要，優(yōu)先為生活用水提供優(yōu)質(zhì)水源，在節(jié)約利用的前提下滿足基本生活用水需求，同時(shí)必須限制生產(chǎn)用水對(duì)于地下水的開(kāi)發(fā)利用以防范城市生活用水危機(jī)。其三，構(gòu)建生產(chǎn)用水的水權(quán)市場(chǎng)化規(guī)則，引導(dǎo)生產(chǎn)用水的集約節(jié)約利用，建立并完善生產(chǎn)用水水權(quán)交易的一、二級(jí)市場(chǎng)及其監(jiān)管體系，抑制各省（區(qū)）對(duì)于水資源的不合理需求，引導(dǎo)生產(chǎn)用水的集約節(jié)約利用，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)于流域水資源高效配置。

（4）建立分水方案的形成與調(diào)整機(jī)制。分水方案要以前述分水順位及分類保障機(jī)制為規(guī)則遵循，以各?。▍^(qū)）多年的用水規(guī)律、來(lái)水規(guī)律為現(xiàn)實(shí)依據(jù)，在科學(xué)規(guī)劃、民主協(xié)商的基礎(chǔ)上制定。需要強(qiáng)調(diào)的是，分水方案要因地、因時(shí)作出相應(yīng)調(diào)整，才能更好地發(fā)揮各區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)，更好地協(xié)調(diào)生態(tài)用水、生活用水和生產(chǎn)用水間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，促進(jìn)水資源向高效益、高效率的區(qū)域流動(dòng)。為實(shí)現(xiàn)同類用水之間的高效流通、進(jìn)一步提高分水方案的容錯(cuò)率，一是科學(xué)分配各?。▍^(qū)）的生態(tài)用水和生活用水，制定合理的生產(chǎn)用水價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)和份額限度，完善黃河流域水權(quán)初始分配；二是利用生活用水階梯水價(jià)、生產(chǎn)用水水權(quán)交易等手段引導(dǎo)黃河流域水權(quán)的二次分配，減少水資源浪費(fèi)，提高水資源利用效率；三是完善生態(tài)用水調(diào)度規(guī)則，制定生態(tài)用水應(yīng)急調(diào)度規(guī)范，防范缺水導(dǎo)致的生態(tài)退化，充分發(fā)揮統(tǒng)一調(diào)度的制度優(yōu)勢(shì)。