金珊

（南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，江蘇南京 210094）

隨著農(nóng)村生活方式的不斷變化，垃圾治理的重要性日益凸顯。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，各地紛紛開展農(nóng)村垃圾治理工作，但垃圾遍地、無人清理的情況時有發(fā)生，“垃圾圍村”現(xiàn)象仍不可避免。目前，學(xué)術(shù)界就農(nóng)村垃圾治理的相關(guān)研究集中于以下3個方面：一是以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的治理環(huán)境為切入點進行探討，如借助國家與農(nóng)民關(guān)系變遷視角，分析、展示村民和國家在農(nóng)村垃圾治理的不同時期所扮演的角色，構(gòu)建基于“五個基點”的農(nóng)村垃圾治理框架[1]；二是以垃圾治理模式為切入點進行中觀分析，如丁建彪[2]認(rèn)為，迫切需要引入合作治理機制，實現(xiàn)政府、企業(yè)、農(nóng)村社區(qū)與村民等不同主體間的協(xié)同與合作；三是以垃圾治理主體為切入點進行微觀研究，如農(nóng)村居民生活垃圾合作治理參與行為的影響因素研究[3]?；诓煌S度，這些研究從治理環(huán)境、治理模式、治理主體等方面對農(nóng)村垃圾治理進行探討與分析。然而，僅依靠某一維度的完善無法很好地解決實際問題，需要多維度、多層次地構(gòu)建新型農(nóng)村垃圾治理分析框架。農(nóng)村垃圾治理是治理背景、治理主體和治理制度的有機組合，需要政府、村民、企業(yè)、媒體等多元主體凝聚起來協(xié)商合作治理，這與共生理論的內(nèi)在價值不謀而合。

垃圾治理一直是社會大眾關(guān)注的話題。近年來，農(nóng)村的垃圾治理工作遇到諸多困難，出現(xiàn)垃圾越發(fā)逼近農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)象，嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。為破解“垃圾圍村”困境，S鎮(zhèn)開始集中配置公共垃圾桶，并由此引發(fā)一系列垃圾治理問題。本文通過對豫南S鎮(zhèn)的實地調(diào)研，運用共生理論探討各共生主體的不同行為態(tài)度，揭示農(nóng)村垃圾治理的各種困境，旨在助力新時代生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

1 共生理論

共生概念最早在19世紀(jì)末期由德國真菌學(xué)家德貝里提出，之后不斷有學(xué)者對這一概念進行完善?！渡鐣采摗繁砻?，共生系統(tǒng)由共生環(huán)境、共生單元與共生模式等要素相互作用、相互影響共同構(gòu)成[4]。

1.1 共生環(huán)境

共生環(huán)境是共生系統(tǒng)中多元主體相互聯(lián)系、相互影響的載體。在農(nóng)村垃圾治理過程中，基層政府發(fā)揮著承上啟下的作用。因此，基層政府自覺貫徹落實上級指示，統(tǒng)籌配置鎮(zhèn)內(nèi)人力、物力，形成鎮(zhèn)政府、村干部、村民、垃圾清潔組織、新聞媒體等多元主體之間協(xié)同共治的治理體系，這是建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村的基石。

1.2 共生單元

一個共生系統(tǒng)至少包含2個共生單元，共生單元之間相互作用形成穩(wěn)定有序的共生關(guān)系。在農(nóng)村垃圾治理場域中，共生單元包括村委會、村民、垃圾清潔組織、新聞媒體等多元主體。其中，村委會在農(nóng)村垃圾治理中占據(jù)主導(dǎo)地位，村民是垃圾治理中最直接的利益相關(guān)方，垃圾清潔組織的工作成效直接影響治理成果，新聞媒體是社會輿論的風(fēng)向標(biāo)。

1.3 共生模式

共生模式指農(nóng)村垃圾治理中共生單元相互作用、相互結(jié)合的形式。實現(xiàn)外在政策制定與內(nèi)在文化習(xí)俗之間的協(xié)調(diào)互動是農(nóng)村垃圾治理最關(guān)鍵且最困難的部分。在具體實踐中，從政策制定到基層執(zhí)行，需要充分發(fā)揮政府主導(dǎo)的合法性，借助社會資本的優(yōu)勢實現(xiàn)垃圾治理從單一導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝布s束+軟激勵”導(dǎo)向的綜合治理模式。

2 S鎮(zhèn)垃圾治理實踐

十幾年前，S鎮(zhèn)村民環(huán)保意識普遍較差，生活垃圾隨手丟棄，甚至選擇填埋或焚燒。

2.1 開端：公共垃圾桶的出現(xiàn)

為解決垃圾遍地的問題，S鎮(zhèn)政府統(tǒng)一設(shè)置公共垃圾桶，每天定時定點由垃圾清潔工進行清理。垃圾亂扔現(xiàn)象短期內(nèi)得到好轉(zhuǎn)，但好景不長，問題逐漸暴露。首先，垃圾堆積過多，超過垃圾桶負(fù)荷量。垃圾桶分布較為分散，難以滿足周圍村民的日常投放需求。其次，垃圾清理不及時，臭氣熏天。S鎮(zhèn)清潔工并未按照規(guī)定定時清理垃圾，導(dǎo)致垃圾堆積。最后，垃圾桶放置處引發(fā)爭議。垃圾堆積、氣味難聞引起附近村民強烈不滿。

2.2 發(fā)展：垃圾收集車的出現(xiàn)

S鎮(zhèn)政府根據(jù)縣政府工作文件，把戶外垃圾桶全部撤走，改由垃圾收集車進行定點定時收集垃圾，但問題依然層出不窮。具體表現(xiàn)為垃圾收集車噪音過大，居民備受其擾；垃圾池放置點引發(fā)爭議；公共垃圾池清理不及時，氣味熏人。居民投訴越來越多，甚至還引起媒體的注意。這說明垃圾收集車上門收集的方法并不適用于S鎮(zhèn)，還需要重新調(diào)整。

2.3 未完待續(xù)：配置分類垃圾桶

根據(jù)2018年縣政府印發(fā)的《全面推進農(nóng)村垃圾治理工作實施方案》，分類垃圾桶取代了原有的公共垃圾桶，這是符合當(dāng)前垃圾分類時代潮流的重要舉措。然而，在具體實踐中仍面臨村民文化程度不高、垃圾分類意識淡薄、垃圾分類宣傳方式單一等問題。如何破解“垃圾圍村”困境和實現(xiàn)垃圾治理良性循環(huán)成為S鎮(zhèn)不斷探索的重要議題。

3 基于共生理論的“垃圾圍村”困境

總體來看，S鎮(zhèn)垃圾治理實踐表現(xiàn)為典型的非對稱互惠共生型。組織間相互依存程度較高，但是非對稱機制依然主導(dǎo)著兩者之間權(quán)力與利益的分配，呈現(xiàn)出資源依賴弱的組織對資源依賴強的組織的控制，受控制組織的自主性難免受到一定程度侵蝕[1]。在S鎮(zhèn)垃圾治理過程中，這種非對稱互惠共生型是制約S鎮(zhèn)實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)的關(guān)鍵。S鎮(zhèn)垃圾治理實踐的分析框架如下圖1所示。

3.1 非對稱互惠共生環(huán)境：垃圾治理的“懸浮”

垃圾治理的“懸浮”指在政策執(zhí)行過程中，基層組織出于各方利益考量執(zhí)行政策，表現(xiàn)出敷衍了事、替換政策等行為，導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離預(yù)期目標(biāo)。具體表現(xiàn)為以下方面。

3.1.1 壓力型體制下的形式化運行?；鶎咏M織官僚化發(fā)展所帶來的壓力型體制使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級組織面臨巨大的任務(wù)壓力，在高度績效考核壓力下，村干部可能采取一些策略主義的行為。據(jù)S鎮(zhèn)X村村民反映，為迎接“雙創(chuàng)”工作和接受巡察組檢查，住宅區(qū)附近的公共垃圾桶曾被大范圍撤走，并且有專人在主干道監(jiān)督。這種做法在短期內(nèi)實現(xiàn)了公共環(huán)境的快速整潔，卻給附近居民日常生活帶來了極大的不便，導(dǎo)致民怨不斷。

3.1.2 科層制結(jié)構(gòu)下的碎片化治理。S鎮(zhèn)垃圾治理問題涉及多個職能部門，縱向上涉及中央、省級、市級、縣級、鎮(zhèn)級和村委會，橫向上涉及城管、住建、財務(wù)、環(huán)保等部門，職能不可避免存在交叉重疊的部分。村民普遍反映垃圾清理不及時嚴(yán)重影響了居住環(huán)境；村委會表示有明確一名村干部負(fù)責(zé)相關(guān)工作，由于任務(wù)繁重只能利用空閑時間督促垃圾清理；清潔工表示工資被克扣，實際收入與勞動付出不成正比。這種現(xiàn)象在村內(nèi)屢見不鮮，根本原因是垃圾治理各部門互相推諉，無法對垃圾治理工作采取一致行動。

3.2 非對稱互惠共生單元：多元主體失衡

S鎮(zhèn)垃圾治理工作需要各共生單元相互配合，形成治理合力。然而，在具體實踐中問題層出不窮。首先，村委會“行政化”色彩日益濃厚。在S鎮(zhèn)垃圾治理過程中，“走后門”現(xiàn)象頻繁發(fā)生，這與村委會作為基層群眾自治組織的特色背道而馳。其次，當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c垃圾治理受到諸多限制。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不斷加深，導(dǎo)致S鎮(zhèn)常住人口大多是老年人或兒童，對生態(tài)文明建設(shè)沒有清晰的認(rèn)知。最后，垃圾清潔組織的市場化傾向越來越強。S鎮(zhèn)垃圾清潔承包方作為理性經(jīng)濟人，往往會使用一些技術(shù)落后、設(shè)備老化的垃圾收集設(shè)備。

3.3 非對稱互惠共生模式：宣傳動員方式單一

垃圾分類的大力推行離不開公共權(quán)威的適當(dāng)引領(lǐng)和公共資源的合理配置。然而，S鎮(zhèn)垃圾分類大多采用簡單的拉橫幅或者在墻面上印刷環(huán)保標(biāo)語等方式進行宣傳，垃圾分類的推廣原因、分類原則等缺少宣傳，村民在實踐中很難做到正確分類投放。此外，S鎮(zhèn)垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的抽象化使得很多村民無法理解其具體含義，難以掌握分類標(biāo)準(zhǔn)，垃圾分類不可避免陷入“口號動員”的困境。

4 建議

4.1 營造正向共生環(huán)境，公共權(quán)威助力協(xié)同合作

垃圾治理工作涉及多方利益，容易受到利益各方博弈的影響。在這種情況下，垃圾治理離不開“高位推動”快速統(tǒng)籌跨部門利益、解決跨層級機關(guān)條塊分割困境[1]。垃圾治理政策的制定、落地、評估和反饋等環(huán)節(jié)都需要跨部門、跨層級之間的利益協(xié)調(diào)與互相配合，應(yīng)通過紅頭文件、不定時巡察等形式指導(dǎo)和督促基層政府提升垃圾治理效率，加快政策執(zhí)行進程。

4.2 構(gòu)建多元共生單元，政社互動增強協(xié)同動力

首先，村委會是農(nóng)村垃圾治理工作的關(guān)鍵中堅力量，一定要明確其職責(zé)，避免出現(xiàn)無人負(fù)責(zé)、放任不管或者責(zé)任不清、互相推諉的現(xiàn)象。其次，村民是農(nóng)村垃圾治理的直接利益相關(guān)方，垃圾治理政策制定要廣泛吸納群眾意見，同時采取鼓勵性手段來提高村民參與垃圾治理的積極性[5]。再次，垃圾清潔組織是農(nóng)村垃圾治理的主要實施者，不僅要積極引進先進技術(shù)和新型設(shè)備，還要建立完善的監(jiān)督考評機制，不定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)備、人員配備、清潔資金保障、村民滿意度等進行考察，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。最后，新聞媒體是農(nóng)村垃圾治理的潛在推動者，不僅要積極報道成效顯著、具有可復(fù)制性的垃圾治理手段和事例，還要接受村民、基層組織等對垃圾治理過程中不公平、不公正現(xiàn)象的舉報和投訴，督促相關(guān)部門加強監(jiān)管，提升治理效力。

4.3 打造新型共生模式，公共價值倒逼垃圾治理

一是要用多元化手段替代原有單一生硬的“填鴨式”灌輸，除了貼標(biāo)語、拉橫幅之外，還可以充分利用微信群、公眾號、廣播等形式進行垃圾治理宣傳教育[6]。二是要契合當(dāng)?shù)卮迕竦纳盍?xí)慣和風(fēng)俗文化，避免教條化和抽象化。例如，垃圾分類為“可腐爛”和“不可腐爛”等便于村民理解和掌握的標(biāo)準(zhǔn)，有利于垃圾治理工作的開展。