莊新宇

(中國政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，北京 100088)

習(xí)近平總書記指出：“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度，依靠法治?！秉h中央在十八大提出建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。改進(jìn)環(huán)境損害司法鑒定管理體制，對完善生態(tài)文明體制，為生態(tài)文明建設(shè)提供強有力的法治保障具有重要意義。由于歷史原因與我國環(huán)境保護分管工作部門的多元性，當(dāng)前環(huán)境損害鑒定在規(guī)范性文件中呈現(xiàn)“環(huán)境損害司法鑒定”“環(huán)境損害評估”“生態(tài)環(huán)境損害評估”等多種概念。①因為這些概念的內(nèi)涵與外延趨同，所以本文主要以“環(huán)境損害司法鑒定”為研究視角展開論述。司法鑒定管理制度，即國家對司法鑒定中關(guān)于司法鑒定人和司法鑒定機構(gòu)的資格認(rèn)證、執(zhí)業(yè)范圍、權(quán)限保障、職業(yè)道德等方面管理的法律制度的總稱。[1]2015年《司法部、環(huán)境保護部關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》指出：“環(huán)境損害司法鑒定是指在訴訟活動中鑒定人運用環(huán)境科學(xué)的技術(shù)或者專門知識，采用監(jiān)測、檢測、現(xiàn)場勘察、實驗?zāi)M或者綜合分析等技術(shù)方法，對環(huán)境污染或者生態(tài)破壞訴訟涉及的專門性問題進(jìn)行鑒別和判斷并提供鑒定意見的活動?！弊?015年經(jīng)國務(wù)院司法行政部門最高人民法院、最高人民檢察院(下稱“兩高”)將環(huán)境損害鑒定納入司法鑒定管理范圍以來，有關(guān)環(huán)境損害鑒定管理體制架構(gòu)不斷完善。環(huán)境損害司法鑒定管理的統(tǒng)一高效運轉(zhuǎn)對環(huán)境訴訟各類案件鑒定工作的開展具有基礎(chǔ)性作用。②

1 問題的提出：環(huán)境損害司法鑒定管理的離散困境

在黨和國家多次提出要健全、完善統(tǒng)一司法鑒定管理體制的大政方針下，我國環(huán)境損害司法鑒定管理仍存在鑒定機構(gòu)管理主體實質(zhì)多元、鑒定機構(gòu)名冊多頭管理、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)審查多門等問題，呈現(xiàn)出“分散—統(tǒng)一”對立并存的離散性的鑒定管理體制特點。[2]這不僅對各類環(huán)境訴訟的順利進(jìn)行產(chǎn)生了阻礙作用，也與域外主要國家環(huán)境損害鑒定管理體制不斷強化統(tǒng)一要素的改革趨勢相悖。當(dāng)前，我國環(huán)境損害司法鑒定管理，可抽象歸納為離散主義體制。離散主義體制有別于以美國為代表的分散型鑒定體制，并非單純指國家對司法鑒定管理無統(tǒng)一規(guī)范要求,而是指管理制度相關(guān)的規(guī)范不成體系，散見于各規(guī)章中，由此引發(fā)鑒定標(biāo)準(zhǔn)不一等離散主義問題，致使訴訟爭議頻出。本文立足于對部分環(huán)境訴訟重點案例的分析，擬對其離散主義體制進(jìn)行多維度的實證考查與理論闡釋，對制度變遷制約因素進(jìn)行反思，探索環(huán)境損害司法鑒定的統(tǒng)一主義進(jìn)路，以期為司法鑒定制度的發(fā)展提供經(jīng)驗參照。

2 環(huán)境損害司法鑒定管理的離散主義樣態(tài)

環(huán)境損害事實認(rèn)定需要鑒定意見的輔助證明，而有效鑒定意見的形成離不開法定鑒定機構(gòu)的實施與合格技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制。基于此，筆者擬從我國鑒定機構(gòu)的準(zhǔn)入管理、機構(gòu)名冊管理與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)管理三個方面，對環(huán)境損害司法鑒定管理的離散主義樣態(tài)進(jìn)行分析。

2.1 機構(gòu)準(zhǔn)入多元：“案多機構(gòu)少”的鑒定現(xiàn)狀

在須經(jīng)專家評審組評議的特色準(zhǔn)入規(guī)定，以及2018年司法鑒定機構(gòu)準(zhǔn)入收緊政策的雙重影響下，③雖然我國司法行政部門管理的環(huán)境損害鑒定機構(gòu)數(shù)量一直在緩慢增長，但與始終處于高位的環(huán)境訴訟案件數(shù)量還是形成鮮明對比(近四年環(huán)境損害案件與鑒定機構(gòu)兩者之間的數(shù)量對比如圖1所示)。

圖1 2017—2020年環(huán)境損害鑒定機構(gòu)與環(huán)境訴訟案件數(shù)量④

在中國裁判文書網(wǎng)以“環(huán)境損害”為關(guān)鍵詞，共計檢索到公開判決文書6 468份，增加“鑒定”關(guān)鍵詞進(jìn)行高級檢索，共計檢索到公開判決文書4 630份，占比71.6%。根據(jù)公開的判決文書中涉及鑒定事項判決文書的數(shù)量占比，可推定環(huán)境訴訟案件中七成以上案件都要通過鑒定來查明環(huán)境損害相關(guān)專門性事實問題。在我國環(huán)境訴訟案件鑒定意見高適用率的現(xiàn)實背景下，我國環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)數(shù)量顯然無法滿足我國環(huán)境訴訟案件的需要，不得不通過司法解釋與指導(dǎo)案例等方式擴充實質(zhì)實施鑒定、出具司法鑒定文書的機構(gòu)范圍來彌補鑒定機構(gòu)數(shù)量的短缺。2021年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》指出：“因無鑒定機構(gòu)，或者根據(jù)法律、司法解釋的規(guī)定，指派、聘請有專門知識的人就案件的專門性問題出具的報告，可以作為證據(jù)使用?！薄皟筛摺卑l(fā)布的辦理環(huán)境污染刑事案件司法解釋以及最高人民法院發(fā)布的審理環(huán)境侵權(quán)糾紛案件司法解釋，均規(guī)定可由環(huán)境保護部門指定或推薦的機構(gòu)進(jìn)行鑒定。云南省高級人民法院指導(dǎo)案例也指出：“司法鑒定機構(gòu)無法進(jìn)行評估、鑒定的，可以由依法成立的科研機構(gòu)評估、鑒定；科研機構(gòu)無法評估、鑒定的，可以由專門技術(shù)人員評估、鑒定。”⑤申言之，司法中采取了對評估報告“擬制證據(jù)”的司法采信實踐與由環(huán)境保護部門及法院賦予專門科研機構(gòu)和專家“擬制鑒定權(quán)”的行政化賦權(quán)實踐兩種做法。這些舉措雖在表面上緩解了“案多機構(gòu)少”時鑒定機構(gòu)缺位的問題，但卻反映了當(dāng)前實施環(huán)境損害司法鑒定的絕大部分機構(gòu)存在鑒定資格與報告證據(jù)能力“雙重擬制”問題，即除在冊的環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)外，司法實踐中存在大量未納入司法鑒定統(tǒng)一管理、卻實質(zhì)參與環(huán)境訴訟并實施鑒定的機構(gòu)。[3]這些機構(gòu)缺乏統(tǒng)一的管理主體與法律規(guī)制，極大地增加了管理難度。

2.2 名冊管理分散：“冊中冊”的不當(dāng)審查

盡管當(dāng)前我國鑒定機構(gòu)的法定主管部門為司法行政機關(guān)，但鑒定機構(gòu)名冊相關(guān)管理規(guī)范散見于公安機關(guān)、司法行政部門、環(huán)境保護、生態(tài)資源主管部門與法院的各類規(guī)范性文件中，形成了鑒定機構(gòu)名冊管理分散的現(xiàn)狀。與公安機關(guān)對管理權(quán)限范圍內(nèi)的司法鑒定機構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部管理性登記不同，司法行政機關(guān)、環(huán)境保護、生態(tài)資源主管部門與法院的名冊具有公示宣告性。后四者在鑒定機構(gòu)名冊的編制上存在分歧，引發(fā)了環(huán)境保護、生態(tài)資源主管部門與法院在編制不同名冊過程中，對環(huán)境損害鑒定機構(gòu)不當(dāng)審查的問題。除省一級的司法鑒定行政主管部門進(jìn)行名冊的編制與公告工作之外，兼有環(huán)境保護、生態(tài)資源主管部門發(fā)布《環(huán)境損害鑒定評估推薦機構(gòu)名錄》，對環(huán)境損害鑒定機構(gòu)進(jìn)行動態(tài)增加。部分名錄中不具有的鑒定機構(gòu)，經(jīng)相關(guān)主管部門推薦也可從事鑒定評估工作。法院也通過設(shè)立審前信息平臺，對鑒定機構(gòu)采取實質(zhì)性的造冊管理。2018年6月，最高人民法院在人民法院訴訟資產(chǎn)網(wǎng)增設(shè)“人民法院對外委托專業(yè)機構(gòu)專業(yè)人員信息平臺”，對“環(huán)境類”等類別的鑒定機構(gòu)進(jìn)行了收納與登記。2020年進(jìn)一步推出了鑒定機構(gòu)委托“黑名單”，法院評定不合格的鑒定機構(gòu)將不予委托，進(jìn)一步強化了鑒定機構(gòu)參與訴訟的過程管理。但法院設(shè)立名冊，存在著于法無據(jù)以及與本身審判機關(guān)的性質(zhì)不相符合的雙重問題。

名冊管理權(quán)本質(zhì)上是對鑒定機構(gòu)的主動管理。在鑒定機構(gòu)由司法行政部門管理的應(yīng)然狀態(tài)下，環(huán)境保護、生態(tài)資源主管部門與法院的名冊管理無疑是對本不屬于職責(zé)范圍內(nèi)鑒定機構(gòu)的二次管理，是以往“自設(shè)自鑒”“自審自鑒”問題的復(fù)現(xiàn)。申言之，環(huán)境保護、生態(tài)資源主管部門與法院發(fā)布的鑒定機構(gòu)已經(jīng)實質(zhì)上成為了環(huán)境損害鑒定機構(gòu)主管名冊的“冊中冊”，繞開了司法行政機關(guān)準(zhǔn)入審批。這樣做雖在一定程度上促進(jìn)了環(huán)境訴訟糾紛的解決，且有相關(guān)指導(dǎo)性判例的理念支持，但實質(zhì)上仍是對法定鑒定機構(gòu)設(shè)置要求的背離。北京市司法局曾要求其登記管理的鑒定機構(gòu)均進(jìn)入北京法院專業(yè)機構(gòu)名冊，但遭最高人民法院復(fù)函拒絕，稱此行為沒有法律依據(jù)，也不符合全國人大常委會法工委和司法部清理整改要求。[4]在環(huán)保主管部門對環(huán)境事務(wù)的分管優(yōu)勢與法院在環(huán)境訴訟審判階段的后位優(yōu)勢下，這種“冊中冊”的情形成為實質(zhì)意義上的審查，分割了司法行政部門的統(tǒng)一管理權(quán)。[5]

2.3 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)多頭管理：政出多門的訴訟隱憂

出于環(huán)境損害司法鑒定的高技術(shù)性要求，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是確保鑒定意見所涉科學(xué)技術(shù)可靠性的重要參照。環(huán)境損害司法鑒定工作嚴(yán)格依照《司法鑒定程序通則》第二十三條規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及適用順位，是司法鑒定技術(shù)運用的應(yīng)有之義。由于環(huán)境訴訟所涉專門性問題門類多樣，且被納入統(tǒng)一管理前司法實踐對環(huán)境損害司法鑒定的需求長期存在，致使鑒定依據(jù)以各相關(guān)領(lǐng)域的主管部門針對性發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)為主，加之對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立、修改、廢除以及解釋工作尚不到位，使得當(dāng)前我國仍未建立起統(tǒng)一的環(huán)境訴訟司法鑒定標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)而產(chǎn)生了多頭管理、政出多門的困境。

政出多門的訴訟隱憂已在司法實踐中顯現(xiàn)。在2020年重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心、廣東省環(huán)境保護基金會訴廣東3家鎳企環(huán)境公益訴訟中，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一的問題已然凸顯。⑥雙方當(dāng)事人就不同部門制定的標(biāo)準(zhǔn)，⑦對受污染水域是否為河口、案由是否為海洋環(huán)境公益訴訟以及鑒定機構(gòu)意見是否有效等問題展開了激烈的法庭辯論，最終被法院裁定原告主體不適格，無法提起相關(guān)案由訴訟，駁回起訴。[6]盡管環(huán)境保護部曾于2016年發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱》《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 損害調(diào)查》等綱領(lǐng)性文件，在一定程度上起到了總領(lǐng)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的作用，但仍缺乏量化形式的判斷指標(biāo)型標(biāo)準(zhǔn)，難以統(tǒng)領(lǐng)當(dāng)前龐雜的標(biāo)準(zhǔn)體系。2021年12月司法部發(fā)布的《司法鑒定標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》對此提出：“應(yīng)統(tǒng)籌兼顧生態(tài)環(huán)境、公共安全和醫(yī)藥衛(wèi)生等相關(guān)行業(yè)，確保司法鑒定標(biāo)準(zhǔn)化工作的協(xié)調(diào)有序?！弊阋娢覈h(huán)境損害司法鑒定標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)一之路仍然漫長。

3 環(huán)境損害司法鑒定管理的離散主義溯源

環(huán)境訴訟應(yīng)公共信托理論而生，環(huán)境損害司法鑒定管理作為其配套制度的重要構(gòu)成部分，經(jīng)歷了由多部門共管到司法行政部門主管的歷史變遷。從理論淵源出發(fā)，兼以歷史發(fā)展歷程的縱向維度與鑒定業(yè)務(wù)管理的橫向維度進(jìn)行研析，有助于進(jìn)一步理解離散主義樣態(tài)的形成緣由，為域外比較分析及針對性對策的提出鞏固實證根基。

3.1 理論溯源：公共信托理論之司法干預(yù)

濫觴于古羅馬法中公眾共有物概念、歷經(jīng)千年發(fā)展的“公共信托理論”強調(diào)：水、空氣等與公民日常生活密不可分的環(huán)境要素是社會公共利益所在，國家及其政府受公民委托，應(yīng)當(dāng)通過司法等多種手段保障公民的公共利益。司法干預(yù)作為公共信托理論的重要特征之一，為公民、組織與政府應(yīng)對環(huán)境損害事件，主動起訴私人主體或公共權(quán)力主體提供了理論依據(jù)。[7]在域外，無論是司法鑒定機構(gòu)由國家統(tǒng)一管理、為訴訟所服務(wù)的俄羅斯等大陸法系國家，抑或是司法鑒定機構(gòu)以市場自發(fā)設(shè)立為主、國家輔助管理的美國等英美法系國家，均建立或推行了一系列具有統(tǒng)一主義要素的制度架構(gòu)或改革，保障了環(huán)境損害司法鑒定的順利進(jìn)行。我國環(huán)境損害司法鑒定經(jīng)歷了多部門共管、注重結(jié)案效率的實體真實發(fā)現(xiàn)階段，正穩(wěn)步向司法行政部門主管、維護社會公益與保障人民私益并重的程序正義實現(xiàn)階段邁進(jìn)，離散主義樣態(tài)正是改革漸進(jìn)性的彰顯。如果沒有統(tǒng)一有序的司法鑒定制度支撐，放任離散的環(huán)境損害鑒定體制運行，不僅難以實現(xiàn)其保護生態(tài)環(huán)境的公共利益之本原目的，也將使為公正司法延展而生的司法鑒定公益性大打折扣。

3.2 縱向溯源：管理機構(gòu)龐雜與規(guī)范冗余

以2015年環(huán)境損害鑒定正式被納入“四大類”鑒定為分界線，我國環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)的管理經(jīng)歷了由形式多元分管到應(yīng)然統(tǒng)一主管、實質(zhì)多元分管的轉(zhuǎn)變。2015年之前，環(huán)境損害鑒定機構(gòu)呈現(xiàn)多元性，主要包括各級環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)設(shè)立的環(huán)境監(jiān)測站及其設(shè)立的司法鑒定機構(gòu)、社會化環(huán)境司法鑒定機構(gòu)與專項環(huán)境司法鑒定機構(gòu)等主體。[8]另外，還有部分檢測中心、公司附屬評估機構(gòu)等也長期從事?lián)p害賠償數(shù)額等的環(huán)境損害方面的評估工作。國家環(huán)境保護等相關(guān)部門對環(huán)境損害評估機構(gòu)的管理長期處于粗放狀態(tài)，準(zhǔn)入門檻較低，各系統(tǒng)審核運營標(biāo)準(zhǔn)不一。2015年《司法部、環(huán)境保護部關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》發(fā)布之后，我國環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)應(yīng)然狀態(tài)下由司法鑒定行政主管部門組織專家人員評審，經(jīng)嚴(yán)格的量化考核后納入統(tǒng)一管理，而實際情況是在司法與行政雙重擬制賦權(quán)下，舊有的鑒定評估機構(gòu)仍實質(zhì)參與損害鑒定與評估工作。

由于公檢法司等部門對因歷史原因設(shè)置且尚未裁撤的司法鑒定機構(gòu)與評估機構(gòu)仍掌握著實際控制權(quán)，我國環(huán)境損害鑒定機構(gòu)的管理目前仍存在多部門分別管轄的離散屬性。例如在現(xiàn)有的十家國家級司法鑒定中心中，最高人民檢察院司法鑒定中心與司法鑒定科學(xué)技術(shù)研究所司法鑒定中心的業(yè)務(wù)范圍均包括環(huán)境損害鑒定，“自檢自鑒”“自訴自鑒”等可能性仍然存在。加之公檢法司各自頒發(fā)的規(guī)范性法律文件冗余堆設(shè)，專有名詞解釋混亂(如上文提到的河口概念)，不僅在不同來源的標(biāo)準(zhǔn)中有不同規(guī)定，在同一部門發(fā)布的不同標(biāo)準(zhǔn)中也有不同規(guī)定，離散樣態(tài)的規(guī)范對鑒定統(tǒng)一管理造成了極大阻礙。

3.3 橫向溯源：基礎(chǔ)學(xué)科教育缺乏，標(biāo)準(zhǔn)不完善

傳統(tǒng)從事“三大類”鑒定類別的鑒定人在長期實踐中，從源學(xué)科到鑒定本學(xué)科都已建立起一套系統(tǒng)的培養(yǎng)模式與學(xué)科基礎(chǔ)。⑧反觀環(huán)境損害鑒定，盡管環(huán)境科學(xué)學(xué)科在國內(nèi)高校普遍設(shè)立，但除黑龍江生態(tài)工程職業(yè)學(xué)院等少數(shù)環(huán)境類院校開設(shè)環(huán)境監(jiān)測技術(shù)等專業(yè)外，我國整體缺乏具有環(huán)境損害鑒定技術(shù)與訴訟法律雙重知識的相關(guān)人才培養(yǎng)學(xué)科。環(huán)境損害鑒定相關(guān)實務(wù)工作的培養(yǎng)模式仍以針對鑒定評估從業(yè)人員職業(yè)培訓(xùn)為主，與外國系統(tǒng)完善的“環(huán)境法醫(yī)學(xué)”學(xué)科仍存在較大差距。[9]直到2021年年初，山東大學(xué)設(shè)立了“環(huán)境法醫(yī)學(xué)”碩博交叉學(xué)科才填補了我國的高層次教育專業(yè)空缺。[10]可見，我國環(huán)境損害鑒定專門性人才短缺現(xiàn)象還將持續(xù)較長一段時間，環(huán)境損害司法鑒定后備智力支持建設(shè)依然任重而道遠(yuǎn)。

標(biāo)準(zhǔn)體系方面，環(huán)境損害鑒定標(biāo)準(zhǔn)與傳統(tǒng)“三大類”鑒定類別也存在顯著不同，前者尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)體系，后三者在長期司法實踐中，已有一套成熟的標(biāo)準(zhǔn)選用模式。我國司法鑒定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的來源主要包括“采用”“行業(yè)協(xié)會制定”“管理機關(guān)制定”以及“專業(yè)機構(gòu)制定”等方式。[11]我國環(huán)境損害鑒定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)始終以“管理機關(guān)制定”為主，但受環(huán)境保護行政主管部門與司法行政主管部門多重管理的歷史傳統(tǒng)影響，標(biāo)準(zhǔn)自相矛盾、落后、不合實際等問題時常發(fā)生。傳統(tǒng)“三大類”鑒定已形成體系的“國家標(biāo)準(zhǔn)”“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”“司法行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”，能夠滿足各層次的訴訟鑒定需要，而環(huán)境損害司法鑒定在標(biāo)準(zhǔn)管理上與這三類鑒定的統(tǒng)一管理存在較大偏差。

4 環(huán)境損害司法鑒定域外管理的統(tǒng)一主義樣態(tài)

環(huán)境損害鑒定評估的域外實踐主要有環(huán)境損害鑒定機構(gòu)鑒定的“鑒定模式”和環(huán)境保護行政機關(guān)評估的“評估模式”兩類模式。[12]162這兩類管理模式雖各有側(cè)重，但均呈現(xiàn)出了一定的統(tǒng)一主義樣態(tài)，表現(xiàn)為“鑒定模式”的統(tǒng)一主義要素與“評估模式”的統(tǒng)一主義改革。二者為我國環(huán)境損害司法鑒定的統(tǒng)一主義進(jìn)路提供了樣態(tài)參照。

4.1 “鑒定模式”的統(tǒng)一主義要素

在俄羅斯、哈薩克斯坦等國的“鑒定模式”下，國家立法機關(guān)通過制定統(tǒng)一的環(huán)境損害鑒定法典，統(tǒng)一規(guī)定環(huán)境損害鑒定機構(gòu)執(zhí)業(yè)范圍與標(biāo)準(zhǔn)等舉措，對環(huán)境損害司法鑒定加以管理。以俄羅斯為例，俄羅斯的環(huán)境損害司法鑒定具有統(tǒng)一強制鑒定、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一主義要素?！抖砹_斯聯(lián)邦生態(tài)鑒定法》中規(guī)定，俄羅斯施行國家生態(tài)鑒定與社會生態(tài)鑒定并行的生態(tài)鑒定制度，對涉及公共利益的生態(tài)損害事件施行統(tǒng)一強制鑒定，避免因鑒定費用成本引起環(huán)境損害行為難以追訴而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化發(fā)生；奉行科學(xué)鑒定原則，遵循法定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。[13]統(tǒng)一主義要素盡管一定程度上提高了國家行政管理成本，但極大地提高了追訴環(huán)境損害行為的效率，值得借鑒。

4.2 “評估模式”的統(tǒng)一主義改革

美國、意大利等國的“評估模式”主要由政府直屬部門科研機構(gòu)承辦以及民間評估機構(gòu)承接委托來完成環(huán)境損害評估。環(huán)境損害評估有關(guān)法律法規(guī)常散見于各類行政法規(guī)中。[14]以美國為例，美國聯(lián)邦政府常委托具有一定技術(shù)力量和操作資質(zhì)的評估機構(gòu)或公司來參與環(huán)境損害評估，借以轉(zhuǎn)嫁財政成本。并構(gòu)建了以部門法為基礎(chǔ)、重點領(lǐng)域立法相結(jié)合的法律體系。在《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》確立環(huán)境損害評估普遍適用量化評估環(huán)境損害賠償金的基礎(chǔ)上，又在國家海洋和大氣管理局頒布的《石油污染法》中設(shè)立了量化評估生態(tài)恢復(fù)賠償金的例外適用情形。[12]30-36

“評估模式”雖然有著財政成本低、靈活性強等優(yōu)點，但也帶來了效率缺失和鑒定機構(gòu)及其人員趨利尋租等弊端，因此近年來美國積極推行具有統(tǒng)一主義特色的管理體制改革。在評估機構(gòu)統(tǒng)一方面，美國加強了州內(nèi)各環(huán)境損害評估實驗室的聯(lián)系與合作，促進(jìn)了人力、物力與信息資源的共享。在鑒定標(biāo)準(zhǔn)方面，美國2013年組建國家法庭科學(xué)委員會(NCFS)，加強了對鑒定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)合與質(zhì)量管理。[15]具有統(tǒng)一主義特色的改革不僅彌補了“評估模式”效率不足的缺陷，也在一定程度上豐富了其內(nèi)涵。

4.3 我國環(huán)境損害司法鑒定管理模式

我國雖然將環(huán)境損害鑒定事項劃入了“四大類”鑒定類別中，并規(guī)定環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)由司法行政部門統(tǒng)一實施行政管理，但由于環(huán)境損害鑒定機構(gòu)數(shù)量過少，無法滿足環(huán)境訴訟實踐的客觀需求，需要其他評估機構(gòu)行政化指定及社會化參與補足；加之缺乏如《俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)鑒定法》這樣獨立的環(huán)境損害鑒定法典，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系性不強。因此，尚處于形式統(tǒng)一、實質(zhì)離散的“鑒定模式”。由于離散主義樣態(tài)的影響，我國環(huán)境損害司法鑒定兼有“評估模式”效率不足與“鑒定模式”管理活力弱化的雙重缺憾，亟待走向統(tǒng)一主義管理。

5 環(huán)境損害司法鑒定管理的統(tǒng)一主義進(jìn)路

2014年黨的十八屆四中全會提出了“健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制”的改革目標(biāo)。經(jīng)過數(shù)年的司法鑒定改革實踐，我國環(huán)境損害司法鑒定相關(guān)管理規(guī)章制度改革取得了長足的進(jìn)步，但仍存在前述的部分離散主義的問題。明確環(huán)境損害司法鑒定管理主體應(yīng)為司法行政部門，以統(tǒng)一主義為進(jìn)路，推動鑒定準(zhǔn)入、鑒定名冊及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)管理統(tǒng)一，或?qū)⑹黔h(huán)境損害司法鑒定管理健全完善的具體應(yīng)對之策。

5.1 統(tǒng)一鑒定準(zhǔn)入管理

當(dāng)前我國“案多機構(gòu)少”的環(huán)境訴訟案件司法現(xiàn)狀依然問題突出。如何在保證環(huán)境損害鑒定機構(gòu)科學(xué)性、規(guī)范性的質(zhì)量前提下，兼顧鑒定機構(gòu)的數(shù)量擴容，是當(dāng)前離散主義下管理能動性不足的痛點。筆者認(rèn)為，一方面對新設(shè)鑒定機構(gòu)仍應(yīng)遵循《環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審細(xì)則》的相關(guān)規(guī)定，采取較為嚴(yán)格的專家量化評審的資格準(zhǔn)入認(rèn)證；另一方面，各級司法行政管理部門也要發(fā)揮主觀能動性，借鑒美國加強州內(nèi)實驗室聯(lián)動合作的經(jīng)驗，對轄域內(nèi)曾經(jīng)多次實質(zhì)參與環(huán)境訴訟、擁有多項環(huán)境損害鑒定業(yè)務(wù)能力且鑒定人員與儀器設(shè)備等滿足評審細(xì)則要求的鑒定機構(gòu)進(jìn)行審查后，將其納入統(tǒng)一管理。當(dāng)然這并不意味著降低鑒定機構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，而是通過多種途徑提高準(zhǔn)入效能，減少司法解釋與指導(dǎo)案例對那些并未備案的管理機構(gòu)的賦權(quán)適用。

5.2 統(tǒng)一鑒定名冊管理

多名冊管理的本質(zhì)是其他主體對環(huán)境訴訟中司法鑒定管理權(quán)力的侵奪，是離散主義管理的突出表現(xiàn)。當(dāng)前環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)在“冊中冊”的多主體名冊管理樣態(tài)下，勢必會付出更多的申請、審查、報備等額外管理成本。如何協(xié)調(diào)各管理主體的權(quán)力分配，是提出解決對策的研究基礎(chǔ)。當(dāng)前，司法行政部門與環(huán)保部門在環(huán)境損害鑒定管理領(lǐng)域正積極推進(jìn)協(xié)調(diào)共管，共同發(fā)布了諸如《環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審辦法》《環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)等級評審庫管理辦法》等多項部門規(guī)章，并共同評定組建了環(huán)境損害鑒定評審國家專家?guī)臁16]兩者在準(zhǔn)入管理、評審專家?guī)旃芾淼葯?quán)力分配上，實現(xiàn)了積極的協(xié)商對話。未來名冊管理也可考慮采取兩步走的形式：第一步是司法行政部門、法院與環(huán)保相關(guān)部門共享鑒定名冊，司法行政部門對其他兩部門名冊中的機構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一審查與評定并適時擴容，與法院的鑒定委托“黑名單”對接，對名單中的鑒定機構(gòu)進(jìn)行再審查，并作出相應(yīng)的處罰或采取資格退出機制；第二步是逐步收回其他部門的名冊審核權(quán)力，統(tǒng)一由司法行政部門主管名冊審核，并積極推進(jìn)名冊統(tǒng)一的各部門規(guī)章制定修改工作，為之后其他部門名冊劃歸并入做好職權(quán)、體制與規(guī)范準(zhǔn)備。

5.3 統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)管理

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一一直是強技術(shù)性業(yè)務(wù)管理的共同追求。在對俄羅斯統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)入法以及美國國家法庭科學(xué)委員會統(tǒng)一制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的比較研究基礎(chǔ)上，充分考慮我國環(huán)境損害鑒定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范管理離散現(xiàn)狀，可以從確定統(tǒng)一的司法鑒定標(biāo)準(zhǔn)管理部門以及完善標(biāo)準(zhǔn)保障體系兩方面入手：一方面，通過司法與生態(tài)資源部門的聯(lián)合牽頭，確定統(tǒng)一的環(huán)境損害鑒定標(biāo)準(zhǔn)管理機構(gòu)。對現(xiàn)有的法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)立、修改、廢止以及解釋的梳理工作，并通過整合現(xiàn)有專家?guī)斓姆绞剑h(huán)境損害司法鑒定相關(guān)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)審核機制，積累標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)驗，為補充即將出臺的生態(tài)環(huán)境法典和確立統(tǒng)一的司法鑒定管理法典而努力。另一方面，通過完善環(huán)境損害司法鑒定標(biāo)準(zhǔn)化操作細(xì)則，對標(biāo)準(zhǔn)的提出、起草、征求意見、發(fā)布、修改以及廢止的全流程進(jìn)行細(xì)致全面的制度設(shè)計，保障鑒定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一工作的嚴(yán)肅性與科學(xué)性，防止“偽科學(xué)”等進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)。[17]并通過專項經(jīng)費撥款、擴大專業(yè)人才培養(yǎng)等措施對標(biāo)準(zhǔn)化工作提供充足的財政與智力支持。

6 結(jié)語

環(huán)境損害司法鑒定作為具有獨特歷史演變與多學(xué)科技術(shù)交叉的鑒定門類，是生態(tài)文明制度體系的基礎(chǔ)性保障。本文以其離散主義的實然樣態(tài)為闡明對象，以統(tǒng)一主義的應(yīng)然樣態(tài)為反思成果，秉持對現(xiàn)象原因的量化研究與制度變遷制約因素的理論分析，力求找出統(tǒng)一主義的環(huán)境損害鑒定管理問題治理之道。離散主義不利于訴訟職權(quán)的集中與訴訟資源的整合，也與當(dāng)下大多數(shù)國家相對統(tǒng)一的環(huán)境損害司法鑒定管理趨勢相偏離。時代呼喚統(tǒng)一主義的環(huán)境損害司法鑒定管理體制的降臨。

環(huán)境損害司法鑒定管理作為司法鑒定管理制度的有機組成部分，司法行政機關(guān)切實做好鑒定管理工作，行使好公共職權(quán)，通過良法善治，形成完善統(tǒng)一的環(huán)境損害司法鑒定管理體制，既是回應(yīng)人民對“青山綠水”的熱切期盼、實現(xiàn)“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的司法追求，也是生態(tài)環(huán)境法典出臺的必要制度支撐。盡管當(dāng)下對環(huán)境損害司法鑒定管理仍存在基礎(chǔ)理論研究不足，缺乏定量定性分析等研究方法等問題，但隨著對鑒定管理統(tǒng)一主義進(jìn)路的批判性思考，環(huán)境損害司法鑒定管理的基礎(chǔ)理論研究必將煥發(fā)新的學(xué)術(shù)活力。

注釋：

①原環(huán)境保護部，現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的部門規(guī)章先后以“環(huán)境損害評估”“生態(tài)環(huán)境損害評估”相稱，而司法部則以“環(huán)境損害司法鑒定”表述。這二類表述在環(huán)境損害鑒定評估工作中，由于實施主體、解決對象、依據(jù)技術(shù)與訴訟程序趨同，一定語境下可以通用。環(huán)境保護部所發(fā)布的環(huán)辦〔2013〕101號、環(huán)辦〔2014〕118號、環(huán)發(fā)〔2015〕20號、環(huán)辦政法函〔2016〕2075號等部門規(guī)章，均以“環(huán)境損害評估”表述；生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的環(huán)辦環(huán)監(jiān)函〔2018〕1120號、環(huán)辦法規(guī)〔2018〕46號等部門規(guī)章，均以“生態(tài)環(huán)境損害評估”表述.

②本文中所提到的環(huán)境訴訟，是指與環(huán)境資源相關(guān)，以確定環(huán)境損害程度為主要焦點的環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境民事私益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境刑事訴訟等訴訟形式的總稱.

③參見2017年年底《司法部關(guān)于嚴(yán)格準(zhǔn)入 嚴(yán)格監(jiān)管 提高司法鑒定質(zhì)量和公信力的意見》(又稱“雙嚴(yán)十二條”)與2018年6月《環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審細(xì)則》相關(guān)規(guī)定，環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)要經(jīng)國家專家?guī)烊藛T嚴(yán)格量化評審后，方可登記入冊.

④在機構(gòu)數(shù)量方面，2015年底，環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)共計50家。2016年，環(huán)境損害司法鑒定正式被納入司法行政部門統(tǒng)一管理，各省開始對環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)及七類環(huán)境鑒定業(yè)務(wù)展開審批。2017年底，環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)增至72家。即使截至2020年底，環(huán)境損害鑒定機構(gòu)也僅有200家左右。案件數(shù)量方面，2016—2020年間全國法院審結(jié)各類環(huán)境資源刑事案件、民事案件與行政案件的總和分別為194 279件，250 039件，267 931件以及253 000件。參見2021年6月司法部發(fā)布的《環(huán)境損害司法鑒定白皮書》及最高人民法院發(fā)布的2017—2021年間《中國環(huán)境資源審判》白皮書.

⑤參見(2011)云高民一終字第41號民事判決書.

⑥參見(2020)粵民終1342號民事判決書.

⑦參見原國家海洋局制定的《河口生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》(HY/T 085—2005)與國家林業(yè)局制定的《濕地分類》(GB/T 24708—2009).

⑧傳統(tǒng)“三大類”鑒定包括法醫(yī)類鑒定、物證類鑒定及聲像資料鑒定。與法醫(yī)類鑒定相對應(yīng)的醫(yī)學(xué)一級學(xué)科下的法醫(yī)學(xué)學(xué)科，溯及歷史便有《洗冤集錄》等經(jīng)典作品傳世，當(dāng)代更是有法醫(yī)學(xué)界“老六所”以及其他醫(yī)科類院校與政法公安類院校設(shè)置法醫(yī)學(xué)相關(guān)專業(yè)進(jìn)行專業(yè)人才培養(yǎng).