王海兵 周垚

【摘 要】 改革我國生態(tài)文明體制，建立完善的環(huán)境保護機制是先決條件。河長制在各地試點中顯示出其改進河流污染治理的有效性，并形成向全國推廣的趨勢。通過對環(huán)境績效審計和河長制績效審計的研究現(xiàn)狀進行梳理，從河長制法律法規(guī)、審計方法、信息技術(shù)、評價指標、審計報告、人力資源六個維度，分析我國河長制水資源管理績效審計現(xiàn)狀與問題，探索構(gòu)建河長制水資源管理績效審計體系，旨在加強審計部門對“河長”以及河長辦工作的監(jiān)督與評價，推動河長制政策深入貫徹落實，完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)督體系，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 河長制; 水資源管理; 績效審計體系

【中圖分類號】 F239.4 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2022）10-0068-08

一、引言

改革開放以來，我國經(jīng)濟取得了舉世矚目的成就。然而，單一的追求經(jīng)濟效益對環(huán)境帶來了負面影響，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間不協(xié)調(diào)性日益顯著，使我國面臨資源約束趨緊、環(huán)境效益下滑嚴重、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)退化等一系列問題。環(huán)境是最普惠的民生，河道具有防洪、調(diào)蓄、排澇、灌溉、供水、航運等多種功能，是水資源和生態(tài)環(huán)境的重要載體，對防范自然災(zāi)害、維護生態(tài)平衡、保障經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾生產(chǎn)生活具有重要作用。構(gòu)建包括河長制及其績效審計在內(nèi)的河流管理體系，關(guān)乎社會福祉、生態(tài)安全和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。為了解決河流污染問題，2007年無錫在所管轄的太湖流域全面推廣河長制，效果良好，之后全國各地相繼實施。2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)并實施《關(guān)于全面推行河長制的意見》，河長制在全國鋪開?！昂娱L制”促進“河長治”，河長制融匯高質(zhì)量綠色發(fā)展理念[ 1 ]，是依法落實地方主體河道整治和管理責任的水環(huán)境治理創(chuàng)新方式。以河長制為中心形成的差異化績效考核問責機制，主要在于明確考核主體、考核對象、考核內(nèi)容、評價指標和考核結(jié)果運用，推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。2018年河長制在各地均有建立[ 2 ]，并且取得顯著的治理效果[ 3 ]。

習近平總書記指出要加強引導長江一帶的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，以“長江經(jīng)濟帶”推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。2017年12月至2018年3月，審計署對長江經(jīng)濟帶11省市的環(huán)境保護政策落實和資金管理使用情況進行了審計，即“長江審計”。2018年6月，王海兵接受《中國會計報》采訪時表示，從微觀意義來說，這份審計公告在于規(guī)范長江經(jīng)濟帶環(huán)境保護資金使用，提高環(huán)保預(yù)算資金使用績效;而宏觀意義則是用審計手段維護生態(tài)環(huán)境紅線，倒逼經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級，助力長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護和改善，推動沿線城市的生態(tài)環(huán)境優(yōu)化和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。首次出具的長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護審計報告將成為生態(tài)環(huán)境保護審計的范本，為開展河長制水資源管理績效審計提供寶貴的技術(shù)參照和經(jīng)驗支持。在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上，習近平總書記強調(diào)河流治理功能在提高生態(tài)保護水平、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展上發(fā)揮了重要作用。河長制水資源治理體系，與“長江經(jīng)濟帶”及黃河流域生態(tài)保護具有協(xié)同效應(yīng)，充分貫徹了習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的可持續(xù)發(fā)展理念，推動我國生態(tài)環(huán)境良好運行和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。新修訂的《審計法》第二十四條規(guī)定“審計機關(guān)對國有資源、國有資產(chǎn)進行審計監(jiān)督”，為河長制水資源管理績效審計提供了法律制度依據(jù)。我國目前對水環(huán)境綜合治理績效審計大多數(shù)是合規(guī)性審計，缺乏對績效的考量。河長制水資源管理績效審計為河長制體系與現(xiàn)實狀況的耦合提供戰(zhàn)略支撐，有利于河長制河湖治理功能發(fā)揮[ 4 ]，并且深化其差異化績效考核問責機制。因此，為了更好地發(fā)揮河長制在環(huán)境治理、社會和諧、經(jīng)濟發(fā)展上的作用，構(gòu)建河長制水資源管理績效體系具有重要意義。

二、文獻回顧

目前國內(nèi)對河長制水資源管理績效審計體系構(gòu)建相關(guān)的研究較少，本文擬從環(huán)境績效審計、河長制績效審計兩個方面進行文獻回顧，探索河長制水資源管理績效審計體系。

（一）環(huán)境績效審計研究

學者對環(huán)境績效審計體系的研究逐漸趨于完善。王海兵和周琳[ 5 ]構(gòu)建了環(huán)境社會責任風險為導向、環(huán)境審計為中心的企業(yè)環(huán)境社會責任審計框架?？冃徲嫺拍钣擅绹税⑸た咸兀?948）首次提出，他認為績效審計能對公共資源使用情況進行審查。在進一步研究績效審計對公共資源發(fā)揮的治理效應(yīng)中，李鳳雛等[ 6 ]發(fā)現(xiàn)績效審計在提高公共資源使用和管理上發(fā)揮了重要作用。河長制是我國環(huán)境保護政策之一，因此，可以通過環(huán)境績效審計的研究現(xiàn)狀，探析河長制水資源管理績效審計體系研究。2006年，環(huán)境審計工作組（WGEA）在全球性環(huán)境審計調(diào)查結(jié)果報告中指出，環(huán)境績效審計旨在確定政府是否經(jīng)濟、高效地開展環(huán)境保護活動，以實現(xiàn)環(huán)境目標。為了緩解環(huán)境資源約束與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，王海兵等[ 7 ]構(gòu)建了我國的環(huán)境資源保護審計體系。針對實踐中環(huán)境績效審計評價體系存在的弊端，彭蘭香等[ 8 ]認為我國在環(huán)境績效審計評價研究上未充分結(jié)合可持續(xù)發(fā)展理念，所關(guān)注的利益相關(guān)者單一，即評價指標單一、整體上缺乏系統(tǒng)性。為了解決此問題，滕劍侖等[ 9 ]基于經(jīng)濟效益、社會效益、資源保護績效三個角度，構(gòu)建了水環(huán)境績效審計評價指標體系，并且進一步融合決策主體對評價體系的主觀影響因素，優(yōu)化了評價體系。李曉星等[ 10 ]運用綜合評價方法，構(gòu)建并驗證了企業(yè)環(huán)境績效審計模型，為企業(yè)在承擔環(huán)境保護責任中能夠長遠發(fā)展提供策略。在國家審計層面上，李麗和孫文遠[ 11 ]運用超效率DEA模型和Tobit模型測算、檢驗得出，國家審計通過發(fā)揮審計抵御功能對環(huán)境績效審計產(chǎn)生顯著正向影響，為進一步發(fā)揮國家審計在環(huán)境績效審計中的作用，需要健全國家審計信息公告制度。

（二）河長制績效審計研究

隨著河長制在全國鋪開，對河長制績效審計的研究內(nèi)容從明確審計范圍轉(zhuǎn)向優(yōu)化績效審計模式。2007年無錫市創(chuàng)新水環(huán)境治理機制，地方黨政主要負責人兼任“河長”，負責管轄區(qū)域內(nèi)水污染治理和水質(zhì)保護工作。關(guān)于河長制定義，張嘉濤[ 12 ]認為河長制逐條明確各級管轄范圍內(nèi)河道的河長以及河道治理的各項措施，是促進社會和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的社會管理形式。在河長制的作用上，王東等[ 13 ]指出河長制能有效統(tǒng)籌治理河流上下游以及岸邊環(huán)境，為全面提高流域水環(huán)境質(zhì)量提供了契機。對河長制執(zhí)行狀況進行績效審計有助于河長制政策落實，史玉成[ 14 ]基于法律和政治系統(tǒng)角度，構(gòu)建了規(guī)范的河長制模式，并指出就河長制整體發(fā)展趨勢而言，需要出臺更多的法律促進河長制走出制度困境。而將績效審計嵌入河長制是對“河長”及其相關(guān)部門履行職責的進一步規(guī)范。朱玫[ 15 ]提出，河長制在河水治理方面取得了一定效果，但仍然存在較多問題，包括職責不法定、考核機制不明確、協(xié)同機制失靈等，需要從修訂法律法規(guī)、健全考核機制、增加公眾參與度方面具體解決問題。同時，楊紫秀[ 16 ]指出，目前我國對河長制下的績效審計研究寥寥無幾，亟需構(gòu)建系統(tǒng)、全面的河長制績效審計標準與流程。楊文韜[ 17 ]結(jié)合案例分析，提出更為規(guī)范的績效審計標準與流程，探索河長制背景下績效審計運行模式。

（三）研究述評

綜上所述，早期文獻分析了河長制具體實施情況，并有針對性地提出對策，探索河長制全面推廣路徑。進一步研究中，以國家各級審計機關(guān)和審計人員為主體，學者將績效審計融入河長制水資源治理的研究，形成河長制水資源管理績效審計，探究如何客觀、公正地評價“河長”在管轄任職期間河流治理工作效益，以及提出完善追責考核體制、深化政策落實的理論路徑。不過，總體而言，我國績效審計在河長制水資源治理背景下發(fā)展較為緩慢，相關(guān)研究較少，缺乏系統(tǒng)全面的河長制水資源管理績效審計體系。本文將基于河長制績效審計現(xiàn)有研究，以解決水污染問題為導向，融合大數(shù)據(jù)管理等因素，構(gòu)建河長制水資源管理績效審計體系，深化環(huán)境績效審計，為治理污染、建設(shè)美麗家園盡綿薄之力。

三、我國河長制水資源管理績效審計的發(fā)展現(xiàn)狀與問題分析

河長制實施以來，在發(fā)揮河流治理功能、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展方面取得一定成效，但也存在一些亟待解決的問題。

（一）河長制水資源管理績效審計法律體系未健全

河長制水資源管理績效審計相關(guān)的法律法規(guī)是國家層面對河長制規(guī)范和監(jiān)督落實的法律保障，也是審計人員開展工作和有效降低審計風險的制度依據(jù)。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2020年，相關(guān)部門印發(fā)并實施了河道管理條列、河長制推行意見、河長制實施情況監(jiān)督辦法、污水排放標準、違規(guī)處罰、環(huán)境保護法、生態(tài)保護補償機制、檢察公益訴訟機制等31個以上相關(guān)法律法規(guī)和條例文件。1988年我國發(fā)布首個河道管理條例《中華人民共和國河道管理條例》，為發(fā)揮江河湖泊綜合效益奠定了制度基礎(chǔ)。與此同時，河長制實踐也在推動河長制立法。在總結(jié)無錫河長制經(jīng)驗基礎(chǔ)上，江蘇省水利廳在2010年印發(fā)《江蘇省水利廳關(guān)于建立“河長制”的實施辦法》。2012年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，2017年河長制正式寫入《水污染防治法》。該法指出從省到鄉(xiāng)建立河長制，明確在分級分段的領(lǐng)導管轄區(qū)域內(nèi)開展河湖水資源管理、水污染治理等工作。但是，所涉及條款比較籠統(tǒng)，沒有形成系統(tǒng)化的理論和進一步的責權(quán)系統(tǒng)劃分及績效考核機制，缺乏與之對應(yīng)的河長制績效審計工作法規(guī)。為了加強執(zhí)法力度，最高檢察院針對大運河存在的環(huán)境污染、資源破壞和文物受損等情況進行了調(diào)查，于2020年2月到2021年6月沿大運河8省開展大運河專項辦案活動，共立案464項，保護歷史文化古跡83處，有效改善了大運河沿線生態(tài)環(huán)境狀況和保護文化遺產(chǎn)，協(xié)調(diào)環(huán)境保護與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系。

河長制在全國各地推廣的同時，所涉及工作面擴大，但各地政府沒有嚴格和比較標準的績效審計，有關(guān)法律法規(guī)建設(shè)滯后。部分地區(qū)將河長制與城市建設(shè)管理相融合，考核河長制在城市建設(shè)方面的執(zhí)行情況。例如廣州市出臺《廣州市海綿城市建設(shè)管理辦法》，明確將海綿城市建設(shè)工作納入河長制湖長制考核體系，進一步明確責任主體，加大河長制有效建設(shè)宜居城市力度。但各地方政府大多根據(jù)《關(guān)于全面推行河長制的意見》等規(guī)范性文件進行河長制考核問責，缺乏完善的法律機制[ 18 ]。同時，各地政府發(fā)布了地方實施工作指南，進一步明確河長和具體實施人的職責、權(quán)限劃分，有助于確定績效審計的范圍，比如重慶市頒布的《重慶市河長制條例》，但區(qū)域化較強，缺乏國家層面上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、控制。針對具體的違法違規(guī)情況處罰，水利部和國務(wù)院分別印發(fā)并實施了《水利部全面推行河長制工作督導檢查制度》《財政違法行為處罰處分條例》?？傊?，為了形成系統(tǒng)化、精準化的河長制水資源管理績效審計，健全河長制水資源管理績效審計法律法規(guī)是客觀需求。

（二）河長制水資源管理績效審計方法傳統(tǒng)單一

根據(jù)已進行河長制審計的審計局工作現(xiàn)狀，各地區(qū)在進行河流治理審計時采用了資料分析法、實地勘測法和比較分析法，整體偏向于對傳統(tǒng)績效審計方法的使用，較少運用專業(yè)技術(shù)法和專家打勾法。其中，專業(yè)技術(shù)法包含地理勘測技術(shù)、GIS數(shù)據(jù)分析法以及大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)等現(xiàn)代化技術(shù)運用;專家打勾法主要是通過問卷調(diào)查的方式，環(huán)保專家、審計專家以及其他相關(guān)專家對河流治理績效中的定性指標進行分級勾選和評價?？冃徲嫵绦蚴抢脤徲嫹椒ㄩ_展績效審計工作的計劃和控制，為河長制水資源管理績效審計工作的開展進行事前、事中和事后規(guī)劃，形成系統(tǒng)的審計工作模式。目前開展了績效審計的地區(qū)對績效審計程序的階段性劃分比較完整，但是每個階段所涉及績效審計具體內(nèi)容不夠充分，審計方法較為單一。在河長制水資源績效管理審計過程中，運用多樣化審計方法，以強化績效審計程序控制，規(guī)范審計人員工作模式，有利于獲取更多的審計證據(jù)，提高河長制水資源管理績效審計證據(jù)的證明力。

（三）河長制水資源管理績效審計信息系統(tǒng)建設(shè)滯后

在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，研究以大數(shù)據(jù)技術(shù)為中心的河長制水資源管理績效審計信息系統(tǒng)，發(fā)揮大數(shù)據(jù)協(xié)同治理功能，增強績效審計證據(jù)的有效性，為上級領(lǐng)導評價、監(jiān)督、協(xié)調(diào)河長工作提供指引，是構(gòu)建河長制水資源管理績效審計體系的重要環(huán)節(jié)。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的普及，利用河長制管理信息系統(tǒng)建設(shè)進行績效審計，是新時期新形勢下河長制績效審計的客觀要求。不管是單一化河長制水資源管理績效審計評價指標體系，還是在理論上需要構(gòu)建完整的資源環(huán)境管理績效評價指標體系，都會涉及水利、環(huán)保、國土、農(nóng)林等不同屬性來源的環(huán)境保護監(jiān)測數(shù)據(jù)。河長制水資源管理績效審計信息系統(tǒng)依賴于河長制水資源大數(shù)據(jù)管理信息系統(tǒng)，后者是數(shù)據(jù)信息的重要承載、傳送體，通過精準、及時獲得河長巡河情況和河道水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)，為獲取績效審計監(jiān)督評價數(shù)據(jù)，推動“智慧河長”發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)提供支撐。2017年提出“智慧河長”的概念以來，各地省市縣河長制綜合管理平臺建設(shè)得到一定程度發(fā)展。但在全國范圍來看，智慧河長系統(tǒng)應(yīng)用的廣度和深度還不能適應(yīng)現(xiàn)實需求，河長制管理在線監(jiān)測系統(tǒng)和河長制管理審計系統(tǒng)之間缺乏整合。部分試點省市治水辦在印發(fā)的河長制工作方案中指出，要強化河長制大數(shù)據(jù)系統(tǒng)構(gòu)建工作，提高河長制信息化管理水平，強化河長制落實情況考核和河長履職情況考核，并且利用網(wǎng)頁、APP進行河長制網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)。但平臺中部分數(shù)據(jù)不夠精確，無法準確判斷河長的履職情況。省、市、縣、鄉(xiāng)的四級河長信息化解決方案指出了具體的信息化系統(tǒng)模塊和實施途徑，但需要研究信息化系統(tǒng)與實際運用相耦合。為了有效獲得非法使用、污染河道的違法違規(guī)線索，最高檢察院與信息技術(shù)公司開展合作，利用爬蟲技術(shù)對證據(jù)進行收集。目前各地的河長制信息化建設(shè)還處于初級階段，普遍沒有設(shè)立統(tǒng)一標準且缺乏政策指導，很多構(gòu)想還處于理論層面，缺乏實際運用。每個地區(qū)河長制信息化建設(shè)需求既有相同處又各有側(cè)重，在信息化建設(shè)中應(yīng)遵循差異化原則和數(shù)據(jù)共享原則，在滿足需求差異的同時打破數(shù)據(jù)孤島瓶頸。河長制信息建設(shè)具有涉及面廣、體系復(fù)雜的特征，為了形成專項河長制水資源管理績效審計信息網(wǎng)，需要結(jié)合具有基礎(chǔ)建構(gòu)作用的大數(shù)據(jù)技術(shù)，實現(xiàn)各部門之間河長工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，推動差異化環(huán)境下河長工作開展。

（四）河長制水資源管理績效審計評價指標可操作性不強

健全績效審計評價指標體系是界定河長制水資源管理績效審計內(nèi)容的重要基礎(chǔ)，能有效增加審計公信力[ 19 ]，但目前河長制水資源管理績效審計評價指標較為單一且不具體，缺乏綜合性指標評價結(jié)果。河長制是環(huán)境保護政策中一個細分領(lǐng)域，傳統(tǒng)績效審計主要圍繞經(jīng)濟活動展開，不足以反映環(huán)保領(lǐng)域所涉及的環(huán)?；顒涌冃?。實踐中河長制績效審計評價指標側(cè)重于部分資金指標，未充分包含河長制涉及的經(jīng)濟、社會、環(huán)境內(nèi)容，即績效審計指標內(nèi)容不夠完善，會降低績效審計整體質(zhì)量[ 20 ]。經(jīng)濟效益主要以資金為主線，涉及資金撥付情況、具體項目實施情況和整體效果分析等;社會效益主要以民生為主線，涉及公眾參與度、滿意程度等;環(huán)境效益主要以改善環(huán)境為主線，涉及水污染處理、水生態(tài)修復(fù)等。部分績效審計評價指標不能精準量化，比如民眾對河長治理結(jié)果的滿意程度，因此需要將定性與定量評價指標相結(jié)合。針對績效評價指標范圍，還需要進一步根據(jù)責任劃分界定，涉及的具體評價指標會因每個地區(qū)、層級具體條件不同，側(cè)重點有所差別。此外，還應(yīng)結(jié)合水資源管理要素動態(tài)變化的適應(yīng)性[ 21 ]，提高河長制水資源管理績效審計評價指標可操作性。

（五）河長制水資源管理績效審計報告信息披露待規(guī)范

通過績效審計報告與上級領(lǐng)導溝通河長制工作完成情況，有助于上級領(lǐng)導對河流治理工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與評價，保障民眾知情權(quán)，促進社會監(jiān)督機制的形成。河長制水資源管理績效審計發(fā)展較晚，審計署對其績效審計內(nèi)容還未做出明確規(guī)定。少數(shù)地區(qū)通過政府官網(wǎng)傳遞河長制審計報告結(jié)果，包含河長制審計發(fā)現(xiàn)、審計建議、以往審計建議的采納和執(zhí)行情況，但報告內(nèi)容與格式未形成規(guī)范統(tǒng)一標準，且績效審計報告內(nèi)容不全面，缺少審計依據(jù)、具體指標。目前各地區(qū)偏向于以工作匯報的形式，反映河長及相關(guān)部門對其管轄流域內(nèi)責任落實情況，匯報內(nèi)容涉及河流基本情況、河長制實施方案、日常工作制度、河長制部門配置情況、落實項目情況以及未來規(guī)劃，其實質(zhì)具有績效審計報告對河流治理情況信息的傳遞功能，有助于上級領(lǐng)導對河長制工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。但以河長制專項績效審計進行報告的內(nèi)容較為模糊，不能精準體現(xiàn)河長對每項工作的完成情況，且績效審計報告的形式大多以文字內(nèi)容呈現(xiàn)，以時間為基礎(chǔ)的河長制治理績效對比較少，不利于績效審計報告的使用者快速獲得決策有用的信息。僅有部分地方審計局通過資料分析法、實地探測法和比較分析法，對河長制政策落實情況進行了跟蹤審計，并向上級審計機關(guān)報告跟蹤審計結(jié)果，增加了河長制績效審計報告內(nèi)容。為了提高河長制水資源管理信息透明度，促進河長制政策穩(wěn)步推進，有必要規(guī)范河長制水資源管理績效審計報告信息披露內(nèi)容，豐富其報告形式。

（六）河長制水資源管理績效審計復(fù)合型審計人才匱乏

在實踐多元化、多學科交叉發(fā)展的背景下，績效審計對象和內(nèi)容多種多樣，面廣且綜合性強[ 22 ]，具備多領(lǐng)域知識的高素質(zhì)審計人員是實施高質(zhì)量河長制績效審計的基礎(chǔ)。首先，河長制涉及負責上下流域和左右兩岸河水治理工作，審計人員需要用河長制行業(yè)背景知識進行剖析，擬定審計計劃、確定審計內(nèi)容，對河長工作績效進行衡量。其次，審計人員在開展工作時，不僅要依據(jù)《審計法》和《審計法實施條例》等法律法規(guī)開展工作，而且要以審計內(nèi)容相關(guān)的法律法規(guī)為依據(jù)，比如，對水污染防治項目進行審計時，增加《水污染防治法》審計標準。對此，審計人員不僅需要知道工作開展的一般法律，而且需要知道審計對象所處特殊行業(yè)法律。最后，對大數(shù)據(jù)技術(shù)在河長制中的運用，審計人員需要借助大數(shù)據(jù)技術(shù)信息系統(tǒng)來完成審計工作。審計人員無需完全參與相關(guān)的技術(shù)處理工作，但得清楚其中的邏輯運行方式，才能掌握系統(tǒng)支撐下的審計工作機理，提高審計工作效率和效果。同時，在信息系統(tǒng)開發(fā)的過程中，相關(guān)審計人員需要協(xié)助系統(tǒng)開發(fā)人員完成配套的績效審計系統(tǒng)開發(fā)，達到審計專業(yè)知識和系統(tǒng)開發(fā)以及實際需求的深度融合。目前，在河長制水資源管理績效審計中缺乏所需知識多元化的績效審計復(fù)合型人才。

四、河長制水資源管理績效審計體系構(gòu)建

河長制水資源管理績效審計是環(huán)境資源保護審計的細分，因此，本文基于環(huán)境資源保護審計的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、適應(yīng)性、合規(guī)性和效益性原則，以河長制水資源管理績效審計目標為主線，從法律法規(guī)、審計方法、信息技術(shù)、評價指標、審計報告和人力資源六個維度，系統(tǒng)構(gòu)建河長制水資源管理績效審計體系。

（一）健全河長制水資源管理績效審計制度

目前缺乏國家層面的河長制績效審計相關(guān)法律法規(guī)、涉及明確主體職責與權(quán)限劃分的考核問責機制和相對應(yīng)的績效審計準則內(nèi)容。河長制工作的主要任務(wù)包括水資源保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管、河湖水域岸線管理。河長制水資源管理績效審計制度在河長制工作制度的基礎(chǔ)上生成。一方面，需要根據(jù)河長制運行邏輯，形成完備的考核問責機制。在河長制四級層次體系中，每層級的河長分別有不同的職責，每個層級中除了河長以外，還有具體執(zhí)行部門?？己藛栘煓C制對河長制每個層級以及每個層級不同崗位的職責和權(quán)限進行明確規(guī)定，以保證崗位人員各司其職、遇事不推諉，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的差異化控制格局。在法規(guī)上深化城市建設(shè)與河長制的融合，進一步明確主體責任，并且在過于寬松疏失與過于嚴苛細密中找到適中的法律法規(guī)制度，保證在能達到預(yù)期效果的前提下營造積極的工作氛圍，提高執(zhí)行效率。另一方面，建立完善的河長制績效審計準則體系，明確河長制水資源管理績效審計的方法、流程，規(guī)范審計受托責任的履行。同時，可能存在破壞河道的非法事件，需要整合各機關(guān)執(zhí)法力量，增強法律約束力，對此可延伸審計人員監(jiān)督考核的法律允許范疇。新修訂《審計法》第四十一條規(guī)定：“審計機關(guān)履行審計監(jiān)督職責，可以提請公安、財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、海關(guān)、稅務(wù)、市場監(jiān)督管理等機關(guān)予以協(xié)助。有關(guān)機關(guān)應(yīng)當依法予以配合?！睆捻攲釉O(shè)計上為河長制水資源管理績效的延伸審計和協(xié)作審計提供了法律支持，具體操作還需要在《審計法實施條例》中加以細化。

（二）探索多元化河長制水資源管理績效審計方法

按照科學性與客觀性原則，增加河流治理績效審計方法的種類，豐富審計證據(jù)的來源，提高審計程序的合理性，解決河長制水資源管理績效審計方法單一、審計程序正常發(fā)揮受限問題。除了傳統(tǒng)績效審計方法以外，注重實地調(diào)研和統(tǒng)計分析技術(shù)的運用，增加專業(yè)技術(shù)法和專家打勾法，對河長管理和河流治理績效進行審計。聯(lián)動專項河長制水資源管理績效審計的大數(shù)據(jù)管理信息系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)進行審計證據(jù)獲取、分析和應(yīng)用，并廣泛實地調(diào)研，充分論證，提高審計證據(jù)的有效性，精確判斷、評價河長日常工作情況以及治理效果。開展深入全面的河長制水資源管理績效審計，需要加大對公共資源的投入，確定審計資源利用的合理性，因此在增加技術(shù)與設(shè)備的同時，應(yīng)與環(huán)境保護事件所具有的合理、節(jié)約屬性保持一致，找到資源利用與績效審計有效性的平衡點，避免資源浪費或投入不足，尋求審計資源最大化利用，實現(xiàn)河長制水資源管理績效審計最大效用。同時，不能僅局限于河長制水資源管理績效審計方法類別的選用，還應(yīng)將審計項目和審計組織形式進行全面統(tǒng)籌，審計方法與審計對象內(nèi)容進行深度融合，完善審計人員工作模式，使績效審計方法服務(wù)于河流治理審計監(jiān)督、評價職能以及風險發(fā)現(xiàn)與決策支持功能。

（三）建立河長制水資源管理績效審計信息系統(tǒng)

目前我國已經(jīng)成功研發(fā)河長制信息化在線監(jiān)管平臺，包含河湖水域岸線管理保護、水污染防治、水資源管理與保護、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管等模塊，實現(xiàn)信息化人員管理、流程化事務(wù)管理、智能化河道管理。在此基礎(chǔ)上，云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、GIS、爬蟲技術(shù)、視頻監(jiān)控、無人機技術(shù)等的快速發(fā)展，為建設(shè)河長制績效審計管理信息系統(tǒng)提供了技術(shù)支持。通過技術(shù)手段，打造信息化審計工作環(huán)境，形成河長制專項信息化系統(tǒng)構(gòu)建的一部分。河長制專項信息化系統(tǒng)數(shù)據(jù)涉及其他部門的數(shù)據(jù)來源，需要高度整合現(xiàn)有水務(wù)、環(huán)保、林業(yè)、國土等部門的信息資源。因此，應(yīng)實現(xiàn)跨部門不同管理系統(tǒng)之間部分“互聯(lián)互訪”功能，適應(yīng)審計工作需求，幫助河長及相關(guān)部門決策，達到各級河長及相關(guān)部門能夠隨時了解工作完成情況，并據(jù)此調(diào)整工作、優(yōu)化工作運行程序、防控失職風險，實現(xiàn)上級部門以及各部門之間查詢、提取和分析相關(guān)信息，形成從局部到整體的多方聯(lián)動運行機制。強化各部門之間的溝通，及時協(xié)調(diào)控制工作進展，發(fā)揮河長制整合各級河長及其相關(guān)部門執(zhí)行力作用[ 23 ]。推進河長制水資源管理信息化建設(shè)和河長制水資源管理績效審計信息系統(tǒng)建設(shè)是長期工程，實踐中需要協(xié)同推進，不斷深化落實河長制政策中的信息化指引，利用大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)持續(xù)改善水資源管理狀態(tài)。

河長制水資源管理績效審計信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)來源，包括空間數(shù)據(jù)、財務(wù)數(shù)據(jù)、崗位數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、水文數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)、網(wǎng)格數(shù)據(jù)、河道數(shù)據(jù)、工程數(shù)據(jù)等。例如河湖網(wǎng)絡(luò)信息管理，提供河湖網(wǎng)格相關(guān)信息的維護管理功能，包括河道、水庫、排污口、取水口、檢測站、水功能區(qū)、重點排污單位等。結(jié)合河長制水資源管理績效審計的特點，分別從輸入層、分析層和輸出層三個模塊進行河長制水資源管理績效審計信息系統(tǒng)設(shè)計，符合數(shù)據(jù)清洗、管理、分析的數(shù)據(jù)使用邏輯，并且層層反饋式的到達上一模塊層級，形成循環(huán)式分析、系統(tǒng)化控制的雙向機制，體現(xiàn)河長制水資源管理績效審計數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)處理與數(shù)據(jù)運用以及運用結(jié)果的數(shù)據(jù)依次流通、循環(huán)再利用過程，即形成數(shù)據(jù)倉庫，便于后續(xù)數(shù)據(jù)價值挖掘，有利于審計人員進行事前、事中和事后的全過程分析、評價和監(jiān)督。河長制水資源管理績效審計信息系統(tǒng)的運行框架如圖1所示。

以河北省河長制信息管理平臺為例，該平臺圍繞“河湖一張圖”，以河湖涉水事件為主線，結(jié)合河長制湖長制主要工作內(nèi)容，利用移動終端和微信服務(wù)平臺為主的前端工具，搭建了“移動巡查、公眾監(jiān)督、云端管理”一體化線上監(jiān)控管理系統(tǒng)，實現(xiàn)河長和湖長巡河數(shù)據(jù)可視化（以下將河長和湖長簡稱為河湖長）。平臺主要有河湖分布走向、水質(zhì)斷面、河湖長巡查動態(tài)、問題點位分布等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)模塊，對各級河湖長巡河次數(shù)、巡河率、巡河問題分布情況進行直觀展示。在河湖長具體工作內(nèi)容方面，平臺包括巡查問題協(xié)調(diào)處理、公文流轉(zhuǎn)、移動辦公、考核評估等模塊，平臺使用者可以在線進行公文上傳、任務(wù)指派、信息傳遞、涉水事件結(jié)案以及進度反饋全過程處理，實現(xiàn)從點到面的河湖長工作信息管理，為各級河湖長巡查調(diào)研河湖狀況提供了有力支持。2018年8月，中國智慧河長系統(tǒng)首次在中國國際智能產(chǎn)業(yè)博覽會亮相;同年12月，重慶市智慧河長系統(tǒng)全面上線運行，各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社1.7萬余名河長全部使用“重慶河長制”APP履行巡河職責。公司層面也有研發(fā)河長制大數(shù)據(jù)平臺，能夠進行水位、水量、水質(zhì)、雨量、流量等監(jiān)測數(shù)據(jù)采集，形成綜合數(shù)據(jù)庫，為數(shù)據(jù)分析、河湖長決策、河湖治理監(jiān)控提供信息。河長制信息管理平臺、水環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺等為河長制水資源管理績效審計提供了信息基礎(chǔ)，也為構(gòu)建河長制水資源管理績效審計信息系統(tǒng)提供了技術(shù)支持。

（四）完善河長制水資源管理績效審計評價指標體系

選取反映經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益的績效評價指標，具體化河長制水資源管理績效審計評價指標，考察河長以及相關(guān)職能部門工作完成情況。在河長制環(huán)境保護治理背景下，資金活動的影響面從經(jīng)濟效益擴大至社會效益和環(huán)保效益。資金是開展活動的血液，對資金活動進行審計監(jiān)督、建立防止舞弊模型是河長制水資源管理績效審計體系的重要內(nèi)容。主要采用上級批準、撥付資金到下級的資金鏈活動方式，將資金注入河長辦，河長辦開展專項河湖管理項目，涉及撥付資金到位、項目資金進程和項目經(jīng)濟成效。河湖管理最終目的是改善人民生活環(huán)境，實現(xiàn)為子孫后代謀福利的可持續(xù)發(fā)展目標，體現(xiàn)為社會效益。社會效益顯現(xiàn)化有賴于公眾的參與，形成河長制工作的監(jiān)督機制，促進河長制政策落實，其具體評價指標包括公眾參與程度、滿意度和生活幸福指數(shù)等。河長制水資源管理績效審計中“水資源”主要強調(diào)河長制具有河湖治理功能，具有帶來環(huán)境效益的目的。主要依據(jù)資源保護、水域岸線管理保護、水污染防治、水環(huán)境治理和水生態(tài)修復(fù)標準，選取具體指標衡量環(huán)境效益。基于河長制水資源管理運行現(xiàn)狀，結(jié)合經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益三個維度，借鑒環(huán)境績效審計和水資源管理績效審計評價指標體系的編制方法和模型，完善河長制水資源管理績效審計評價指標，提高審計報告、審計建議、審計處理決定等審計結(jié)果質(zhì)量，體現(xiàn)實施河長制對轄區(qū)內(nèi)河道進行水資源管理的最終效果（表1）。

（五）規(guī)范河長制水資源管理績效審計報告的信息披露

通過規(guī)范河長制水資源管理績效審計報告信息披露，增加信息披露內(nèi)容的廣度和深度，豐富審計報告形式，多元化審計報告途徑，提高信息披露的強制性，保障績效審計報告披露的及時性，聯(lián)動政府治理與社會監(jiān)督力量共同推進生態(tài)環(huán)境體制改革。對此，審計署及相關(guān)部門應(yīng)協(xié)同制定河長制績效審計報告規(guī)范，進一步確定審計報告的披露內(nèi)容，保障披露信息的完整性和可理解性，提高披露信息有效性。通過提高對河長制績效審計的重視程度，增加績效審計報告內(nèi)容的專項性，落實河流治理任務(wù)的責任到個人。在保證審計報告要素一致性前提下，與績效審計內(nèi)容相輔相成的審計報告形式需要多元化，增加內(nèi)容的表現(xiàn)形式，為上級領(lǐng)導部門提供決策有用的數(shù)據(jù)信息?？捎脠D、表、文三者協(xié)同的方式凸顯整治前后數(shù)據(jù)變動情況及效益。河長制水資源管理績效審計報告具有公益性、無償性的特征，因此需要通過媒體、主流網(wǎng)站擴大河長制績效審計報告的途徑，增加社會公眾獲得績效審計報告信息的途徑，提高社會公眾對政府在環(huán)境保護方面的信任度，優(yōu)化河流治理與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的耦合度，促進社會穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。規(guī)范化河長制水資源管理績效審計報告途徑的前提是政府審計機構(gòu)增加績效審計報告的強制性，引導河長制治理向社會效益延伸。

（六）注重河長制水資源管理績效審計人才培養(yǎng)

每一級河長制水資源管理的績效審計主體是上一級的審計機關(guān)，形成“一級抓一級、層層抓落實”的審計工作格局。為了增加績效審計價值，審計人員運用專業(yè)知識，結(jié)合績效審計發(fā)展規(guī)律，運用高效、恰當?shù)姆绞铰男新毮苁强陀^需要。復(fù)合型人才是對審計人員要求的進一步拓展，是河長制水資源管理績效審計開展分析、評價的關(guān)鍵，是驅(qū)動該體系運行的重要基礎(chǔ)，屬于河長制水資源管理績效審計體系中的人力資源層。針對復(fù)合型人才建設(shè)，加強審計人員綜合工作素質(zhì)和提高職業(yè)勝任能力是績效審計工作開展的根本要求。一方面，審計人員需要熟悉績效審計專業(yè)知識和河長制績效審計對象行業(yè)背景知識，并且將兩者有效結(jié)合，在實踐中發(fā)現(xiàn)河長制運行規(guī)律，精準控制績效審計計劃并實施審計，提高對績效審計的過程控制質(zhì)量。另一方面，河長制水資源管理績效審計是依據(jù)審計法以及其他相關(guān)法律，結(jié)合河長制發(fā)生的事實進行審計工作，因此審計人員必須懂得運用法律標準判斷河長制運行的合理性，做到績效審計技術(shù)與法務(wù)的充分結(jié)合。大數(shù)據(jù)時代，河長制水資源管理績效審計涉及大量來自其他相關(guān)部門的數(shù)據(jù)，需要運用專門軟件工具對數(shù)據(jù)進行收集、分析和處理，故需要提高審計人員理解軟件數(shù)據(jù)處理機制、熟練運用該軟件進行全面性審計的能力，滿足審計獨立性、公平性和客觀性，并且注重增值性。河長制水資源管理績效審計的增值性主要體現(xiàn)在降低審計成本、協(xié)調(diào)改善河長的工作狀況，促進河長制政策的落實，實現(xiàn)水資源的高效利用和水資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。審計部門需要通過審計人才培訓，為審計人員提供學習與成長的平臺，保障人才資源供給。注重開展“以審代培”和“研究型審計”的培養(yǎng)方式，在實踐中提高審計人員綜合素養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平。在審計人員能力不足或其他原因不能完成河長制績效審計任務(wù)時，可引入第三方實施部分審計業(yè)務(wù)外包，提高河長制績效審計效率。

五、研究結(jié)論和展望

河長制背景下的水污染管理是改善河湖水資源狀況的環(huán)境保護策略，也是改善人們生活環(huán)境、提高人們生活幸福度的途徑。一定程度上，河長制能有效解決人們對河湖的積累性破壞，為當代人著想，也為后代謀福，充分體現(xiàn)了以人為本的發(fā)展理念。構(gòu)建河長制水資源管理績效審計體系研究，有利于評價、監(jiān)督河長工作，保障河長制政策在全國順利推廣并被有效執(zhí)行。本文從國家層面研究河長制水資源管理績效審計體系，融合大數(shù)據(jù)因素，構(gòu)建系統(tǒng)化的河長制水資源管理績效審計體系，提高河長制績效審計的可操作性，推動我國生態(tài)文明體制改革，滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。

未來研究需要對河長制水資源管理績效審計體系進行細化和延伸?？苫诤娱L制由無錫試點逐步推廣至全國，結(jié)合河長制水資源管理績效審計體系，契合出以國家審計機關(guān)為總抓手，以其他相關(guān)政府部門、河長制管理部門和實施單位共同參與，對河長制水資源管理績效審計工作由點到面的系統(tǒng)化、差異化和層級化進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理研究，對河長制水資源管理的績效評價指標進行細化，推動實現(xiàn)各級政府部門既相互獨立又相互協(xié)同發(fā)展的河長制水資源管理績效審計路徑，發(fā)揮各級政府部門河長及河長制水資源績效審計工作1+1>2的協(xié)同能力，共同促進國家環(huán)境保護戰(zhàn)略發(fā)展目標的實現(xiàn)。還需要加強河長制水資源管理績效審計和城市治理、領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計、自然資源資產(chǎn)離任審計等的銜接和整合，從而擴大審計的全面性，提高審計成果的使用價值。此外，以評價指標建設(shè)為基礎(chǔ)，對河長制水資源管理績效審計報告及審計結(jié)果運用進行研究，形成系統(tǒng)化、精準化的河長制水資源管理績效審計體系，推動我國河長制水資源管理的高質(zhì)量發(fā)展和創(chuàng)造人民高品質(zhì)生活。

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