陳嗣涵 盧梓楠 肖淑慧 周黎炯

摘要：2020年初國內(nèi)發(fā)生的重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件給我們的生活帶來極大影響。在政府部署下，各地積極開展“雙報(bào)到”志愿服務(wù)，社區(qū)攜手報(bào)到黨員筑起了基層防控戰(zhàn)線，為有效阻斷事件擴(kuò)大和服務(wù)人民群眾發(fā)揮了作用。但需指出，“雙報(bào)到”制度在實(shí)際工作執(zhí)行中暴露出諸多短板。在政策執(zhí)行過程模型視角下，從理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境四方面分析了當(dāng)前的掣肘因素，并找尋“雙報(bào)到”機(jī)制在重大突發(fā)事件中的優(yōu)化路徑，破解服務(wù)高效化的可行之道。

關(guān)鍵詞：“雙報(bào)到”;在職黨員;政策執(zhí)行過程模型;社區(qū)防控

一、引言

黨的十九大報(bào)告指出，“加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，必須緊緊圍繞保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，增強(qiáng)群眾觀念和群眾感情，不斷厚植黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)?！遍_展在職黨員“雙報(bào)到”工作，既是貫徹黨的十九大精神的要求，也是密切黨群關(guān)系最直接的辦法。通過開展在職黨員進(jìn)社區(qū)工作，搭建了在職黨員八小時(shí)之外發(fā)揮作用的平臺，可以在社區(qū)中更深入服務(wù)群眾。

“雙報(bào)到”制度，即通過機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位黨組織、在職黨員到所在地社區(qū)報(bào)到，服務(wù)社區(qū)建設(shè)、服務(wù)居民群眾，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與社區(qū)黨組織聯(lián)建共建。

在重大突發(fā)事件下，城市中存在很多老舊社區(qū)，老年人口眾多、居民構(gòu)成復(fù)雜、人員流動性大、社區(qū)工作能力有限等導(dǎo)致防控較為困難。各市、區(qū)相關(guān)部門迎難而上，組織各單位黨組織和黨員踐行使命，以“雙報(bào)到”為廣大居民筑起防控“紅色屏障”。但是，我們發(fā)現(xiàn)該機(jī)制在實(shí)際的開展中，除去制度本身不足外，組織的管理、人員的執(zhí)行都存在著低效問題。如何讓“雙報(bào)到”政策在社區(qū)中更高效執(zhí)行起來？以及如何在此類突發(fā)事件上更合理地進(jìn)行管理來增強(qiáng)政策的執(zhí)行力，是本文進(jìn)行探討的關(guān)鍵。

二、Smith政策執(zhí)行過程模型分析框架

美國學(xué)者托馬斯·史密斯（T.B.Smith）提出了一個(gè)分析政策執(zhí)行因素及其生態(tài)的理論模型，認(rèn)為政策執(zhí)行涉及以下四個(gè)變量：理想化的政策，即合理可行的政策方案。執(zhí)行機(jī)關(guān)，通常指政府中具體負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的機(jī)構(gòu)。目標(biāo)群體，泛指由于特定的政策決定而必須調(diào)整行為的群體。環(huán)境因素，即與政策生存空間相關(guān)聯(lián)的因素。四個(gè)變量互動產(chǎn)生張力，影響政策執(zhí)行過程。

在本文中，理想化政策指的是“雙報(bào)到”制度本身及有關(guān)在當(dāng)?shù)亻_展該機(jī)制的通知、文件等;執(zhí)行機(jī)構(gòu)指負(fù)責(zé)響應(yīng)落實(shí)該政策的當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)及企事單位黨組織;目標(biāo)群體指由于政策決定而需行動的在職黨員們;環(huán)境因素指影響政策開展的制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境等。

三、執(zhí)行困境

（一）關(guān)于理想化政策

1.政策本身的現(xiàn)實(shí)可行性不佳

機(jī)關(guān)單位的在職黨員，八小時(shí)內(nèi)是單位人，但八小時(shí)外是社區(qū)人。第一，由于各黨員分散性強(qiáng)在不同的單位工作，集中管理難度較大。第二，由于社區(qū)建設(shè)和服務(wù)活動的時(shí)間、頻率難以固定，本職工作繁忙，時(shí)間難以調(diào)配且精力有限。[1]第三，重大突發(fā)狀況期間，有些在職黨員本身就有較重的工作任務(wù)，對于社區(qū)志愿工作就有些心有余而力不足。

2.政策本身的碎片化、模糊性

“雙報(bào)到”是社區(qū)、單位的黨組織共同完成相關(guān)的活動，但是政策對二者的工作占比情況、任務(wù)分配、操作標(biāo)準(zhǔn)等沒有明確規(guī)范。在事件緊急的背景下，國家給出的政策文本過于宏觀且模糊，地方政府又未能根據(jù)通知結(jié)合當(dāng)?shù)刂贫?xì)則，上傳下達(dá)給地方單位社區(qū)的信息量少，在實(shí)際執(zhí)行中會出現(xiàn)理解偏差而導(dǎo)致執(zhí)行力度減弱，邊緣效應(yīng)難以消除。[2]

（二）關(guān)于執(zhí)行主體

1.組織間缺乏高效協(xié)同對接

該機(jī)制涉及執(zhí)行部門多，協(xié)調(diào)難度大，雙方之間互動不足尤其是受突發(fā)事件下社區(qū)及單位的封閉性、時(shí)空差異、個(gè)人因素等限制，導(dǎo)致人員、任務(wù)、完成進(jìn)度等信息溝通不及時(shí)，雙向交互的時(shí)效性比較缺乏保證，不利于防控的部分工作開展。

2.部門分工和監(jiān)管體系不完善

黨組織本身負(fù)責(zé)的是組織內(nèi)部黨建黨務(wù)的管理，而對防控等線下操作運(yùn)轉(zhuǎn)并不熟悉，應(yīng)對工作機(jī)制亟待完善和創(chuàng)新，如部門分工不夠精細(xì)專門化，內(nèi)部的橫向部門間界限模糊等，降低了橫向機(jī)構(gòu)的工作效力。而負(fù)責(zé)監(jiān)察的部門監(jiān)督力度不強(qiáng)，存在走馬觀花現(xiàn)象，易滋生黨員無作為，對黨員在工作中出現(xiàn)的消極行為沒有及時(shí)采取措施，形式主義、邊改邊犯等問題頻頻出現(xiàn)。

（三）關(guān)于目標(biāo)群體

首先，在職黨員的參與度不夠。由于在職黨員長期受單位黨組織管理，具有較強(qiáng)的“單位意識”，而與社區(qū)的聯(lián)系稍微顯得薄弱了一些。 [3]在雙報(bào)到過程中，由于單位任務(wù)較繁忙以及個(gè)人時(shí)間上的安排等原因，有個(gè)別黨員的實(shí)際參與度較小，或是力量調(diào)配不均，在一些地點(diǎn)或固定時(shí)間段會出現(xiàn)扎堆情況。其次，黨員的組織和管理存在不足。黨員填報(bào)的“雙報(bào)到”表格還存在應(yīng)交未交、沒有全部交的情形，故社區(qū)掌握的花名冊不全，難以快速進(jìn)行核實(shí)和管理。再者，黨員自身能力可以進(jìn)一步培訓(xùn)加強(qiáng)。大部分黨員通過黨建活動、服務(wù)培訓(xùn)、實(shí)踐工作等能夠掌握較好的服務(wù)技能和素養(yǎng)，但個(gè)別黨員志愿服務(wù)知識如防控物品的使用、文件的解讀和信息的登記存在不規(guī)范現(xiàn)象，有待繼續(xù)練習(xí)提高。

（四）關(guān)于環(huán)境因素

1.相關(guān)保障制度不完善

有紀(jì)可依，是嚴(yán)明紀(jì)律的先決條件，也是推動實(shí)際執(zhí)行力建設(shè)的基礎(chǔ)。各地上級的確下發(fā)了一些政策通知，但與之相關(guān)的制度網(wǎng)絡(luò)未形成、法律漏洞較多，因而實(shí)際保障力度較弱、工作開展缺乏有說服力的法規(guī)可依，發(fā)生矛盾時(shí)也難以進(jìn)行衡量解決。沒有從人員服務(wù)結(jié)果評估、權(quán)力保障等薄弱環(huán)節(jié)發(fā)力，難以為“雙報(bào)到”規(guī)范開展保駕護(hù)航。

2.技術(shù)普及不均衡，利用率低

當(dāng)前信息登記技術(shù)系統(tǒng)尚未得到全面普及，導(dǎo)致地區(qū)執(zhí)行效率的差異嚴(yán)重。在招募上，沒有利用好手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)、線上平臺，僅通過口頭書面招募，所能召集到的人員較少。在工作上，參加雙報(bào)到的黨員又因“技術(shù)難”而讓服務(wù)效率大大降低。且全國多地都已通過大數(shù)據(jù)、人臉識別等技術(shù)精確識別高危人群，精確登記人員信息，但在許多村鎮(zhèn)地區(qū)，防控末端靠的還是“人海戰(zhàn)術(shù)”和“人工登記填表”?？萍贾蔚男Ч茨茉谌珖归_，人力捉襟見肘的情況下缺乏科技解放戰(zhàn)斗力，導(dǎo)致工作效率低下。

四、對策建議

（一）完善政策內(nèi)容，落實(shí)網(wǎng)格化管理

1.變模糊為精細(xì)

“雙報(bào)到”政策本身存在的模糊性在一定程度上阻礙了在職黨員自身價(jià)值的發(fā)揮，精細(xì)化政策內(nèi)容是在職黨員參與社區(qū)建設(shè)活動的前提。黨組織應(yīng)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌牽頭、制定實(shí)際方案，部署人員分配，將在職黨員混編下沉到所在社區(qū)、交通卡點(diǎn)等一線緊急地點(diǎn)去參與人員摸排、測溫檢查、運(yùn)輸物資等工作。同時(shí)黨組織要做到明確責(zé)任主體，注重在職黨員、群眾意見反饋的收集，并將其向上級反映，從制度層面來破解共建共防存在的問題。

2.網(wǎng)格化運(yùn)用，點(diǎn)對點(diǎn)管理

“網(wǎng)格化”的具體方案即是把封閉性社區(qū)以樓為單位劃分為若干個(gè)網(wǎng)格，并以“網(wǎng)格長+樓長+在職黨員”的模式進(jìn)行工作落實(shí)，形成“黨員帶頭、社區(qū)協(xié)調(diào)、居民參與”的群防群治格局。如此一來，在職黨員可以清楚自身職責(zé)所在深入了解群眾需求，且網(wǎng)格化管理可將“雙報(bào)到”的監(jiān)督主體定位為網(wǎng)格長，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)對點(diǎn)管理，打通基層治理“神經(jīng)末梢”。將黨員分配到各“網(wǎng)格”中，由網(wǎng)格長與之對接，并記錄其工作表現(xiàn)，反饋給黨組織進(jìn)行考察。

（二）建立執(zhí)行主體間協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)部門建設(shè)

1.優(yōu)化組織溝通機(jī)制

積極將社區(qū)黨建的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用在防控中，推動建立新型合作伙伴關(guān)系。重大突發(fā)衛(wèi)生事件下多地通過在當(dāng)?shù)亟⑴R時(shí)聯(lián)合黨支部，將不同社區(qū)企事單位的黨支部有效聯(lián)結(jié)了起來。這一臨時(shí)平臺的組建有利于聯(lián)合體的實(shí)時(shí)聯(lián)動，使各執(zhí)行機(jī)構(gòu)在協(xié)作中形成優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享的良好局面。

且公共性突發(fā)事件其特征就在于擴(kuò)散迅速，溝通尤其需要注重時(shí)效性，以高速高效推進(jìn)部門間合作效率。不同黨組織間可借力互聯(lián)網(wǎng)建立線上溝通群組，打破地理隔離、人員時(shí)間各種限制的藩籬。也要利用好志愿服務(wù)站、信息傳遞亭等線下平臺，實(shí)現(xiàn)組織與組織、個(gè)體間的溝通互動、意見互聯(lián)和信息互享。

2.健全組織機(jī)構(gòu)，建立監(jiān)管機(jī)制

針對本次突發(fā)事件的防范工作，社區(qū)和單位的黨組織責(zé)任重大，需要各支部盡快進(jìn)入角色建立起權(quán)責(zé)明確的多部門體系，從負(fù)責(zé)單一黨務(wù)事務(wù)的組織盡快轉(zhuǎn)變職能，健全完善的部門分工機(jī)制，建立負(fù)責(zé)人員信息管理、實(shí)際工作調(diào)配、線下協(xié)助、監(jiān)督考評等部門，實(shí)現(xiàn)高效聯(lián)動。監(jiān)管始終是落實(shí)政策的重要工具，組織內(nèi)部要強(qiáng)化工作權(quán)威。一方面在分工基礎(chǔ)上，著重組建監(jiān)督部門健全監(jiān)督體系，成員及時(shí)跟蹤黨員參與防控情況。紀(jì)檢監(jiān)察干部務(wù)必要當(dāng)好社區(qū)監(jiān)督員，對“雙報(bào)到”情況進(jìn)行抽查，督促黨員全力投入工作，及時(shí)反饋實(shí)際情況中存在的不足意見。

（三）完善激勵機(jī)制，增強(qiáng)目標(biāo)群體的參與意識

1.給予政治層面獎勵

我們可以建立“黨員自評、黨支部評議、社區(qū)評價(jià)、機(jī)關(guān)黨委鑒定”四級考核體系，依托“先鋒指數(shù)”評價(jià)管理機(jī)制，以積分?jǐn)?shù)來考評，并將積分高低作為年底黨建工作考評、黨員評先評優(yōu)等工作評價(jià)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對在職黨員進(jìn)行年度績效考評，對指數(shù)高的人可以在干部提拔，人大代表和政協(xié)委員提名上傾斜一定的比例。

2.加大精神激勵

在精神上，可以對工作突出者進(jìn)行表彰，評選“優(yōu)秀黨員”并頒布獎狀;與主流媒體合作，加大對優(yōu)秀黨員的宣傳力度，收集黨員在社區(qū)服務(wù)過程中的先進(jìn)事跡并報(bào)道，還可以將其事跡做成海報(bào)張貼在社區(qū)和企事業(yè)的宣傳墻和微信公眾號進(jìn)行展示，給予精神回饋，也利于凝聚榜樣力量，黨員與黨員、群眾之間學(xué)習(xí)先進(jìn)優(yōu)秀做法，營造良好的奉獻(xiàn)服務(wù)氛圍。

（四）優(yōu)化環(huán)境因素，解決多重矛盾

1.建立制度，保證有法可依

國家需注重關(guān)于“雙報(bào)到”政策的各類相關(guān)機(jī)制法律的完善：制度賦權(quán)屬地執(zhí)行機(jī)構(gòu)（尤其是對與其共建的社區(qū)黨委的考核權(quán)）;法律保障報(bào)到黨員的工作權(quán)利及義務(wù);加大信息公示力度，確保工作數(shù)據(jù)和績效的公開透明;完善結(jié)果反饋上報(bào)機(jī)制，形成報(bào)到黨員的提案權(quán)。

2.借力互聯(lián)網(wǎng)信息化技術(shù)

政府黨支部創(chuàng)新報(bào)到平臺，依托官微、官網(wǎng)、微信公眾號、小程序、志愿匯app等實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)+黨員服務(wù)，利用技術(shù)信息平臺提供高效報(bào)道與實(shí)踐。一方面打通了各個(gè)防控點(diǎn)網(wǎng)格點(diǎn)數(shù)據(jù)渠道，實(shí)現(xiàn)信息交互;另一方面黨員線上即可填報(bào)個(gè)人信息實(shí)現(xiàn)線上“報(bào)到”，點(diǎn)對點(diǎn)下沉社區(qū)，實(shí)現(xiàn)“線上線下無縫對接、服務(wù)群眾時(shí)時(shí)在線”。且信息平臺能為服務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、不可隨意篡改性提供技術(shù)支撐，還能收獲群眾反饋及滿意度評價(jià)，利于黨員工作情況的評估。

五、結(jié)論與展望

此次突發(fā)事件中，結(jié)合“雙報(bào)到”開展工作的模式為今后類似事件的發(fā)生提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)，且該模式加深了參與雙方的黨組織、群眾和在職黨員之間的信任度，有利于“雙報(bào)到”活動的常態(tài)運(yùn)行，構(gòu)建長效機(jī)制。

可見 “雙報(bào)到”政策的推進(jìn)有利于推動工作領(lǐng)域由“單位黨建”向“區(qū)域化黨建”轉(zhuǎn)變，工作力量由“單打獨(dú)斗”向“多元共促”轉(zhuǎn)變，資源利用由“封閉管理”向“共治共建”轉(zhuǎn)變，有效凝聚了組織間治理合力，堅(jiān)決奪取防控工作和社會發(fā)展“雙勝利”。在今后，需要繼續(xù)完善制度，揮好“指揮棒”，激活基層治理活力，讓黨員們能用行動踐行初心使命，發(fā)揮好先鋒模范作用。

參考文獻(xiàn)

[1]李明陽.新時(shí)代在職黨員參與社區(qū)建設(shè)和服務(wù)的思考與建議——一北京市H區(qū)為例[J].改革與開發(fā)，2020，（11）：47-50

[2]張敬芬.芻議完善在職黨員居住地發(fā)揮作用的長效機(jī)制[J].上海黨史與黨建，2020（06）：51-54+46.

[3]錢再見.公共政策執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)與對策[J].理論探討，2001（05）：72-73.