劉小進(jìn) 郭曉鋒

據(jù)基金業(yè)協(xié)會(huì)官方數(shù)據(jù)，截至2021年12月30日，協(xié)會(huì)登記的存續(xù)私募基金管理人共24577家，較2020年末增加16家，同比增長(zhǎng)0.07%;存續(xù)私募基金124391只，較2020年末增加27539只，同比增長(zhǎng)28.43%;私募基金管理規(guī)模19.78萬(wàn)億元，較2020年末增加3.80萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)23.81%。在此背景下，政府投資基金、國(guó)有企業(yè)投資基金也持續(xù)快速發(fā)展。目前，政府投資基金（本文所指的政府投資基金包括一般性的政府投資基金和政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金、引導(dǎo)基金）及國(guó)有企業(yè)投資基金如何退出越來(lái)越受到市場(chǎng)關(guān)注，就前述兩類基金在存續(xù)期滿或因特殊原因退出時(shí)是否應(yīng)當(dāng)按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“32號(hào)令”）的規(guī)定，履行審計(jì)、評(píng)估、進(jìn)場(chǎng)交易的問(wèn)題，是實(shí)務(wù)界長(zhǎng)期以來(lái)一直存在爭(zhēng)論的問(wèn)題。

2021年11月，中國(guó)證監(jiān)會(huì)回復(fù)確認(rèn)在上海區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)開(kāi)展私募股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資份額轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作，為私募股權(quán)退出提供了新的平臺(tái)。盡管如此，產(chǎn)權(quán)交易所受理基金進(jìn)場(chǎng)交易的業(yè)務(wù)并不多，主要原因在于：政府和國(guó)有企業(yè)投資基金還處于投放期，尚未大批量進(jìn)入退出期;哪些國(guó)有基金應(yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)交易、如何進(jìn)場(chǎng)交易仍待從法律和實(shí)踐層面厘清。

近年來(lái)，上述兩類基金在完成投放期后，已有部分國(guó)有基金開(kāi)始步入退出期，如何合法合規(guī)的退出，是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)交易，如何進(jìn)場(chǎng)交易，成為了亟待厘清的問(wèn)題。實(shí)踐中，筆者作為國(guó)有政府投資基金、國(guó)有企業(yè)投資基金和產(chǎn)權(quán)交易所的法律顧問(wèn)，經(jīng)常遇到此類問(wèn)題：國(guó)有基金轉(zhuǎn)讓要不要進(jìn)場(chǎng)交易？如何合法合規(guī)的退出？

在本文中，筆者試圖梳理現(xiàn)行的法律法規(guī)，對(duì)國(guó)有基金退出是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)交易、何種情況下要進(jìn)場(chǎng)交易進(jìn)行法律和實(shí)踐層面的剖析，提出個(gè)人意見(jiàn)和看法，以期與業(yè)界同仁共同探討。本文將分為三個(gè)部分：第一部分是對(duì)國(guó)有性質(zhì)的私募投資基金進(jìn)場(chǎng)交易的相關(guān)規(guī)定及要點(diǎn)進(jìn)行梳理;第二部分是對(duì)國(guó)有企業(yè)投資基金份額及對(duì)外投資所持股權(quán)轉(zhuǎn)讓是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)交易進(jìn)行分析;第三部分是政府投資基金份額及對(duì)外投資所持股權(quán)轉(zhuǎn)讓是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)交易進(jìn)行分析。

一、國(guó)有性質(zhì)的私募投資基金進(jìn)場(chǎng)交易的相關(guān)規(guī)定及要點(diǎn)梳理

（一）私募基金進(jìn)場(chǎng)交易的原則性規(guī)定

哪些私募基金應(yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)交易？按照現(xiàn)行法律法規(guī)，筆者理解，主要是依據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》和大家所熟悉的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易的綱領(lǐng)性文件32號(hào)令進(jìn)行確定。

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第二條對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行了界定：“本法所稱企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（以下稱國(guó)有資產(chǎn)），是指國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益?！钡谖迨臈l明確規(guī)定企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)交易，“國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)遵循等價(jià)有償和公開(kāi)、公平、公正的原則。除按照國(guó)家規(guī)定可以直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓的以外，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所公開(kāi)進(jìn)行”。

32號(hào)令第二條對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)場(chǎng)交易進(jìn)行了規(guī)定：“企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家法律法規(guī)和政策規(guī)定，……在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中公開(kāi)進(jìn)行，國(guó)家法律法規(guī)另有規(guī)定的從其規(guī)定?！钡谌龡l對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易的行為進(jìn)行了界定：“本辦法所稱企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易行為包括：（一）履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)轉(zhuǎn)讓其對(duì)企業(yè)各種形式出資所形成權(quán)益的行為（以下稱企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓）……”

此外，32號(hào)令第四條對(duì)何為國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)明確界定為：“本辦法所稱國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)包括：（一）政府部門、機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位出資設(shè)立的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)（公司），以及上述單位、企業(yè)直接或間接合計(jì)持股為100%的國(guó)有全資企業(yè);（二）本條第（一）款所列單位、企業(yè)單獨(dú)或共同出資，合計(jì)擁有產(chǎn)（股）權(quán)比例超過(guò)50%，且其中之一為最大股東的企業(yè);（三）本條第（一）、（二）款所列企業(yè)對(duì)外出資，擁有股權(quán)比例超過(guò)50%的各級(jí)子企業(yè);（四）政府部門、機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、單一國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)直接或間接持股比例未超過(guò)50%，但為第一大股東，并且通過(guò)股東協(xié)議、公司章程、董事會(huì)決議或者其他協(xié)議安排能夠?qū)ζ鋵?shí)際支配的企業(yè)”。

按照上述規(guī)定，凡屬于履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)，其出資所形成的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓原則上均需進(jìn)場(chǎng)交易。

此處有兩點(diǎn)需要注意：首先，在出資單位上，包括履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)和國(guó)有獨(dú)資、全資、控股、實(shí)際控制企業(yè)，而履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)通常為政府財(cái)政部門和國(guó)資委，即按照32號(hào)令的規(guī)定，政府財(cái)政部門和國(guó)資委出資設(shè)立的基金均應(yīng)納入監(jiān)管范疇。其次，在企業(yè)類型上，國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)并未只限定于公司，合伙企業(yè)屬于企業(yè)的一種類型，除非有明確的例外規(guī)定，原則上也應(yīng)適用32號(hào)令的規(guī)定。

因此，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)出資設(shè)立的以公司制或合伙制形式存在的基金，除有例外規(guī)定外，其份額和基金對(duì)外所持股權(quán)轉(zhuǎn)讓原則上均應(yīng)進(jìn)場(chǎng)交易。

（二）私募基金進(jìn)場(chǎng)交易的例外性規(guī)定

32號(hào)令對(duì)基金進(jìn)場(chǎng)交易也有例外性規(guī)定，其第六十六條規(guī)定：“政府設(shè)立的各類股權(quán)投資基金投資形成企業(yè)產(chǎn)（股）權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓，按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行”。本條為政府設(shè)立的各類股權(quán)投資基金轉(zhuǎn)讓所持股權(quán)的例外性規(guī)定，也即：若相關(guān)法律法規(guī)對(duì)此類股權(quán)轉(zhuǎn)讓有特殊規(guī)定的則按其規(guī)定執(zhí)行，若無(wú)特殊規(guī)定的仍需按照32號(hào)令規(guī)定的程序進(jìn)行。

二、國(guó)有企業(yè)投資基金份額以及對(duì)外投資所持股權(quán)轉(zhuǎn)讓是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)交易

（一）國(guó)有企業(yè)投資基金的定義

目前，在法律法規(guī)層面并沒(méi)有對(duì)國(guó)有企業(yè)投資基金進(jìn)行具體界定，結(jié)合實(shí)踐，本文所指的國(guó)有企業(yè)投資基金是指國(guó)有企業(yè)使用自有資金出資設(shè)立或參與的基金，其形式上一般采用合伙制或公司制。

（二）國(guó)有企業(yè)投資基金份額及所持股權(quán)轉(zhuǎn)讓是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)

國(guó)有企業(yè)或國(guó)有企業(yè)投資設(shè)立或參與的基金如果符合32號(hào)令第四條關(guān)于國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)的認(rèn)定，從法律法規(guī)規(guī)定層面，該國(guó)有企業(yè)所持的基金份額及該基金對(duì)外投資所持股權(quán)轉(zhuǎn)讓均應(yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)交易。

實(shí)踐中存在的一個(gè)難題是，如何認(rèn)定基金是否屬于國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)？可以結(jié)合下述要點(diǎn)進(jìn)行判定。

1.該基金的國(guó)有持股份額，即國(guó)有持股份額單獨(dú)或總計(jì)超過(guò)50%，且如存在多個(gè)國(guó)有股東，其中之一為最大股東的，一般會(huì)作國(guó)有及國(guó)有控股基金認(rèn)定，即32號(hào)令第四條第（一）、（二）、（三）款所指。

2.國(guó)有企業(yè)是否對(duì)該基金擁有實(shí)際控制權(quán)，即國(guó)有企業(yè)持股份額未超過(guò)50%，但為第一大股東，且可以通過(guò)股東協(xié)議、公司章程、董事會(huì)決議或者合伙協(xié)議、一致行動(dòng)協(xié)議等其他協(xié)議安排對(duì)基金進(jìn)行實(shí)際支配。

在實(shí)踐中，基金如屬于公司制，按照上述要件較好判斷，但如屬于合伙制，由于目前的合伙制基金一般采用有限合伙形式，存在普通合伙人（GP）和有限合伙人（LP），在判斷基金的性質(zhì)時(shí)，某些情形下存在一定的困難。其難點(diǎn)主要在于，究竟是以GP的性質(zhì)還是基金的份額持有情況，亦或是其他方法來(lái)判斷基金的國(guó)有屬性？如某一基金在結(jié)構(gòu)上， GP系民營(yíng)企業(yè)， LP中國(guó)有企業(yè)持股份額超過(guò)50%，此種情形下，該基金是否屬于國(guó)有控股基金？

筆者梳理了一下實(shí)務(wù)界的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以GP的性質(zhì)來(lái)判斷該基金的屬性，理由在于：按照《合伙企業(yè)法》的規(guī)定，有限合伙企業(yè)由普通合伙人執(zhí)行合伙事務(wù)。有限合伙人不執(zhí)行合伙事務(wù)，不得對(duì)外代表有限合伙企業(yè)。一般來(lái)說(shuō)，GP在合伙企業(yè)中承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任，且其執(zhí)行合伙事務(wù)，擁有對(duì)合伙企業(yè)的控制權(quán)。那么GP對(duì)合伙企業(yè)有決定權(quán)，該合伙企業(yè)的屬性應(yīng)當(dāng)以GP的性質(zhì)來(lái)判定。

另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以基金的份額持有情況來(lái)判斷該基金的屬性，理由在于：按照32號(hào)令關(guān)于“國(guó)有及國(guó)有控股、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)”的界定，如第四條第二款的規(guī)定：“（二）本條第（一）款所列單位、企業(yè)單獨(dú)或共同出資，合計(jì)擁有產(chǎn)（股）權(quán)比例超過(guò)50%， 且其中之一為最大股東的企業(yè)”，其并非單純是以國(guó)有企業(yè)控制作為認(rèn)定依據(jù)，即存在多個(gè)國(guó)有股東持股比例分散，合計(jì)持股數(shù)比較大，此種情形，也會(huì)被認(rèn)定為國(guó)有企業(yè)。舉例來(lái)說(shuō)，某企業(yè)有四個(gè)股東，其中三個(gè)國(guó)有股東分別持股20%、19%、31%，剩下一個(gè)民營(yíng)股東持股30%，此時(shí)，該企業(yè)單一國(guó)有股東可能對(duì)企業(yè)并不能實(shí)現(xiàn)控制，但根據(jù)32號(hào)令第四條第二款的規(guī)定，該企業(yè)可能會(huì)被認(rèn)定為國(guó)有控股企業(yè)。

上述爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)是，對(duì)基金性質(zhì)的判定到底是以實(shí)際控制人的屬性進(jìn)行判定還是以基金份額的持有情況進(jìn)行判定。結(jié)合32號(hào)令第四條的規(guī)定，筆者傾向于，基金性質(zhì)的判定首先應(yīng)以持股份額進(jìn)行判斷，在持股份額無(wú)法判定的時(shí)候，再考慮以實(shí)際控制人的屬性進(jìn)行判斷。同時(shí)，在判斷基金的實(shí)際控制人時(shí)，需重點(diǎn)考慮投資決策委員會(huì)的設(shè)置情況，看基金對(duì)外投資實(shí)際由誰(shuí)決定。

此外，國(guó)有性質(zhì)的私募基金與一般國(guó)有企業(yè)相比，還有個(gè)比較特殊之處在于其一般有管理人，管理人一般由GP或外部管理機(jī)構(gòu)擔(dān)任，如由外部管理機(jī)構(gòu)擔(dān)任管理人，在判斷基金性質(zhì)時(shí)，仍應(yīng)當(dāng)遵循上述判斷標(biāo)準(zhǔn)。

（三）值得關(guān)注的意見(jiàn)

針對(duì)國(guó)有企業(yè)投資或參與的合伙制基金對(duì)外所持股權(quán)轉(zhuǎn)讓是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)交易，地方國(guó)資委也有相應(yīng)意見(jiàn)，如2016年10月12日，重慶市國(guó)資委對(duì)“國(guó)有公司A為有限合伙人出資38%，國(guó)有控股公司為普通合伙人出資1%形成的基金企業(yè)（有限合伙）對(duì)外投資的股權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，是否需要按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》規(guī)定在產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行公開(kāi)轉(zhuǎn)讓”的咨詢進(jìn)行回復(fù)，回復(fù)意見(jiàn)認(rèn)為，“經(jīng)詢我委改革產(chǎn)權(quán)處，該合伙制股權(quán)基金企業(yè)不適用《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)管辦法》”。有部分實(shí)務(wù)工作者將上述意見(jiàn)解讀為合伙制股權(quán)基金企業(yè)不適用32號(hào)令的規(guī)定，可以不進(jìn)場(chǎng)交易。筆者認(rèn)為此種理解值得商榷，原因在于，如前所述，合伙制基金在做國(guó)有屬性判斷時(shí)，不應(yīng)只以GP的性質(zhì)作為判斷，尚需關(guān)注其他LP的持股情況和投決會(huì)的設(shè)置，進(jìn)行綜合判斷，上述咨詢和回復(fù)由于信息較少，尚不能就此得出合伙制基金可以不進(jìn)場(chǎng)交易的結(jié)論。

此外，筆者還注意到，2018年5月國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合頒布的《上市公司國(guó)有股權(quán)監(jiān)督管理辦法》第七十八條規(guī)定了“國(guó)有出資的有限合伙企業(yè)不作國(guó)有股東認(rèn)定，其所持上市公司股份的監(jiān)督管理另行規(guī)定”，明確持有上市公司股份的國(guó)有出資有限合伙企業(yè)不做國(guó)有股東認(rèn)定。

2018年12月29日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委在對(duì)某女士的咨詢回復(fù)意見(jiàn)中指出：“《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（國(guó)資委、財(cái)政部令第32號(hào)）第四條是針對(duì)公司制企業(yè)中的國(guó)有及國(guó)有控股、國(guó)有實(shí)際控制等情形進(jìn)行分類，合伙企業(yè)中合伙人的權(quán)益和義務(wù)應(yīng)以合伙協(xié)議中的約定為依據(jù)”，上述意見(jiàn)是否可以理解成，合伙制企業(yè)不適用32號(hào)令的規(guī)定？尚待有關(guān)部門進(jìn)一步釋明。

從上述意見(jiàn)和規(guī)定來(lái)看，近年來(lái)，國(guó)務(wù)院國(guó)資委和部分地方國(guó)資委似乎有將合伙制基金對(duì)外投資形成的股權(quán)轉(zhuǎn)讓排除在適用國(guó)有資產(chǎn)交易一般規(guī)定之外的傾向，但在32號(hào)令尚未修訂和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)定尚未出臺(tái)的情況下，筆者認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)所持的基金份額及該基金對(duì)外投資所持股權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)交易。

三、政府投資基金份額及對(duì)外投資所持股權(quán)轉(zhuǎn)讓是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)交易

（一）政府投資基金的定義

財(cái)政部于2015年11月12日出臺(tái)的《政府投資基金暫行管理辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱政府投資基金，是指由各級(jí)政府通過(guò)預(yù)算安排，以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式，引導(dǎo)社會(huì)各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金?！?/p>

國(guó)家發(fā)改委于2016年12月30日出臺(tái)的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金，是指有政府出資，主要投資于非公開(kāi)交易企業(yè)股權(quán)的股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金。”

從狹義上來(lái)說(shuō)，以政府財(cái)政性出資設(shè)立或參與的基金為政府投資基金。在實(shí)踐操作中，存在政府通過(guò)政府平臺(tái)公司出資設(shè)立基金或參股現(xiàn)有基金的情況。在此種情況下，如果有政府規(guī)范性文件、批復(fù)文件或會(huì)議紀(jì)要將出資認(rèn)定為財(cái)政性出資，此類基金的性質(zhì)也屬于政府投資基金。

（二）政府投資基金的份額轉(zhuǎn)讓是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)交易

如前所述，32號(hào)令關(guān)于基金轉(zhuǎn)讓的例外規(guī)定僅有第六十六條的規(guī)定，僅是政府投資基金轉(zhuǎn)讓對(duì)外投資形成企業(yè)產(chǎn)（股）權(quán)的例外性規(guī)定，關(guān)于份額轉(zhuǎn)讓在32號(hào)令中并無(wú)例外性規(guī)定。關(guān)于政府投資基金的份額轉(zhuǎn)讓是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)交易，實(shí)踐中存在著分歧。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，按照32號(hào)令第三條第一款關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)交易行為的規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)交易行為包括履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓其對(duì)企業(yè)各種形式出資所形成權(quán)益的行為。同時(shí)，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第二條關(guān)于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的定義也明確了，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)是指國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。第五十四條規(guī)定企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)交易。按照政府投資基金的定義，其屬于政府對(duì)企業(yè)的出資形成的權(quán)益，因此，政府投資基金的份額轉(zhuǎn)讓原則上是應(yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)交易的。

但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，按照《政府投資基金暫行管理辦法》第二十一條的規(guī)定，政府出資從投資基金退出時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照章程約定的條件退出;章程中沒(méi)有約定的，應(yīng)聘請(qǐng)具備資質(zhì)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)出資權(quán)益進(jìn)行評(píng)估，作為確定投資基金退出價(jià)格的依據(jù)。對(duì)此條應(yīng)當(dāng)理解為，政府投資基金的份額轉(zhuǎn)讓可以豁免進(jìn)場(chǎng)交易。

對(duì)上述意見(jiàn)分歧，筆者傾向于認(rèn)同第一種觀點(diǎn)，除上述提到的理由外，筆者認(rèn)為還有下述兩點(diǎn)原因值得探討。（1）《政府投資基金暫行管理辦法》系由財(cái)政部頒布，出臺(tái)時(shí)間是2015年11月12日，32號(hào)令系由財(cái)政部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委共同頒布，出臺(tái)時(shí)間是2016年6月24日，根據(jù)32號(hào)令第六十七條的規(guī)定：“本辦法自發(fā)布之日起施行，現(xiàn)行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)管相關(guān)規(guī)定與本辦法不一致的，以本辦法為準(zhǔn)。”其明確規(guī)定了“現(xiàn)行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)管相關(guān)規(guī)定與本辦法不一致的，以本辦法為準(zhǔn)”。即之前頒布的《政府投資基金暫行管理辦法》關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)交易的規(guī)定與32號(hào)令不一致的，應(yīng)當(dāng)以32號(hào)令為準(zhǔn)。（2）根據(jù)《立法法》第九十二條的規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章……新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！痹凇墩顿Y基金暫行管理辦法》和32號(hào)令對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易存在不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用32號(hào)令的規(guī)定。此外，國(guó)家發(fā)改委于2016年12月30日出臺(tái)的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》也并未對(duì)退出有例外性規(guī)定。

由于實(shí)踐中對(duì)有關(guān)規(guī)定的理解存在上述分歧，政府投資基金的份額轉(zhuǎn)讓是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)交易尚需有關(guān)部門進(jìn)一步釋明。

（三）政府投資基金所持的股權(quán)轉(zhuǎn)讓是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)交易

如前所述，32號(hào)令第六十六條對(duì)政府投資基金投資形成企業(yè)產(chǎn)（股）權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓進(jìn)行了例外性規(guī)定，指出可以“按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行”。而梳理相關(guān)的法律法規(guī)，就筆者查閱到的法律、行政法規(guī)及地方性法規(guī)層面，并未發(fā)現(xiàn)有特殊性規(guī)定，在部門規(guī)章、地方政府規(guī)章及規(guī)范性法律文件層面的部分相關(guān)規(guī)定如下。

按照上述地方性規(guī)定，政府投資基金所持的股權(quán)轉(zhuǎn)讓可以根據(jù)章程或合伙協(xié)議的約定不進(jìn)場(chǎng)交易，但如在章程或合伙協(xié)議中未做約定的，仍應(yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)交易。

四、小結(jié)

綜上，按照現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)管規(guī)定，國(guó)有企業(yè)或國(guó)有企業(yè)投資設(shè)立或參與的基金如屬于國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)，其份額以及所持股權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)遵守32號(hào)令的規(guī)定，進(jìn)場(chǎng)公開(kāi)交易。政府投資基金份額（包括政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金和引導(dǎo)基金）轉(zhuǎn)讓是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)交易實(shí)踐中存在不同理解，尚需有關(guān)部門進(jìn)一步釋明，從謹(jǐn)慎角度，筆者建議進(jìn)場(chǎng)交易，政府投資基金所持的股權(quán)轉(zhuǎn)讓有地方性規(guī)定的，可以參照地方性規(guī)定并結(jié)合當(dāng)?shù)貒?guó)資委的意見(jiàn)操作，不進(jìn)場(chǎng)交易。

上述結(jié)論是從法律法規(guī)層面進(jìn)行的分析，從實(shí)務(wù)角度來(lái)看，國(guó)有性質(zhì)的私募基金進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易確實(shí)存在一定的特殊性，與一般的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易存在著一定的差別，以投資為目的設(shè)立的私募基金在退出的效率和時(shí)間上要求較高，而且私募投資基金的主營(yíng)業(yè)務(wù)就是投資，退出頻率會(huì)較一般的國(guó)有企業(yè)高，如按現(xiàn)行的32號(hào)令等國(guó)有資產(chǎn)交易規(guī)定來(lái)進(jìn)行，存在著一定的操作困難。同時(shí)，針對(duì)基金的特殊性，目前對(duì)國(guó)有基金對(duì)外投資已有部分地區(qū)在國(guó)資監(jiān)管上實(shí)行了差異化管理，有些地方關(guān)于國(guó)有企業(yè)投資的規(guī)定已將基金對(duì)外投資排除在外，如《四川省屬國(guó)有企業(yè)投資監(jiān)督管理試行辦法》第三條規(guī)定：“本辦法所稱投資是指企業(yè)在境內(nèi)從事的固定資產(chǎn)投資與股權(quán)投資，不包括基金投資的項(xiàng)目”。

進(jìn)場(chǎng)交易的目的是保障產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的公平、公正、公開(kāi)，防范國(guó)有資產(chǎn)流失。近年來(lái)的實(shí)踐也表明借助產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不僅能夠防范非法利益輸送，也可以促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)值的最大化，故應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持以進(jìn)場(chǎng)交易為原則的情況下，結(jié)合基金的特點(diǎn)，進(jìn)行差異化進(jìn)場(chǎng)交易設(shè)置。具體而言，可適當(dāng)考慮簡(jiǎn)化國(guó)有性質(zhì)的私募基金進(jìn)場(chǎng)交易的程序，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)修訂32號(hào)令或出臺(tái)專項(xiàng)規(guī)定的方式，推動(dòng)國(guó)有性質(zhì)私募基金的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。

〔作者為國(guó)浩律師（成都）事務(wù)所管理合伙人，國(guó)浩律師（成都）事務(wù)所合伙人;實(shí)習(xí)生姜可為本文撰寫進(jìn)行了材料收集工作?！?/p>