王利 彭勇

2021年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《要素市場化配置綜合改革試點總體方案的通知》（國辦發(fā)〔2021〕51號）提出，要“探索建立數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則，完善公共數(shù)據(jù)開放共享機制、建立健全數(shù)據(jù)流通交易規(guī)則、拓展規(guī)范化數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景、加強數(shù)據(jù)安全保護”。作為新型生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)被稱為數(shù)字經(jīng)濟時代的“石油”。新時代，構(gòu)建新發(fā)展格局和建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系，需要加快培育數(shù)據(jù)要素市場，激活數(shù)據(jù)要素潛力、挖掘數(shù)據(jù)要素價值、激發(fā)經(jīng)濟增長新動能。

一、現(xiàn)行數(shù)據(jù)要素市場現(xiàn)狀

2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》提出要“激活數(shù)據(jù)要素潛能，加快數(shù)字化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字中國”，這意味著數(shù)據(jù)已經(jīng)不僅是一種產(chǎn)業(yè)或應(yīng)用，而已成為經(jīng)濟發(fā)展賴以依托的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源。在這之前，黨的十九屆四中全會首次將數(shù)據(jù)增列為生產(chǎn)要素之一，凸顯了大數(shù)據(jù)對社會經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略作用;2020年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，將數(shù)據(jù)與土地、勞動力、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)要素并列為五大生產(chǎn)要素，明確提出加快培育數(shù)據(jù)要素市場。

自2015年4月貴陽大數(shù)據(jù)交易所掛牌成立后，北京、上海、深圳、山東、江蘇等地相繼成立數(shù)據(jù)交易機構(gòu)。截至2021年底，全國已成立20余家數(shù)據(jù)交易機構(gòu)，開始探索不同方向、不同模式的數(shù)據(jù)交易。貴陽大數(shù)據(jù)交易所不進行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)交易，而是根據(jù)需求方要求，對數(shù)據(jù)進行清洗、分析、建模、可視化等操作后再出售。截至2019年底，貴陽大數(shù)據(jù)交易所累積交易額突破1億元，數(shù)據(jù)產(chǎn)品超過3500個，已發(fā)展華為、阿里巴巴、京東、泰康人壽等410多家企業(yè)成為會員。北京國際大數(shù)據(jù)交易所首創(chuàng)基于區(qū)塊鏈的“數(shù)字交易合約”，內(nèi)容涵蓋交易主體、服務(wù)報價、交割方式、存證碼等信息，是交易連續(xù)、真實、可追溯的高可信“動態(tài)交易賬本”，實現(xiàn)交易數(shù)據(jù)的“可用不可見”和全鏈路存證，為數(shù)據(jù)供需雙方提供可信的數(shù)據(jù)融合環(huán)境。

但由于數(shù)據(jù)要素的可復(fù)制性、非競爭性、權(quán)屬復(fù)雜性等特點，使得其對制度的依賴性和技術(shù)的支撐能力要求較高，市場生態(tài)的建立以及安全管理的難度較大，至今數(shù)據(jù)交易的運營模式也沒有可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。經(jīng)過幾年時間的探索，各地數(shù)據(jù)交易機構(gòu)運營發(fā)展始終未達到預(yù)期效果。

二、數(shù)據(jù)要素交易存在的問題與障礙

從數(shù)據(jù)要素的產(chǎn)生到實現(xiàn)其市場化配置，必然要經(jīng)過不斷探索和完善，這需要一定的時間。我國數(shù)據(jù)要素交易目前還處于探索階段，只有解決數(shù)據(jù)要素市場化配置的障礙，才能實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

（一）數(shù)據(jù)要素交易體系有待健全

數(shù)據(jù)運行存在安全風(fēng)險，數(shù)據(jù)安全管理不但需要內(nèi)部安全管理制度的實施，還需要外部安全法律體系的保護。當(dāng)前，各地各行業(yè)都在迅猛推進“互聯(lián)網(wǎng)﹢政務(wù)服務(wù)”，我國除《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》之外，沒有關(guān)于規(guī)范數(shù)據(jù)活動、數(shù)據(jù)安全的法律、行政法規(guī)，只是在促進大數(shù)據(jù)發(fā)展、公共數(shù)據(jù)開放共享、數(shù)字經(jīng)濟促進發(fā)展等方面的地方立法中涉及部分“數(shù)據(jù)”相關(guān)規(guī)范。由于數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)不清晰、權(quán)利屬性不明確，數(shù)據(jù)要素交易規(guī)則缺乏，我國數(shù)據(jù)要素流通和開放共享受到了制約，數(shù)據(jù)要素監(jiān)管機制不健全等諸多問題極大地阻礙了數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展。

（二）數(shù)據(jù)權(quán)屬界定不夠清晰，價值難以評估

圍繞數(shù)據(jù)交易一直有著數(shù)據(jù)歸誰所有、數(shù)據(jù)誰可以用、數(shù)據(jù)收益歸誰等三大爭議，其背后是數(shù)據(jù)所有權(quán)、數(shù)據(jù)使用權(quán)和數(shù)據(jù)收益權(quán)等數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)法理規(guī)定不夠清晰的現(xiàn)實問題。加之?dāng)?shù)據(jù)本身所具有的可復(fù)制性、非排他性等特征，也加深了數(shù)據(jù)權(quán)屬界定的難度，使其無法復(fù)制物權(quán)、債權(quán)等傳統(tǒng)民事權(quán)利的判定方式和思路。目前，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)缺乏對數(shù)據(jù)權(quán)屬和內(nèi)容的規(guī)定，與數(shù)據(jù)流通和安全保護相關(guān)的配套機制也不健全，這就導(dǎo)致了數(shù)據(jù)交易規(guī)范性差、違法成本低，大量數(shù)據(jù)在黑市進行交易，數(shù)據(jù)隱私泄露的問題屢見不鮮。

（三）數(shù)據(jù)要素在聚集、開放和共享等方面缺乏行之有效的路徑

就當(dāng)前而言，由于數(shù)據(jù)收集存在技術(shù)壁壘和自然壟斷，數(shù)據(jù)大多集中在少數(shù)具備數(shù)據(jù)收集技術(shù)的主體手中。有研究表明，高達70%的核心數(shù)據(jù)存在于政府部門，但管理的條塊分割以及分管業(yè)務(wù)的差異等都阻礙了數(shù)據(jù)的暢通和共享，數(shù)據(jù)整合面臨很大困難。而企業(yè)數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)多集中在銀行和各大運營商手中，基于利益維護都希望排他性占有數(shù)據(jù)，沒有開放動力，數(shù)據(jù)被人為“撕裂”，變得碎片化。

（四）數(shù)據(jù)要素市場活力有待進一步激發(fā)

一個充滿活力的數(shù)據(jù)要素市場需要有高質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)化、可信和可用、供給穩(wěn)定而充足的數(shù)據(jù)要素，這樣才能發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的價值和生成要素的作用。但目前我國缺乏數(shù)據(jù)要素市場基本法律規(guī)范，數(shù)據(jù)難以通過流通形成數(shù)據(jù)要素市場的供給，加之?dāng)?shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)濫用、數(shù)據(jù)侵權(quán)等一系列風(fēng)險導(dǎo)致了數(shù)據(jù)持有方不愿也不敢參與數(shù)據(jù)交易，數(shù)據(jù)要素市場的活力難以有效激發(fā)。

三、探索數(shù)據(jù)要素市場化配置的正確路徑

數(shù)據(jù)交易市場是影響數(shù)據(jù)要素參與分配的關(guān)鍵流動路徑，國內(nèi)外數(shù)據(jù)要素市場的建設(shè)基本以數(shù)據(jù)交易為核心。實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的市場配置，需要多方參與構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的數(shù)據(jù)交易市場體系，推動數(shù)據(jù)要素和數(shù)據(jù)需求在市場體系中有效聚集。

（一）規(guī)范全流程管理，搭建數(shù)據(jù)交易市場體系

1.完善數(shù)據(jù)交易市場制度體系。建立起以法律法規(guī)、組織機制、監(jiān)督監(jiān)管、管理辦法等為核心的數(shù)據(jù)交易制度體系，并配套出臺相應(yīng)的運行管理制度。

2.搭建數(shù)據(jù)交易平臺。制定平臺交易規(guī)則，提供信息發(fā)布、需求撮合、資金結(jié)算、數(shù)據(jù)交付、安全保障等綜合配套服務(wù)。

3.構(gòu)建數(shù)據(jù)交易市場生態(tài)。圍繞數(shù)據(jù)交易機構(gòu)，打造數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)機構(gòu)、數(shù)據(jù)資源方、技術(shù)支撐方、數(shù)據(jù)加工方、智庫機構(gòu)共同參與的生態(tài)環(huán)境，在技術(shù)攻關(guān)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、數(shù)據(jù)應(yīng)用、中介服務(wù)等方面形成統(tǒng)一共識。

4.加強數(shù)據(jù)交易流通監(jiān)管。明確大數(shù)據(jù)主管部門及相關(guān)部門在數(shù)據(jù)交易流通各環(huán)節(jié)的安全管理、監(jiān)督監(jiān)管、工作程序和溝通協(xié)調(diào)等機制，加強對數(shù)據(jù)交易流通過程的規(guī)范指導(dǎo)作用，促進數(shù)據(jù)要素全生命周期的安全可控。

（二）依托平臺公信力，推動數(shù)據(jù)要素聚集

1.明確數(shù)據(jù)交易標(biāo)的。原始數(shù)據(jù)是分散、雜亂的，通過把分散、雜亂的原始數(shù)據(jù)進行匯聚和治理形成標(biāo)準(zhǔn)、可用的高質(zhì)量數(shù)據(jù)資源。其中，可控制、可計量、可變現(xiàn)的能夠為企業(yè)或組織帶來經(jīng)濟利益的數(shù)據(jù)資源可以成為數(shù)據(jù)資產(chǎn)。數(shù)據(jù)資產(chǎn)由數(shù)據(jù)運營機構(gòu)根據(jù)市場需求通過加工、整合、挖掘分析、智能處理形成的能夠滿足社會生產(chǎn)生活需要的數(shù)據(jù)產(chǎn)品。數(shù)據(jù)交易平臺交易的數(shù)據(jù)要素品種是數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)資產(chǎn)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品，其中數(shù)據(jù)資產(chǎn)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品應(yīng)占主導(dǎo)地位。

數(shù)據(jù)資產(chǎn)可以安全流通，并進行公允定價，是鏈接數(shù)據(jù)元件開發(fā)商和數(shù)據(jù)應(yīng)用開發(fā)商的重要數(shù)據(jù)要素，構(gòu)建數(shù)據(jù)資產(chǎn)市場可以不斷豐富數(shù)據(jù)產(chǎn)品及服務(wù)生態(tài)。數(shù)據(jù)產(chǎn)品鏈接數(shù)據(jù)應(yīng)用開發(fā)商和政府、企業(yè)、個人等各類終端用戶，通過打造數(shù)據(jù)產(chǎn)品市場，點對點的交易數(shù)據(jù)產(chǎn)品及其衍生服務(wù)，可以不斷催生新的數(shù)據(jù)資源，完成數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)資產(chǎn)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品等不同數(shù)據(jù)要素共同參與的市場化價值創(chuàng)造大循環(huán)。

2.完善數(shù)據(jù)登記相關(guān)制度。推動數(shù)據(jù)確權(quán)，首先要明確的是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定的客體是可控制及實質(zhì)性占有的數(shù)據(jù)，而非數(shù)據(jù)所記錄的信息，通過數(shù)據(jù)的可控性來明確數(shù)據(jù)的實質(zhì)性歸屬。其次，要研究確立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬的機制，比如建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記制度，利用制度配合相應(yīng)的技術(shù)手段標(biāo)記數(shù)據(jù)的權(quán)屬。最后還要平衡各數(shù)據(jù)權(quán)利主體的權(quán)益，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)涉及多方主體的權(quán)利，數(shù)據(jù)控制者與數(shù)據(jù)信息主體間的利益以及公共利益維護應(yīng)兼顧。

通過發(fā)放數(shù)據(jù)憑證，進行數(shù)據(jù)確權(quán)，對數(shù)據(jù)處理者的行為進行規(guī)范和限制，以此保護數(shù)據(jù)主體的利益。數(shù)據(jù)憑證可以對“數(shù)據(jù)資源—數(shù)據(jù)資產(chǎn)—數(shù)據(jù)產(chǎn)品”三個不同的數(shù)據(jù)要素形態(tài)進行確權(quán)。由行業(yè)主管部門直接開展數(shù)據(jù)登記，或通過文件委托第三方機構(gòu)開展，作為地方性引導(dǎo)，增強數(shù)據(jù)登記的含金量和必要性。另外，對政府部門在公共資源交易中心采購社會數(shù)據(jù)的行為，也建議要求社會數(shù)據(jù)提供方在數(shù)據(jù)登記機構(gòu)或依法委托的第三方進行數(shù)據(jù)來源審核和登記，避免政府采購到數(shù)據(jù)來源不合法的數(shù)據(jù)。

3.引導(dǎo)公共數(shù)據(jù)入場交易。最近全國各省份發(fā)出的公共數(shù)據(jù)開放管理辦法以及大數(shù)據(jù)相關(guān)條例都提到了要引導(dǎo)數(shù)據(jù)交易通過依法設(shè)立的數(shù)據(jù)交易機構(gòu)進行，但是怎么引導(dǎo)，目前缺乏較好的落實路徑，數(shù)據(jù)開放是數(shù)據(jù)市場化配置的前提條件，所以從政府自身掌握的公共數(shù)據(jù)開始引導(dǎo)入場，是一個行之有效的方法。一方面可以將公共數(shù)據(jù)作為國有資產(chǎn)進行授權(quán)運營，這種方式目前在公安、司法等領(lǐng)域有較好的應(yīng)用，可以通過在公共數(shù)據(jù)提供單位與運營方的運營協(xié)議上要求“公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用后的產(chǎn)品需要通過依法設(shè)立的數(shù)據(jù)交易平臺進行登記及交易”這種方式來進行引導(dǎo)。運營機構(gòu)可以拿出一定比例的運營所得來協(xié)助公共數(shù)據(jù)提供單位的信息化建設(shè)及數(shù)據(jù)治理。另一方面，通過授權(quán)運營盤活的數(shù)據(jù)資源數(shù)量要列入政府考核項，增強各公共數(shù)據(jù)提供單位的內(nèi)生驅(qū)動力。對于一些國有企業(yè)和事業(yè)單位，可以試點推進部分國有企業(yè)和事業(yè)單位的數(shù)據(jù)產(chǎn)品進場交易機制，鼓勵其將數(shù)據(jù)價值發(fā)揮出來。

（三）匯集數(shù)據(jù)需求，激發(fā)數(shù)據(jù)要素市場活力

1.匯聚公共數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)資源融合開發(fā)需求。當(dāng)下，社會數(shù)據(jù)資源多集中在一些行業(yè)性的互聯(lián)網(wǎng)平臺手中，隨著三十多年信息化基礎(chǔ)沉淀，一些大中型制造企業(yè)、金融機構(gòu)等也擁有大量的數(shù)據(jù)資源。出于安全及商業(yè)競爭考慮，雖然他們掌握著巨大的社會數(shù)據(jù)資源，但沒有開放的動力。不過出于利益及業(yè)態(tài)創(chuàng)新考慮，他們手握“金礦”，所以仍然渴望能夠安全合規(guī)的完成數(shù)據(jù)變現(xiàn)。為快速激發(fā)數(shù)據(jù)要素市場活力，可以通過各省的數(shù)據(jù)交易平臺匯聚公共數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的融合應(yīng)用場景，由交易機構(gòu)作為第三方的需求匯聚方，與掌握數(shù)據(jù)的社會組織開展合作，一方面提高公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用水平，促進公共數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)充份融合，在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通、教育、就業(yè)、衛(wèi)生健康、社會保障、文化旅游、城市管理、基層社會治理、公共資源交易等領(lǐng)域創(chuàng)新各類數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景，加速數(shù)據(jù)資源到數(shù)據(jù)產(chǎn)品的價值轉(zhuǎn)化。另一方面，也可以依托數(shù)據(jù)交易平臺搭建數(shù)據(jù)交易市場，解決數(shù)據(jù)流通的安全、確權(quán)、定價等關(guān)鍵問題。

2.推動政府和國企事業(yè)單位數(shù)據(jù)需求匯聚，吸引社會數(shù)據(jù)資源企業(yè)接受場內(nèi)服務(wù)。數(shù)據(jù)要素市場一個重要的需求方就是政府及國有企事業(yè)單位，他們對數(shù)據(jù)有著強烈的需求和依賴?？梢酝ㄟ^將他們的需求場景在數(shù)據(jù)交易平臺進行匯聚，通過數(shù)據(jù)交易平臺發(fā)布需求信息，吸引社會的數(shù)據(jù)資源入場，達到更有效率的數(shù)據(jù)要素配置。同時也可匹配各類技術(shù)開發(fā)企業(yè)，最終由平臺通過貢獻率或協(xié)議、競價等多種定價方式完成利益的分配。

3.發(fā)揮數(shù)據(jù)交易場所的橋梁價值。數(shù)據(jù)交易機構(gòu)定位于服務(wù)數(shù)據(jù)要素流通的全業(yè)務(wù)流程，為數(shù)據(jù)供需雙方提供交易信息查詢、需求精準(zhǔn)匹配及定價機制等第三方服務(wù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)提供方、需求方的有效對接，是按需推進數(shù)據(jù)要素市場化配置的重要載體。通過數(shù)據(jù)交易平臺將數(shù)據(jù)生產(chǎn)方、數(shù)據(jù)消費方、數(shù)據(jù)加工方等多方信息整合起來，并通過分析與評估將有效信息精準(zhǔn)反饋給交易雙方，以促進數(shù)據(jù)交易的達成效率，最終讓每個市場主體可以平等獲取、自由買賣、公平交易、智能結(jié)算，構(gòu)建可持續(xù)、可循環(huán)、平衡的數(shù)據(jù)要素市場生態(tài)，發(fā)揮數(shù)據(jù)交易場所的橋梁價值。

2022年1月16日，習(xí)近平總書記在《求是》雜志發(fā)表的《不斷做強做優(yōu)做大我國數(shù)字經(jīng)濟》中明確指出，數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，對傳統(tǒng)生產(chǎn)方式變革具有重大影響。數(shù)據(jù)要素市場化配置不僅有利于培育新的經(jīng)濟增長點，而且是構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要引擎。推進數(shù)據(jù)要素市場化配置是深化我國要素市場化改革的重要任務(wù)，也是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要加強頂層設(shè)計、統(tǒng)籌推進，也需要各方面抓住機遇、主動作為，進一步釋放數(shù)據(jù)要素價值。