田 發(fā), 劉夢(mèng)瑤

(上海理工大學(xué) 管理學(xué)院,上海 200093)

0 引言

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入“新常態(tài)”以來(lái)，PPP模式逐步成為吸引社會(huì)資本、緩解地方投資壓力及規(guī)避地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要方式與有效途徑。然而在PPP模式的快速推進(jìn)中很多規(guī)范和監(jiān)管被弱化，相當(dāng)一部分PPP項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)行中演變?yōu)椤懊鞴蓪?shí)債”，最終轉(zhuǎn)化為地方政府的或有債務(wù)[1]。為了控制PPP項(xiàng)目的過(guò)度開展對(duì)地方財(cái)政產(chǎn)生的壓力，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(以下簡(jiǎn)稱“《財(cái)承論證指引》”，財(cái)金[2015]21號(hào))規(guī)定每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。財(cái)辦金[2017]92號(hào)文要求將未按規(guī)定開展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)承論證、不規(guī)范運(yùn)行的存量 PPP項(xiàng)目堅(jiān)決清理出庫(kù)。截至2019年末，PPP項(xiàng)目所在的2616個(gè)行政區(qū)中724個(gè)超過(guò)7%的“預(yù)警線”，19個(gè)已經(jīng)突破10%的“紅線”，部分地區(qū)依然面臨嚴(yán)峻的財(cái)政支出壓力。為應(yīng)對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行下行壓力，政府已啟動(dòng)新一輪投資激勵(lì)計(jì)劃，可以預(yù)見PPP項(xiàng)目將會(huì)迎來(lái)一個(gè)爆發(fā)期。那么，地方政府若要高質(zhì)量地推動(dòng)PPP項(xiàng)目發(fā)展，必須在有效控制地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、契合地方財(cái)政承受能力的約束條件下開展，于是前瞻性地評(píng)估PPP模式下的地方財(cái)政承受能力就顯得尤為重要，它涉及到未來(lái)PPP項(xiàng)目有序推開與地方財(cái)政可持續(xù)的共生性。

四川作為全國(guó)最早探索和推動(dòng)PPP建設(shè)的省份之一，引入PPP模式一定程度上分擔(dān)了政府的財(cái)政投入壓力，但地方財(cái)政是否有足夠的財(cái)政預(yù)算空間去承載PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任？政府應(yīng)該采取什么措施解決財(cái)政承受能力不足？為回答上述問題，本文以四川省為樣本，利用ARIMA模型對(duì)各地市(州)一般公共預(yù)算支出規(guī)模進(jìn)行預(yù)測(cè)，從而測(cè)算各地的財(cái)政支出能力，同時(shí)進(jìn)行行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評(píng)估，為測(cè)度PPP模式下地方財(cái)政承受能力提供參考。本研究有助于增強(qiáng)PPP項(xiàng)目財(cái)承論證的科學(xué)性和謹(jǐn)慎性，對(duì)今后地方政府選擇和確定PPP項(xiàng)目及規(guī)模具有啟示意義。

1 文獻(xiàn)梳理

PPP模式下的財(cái)政承受能力研究是源于對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制，主要從PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政承受能力兩個(gè)方面來(lái)梳理文獻(xiàn)。

1.1 關(guān)于PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究

在PPP模式的實(shí)踐運(yùn)行中，不同國(guó)家的實(shí)施效果具有明顯差異。日本政府采用PPP模式成功化解了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[2]。葡萄牙政府則因?yàn)闉E用PPP模式變相舉債，在2011年引發(fā)嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)[3]。Hellowell和Pollock[4]認(rèn)為PPP模式的運(yùn)行實(shí)質(zhì)是一種“財(cái)富代際轉(zhuǎn)移機(jī)制”，它對(duì)于當(dāng)期政府財(cái)政壓力的緩解很可能增加了未來(lái)政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。Winch等[5]認(rèn)為PPP項(xiàng)目從長(zhǎng)期來(lái)看無(wú)法緩解政府的預(yù)算支出壓力，反而可能造成更大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。姚東旻等[6]基于微觀計(jì)量方法研究發(fā)現(xiàn)，無(wú)論從短期還是長(zhǎng)期來(lái)看，PPP模式的推行都將增加政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

針對(duì)發(fā)展PPP模式帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)者們給出了許多解決意見。主要包括：一是采用有效全面的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系。Irwin等[7]提出將企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理框架應(yīng)用于PPP項(xiàng)目中的政府或有債務(wù)管理。溫來(lái)成等[8]提出建立專門的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管技術(shù)和方法，包括評(píng)價(jià)指數(shù)、技術(shù)模型和監(jiān)管手冊(cè)。二是確立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。Engel等[9]提出通過(guò)設(shè)立具有適當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的契約和避免機(jī)會(huì)主義的重新談判來(lái)改進(jìn)財(cái)政治理。周小付和閆曉茗[10]指出PPP的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)取決于其風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合同的設(shè)計(jì)、主要風(fēng)險(xiǎn)在公私部門之間的分配，以及國(guó)家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合同的宏觀管理。三是進(jìn)行法律法規(guī)制度建設(shè)。IMF[11]總結(jié)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)后建議加強(qiáng)有關(guān)PPP法律體系建設(shè)，對(duì)所有PPP相關(guān)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行披露，并將PPP政府或有債務(wù)納入到中期預(yù)算框架管理。

1.2 關(guān)于PPP財(cái)政承受能力的研究

盡管國(guó)外研究中少有對(duì)財(cái)政承受能力的說(shuō)明，但Sfakianakis和Mindel[12]發(fā)現(xiàn)對(duì)于其可能引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，歐盟設(shè)置了公共債務(wù)和赤字的百分比門檻，并對(duì)設(shè)定門檻的違約進(jìn)行懲罰。例如，英國(guó)政府雖然沒有與“財(cái)政承受能力”類似的相關(guān)規(guī)定，但是政府依靠其出色的預(yù)算制度，使得各年度承擔(dān)的PPP總債務(wù)與財(cái)政支出等宏觀變量呈正比，財(cái)政承受能力被有意識(shí)地控制在安全范圍內(nèi)[13]。

雖然PPP模式下財(cái)政承受力的概念[14]很早就有提出，但直到2015年《財(cái)承論證指引》發(fā)布并施行后，國(guó)內(nèi)更多的學(xué)者才開始關(guān)注這一領(lǐng)域。

對(duì)于財(cái)承論證的定性分析，陳少?gòu)?qiáng)[15]視其為預(yù)算流量管理，認(rèn)為這是我國(guó)PPP財(cái)政管理的創(chuàng)新，有助于硬化公共投資的預(yù)算約束，防止各類市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)不當(dāng)轉(zhuǎn)嫁成公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。張霽陽(yáng)等[16]則認(rèn)為由于地方財(cái)政的整體能力和運(yùn)行可持續(xù)性沒有細(xì)化的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，10%的紅線標(biāo)準(zhǔn)不足以反映地方政府的履約可靠性。對(duì)于財(cái)承論證的實(shí)證研究，張牧揚(yáng)等[17]以4%、6%和 8%的增長(zhǎng)率估算了2019～2033年各年各地級(jí)市的一般公共預(yù)算支出規(guī)模，發(fā)現(xiàn)PPP模式下大多數(shù)城市的財(cái)政承受能力良好。

綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)PPP模式下地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)研究大多基于理論分析，對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制的定量研究不足。關(guān)于PPP模式下的地方財(cái)政承受能力評(píng)估，學(xué)者們多是圍繞財(cái)承論證展開研究，對(duì)PPP財(cái)政承受能力的預(yù)測(cè)分析仍較薄弱。據(jù)此，本文擬選取四川為研究樣本，從以下兩點(diǎn)對(duì)現(xiàn)有研究進(jìn)行拓展：(1)從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制的角度，抓住PPP財(cái)承論證的核心環(huán)節(jié)，引入單整自回歸移動(dòng)平均模型(ARIMA)來(lái)優(yōu)化對(duì)2020～2025年各地政府一般公共預(yù)算支出的預(yù)測(cè)，以提升財(cái)承論證的科學(xué)性與前瞻性，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的有效預(yù)警；(2)從地級(jí)市(自治州)層面，對(duì)地方的實(shí)際財(cái)政承受能力進(jìn)行細(xì)致分析，包括財(cái)政支出能力評(píng)估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評(píng)估兩個(gè)方面，以增強(qiáng)財(cái)承論證的效果，更好地指導(dǎo)政府安排未來(lái)PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任。

2 四川省PPP模式下財(cái)政承受能力總體情況評(píng)估

據(jù)財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，該省PPP項(xiàng)目入庫(kù)數(shù)558個(gè)，總金額達(dá)到10031億元，無(wú)論是累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)還是投資總金額，四川省均位列全國(guó)第三。

PPP項(xiàng)目中與政府相關(guān)的財(cái)政支出責(zé)任均需要通過(guò)財(cái)承論證，由于大部分PPP項(xiàng)目從2016年才開始有財(cái)政支出責(zé)任數(shù)據(jù)，因此統(tǒng)計(jì)計(jì)算了2016～2018年四川省21個(gè)地市(州)的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出的比重，得到圖1折線圖。從目前的情況來(lái)看，四川省沒有城市超過(guò)10%的“紅線”，財(cái)政承受能力良好，但這可能是因?yàn)楹芏郟PP項(xiàng)目尚處于前期準(zhǔn)備階段，政府投入有限。從時(shí)間趨勢(shì)來(lái)看，大多數(shù)地級(jí)市PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任占比有增大的趨勢(shì)，這與PPP模式的快速發(fā)展態(tài)勢(shì)一致。從地域分布來(lái)看，攀枝花、廣元、宜賓的財(cái)政支出責(zé)任占比在某些年份已經(jīng)超過(guò)5%，其中攀枝花超過(guò)7%。未來(lái)，哪些城市的財(cái)政支出責(zé)任會(huì)超出限額，哪些年份的財(cái)政壓力更大，政府又該如何避免過(guò)高的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)？弄清這些問題對(duì)于推動(dòng)四川各地的PPP項(xiàng)目均衡發(fā)展，保持地方財(cái)政可持續(xù)運(yùn)行都極為重要。

圖1 PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任占地方一般公共預(yù)算支出比重的地域分布

3 四川省PPP模式下財(cái)政承受能力測(cè)度

根據(jù)《財(cái)承論證指引》要求，PPP模式下財(cái)政承受能力測(cè)度主要包括財(cái)政支出責(zé)任測(cè)算和地方一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)。本文借助Eviews 8.0軟件，運(yùn)用ARIMA模型來(lái)預(yù)測(cè)未來(lái)幾年財(cái)政支出數(shù)據(jù)，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)四川省各地市(州)財(cái)政承受能力的測(cè)度。

3.1 樣本選擇與數(shù)據(jù)來(lái)源

截至2019年底四川省PPP項(xiàng)目累計(jì)數(shù)量為558個(gè)，通過(guò)手工收集整理并去除使用者付費(fèi)以及無(wú)數(shù)據(jù)的項(xiàng)目，有效樣本數(shù)532個(gè)。由于各個(gè)PPP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期限上有很大不同，故著重研究2020～2025年各地政府的財(cái)政承受能力。各地市(州)的一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)從四川省歷年統(tǒng)計(jì)年鑒中獲取，2019年數(shù)據(jù)從當(dāng)?shù)刎?cái)政局網(wǎng)站中的預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告中得到。

3.2 財(cái)政支出責(zé)任測(cè)算

根據(jù)PPP項(xiàng)目的選擇、招標(biāo)采購(gòu)和融資等環(huán)節(jié)由哪一級(jí)財(cái)政部門(或PPP中心)負(fù)責(zé)，財(cái)政支出責(zé)任可分為市本級(jí)承擔(dān)、區(qū)縣級(jí)承擔(dān)、市本級(jí)和區(qū)縣級(jí)分擔(dān)。本文以地級(jí)市(自治州)為研究單位，將市本級(jí)和下轄區(qū)縣PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任數(shù)據(jù)進(jìn)行加總，共得到21個(gè)地市(州)政府所承擔(dān)的PPP項(xiàng)目年度支出總額。由于部分財(cái)承論證報(bào)告內(nèi)容缺失，不排除從政府性基金中安排的支出責(zé)任，這可能使總的財(cái)政支出責(zé)任偏高。但同時(shí)，由于部分PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)未公布，且項(xiàng)目數(shù)據(jù)僅限在2019年底前入庫(kù)的項(xiàng)目，無(wú)法考慮未來(lái)項(xiàng)目入庫(kù)，因此反映的是四川省各地市(州)2020～2025年的財(cái)政承受能力空間，所評(píng)估的財(cái)政支出責(zé)任可能低于政府實(shí)際的年度支出。

3.3 一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)

3.3.1 計(jì)量模型設(shè)定

一般公共預(yù)算支出序列作為時(shí)間序列，其未來(lái)值往往與往年變量情況有關(guān)，因此引入ARIMA(p，d，q)模型來(lái)預(yù)測(cè)財(cái)政支出規(guī)模，其基本表達(dá)式如下:

其中，Δdyt表示yt經(jīng)過(guò)d階差分轉(zhuǎn)化后的序列，AR指自回歸，βi(i=1,2,…,p)是自回歸系數(shù)，由偏自相關(guān)函數(shù)(PACF)圖識(shí)別；MA為移動(dòng)平均，θj(j=1,2,…,q)是移動(dòng)平均系數(shù)，由自相關(guān)函數(shù)(ACF)圖識(shí)別，{εt}是白噪聲序列。ARIMA(p，d，q)模型預(yù)測(cè)通常經(jīng)過(guò)序列平穩(wěn)性處理、模型識(shí)別、參數(shù)估計(jì)和診斷、預(yù)測(cè)應(yīng)用四個(gè)環(huán)節(jié)。為保持?jǐn)?shù)據(jù)的連貫性，以2000～2019年各城市的一般公共預(yù)算支出為建模樣本，對(duì)2020～2025年的預(yù)算支出情況作動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)。

本文以成都市為例進(jìn)行建模過(guò)程說(shuō)明，其他地市(州)的處理過(guò)程類同。為減小樣本數(shù)據(jù)波動(dòng)，對(duì)一般公共預(yù)算支出數(shù)值取自然對(duì)數(shù)為lngpb，并進(jìn)行ADF檢驗(yàn)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)lngpd為二階差分平穩(wěn)序列(即二階單整序列)。

表1 ARIMA模型估計(jì)

根據(jù)平穩(wěn)性檢驗(yàn)，確定d=2，下一步通過(guò)分析二階單整序列的自相關(guān)與偏自相關(guān)系數(shù)的截尾和拖尾來(lái)識(shí)別可能的p、q值；并以赤池信息準(zhǔn)則(AIC)和施瓦茲準(zhǔn)則(SC)最小化為選擇依據(jù)，對(duì)p、q的不同取值組合反復(fù)測(cè)試確定模型滯后階數(shù)。為增強(qiáng)模型的顯著性，將樣本規(guī)模擴(kuò)大為1995～2019年，最終選取d=2，p=2，q=2。鑒于ARIMA(2，2，2)的參數(shù)估計(jì)結(jié)果除常數(shù)項(xiàng)外均顯著，因此去除常數(shù)項(xiàng)后，再次對(duì)模型進(jìn)行參數(shù)估計(jì)，得到如表1的回歸結(jié)果。在該模型中，R2為0.41，修正后的R2為0.31，說(shuō)明本質(zhì)是線性模型的ARIMA模型對(duì)時(shí)間序列的解釋能力有限，但這不影響測(cè)度數(shù)據(jù)對(duì)財(cái)政承受能力的檢驗(yàn)。

3.3.2 計(jì)量模型檢驗(yàn)

模型ARIMA(2，2，2)確定后，還需要對(duì)擬合模型作適應(yīng)性檢驗(yàn)，即檢驗(yàn)殘差序列是否為白噪聲。經(jīng)單位根圖檢驗(yàn)，AR根和MA根的取值均在單位圓內(nèi)。從圖2可見，殘差序列自相關(guān)和偏自相關(guān)函數(shù)值均在兩倍標(biāo)準(zhǔn)差內(nèi)，P值均大于0.05，殘差序列不存在自相關(guān)，故此判定殘差序列為白噪聲，沒有包含未被提取的其他重要信息，模型建立有效。

圖2 殘差序列的自相關(guān)和偏自相關(guān)

3.3.3 模型預(yù)測(cè)

對(duì)于樣本區(qū)間外2020～2025年，采用動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)方法，結(jié)果顯示2020～2025年成都市一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)值分別為:2132.06億元、2241.00億元、2438.98億元、2588.72億元、2731.99億元、2964.00億元。從殘差圖3來(lái)看，一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)值隨著測(cè)試區(qū)間的擴(kuò)大逐漸趨向序列均值，說(shuō)明模型的預(yù)測(cè)效果較理想。

圖3 預(yù)測(cè)值的殘差圖

為了更清晰地展現(xiàn)運(yùn)用ARIMA模型預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)與現(xiàn)有預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)之間的差異，計(jì)算了目前普遍采用的前5年一般公共預(yù)算支出的平均增長(zhǎng)率，結(jié)果見表2。ARIMA模型預(yù)測(cè)的預(yù)算支出數(shù)據(jù)計(jì)算出的增長(zhǎng)率總體小于前5年數(shù)據(jù)變化的平均增長(zhǎng)率，說(shuō)明目前PPP項(xiàng)目財(cái)承論證報(bào)告編制單位在進(jìn)行財(cái)承論證時(shí)，可能樂觀估計(jì)了地方一般公共預(yù)算支出水平，從而低估了PPP項(xiàng)目預(yù)算支出責(zé)任年度占比，隱藏了較高的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

表2 成都市一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)增長(zhǎng)率 %

3.4 測(cè)度結(jié)果

根據(jù)《財(cái)承論證指引》，財(cái)政承受能力評(píng)估由兩項(xiàng)組成。首先是財(cái)政支出能力評(píng)估，即從宏觀層面來(lái)保障地方政府的履約支付能力，是根據(jù)測(cè)算出的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任，來(lái)評(píng)估項(xiàng)目在實(shí)施的全生命周期內(nèi)對(duì)各年度財(cái)政支出的影響；其次是行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評(píng)估，即評(píng)估公共服務(wù)的必要性和緊迫性，避免PPP項(xiàng)目在某一行業(yè)和領(lǐng)域的過(guò)于集中。

3.4.1 財(cái)政支出能力評(píng)估

運(yùn)用ARIMA模型，對(duì)四川省其他地市(州)也進(jìn)行了動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)，得到2020～2025年的一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)，并計(jì)算了2016～2025年P(guān)PP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出的比重，得到210個(gè)觀測(cè)數(shù)據(jù)，如表3所示。初步判斷這十年的時(shí)間跨度內(nèi)，各地的財(cái)政支出壓力均有所增加，地市(州)之間的財(cái)政支出能力存在較大差異。其中，攀枝花在2019～2022年的財(cái)政支出責(zé)任占比均超過(guò)10%“紅線”；宜賓在2020年、2021年將出現(xiàn)12.06%和11.62%的財(cái)政高風(fēng)險(xiǎn)。與之形成鮮明對(duì)比的，阿壩州和甘孜州的財(cái)政支出壓力歷年都是最低，特別是甘孜州的財(cái)政承受能力指標(biāo)始終沒有超過(guò)0.1%。

為了整體上衡量四川省各地市(州)各年度的財(cái)政承受能力，首先統(tǒng)計(jì)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任總額占各地市(州)年度一般公共預(yù)算支出比例的區(qū)間分布。對(duì)表3數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，財(cái)政支出責(zé)任占比在0～5%、5%～7%、7%～10%、10%以上的個(gè)數(shù)分別為122、40、42、6。其中，超過(guò)7%“警戒線”的樣本數(shù)占總體的20%，但超過(guò)10%“紅線”的樣本數(shù)只有6個(gè)，僅占2.86%，這說(shuō)明大多數(shù)城市的大多數(shù)年份財(cái)政承受能力良好，而部分城市凸顯出的較高財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)則需引起高度重視。

表3 四川省各地PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任占地方一般公共預(yù)算支出比重 %

接下來(lái)精準(zhǔn)分析不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地級(jí)市在發(fā)展PPP中所面臨的財(cái)政支出壓力，其財(cái)政承受能力究竟達(dá)到何種水平。根據(jù)各地市(州)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任占比是否超過(guò)7%、10%，將21個(gè)地市(州)劃分為高、中、低三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，以便更清晰地反映各地的財(cái)政承受能力狀況。

表4顯示，超過(guò)10%“紅線”高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的是宜賓和攀枝花，這兩個(gè)地級(jí)市財(cái)政支出壓力較大的年份主要集中在2019～2023年。其中：宜賓位于川南經(jīng)濟(jì)區(qū)，身處全省第二經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，其已落實(shí)的PPP項(xiàng)目個(gè)數(shù)和規(guī)模都較大，因而當(dāng)?shù)卣媾R較大財(cái)政支出壓力。攀枝花位于四川省最南端，由于主要產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的增加值相對(duì)較低，導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)總值較低。隨著落地PPP項(xiàng)目逐漸進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，資金需求量較大而地方財(cái)力有限，導(dǎo)致地方財(cái)政承受能力不足。

表4 PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任占一般公共 預(yù)算支出比重的分區(qū)分級(jí)分布

處于中風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的有7個(gè)地級(jí)市，其財(cái)政支出壓力較大的年份同樣集中在2019～2023年。它們分別地處成都經(jīng)濟(jì)區(qū)、川南經(jīng)濟(jì)區(qū)和川東北經(jīng)濟(jì)區(qū)，與另外兩個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)相比城鎮(zhèn)化水平較高、經(jīng)濟(jì)實(shí)力更強(qiáng)。PPP項(xiàng)目在短期內(nèi)的集中“上馬”使政府的財(cái)政支出壓力在短期內(nèi)增加，但長(zhǎng)期來(lái)看，這些城市的財(cái)政承受能力穩(wěn)中向好，總體可控。

處于低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的地市(州)財(cái)政支出壓力在預(yù)測(cè)期間普遍較小，在五大經(jīng)濟(jì)區(qū)均有分布。具體來(lái)看，成都作為省會(huì)城市，雖然所承擔(dān)的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任絕對(duì)規(guī)模很大，但其地方安排的財(cái)政支出規(guī)模也很大，具有足夠充裕財(cái)政承受能力空間支持PPP項(xiàng)目建設(shè)。至于其他位于環(huán)成都經(jīng)濟(jì)圈、川南經(jīng)濟(jì)區(qū)和川東北經(jīng)濟(jì)區(qū)的地級(jí)市，其市場(chǎng)規(guī)模和發(fā)展?jié)摿^大，資源要素集聚能力較強(qiáng)，有較高的財(cái)政承受能力支持新的PPP項(xiàng)目的發(fā)起。至于涼山、甘孜、阿壩“三州”，涼山州的PPP項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模雖然在全省排名靠前，卻表現(xiàn)為財(cái)政承受能力較好，主要原因是一方面此地多個(gè)項(xiàng)目尚處于準(zhǔn)備階段，暫無(wú)項(xiàng)目數(shù)據(jù)，導(dǎo)致財(cái)政支出責(zé)任占比估計(jì)值比真實(shí)值偏低；另一方面當(dāng)?shù)卣虻刂埔碎_展PPP項(xiàng)目助力扶貧攻堅(jiān)，隨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的改善，其財(cái)政承受能力將保持在良好的狀態(tài)。甘孜州和阿壩州作為國(guó)家層面的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，為發(fā)揮其生態(tài)屏障功能，開展的PPP項(xiàng)目只有1～2個(gè)，規(guī)模較小，對(duì)地方財(cái)政支出責(zé)任基本沒有影響。

3.4.2 行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評(píng)估

根據(jù)四川省存量PPP項(xiàng)目每年的投資額按行業(yè)進(jìn)行劃分得到圖4?？傮w上看，PPP模式下四川省在不同行業(yè)領(lǐng)域均有涉獵，具有廣泛性。從行業(yè)分類看，市政工程類項(xiàng)目在政府支出責(zé)任中占據(jù)最多份額且呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)；交通運(yùn)輸類和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類項(xiàng)目需要的財(cái)政資金支持也較多。從時(shí)間維度看，隨著2016年P(guān)PP項(xiàng)目爆發(fā)式增長(zhǎng)期間落地的項(xiàng)目逐漸由建設(shè)期進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，政府的財(cái)政支出壓力在2019年至2021年迅速增大，之后在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)始終面臨著較高的財(cái)政支出水平。

由于PPP項(xiàng)目的申報(bào)管理往往以所在市縣為單位，各地市(州)的PPP項(xiàng)目的行業(yè)分布是否還具有廣泛性呢？哪些行業(yè)和領(lǐng)域項(xiàng)目相對(duì)集中？為此，根據(jù)各行業(yè)的總投資額，以現(xiàn)有PPP項(xiàng)目所在地市(州)為單位，繪制圖5堆積柱形圖。可以發(fā)現(xiàn)，各地市(州)開展的PPP項(xiàng)目行業(yè)分布差異較大。宜賓、南充、巴中、涼山州的PPP項(xiàng)目涉及行業(yè)最多，發(fā)展較為均衡；甘孜州和阿壩州開展PPP項(xiàng)目數(shù)量最少，其所涉及行業(yè)也最少。此外，不同地市(州)PPP項(xiàng)目行業(yè)投資額占比也各不相同。例如，成都的市政工程類項(xiàng)目投資占比達(dá)到60%，涼山州的交通運(yùn)輸類項(xiàng)目占比近80%，而資陽(yáng)的城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類項(xiàng)目占比已經(jīng)超過(guò)80%。這種行業(yè)投資結(jié)構(gòu)之間的差異，體現(xiàn)了當(dāng)?shù)卣畬?duì)不同行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃以及公眾對(duì)不同行業(yè)公共服務(wù)需求的緊迫程度。

圖4 四川省PPP項(xiàng)目行業(yè)年投資額趨勢(shì)(單位：億元)

4 結(jié)論與建議

本文選取財(cái)政支出壓力較大的四川省為樣本，在對(duì)其PPP項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀和財(cái)政承受能力狀況進(jìn)行概覽后，利用ARIMA模型對(duì)各地市(州)一般公共預(yù)算支出進(jìn)行預(yù)測(cè)，從而評(píng)估2020～2025年四川省PPP模式下地方財(cái)政承受能力。

研究發(fā)現(xiàn)：財(cái)政支出能力評(píng)估上，21個(gè)地市(州)中有12個(gè)城市處于低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，其財(cái)政承受能力比較樂觀；7個(gè)地級(jí)市處于超過(guò)7%“警戒線”的中風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，仍然面臨較為嚴(yán)峻的10%“紅線”壓力；2個(gè)地級(jí)市已經(jīng)超過(guò)10%的“紅線”，財(cái)政支出壓力高峰主要集中在2019～2023年。行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評(píng)估上，全省的PPP項(xiàng)目開展相對(duì)集中在市政工程、交通運(yùn)輸和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類項(xiàng)目，且不同地市(州)之間行業(yè)和領(lǐng)域投資比例存在較大差異。相關(guān)的政策建議如下：

第一，依據(jù)各地不同的財(cái)政承受能力來(lái)推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展。對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任占比在某些年份已經(jīng)超過(guò)10%“紅線”，當(dāng)?shù)卣?cái)政支出壓力較大，應(yīng)對(duì)不合規(guī)以及不繼續(xù)采用PPP模式的項(xiàng)目及時(shí)清理出庫(kù)。目前地方債特別是專項(xiàng)債的發(fā)行速度加快，對(duì)于具有一定收益的公益性項(xiàng)目可以考慮退出PPP項(xiàng)目庫(kù)，轉(zhuǎn)為專項(xiàng)債項(xiàng)目。此外可以引入專項(xiàng)債作為PPP項(xiàng)目資本金，從而化解未來(lái)可能面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于中風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，如果存在較大的靠近“紅線”的壓力，需要慎重考慮新項(xiàng)目入庫(kù)。在當(dāng)?shù)刎?cái)政支出壓力較大的年份，根據(jù)項(xiàng)目的資金安排和執(zhí)行情況的優(yōu)劣來(lái)確定財(cái)政支出順序。對(duì)于低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，其財(cái)政承受能力較強(qiáng)，只要政府和社會(huì)資本方做到權(quán)責(zé)對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，項(xiàng)目規(guī)范管理，則適宜發(fā)起新的PPP項(xiàng)目。

第二，逐漸重視PPP項(xiàng)目行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評(píng)估。隨著PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，建議通過(guò)PPP項(xiàng)目的橫向和縱向比較來(lái)更好地評(píng)估行業(yè)和領(lǐng)域平衡性，進(jìn)而確定新上項(xiàng)目?jī)?yōu)先級(jí)。橫向比較即計(jì)算全行業(yè)投資額中該P(yáng)PP項(xiàng)目所處行業(yè)投資總額的占比，從而判定是否出現(xiàn)行業(yè)失衡現(xiàn)象；縱向比較即計(jì)算該P(yáng)PP項(xiàng)目年投資額占所處行業(yè)總投資額的比重，從而判定該項(xiàng)目是否會(huì)對(duì)該行業(yè)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任產(chǎn)生較大影響。

第三，完善PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。當(dāng)前及今后一段時(shí)期地方財(cái)政收入增速將持續(xù)放緩、財(cái)政支出剛性需求增長(zhǎng)，為減小財(cái)政的不確定性，需進(jìn)一步優(yōu)化PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。一方面，建立各地政府PPP項(xiàng)目目錄，嚴(yán)格按照《財(cái)承論證指引》來(lái)測(cè)算PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，加強(qiáng)中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃管理，科學(xué)預(yù)測(cè)財(cái)政承受能力空間，保證各地負(fù)責(zé)的項(xiàng)目論證標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，切實(shí)硬化預(yù)算約束；另一方面，財(cái)政部門對(duì)項(xiàng)目財(cái)政支出情況要做到在全生命周期進(jìn)行監(jiān)管，嚴(yán)格控制PPP項(xiàng)目準(zhǔn)入，明確已實(shí)施和擬實(shí)施的項(xiàng)目，每年對(duì)預(yù)決算數(shù)據(jù)及時(shí)調(diào)整，保證該地區(qū)PPP項(xiàng)目開發(fā)與地方財(cái)政可承載的協(xié)同性。