◎ 許林逸

（北京師范大學 法學院，北京 100875）

清真食品法制化監(jiān)管是指通過法律手段對清真食品的生產(chǎn)、制作、運輸、儲存和銷售等環(huán)節(jié)進行監(jiān)督和管理。雖然我國已經(jīng)初步建立起清真食品監(jiān)管的政策法規(guī)體系，然而實踐中清真食品監(jiān)管體制還存在事權(quán)劃分交叉重疊、監(jiān)管協(xié)調(diào)效率差等問題。相較于國內(nèi)其他地區(qū)，呼和浩特市清真食品法制化監(jiān)管明顯走在前列。呼和浩特市是內(nèi)蒙古自治區(qū)的省會，也是回族聚居城市，且呼和浩特市于1998年實施了《呼和浩特市清真食品管理辦法》，并在2010年進行了修正，在2021年再次召開座談會征求修改意見。然而在實踐中，呼和浩特市清真食品的法制化監(jiān)管情況仍存在不足。本文以呼和浩特市清真食品法制化監(jiān)管實施情況為切入點，通過SWOT分析方法檢視現(xiàn)階段清真食品法制化監(jiān)管的不足，從而提出切實可行的監(jiān)管進路，對清真食品法制化監(jiān)管存在的困境提出有效的解決對策。

1 呼和浩特市清真食品法制化監(jiān)管實施情況

呼和浩特市的清真食品管理法律體制由中央立法和地方立法組成。呼和浩特市人大以《民族區(qū)域自治法》等相關(guān)法律為核心，制定了地方性法規(guī)《呼和浩特市清真食品管理辦法》（以下簡稱《辦法》）等規(guī)章制度，對尊重民族風俗習慣做出規(guī)定，對清真食品行業(yè)發(fā)展進行行政管理，形成了以政府和社會團體為主的監(jiān)管主體[1]。政府對清真食品的監(jiān)管主要采取“主管+協(xié)助”的模式，對從業(yè)人員和生產(chǎn)經(jīng)營進行雙重監(jiān)管。為更直觀系統(tǒng)地展現(xiàn)呼和浩特市清真食品法制化監(jiān)管實施情況，利用SWOT方法對其情景進行系統(tǒng)研究，將呼和浩特市自身情況視為“內(nèi)部因素”，將國家層面的現(xiàn)狀視為“外部因素”，從而對呼和浩特市清真食品法制化監(jiān)管現(xiàn)狀進行檢視。

1.1 S—內(nèi)部優(yōu)勢分析

呼和浩特市擁有我國5個城市民族區(qū)之一的內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市回民區(qū)，且較早實施了《辦法》，對保障信仰伊斯蘭教的各民族風俗習慣以及清真飲食的生活需求起到了重要作用；對于促進呼和浩特市經(jīng)濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定也起到了有力地保障作用。在該《辦法》的基礎(chǔ)上，呼和浩特市形成了較好的清真食品監(jiān)管體系。例如集貿(mào)市場中清真食品與非清真食品的攤位應當保持一定距離，非清真商場、商店中經(jīng)銷清真食品必須設專柜，由清真飲食習俗的少數(shù)民族人員進行經(jīng)營管理等。此外，呼和浩特市具有實施清真食品法制化監(jiān)管的群眾基礎(chǔ)。作為回族聚居城市，呼和浩特市有著名的回民區(qū)，清真食材購買和清真食品生產(chǎn)與銷售也都在該地區(qū)進行。由于日常生活的需要，當?shù)鼐用駥η逭媸称返牧私庀噍^于我國其他地區(qū)更加深刻，也有益于清真食品的管理。

1.2 W—內(nèi)部劣勢分析

（1）《呼和浩特市清真食品管理辦法》條文存在缺陷?！掇k法》中缺乏強有效的責任條款，諸如第十條“生產(chǎn)、經(jīng)營清真食品的企業(yè)、單位和個體工商戶，禁止生產(chǎn)、經(jīng)營非清真食品，禁止開設非清真餐廳?！钡雀星樯蕪娏遥鄳牧P款止步于1 000～3 000元，使得違法的成本較低。另外，伴隨著現(xiàn)代工業(yè)化的進程，諸多清真食品也從傳統(tǒng)手工藝生產(chǎn)方式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榇笠?guī)模工業(yè)化生產(chǎn)，《辦法》已經(jīng)無法有效應對新出現(xiàn)的問題，如對于各類新型食品添加劑和轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品是否屬于禁止添加的食材并無明確規(guī)定。

（2）清真食品管理部門之間缺乏有效配合。我國當前的清真食品的監(jiān)督管理機構(gòu)設置存在較大的地區(qū)差異，既存在由民族委員會或宗教事務工作部門其中之一單獨監(jiān)管模式，也有民族委員會或宗教事務工作部門與工商部門的雙主體監(jiān)管模式[2]。這種不統(tǒng)一的監(jiān)管模式使得很多地區(qū)民族委員會雖存在主要的監(jiān)管職責卻沒有相應的執(zhí)法權(quán)，協(xié)調(diào)溝通的難度較大。各地監(jiān)管機構(gòu)以及準營證、標牌不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，也使得跨省清真食品生產(chǎn)經(jīng)營者進入市場時存在監(jiān)管困難[3]。

1.3 O—外部機會分析

《清真食品管理條例》早在多年前就列入了“十五”期間的立法規(guī)劃，主要內(nèi)容包括清真食品的概念、標識，國家食品監(jiān)管體系對于清真食品的規(guī)范和監(jiān)管責任，各部門在清真食品管理中的職能，清真食品的生產(chǎn)經(jīng)營管理，生產(chǎn)清真食品的優(yōu)惠措施，違反相關(guān)規(guī)定的法律責任等。盡管該條例尚未實施，對民族地區(qū)清真食品管理無疑具有重要意義。此外，民族區(qū)域自治作為一項基本政治制度決不能動搖，具體的政策舉措和實現(xiàn)形式要因地制宜、與時俱進，更好做到統(tǒng)一和自治相結(jié)合，民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合。堅持民族區(qū)域自治制度這項根本政治制度，就要保護好少數(shù)民族的合法權(quán)益，清真食品管理就成為其中的重要一環(huán)。隨著我國法治體系的不斷完善，清真食品管理是民族大團結(jié)背景下的應有之義。

1.4 T—外部威脅分析

（1）清真食品概念尚不明確。目前，我國理論界和民族事務部門對于清真食品的概念內(nèi)涵理解并不一致，仍沒有統(tǒng)一的定義，使得清真食品的標準無法認定。例如李自然認為，可以從“風俗說”“風俗宗教結(jié)合說”“宗教說”等3個角度定義清真食品[4]。

（2）全國性的清真食品管理法規(guī)缺失。目前，除國家民族事務委員會于1993年發(fā)布的《城市民族工作條例》簡單提及保護清真飲食習慣的內(nèi)容外，我國至今規(guī)范清真食品的專門法律或行政法規(guī)仍處于不足的尷尬局面。由于缺乏全國統(tǒng)一的清真食品標準，而各地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章又有不同之處，因此許多跨省或外地經(jīng)營的清真食品企業(yè)需要多次行政許可，增加了企業(yè)的負擔。

2 清真食品法制化監(jiān)管之進路

根據(jù)SWOT分析方法的組合邏輯，以呼和浩特市的實踐經(jīng)驗為借鑒，我國當前清真食品實現(xiàn)法制化監(jiān)管的進路主要有以下4個方面。呼和浩特市清真食品法制化監(jiān)管實施現(xiàn)狀SWOT分析如表1所示。

表1 呼和浩特市清真食品法制化監(jiān)管實施現(xiàn)狀SWOT分析表

2.1 SO—進擊戰(zhàn)略

（1）堅持三位一體監(jiān)管機制。通過清真食品行業(yè)協(xié)會、各級伊斯蘭教協(xié)會的協(xié)作，建立以政府監(jiān)管為主導，行業(yè)自律與宗教團體監(jiān)督相配合的三位一體結(jié)構(gòu)。政府民族事務部門對清真食品企業(yè)資質(zhì)和產(chǎn)品標準的監(jiān)管上權(quán)威性較高，更容易被食用清真食品的消費者所接受。行業(yè)協(xié)會和宗教團體有著多年的清真食品管理經(jīng)驗，能讓群眾的接受與信任。

（2）發(fā)展專業(yè)認證機構(gòu)。建立專業(yè)認證機構(gòu)可以彌補現(xiàn)階段清真食品國家級權(quán)威認證機構(gòu)缺乏的漏洞?？蓮漠斍爸饕袚逭媸称氛J證工作的中國伊斯蘭教協(xié)會與寧夏回族自治區(qū)清真食品國際認證中心當中選擇其一，將之發(fā)展為全國性清真食品認證機構(gòu)，并賦予其對地方各級分支機構(gòu)及其他清真食品認證機構(gòu)進行監(jiān)督、管理的權(quán)力。

（3）出臺鼓勵措施，更好地實現(xiàn)民族平等、團結(jié)。①表彰、獎勵在生產(chǎn)、經(jīng)營、管理清真食品工作中取得突出成績的單位和個人。②要求市、縣（區(qū)）級政府加強尊重少數(shù)民族風俗習慣的宣傳、教育。③要求相關(guān)的企業(yè)加強相關(guān)的法律培訓。

2.2 WO—補強戰(zhàn)略

（1）要完善清真食品管理地方性法規(guī)。呼和浩特市《辦法》中存在的問題并非特例，而是在我國的地方性法規(guī)建設中普遍存在?！掇k法》折射出的地方性法規(guī)完善思路應當包含以下方面。①應當明確執(zhí)法主體及對應權(quán)限。目前清真食品監(jiān)管工作采用的是分段銜接管理方式，不同職能部門分管從生產(chǎn)到銷售中不同階段，然而在實踐中很難實現(xiàn)無縫對接，形成了很多空白地帶和重復監(jiān)管現(xiàn)象。應當堅持市場監(jiān)督管理總局作為我國清真食品統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)，其他各部門各司其職，明確分工，并由民族事務部門協(xié)助履行監(jiān)督職能。②應當加大法律制裁力度。已經(jīng)出臺的地方清真食品管理法規(guī)普遍存在清真食品領(lǐng)域違法犯罪行為的處罰力度過輕的弊端，缺乏威懾和教育功能，可以參考《中華人民共和國食品安全法》第84條中對罰款數(shù)額的規(guī)定。另外，在清真食品統(tǒng)一立法中，還應當細化違法行為具體情形，明確針對不同情形的處罰方式，提高規(guī)定的可操作性，同時應注重保障被管理者行政救濟的權(quán)利。

（2）明確劃分清真食品部門管理職能。①清真食品管理的重要性和工作難度決定了多個部門協(xié)同管理的模式，管理主體應當由具有管理經(jīng)驗和群眾信任的民族工作部門承擔。同時明確其他各部門的職權(quán)，促進部門間的高效配合。②商業(yè)部門負有清真食品行業(yè)規(guī)劃的責任，如根據(jù)建筑面積設置相應的清真食品經(jīng)營網(wǎng)點，引導超市盡量設立清真專柜。③市場監(jiān)督管理部門是清真食品監(jiān)管最重要的協(xié)管部門，其執(zhí)法隊伍分布廣泛，且執(zhí)法經(jīng)驗豐富，應當利用自身優(yōu)勢對清真食品市場不合格企業(yè)進行整頓規(guī)范。

2.3 ST—鞏固戰(zhàn)略

（1）當務之急是明確清真食品監(jiān)管概念與統(tǒng)一標識。關(guān)于清真食品的概念，以國際通用的伊斯蘭教規(guī)定為基礎(chǔ)進行界定更為恰當。此外，鑒于食用清真食品群體的飲食習慣，關(guān)于清真食品的界定問題還應該廣泛聽取食用清真食品的民眾和民族學學者的意見，明確適合我國國情的清真食品概念，細化禁止或允許食用、添加的食品和原料。此外，應當對清真標識的使用作出具體規(guī)定，以統(tǒng)一各地的標識，避免“假清真”食品渾水摸魚。

（2）同步加快《清真食品管理條例》的出臺。目前地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件陸續(xù)出臺，如《吉林省清真食品管理條例》《西寧市清真食品管理辦法》《寧夏回族自治區(qū)清真食品認證通則》等，但其中存在概念界定標準不一、監(jiān)管機構(gòu)五花八門的情況，應當制定全國性清真食品監(jiān)管相關(guān)條例，通過全國性的法規(guī)，明確清真食品的認證標準、嚴格規(guī)范經(jīng)營條件，同時對各部門之間的分工配合、各自的責任等進行明確規(guī)定。

2.4 WT—預防戰(zhàn)略

清真食品監(jiān)管對保障清真飲食習慣民族的權(quán)益具有重要意義。由于清真食品市場管理范圍較大，加之部分經(jīng)營者在利益面前忽視了清真食品管理制度，清真食品監(jiān)管的困難仍然存在。民族工作部門作為負責有關(guān)民族宗教事務的工作部門，需要進行調(diào)解和協(xié)調(diào)的工作較多，而具有管理和執(zhí)法性質(zhì)的工作相對較少，因此可以在民族工作部門下增設執(zhí)法大隊，增強該部門的執(zhí)法能力，通過二級機構(gòu)的性質(zhì)和事業(yè)編制為執(zhí)法人員提供工作保障，同時通過提供工作經(jīng)費支持的方式，讓該部門承擔起清真食品執(zhí)法的重要工作。

強制信息披露制度作為規(guī)范金融領(lǐng)域的重要制度，在域外經(jīng)驗中可以用于清真食品的法制化監(jiān)管。例如美國新澤西州法律與公共安全部消費者事務局頒布的《清真食品披露聲明書、披露聲明書的張貼及其保存要求》的規(guī)定，將強制信息披露制度與清真食品法制化監(jiān)管有效結(jié)合，實施效果良好，我國也應在具體國情的基礎(chǔ)上學習借鑒這一制度[5]。清真食品的生產(chǎn)過程、保存與運輸?shù)戎T多環(huán)節(jié)都應當進行盡可能詳盡的披露，對于侵犯消費者知情權(quán)的行為進行嚴厲的法律制裁。

3 結(jié)語

清真食品監(jiān)管法制化不僅可以實現(xiàn)對清真食品生產(chǎn)經(jīng)營的有效管理，而且是對信仰伊斯蘭教民族的風俗習慣和宗教信仰的尊重。通過對呼和浩特市清真食品法制化的現(xiàn)狀進行分析，從而總結(jié)出現(xiàn)階段的優(yōu)勢與不足，通過利用現(xiàn)有的制度優(yōu)勢，完善自身的地方性法規(guī)和部門分工，加快概念的統(tǒng)一與立法工作，并通過加強執(zhí)法工作迎接挑戰(zhàn)，從而實現(xiàn)清真食品監(jiān)管法制化的完善。