王文濤，白銀瑞

農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革事關(guān)我國(guó)小麥、玉米、大米三大谷物的進(jìn)口，進(jìn)而關(guān)系到我國(guó)口糧安全和谷物安全，是理論界亟待研究的領(lǐng)域。目前理論界鮮見(jiàn)關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革對(duì)我國(guó)糧食安全影響的研究，相關(guān)研究成果主要是國(guó)外學(xué)者對(duì)事關(guān)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革動(dòng)因的中美農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理爭(zhēng)端案(DS517)的研究，如中國(guó)是否抑制農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額使用的理論和實(shí)證研究[1-3]、專(zhuān)家組報(bào)告內(nèi)容的總結(jié)及評(píng)價(jià)等[4-6]。本文首先分析我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革的由來(lái)，接著分析我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革的內(nèi)容，然后從理論和現(xiàn)實(shí)兩方面探討農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革對(duì)我國(guó)糧食安全的影響，最后提出了化解風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議。

一、農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革的由來(lái)

(一)國(guó)際背景

關(guān)稅配額政策(TRQ)是20世紀(jì)90年代烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)定(URAA)多邊貿(mào)易談判期間制定的一項(xiàng)兩級(jí)關(guān)稅計(jì)劃，旨在擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入，并促進(jìn)農(nóng)業(yè)貿(mào)易的進(jìn)一步自由化[7]。該政策對(duì)配額內(nèi)進(jìn)口量收取較低的關(guān)稅，對(duì)超過(guò)配額的數(shù)量收取較高的關(guān)稅?？茖W(xué)合理的關(guān)稅配額管理制度可以促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入, 保證農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口貿(mào)易市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。從各國(guó)的關(guān)稅配額實(shí)踐來(lái)看，完全符合WTO相關(guān)規(guī)定的經(jīng)濟(jì)體少之又少。根據(jù)世貿(mào)組織農(nóng)業(yè)委員會(huì)(COA)會(huì)議記錄，1995—2015年近80次COA會(huì)議記錄中的關(guān)稅配額問(wèn)題有1400多個(gè)，主要分為三大類(lèi)：配額使用不足、透明度和行政管理障礙問(wèn)題。就配額使用率而言，根據(jù)世貿(mào)組織文件(WTO，2018年)和美國(guó)農(nóng)業(yè)委員會(huì)提交給WTO的報(bào)告(1)World Trade Organization (WTO). 2019b. “Tariff Implementation Issues-Issues with Tariff-Rate Quotas.” Communication from the United States to Committee on Agriculture. JOB/AG/169.(WTO，2019b) ，2014—2016年關(guān)稅配額的平均使用率為56%，只有4名成員的平均使用率為100%(2)World Trade Organization (WTO). 2018. “Tariff Quota Administration Methods and Fill Rates 2007-2016.”Background Paper by the Secretariat, Committee on Agriculture. G/AG/W/183.。從國(guó)別來(lái)看，中國(guó)被提及最多的問(wèn)題是有關(guān)行政管理程序和配額使用率方面，美國(guó)的問(wèn)題集中在透明度和配額使用率上，主要涉及糖和乳制品的貿(mào)易問(wèn)題。

農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理在實(shí)踐方面存在的問(wèn)題必然需要進(jìn)行國(guó)際談判，以制定相應(yīng)紀(jì)律。2013年12月，WTO成員方在巴厘島舉行新一輪會(huì)議，“巴厘一攬子協(xié)定”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“協(xié)定”)歷盡艱辛后最終達(dá)成，實(shí)現(xiàn)了WTO成立18年來(lái)多邊談判的“零突破”。針對(duì)各成員方對(duì)關(guān)稅配額低使用率和行政管理障礙的擔(dān)憂(yōu)，“協(xié)定”規(guī)定在關(guān)稅配額未完成機(jī)制啟動(dòng)后, 若關(guān)稅配額使用率連續(xù)兩年保持在65%以下或在此期間未向農(nóng)業(yè)委員會(huì)通告其配額使用率, 其他成員方可通過(guò)農(nóng)業(yè)委員會(huì)要求該成員方采取具體行動(dòng)修改關(guān)稅配額的管理制度[8]。各成員之所以在關(guān)稅配額使用率過(guò)低的情況下要求其修改關(guān)稅配額管理制度, 主要是因?yàn)樵趯?shí)踐中, 關(guān)稅配額使用率不高與該成員的管理制度存在行政阻礙或者不透明有關(guān)。

“協(xié)定”正在執(zhí)行中，但對(duì)關(guān)稅配額制度實(shí)施的擔(dān)憂(yōu)持續(xù)存在[9]。中國(guó)擁有世界上最大的關(guān)稅配額量，特別是小麥關(guān)稅配額是世界上規(guī)模最大的一個(gè)糧食關(guān)稅配額，自然受到廣泛關(guān)注。

(二)爭(zhēng)端過(guò)程

農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理爭(zhēng)端案是美國(guó)政府近期第二次在農(nóng)業(yè)爭(zhēng)端案中成功為本國(guó)謀求利益的案件。該爭(zhēng)端始于中美貿(mào)易摩擦全面爆發(fā)前，是中美貿(mào)易摩擦的重要內(nèi)容之一。2016年12月15日，美國(guó)以中國(guó)的關(guān)稅配額管理違反了《中國(guó)加入工作組報(bào)告書(shū)》第116段承諾的義務(wù)為由，根據(jù)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制及關(guān)稅暨貿(mào)易總協(xié)定(GATT)與中國(guó)進(jìn)行磋商。

《中國(guó)加入工作組報(bào)告書(shū)》第116段的承諾是：中國(guó)代表表示，自加入時(shí)起，中國(guó)將保證在透明、可預(yù)測(cè)、統(tǒng)一、公平和非歧視的基礎(chǔ)上管理關(guān)稅配額，使用能夠提供有效進(jìn)口機(jī)會(huì)的明確規(guī)定的時(shí)限、管理程序和要求；反映消費(fèi)者偏好和最終用戶(hù)需求；且不抑制每一種關(guān)稅配額的足額使用。美國(guó)質(zhì)疑我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理制度的六個(gè)方面是：申請(qǐng)關(guān)稅配額分配的基本資格標(biāo)準(zhǔn)(基本資格標(biāo)準(zhǔn))；分配關(guān)稅配額的原則(分配原則)和重新分配返還的關(guān)稅配額數(shù)額的程序(重新分配程序)；公眾意見(jiàn)征詢(xún)流程；關(guān)稅配額的國(guó)營(yíng)貿(mào)易和非國(guó)營(yíng)貿(mào)易部分的管理；與關(guān)稅配額的分配、返還和再分配相關(guān)的公告范圍；以及根據(jù)關(guān)稅配額進(jìn)口的小麥和玉米的使用要求(使用要求)。專(zhuān)家組就美國(guó)質(zhì)疑中國(guó)關(guān)稅配額管理制度的六個(gè)具體方面，根據(jù)所提出的相關(guān)義務(wù)的定義及關(guān)系來(lái)進(jìn)行審理。2019年4月18日，WTO發(fā)布美國(guó)訴中國(guó)小麥、玉米、大米三種農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理爭(zhēng)端案的專(zhuān)家組報(bào)告，裁定中國(guó)對(duì)小麥、玉米、大米關(guān)稅配額的管理不符合中國(guó)當(dāng)年的入世承諾，為此需要進(jìn)行改革(3)WTO. 2019. China Tariff Rate Quotas for Certain Agricultural Products, Report of the Panel. WT/DS517/R, April 18.。

(三)《協(xié)議》推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革

2020年1月15日中美雙方簽署《中華人民共和國(guó)政府和美利堅(jiān)合眾國(guó)政府經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《協(xié)議》)，不僅再次確認(rèn)了農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理爭(zhēng)端案的相關(guān)裁決與建議，而且達(dá)成了更新的規(guī)定。此《協(xié)議》是在中美貿(mào)易摩擦的背景下，在WTO的框架外締結(jié)的兩國(guó)間的經(jīng)濟(jì)條約?！秴f(xié)議》內(nèi)容涉及很多方面，在有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的第三章中，附錄十四是有關(guān)關(guān)稅配額管理的規(guī)定，這是與農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理爭(zhēng)端案的銜接點(diǎn)。附錄十四主要關(guān)注中國(guó)小麥、玉米、大米關(guān)稅配額管理措施，除了再次以協(xié)議形式設(shè)定中國(guó)遵守專(zhuān)家組報(bào)告內(nèi)容及世貿(mào)組織協(xié)定，還規(guī)定了許多明確的附加義務(wù)，比如，第三項(xiàng)和第四項(xiàng)要求中國(guó)不得區(qū)別對(duì)待國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)和非國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)，國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)應(yīng)被視為一般的“最終用戶(hù)”，返還其未完全使用的配額進(jìn)行再分配；第六項(xiàng)要求中國(guó)應(yīng)確保規(guī)定并公布小麥、玉米、大米關(guān)稅配額申請(qǐng)條件和分配原則，確保充足數(shù)量的國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)和非國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)實(shí)體(包括新的配額申請(qǐng)者)有資格獲得小麥、玉米、大米關(guān)稅配額分配，并確保不抑制小麥、玉米、大米關(guān)稅配額的足額使用。由此可見(jiàn)，《協(xié)議》推動(dòng)了農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革。

二、我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理制度改革內(nèi)容

中國(guó)在此次農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理爭(zhēng)端案中，作出了積極努力，正視世界范圍內(nèi)廣泛存在的如配額使用率低、透明度低及行政程序阻礙等關(guān)稅配額管理問(wèn)題，并承諾根據(jù)世貿(mào)組織規(guī)定進(jìn)行改革。中國(guó)政府以最大的誠(chéng)意來(lái)解決這些問(wèn)題，以期推動(dòng)貿(mào)易自由化的進(jìn)程，維護(hù)WTO權(quán)威。中國(guó)關(guān)稅配額管理的總體目標(biāo)是充分利用關(guān)稅配額的國(guó)營(yíng)貿(mào)易和非國(guó)營(yíng)貿(mào)易部分，使其符合市場(chǎng)化條件。2020年中國(guó)已將小麥、玉米、大米的關(guān)稅配額全部分配給最終用戶(hù)，對(duì)所有未使用和返還的關(guān)稅配額進(jìn)行重新分配，并按照《農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅配額管理暫行辦法(2021年修正)》對(duì)未使用配額的用戶(hù)進(jìn)行處罰。具體來(lái)看，中國(guó)對(duì)涉及爭(zhēng)端的《農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅配額管理暫行辦法(2003年第4號(hào))》《2017年糧食進(jìn)口關(guān)稅配額申領(lǐng)條件和分配原則》《2017年農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅配額再分配公告》等文件的相關(guān)法律條文進(jìn)行了相應(yīng)補(bǔ)充或修訂，具體內(nèi)容如下：

(一)基本資格標(biāo)準(zhǔn)改革

《2017年糧食進(jìn)口關(guān)稅配額申領(lǐng)條件和分配原則》中“申領(lǐng)條件”之一則要求申請(qǐng)人必須具備良好的誠(chéng)信狀況并履行與其業(yè)務(wù)相關(guān)的社會(huì)責(zé)任。專(zhuān)家組認(rèn)為“誠(chéng)信狀況”和“社會(huì)責(zé)任”這兩個(gè)術(shù)語(yǔ)本質(zhì)上是模糊的，申請(qǐng)人無(wú)法準(zhǔn)確了解該條件的標(biāo)準(zhǔn)要求?；诖?，《2020年糧食進(jìn)口關(guān)稅配額申請(qǐng)和分配細(xì)則》刪去這兩項(xiàng)內(nèi)容，根據(jù)是否被列入“信用中國(guó)”網(wǎng)站黑名單等來(lái)確定申請(qǐng)人的資格。

(二)分配和重新分配程序改革

《2020年糧食進(jìn)口關(guān)稅配額申請(qǐng)和分配細(xì)則》對(duì)分配原則進(jìn)行了明確規(guī)定，不再根據(jù)“其他相關(guān)商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”等模糊概念進(jìn)行分配，而是根據(jù)企業(yè)申請(qǐng)數(shù)量、進(jìn)口實(shí)績(jī)及加工能力等進(jìn)行分配和再分配，其總體目標(biāo)是使國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額和非國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額根據(jù)市場(chǎng)條件得到充分使用。

(三)公眾意見(jiàn)流程改革

專(zhuān)家組認(rèn)為申請(qǐng)企業(yè)數(shù)據(jù)的年度公告明確規(guī)定了公眾提供意見(jiàn)的可能性，但沒(méi)有就任何潛在的后續(xù)核查程序以及中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“發(fā)改委”)是否允許申請(qǐng)人有機(jī)會(huì)反駁此類(lèi)意見(jiàn)提供任何通知。缺少這一點(diǎn)重要信息使申請(qǐng)人和其他相關(guān)方無(wú)法容易地理解或辨別發(fā)改委評(píng)估公眾意見(jiàn)的規(guī)則和原則，包括申請(qǐng)人是否有機(jī)會(huì)反駁這些意見(jiàn)，從而影響關(guān)稅配額的分配量?；诖?，《2020年糧食進(jìn)口關(guān)稅配額申請(qǐng)和分配細(xì)則》增添了“公示階段”這項(xiàng)條文，詳細(xì)介紹了申請(qǐng)人進(jìn)行信息核實(shí)與監(jiān)督的途徑與方式。

(四)國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額和非國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額管理改革

《農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅配額管理暫行辦法(2003年第4號(hào))》規(guī)定，分配給最終用戶(hù)的國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口配額量，在當(dāng)年8月15日前未簽訂合同的，報(bào)中華人民共和國(guó)商務(wù)部(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“商務(wù)部”)或發(fā)改委批準(zhǔn)再進(jìn)口，最終用戶(hù)可以委托有貿(mào)易權(quán)的任何企業(yè)進(jìn)口，有貿(mào)易權(quán)的最終用戶(hù)可以自行進(jìn)口。實(shí)踐中的慣例是，發(fā)改委將關(guān)稅配額的整個(gè)國(guó)營(yíng)貿(mào)易部分分配給中國(guó)指定的國(guó)營(yíng)貿(mào)易公司——中糧集團(tuán)有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)中糧集團(tuán))，并且不要求中糧集團(tuán)返還未使用的關(guān)稅配額量。

《協(xié)議》附錄十四是關(guān)于中國(guó)關(guān)稅配額管理，要求我國(guó)不得區(qū)別對(duì)待國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)和非國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)，即要求把國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)作為一般的最終用戶(hù)看待。《2020年糧食進(jìn)口關(guān)稅配額申請(qǐng)和分配細(xì)則》明確企業(yè)可自主選擇申請(qǐng)：一是國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額；二是非國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額；三是國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額和非國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額。2021年新修訂并發(fā)布的《農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅配額管理暫行辦法(2021修訂)》規(guī)定，分配給最終用戶(hù)的國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口配額量，在當(dāng)年8月15日前未簽訂合同的，最終用戶(hù)可以委托有貿(mào)易權(quán)的任何企業(yè)進(jìn)口；有貿(mào)易權(quán)的最終用戶(hù)可以自行進(jìn)口，不再需要報(bào)商務(wù)部或發(fā)改委批準(zhǔn)再進(jìn)口，即部分貿(mào)易權(quán)轉(zhuǎn)讓無(wú)須再經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)。

(五)根據(jù)配額進(jìn)口的小麥、玉米的使用要求改革

原有規(guī)定要求申請(qǐng)者獲得的糧食進(jìn)口關(guān)稅配額必須自用，進(jìn)口的小麥、玉米需在本廠加工使用且完不成分配的關(guān)稅配額要接受處罰，這必然會(huì)使每一個(gè)加工廠只能根據(jù)自己的加工和銷(xiāo)售能力來(lái)申請(qǐng)配額量。《2020年糧食進(jìn)口關(guān)稅配額申請(qǐng)和分配細(xì)則》刪去以上使用要求。

三、農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革對(duì)我國(guó)糧食安全的影響

(一)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革促進(jìn)糧食配額內(nèi)進(jìn)口和使用率增加

中國(guó)的關(guān)稅配額管理改革主要涉及四個(gè)方面的內(nèi)容，即行政障礙降低(國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)被視為一般用戶(hù))、使用要求取消(配額內(nèi)進(jìn)口糧食不再要求自己加工)、配額管制放寬(貿(mào)易權(quán)轉(zhuǎn)讓無(wú)須批準(zhǔn))、管理透明度增強(qiáng)，這些改革都會(huì)在一定程度上促進(jìn)糧食進(jìn)口(如圖1)。

圖1 關(guān)稅配額管理市場(chǎng)化改革影響糧食進(jìn)口及糧食安全的機(jī)制分析

首先，國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)被視為一般用戶(hù)會(huì)促進(jìn)國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額的糧食進(jìn)口。中糧集團(tuán)被要求作為一般的最終用戶(hù)看待，不再享有特權(quán)，其無(wú)法完成的配額量必須上交而且用于再分配，從而進(jìn)一步促進(jìn)關(guān)稅配額的足額使用。我國(guó)通過(guò)中糧集團(tuán)對(duì)國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額進(jìn)口的行政控制力度有所削弱，糧食進(jìn)口市場(chǎng)更加自由化。中糧集團(tuán)被視為一般“最終用戶(hù)”后，需要返還未使用的配額進(jìn)行再分配且不完成配額同樣會(huì)受到處罰，其或?qū)⑴c其他私營(yíng)企業(yè)一樣，從企業(yè)利益最大化角度出發(fā)來(lái)進(jìn)口所分配的關(guān)稅配額量，有效促進(jìn)進(jìn)口。同時(shí)，明確非國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)可以申請(qǐng)國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額，必然會(huì)促進(jìn)糧食國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額的申請(qǐng)及進(jìn)口。尤為重要的一點(diǎn)是，國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)被視為一般用戶(hù)后，國(guó)家將難以根據(jù)國(guó)內(nèi)供需缺口有效調(diào)節(jié)進(jìn)口節(jié)奏，在國(guó)內(nèi)外價(jià)差較大的情況下，即使國(guó)內(nèi)糧食庫(kù)存高，配額內(nèi)糧食進(jìn)口仍然會(huì)大量增加。

其次，使用要求取消鼓勵(lì)企業(yè)擴(kuò)大配額申請(qǐng)量。使用要求修改后，企業(yè)無(wú)須獨(dú)立加工使用其申請(qǐng)配額，對(duì)于集團(tuán)企業(yè)，即使有的加工廠加工及進(jìn)口完成狀況不好，其他加工廠也可以多加工或直接進(jìn)行銷(xiāo)售，無(wú)須再擔(dān)心配額未完成受處罰等問(wèn)題，企業(yè)可以根據(jù)需要無(wú)后顧之憂(yōu)地申請(qǐng)想要的配額量，從而進(jìn)一步促進(jìn)進(jìn)口。甚至，根據(jù)專(zhuān)家組報(bào)告的建議，企業(yè)配額內(nèi)進(jìn)口的糧食不用加工就可以直接出售。

再次，貿(mào)易權(quán)轉(zhuǎn)讓無(wú)須批準(zhǔn)促進(jìn)配額足額使用。農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革后，每年分配給企業(yè)的國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額，須通過(guò)國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)代理進(jìn)口，在當(dāng)年8月15日前未簽訂進(jìn)口合同的，可以直接委托有貿(mào)易權(quán)的任何企業(yè)進(jìn)口，無(wú)須再報(bào)發(fā)改委批準(zhǔn)，有貿(mào)易權(quán)的企業(yè)可以自行進(jìn)口。這在一定程度上削弱了國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)在進(jìn)口配額方面的壟斷地位，促進(jìn)配額足額使用。

最后，透明度增強(qiáng)促進(jìn)糧食關(guān)稅配額進(jìn)口的完成。分配細(xì)則、申請(qǐng)以及公示信息的完善大大提高了關(guān)稅配額管理的透明度，降低了交易成本，使有需求的企業(yè)能得到充足配額量，有效促進(jìn)糧食關(guān)稅配額進(jìn)口的完成。

因此，在國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力不足，國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛的情況下，就會(huì)出現(xiàn)國(guó)內(nèi)進(jìn)口需求強(qiáng)勁的現(xiàn)象。我國(guó)關(guān)稅配額管理改革大大提高了配額分配量且降低了交易成本及行政障礙，促進(jìn)了糧食貿(mào)易自由化，為國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)創(chuàng)造了良好的市場(chǎng)條件，促使糧食進(jìn)口大幅度增加。

(二)三種谷物配額內(nèi)進(jìn)口和使用率增加促使配額使用類(lèi)型轉(zhuǎn)變

我國(guó)自農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理制度改革以來(lái)，關(guān)稅配額內(nèi)糧食進(jìn)口量和配額使用率大幅增加，配額使用類(lèi)型由未充分利用轉(zhuǎn)變?yōu)橛屑s束力的配額類(lèi)型。有約束力的配額是指隨著行政管理障礙等非關(guān)稅壁壘的消除，糧食配額量成為約束進(jìn)口的主要力量，糧食進(jìn)口量會(huì)達(dá)到配額量所約束的高水平。下面首先對(duì)配額類(lèi)型劃分方式進(jìn)行說(shuō)明，然后分品種及谷物總量來(lái)說(shuō)明谷物進(jìn)口及配額使用類(lèi)型的變化。

1.配額使用類(lèi)型說(shuō)明

配額使用類(lèi)型，是由修正的名義保護(hù)率(NPR)和配額使用率兩個(gè)維度決定。將產(chǎn)品的名義保護(hù)率減去配額內(nèi)關(guān)稅，就得到修正的名義保護(hù)率(NPR)[10]，以模擬對(duì)配額商品的保護(hù)水平。其計(jì)算公式如下：

式中，Pd代表國(guó)內(nèi)價(jià)格，Pw代表世界價(jià)格(與邊境價(jià)格等同)，NPR=國(guó)內(nèi)價(jià)格和邊境價(jià)格差異率-配額內(nèi)關(guān)稅，國(guó)內(nèi)價(jià)格和邊境價(jià)格差異率為OECD計(jì)算的名義保護(hù)率(PNPC)，T代表配額內(nèi)關(guān)稅。我國(guó)谷物配額內(nèi)關(guān)稅為1%,即T=1%。

當(dāng)NPR>0時(shí)，說(shuō)明國(guó)內(nèi)價(jià)格大于進(jìn)口成本(包括配額內(nèi)關(guān)稅)，進(jìn)口需求強(qiáng)勁。當(dāng)NPR<0時(shí)，說(shuō)明糧食進(jìn)口無(wú)成本優(yōu)勢(shì)，進(jìn)口需求較弱。

關(guān)于配額使用率，根據(jù)2013年WTO第九次部長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的“巴厘島一攬子協(xié)定”規(guī)定的關(guān)稅配額65%使用率閾值，將配額使用率≥65%歸類(lèi)為高使用率，配額使用率<65%歸類(lèi)為低使用率。

當(dāng)NPR>0，且配額使用率低時(shí)，雖然進(jìn)口糧食有價(jià)格優(yōu)勢(shì)，但是非關(guān)稅壁壘限制配額內(nèi)進(jìn)口，該配額類(lèi)型為未充分利用配額。當(dāng)NPR>0，且配額使用率高時(shí)，非關(guān)稅壁壘消除，進(jìn)口需求強(qiáng)勁，超額的進(jìn)口需求在有限的配額量?jī)?nèi)進(jìn)行限量分配，若配額量增加將導(dǎo)致更大的進(jìn)口，該配額類(lèi)型為有約束力的配額。測(cè)算結(jié)果表明，我國(guó)2010—2021年三種谷物的NPR均大于0。

2.我國(guó)谷物進(jìn)口及配額使用類(lèi)型的變化

農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革之后，三種谷物的進(jìn)口量都出現(xiàn)了大幅攀升，配額使用率由大部分年份(玉米、大米)甚至全部年份(小麥)低使用率轉(zhuǎn)變?yōu)楦呤褂寐剩漕~使用類(lèi)型由未充分利用類(lèi)型轉(zhuǎn)化為有約束力的配額類(lèi)型。當(dāng)然，不同的糧食品種，其變化有所差異。

就玉米進(jìn)口而言，如表1所示。配額管理改革前，玉米配額內(nèi)進(jìn)口量及配額使用率呈現(xiàn)出波動(dòng)下降的趨勢(shì)。2010—2019年10年間，有7年配額使用率均為低，表現(xiàn)為未充分利用配額；僅有3年配額使用率為高，表現(xiàn)為有約束力的配額類(lèi)型。配額管理改革后，玉米進(jìn)口量及配額使用率暴漲。2020年、2021年玉米進(jìn)口量分別為1130.0萬(wàn)噸、2835.0萬(wàn)噸，均大于玉米的進(jìn)口配額量720.0萬(wàn)噸。由配額外玉米進(jìn)口無(wú)價(jià)格優(yōu)勢(shì)可推斷出[11]，國(guó)家對(duì)于配額外進(jìn)口的玉米并沒(méi)有征收65%的配額外進(jìn)口關(guān)稅，這代表著配額使用量大于配額發(fā)放量，配額使用率大于100%。由于配額使用率處于大于65%的高水平，2020年起玉米配額使用類(lèi)型由總體上的未充分利用類(lèi)型轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)的有約束力的配額類(lèi)型。

表1 2010—2021年玉米進(jìn)口量、配額使用率及配額類(lèi)型

就小麥而言，如表2所示。配額管理改革前，小麥配額內(nèi)進(jìn)口量及配額使用率呈現(xiàn)出波動(dòng)下降的趨勢(shì)，且配額使用率一直處于低水平，配額類(lèi)型一直未充分利用。配額管理改革后，小麥進(jìn)口量顯著增加，2020年及2021年的進(jìn)口量分別為838.0萬(wàn)噸、977.0萬(wàn)噸，均超過(guò)2010年以來(lái)的歷史最高值553.5萬(wàn)噸，配額使用率均大于65%(其中2021年小麥配額使用率首次突破100%)，配額使用類(lèi)型轉(zhuǎn)變?yōu)橛屑s束力的配額類(lèi)型。

表2 2010—2021年小麥進(jìn)口量、配額使用率及配額類(lèi)型

就大米而言，如表3所示。配額管理改革前，大米進(jìn)口呈現(xiàn)出波動(dòng)特征，2010—2019年10年間僅有2年表現(xiàn)為有約束力的配額類(lèi)型，其余8年均為未充分利用類(lèi)型。配額管理改革之后，大米進(jìn)口量及配額使用率較上年有所上升，2020年大米配額使用率為低，配額類(lèi)型仍表現(xiàn)為未充分利用，但是2021年大米進(jìn)口量高達(dá)496.0萬(wàn)噸(大米進(jìn)口配額為532.0萬(wàn)噸)，配額使用率達(dá)到93.23%的高水平，配額使用類(lèi)型開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)橛屑s束力的配額類(lèi)型。

表3 2010—2021年大米進(jìn)口量、配額使用率及配額類(lèi)型

(三)三種谷物配額內(nèi)進(jìn)口增加對(duì)糧食安全和農(nóng)民收入的影響

第一，配額內(nèi)谷物進(jìn)口還不足以對(duì)谷物安全和口糧安全造成威脅。我國(guó)的糧食進(jìn)口配額量為2203.6萬(wàn)噸，即使全部進(jìn)口，其占谷物產(chǎn)量的比重也相對(duì)較小。以2020年為例，我國(guó)稻谷、小麥、玉米的產(chǎn)量分別為21186.0萬(wàn)噸、13425.4萬(wàn)噸、26066.5萬(wàn)噸，配額總量占其各自產(chǎn)量的比重分別為2.51%、7.17%、2.76%，2020年三種谷物進(jìn)口量比其2010—2019年進(jìn)口均值的增加量占三種谷物總產(chǎn)量比例分別為2.17%、3.85%、3.05%?？梢?jiàn)，僅配額內(nèi)進(jìn)口增加對(duì)谷物安全和口糧安全的影響較小。但是，如果擴(kuò)大糧食進(jìn)口配額，其對(duì)口糧和谷物安全的影響就另當(dāng)別論了。

第二，配額內(nèi)糧食進(jìn)口增加對(duì)糧食價(jià)格及農(nóng)民收入的邊際影響不容忽視。糧食進(jìn)口的增加，從理論上講會(huì)壓低國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格，進(jìn)而對(duì)農(nóng)民收入產(chǎn)生一定不利影響。特別是在國(guó)內(nèi)供給充足、價(jià)格低迷時(shí)，糧食總進(jìn)口量不斷攀升會(huì)加重供給過(guò)剩并進(jìn)一步壓低市場(chǎng)價(jià)格，導(dǎo)致糧食等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)利潤(rùn)偏低甚至虧損。如圖2所示，由于糧食總進(jìn)口量不斷增加，我國(guó)糧食對(duì)外依存度總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，2020、2021年分別高達(dá)17.64%、19.40%，不斷刷新歷史紀(jì)錄。根據(jù)海關(guān)總署數(shù)據(jù)，2021年中國(guó)進(jìn)口糧食16453.9萬(wàn)噸，進(jìn)口量比上年增加2527.3萬(wàn)噸，進(jìn)口增加的主要原因是谷物進(jìn)口激增。

注：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局及歷年糧食報(bào)告數(shù)據(jù)計(jì)算整理所得。 圖2 2011—2021年我國(guó)糧食對(duì)外依存度變化趨勢(shì)

就農(nóng)民收入而言，如表4所示，從2015—2019年三種谷物的種糧成本收益情況來(lái)看，除2015年平均凈利潤(rùn)為正值外，其余年份三種谷物的平均凈利潤(rùn)均為負(fù)數(shù)。分品種來(lái)看，玉米種植利潤(rùn)最低，連續(xù)五年凈利潤(rùn)為負(fù)且虧損值較大，小麥種植收益在負(fù)值和微薄利潤(rùn)間搖擺，只有稻谷種植利潤(rùn)始終為正值，農(nóng)民有利可圖，但是畝利潤(rùn)相對(duì)較低，僅為20.4～175.4元。當(dāng)前，我國(guó)糧食供求結(jié)構(gòu)性矛盾仍較為突出，稻谷及小麥供應(yīng)充足但缺乏高端產(chǎn)品的供給。隨著我國(guó)居民膳食結(jié)構(gòu)發(fā)生變化和糧食深加工技術(shù)逐漸成熟，飼料糧需求和工業(yè)消費(fèi)需求呈不斷上升趨勢(shì)，國(guó)內(nèi)供給偏緊，進(jìn)口需求強(qiáng)勁。在國(guó)內(nèi)農(nóng)民種植收入空間較小的情況下，糧食的大量進(jìn)口加劇了國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)，由于國(guó)內(nèi)糧食競(jìng)爭(zhēng)力不足且缺少價(jià)格優(yōu)勢(shì)，農(nóng)民收入空間再次被壓縮。此種情況下，國(guó)家本應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)民的價(jià)格支持及補(bǔ)貼以防止農(nóng)民收入和種植積極性下降，但是中美農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持爭(zhēng)端案的專(zhuān)家組報(bào)告建議與裁決，對(duì)我國(guó)實(shí)施的糧食最低收購(gòu)價(jià)制度中的黃箱補(bǔ)貼產(chǎn)生了限制，這對(duì)我國(guó)完善補(bǔ)貼支持制度形成了一定挑戰(zhàn)。根據(jù)中美農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持爭(zhēng)端案的專(zhuān)家組報(bào)告和建議，從2020年開(kāi)始，我國(guó)對(duì)稻谷和小麥實(shí)施了限量收購(gòu)，而且收購(gòu)價(jià)格難以提高。在價(jià)格和補(bǔ)貼雙重受限的情況下，農(nóng)民收入必然會(huì)下降。如果農(nóng)民收入長(zhǎng)期偏低，會(huì)導(dǎo)致其種植積極性下降，出現(xiàn)土地拋荒撂荒現(xiàn)象，最終會(huì)降低糧食長(zhǎng)期綜合生產(chǎn)能力。當(dāng)然，其他因素如全球新冠肺炎疫情也可能導(dǎo)致糧食價(jià)格短暫上升，補(bǔ)貼制度的創(chuàng)新也有可能增加國(guó)家對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼，這都有利于農(nóng)民收入提高，從而減緩糧食進(jìn)口增加對(duì)糧食長(zhǎng)期綜合生產(chǎn)能力的不利影響。

表4 2015—2019年種糧收益情況

四、農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)建議

(一)不隨意擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額

當(dāng)前，一些國(guó)家希望我國(guó)擴(kuò)大糧食進(jìn)口關(guān)稅配額，國(guó)內(nèi)有些人也同意這種想法。對(duì)此，我們一定要保持戰(zhàn)略定力，不可輕易調(diào)整現(xiàn)有糧食進(jìn)口配額政策。糧食關(guān)稅不減讓、配額不擴(kuò)大，對(duì)穩(wěn)定國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)至關(guān)重要[12]。事實(shí)上，我國(guó)糧食配額規(guī)模已經(jīng)非常大，目前WTO共有39個(gè)成員方對(duì)226項(xiàng)糧食產(chǎn)品實(shí)施關(guān)稅配額，我國(guó)小麥、玉米、大米占世界糧食配額總量的比重分別為54.50%、50.99%、73.70%，小麥配額數(shù)量遠(yuǎn)超WTO規(guī)定的最低5%市場(chǎng)準(zhǔn)入要求[13]。目前我國(guó)三種谷物的關(guān)稅配額使用率高，配額類(lèi)型已經(jīng)由未充分利用配額轉(zhuǎn)變?yōu)橛屑s束力的配額。但是，糧食配額內(nèi)進(jìn)口成本低于國(guó)內(nèi)價(jià)格，我國(guó)配額使用類(lèi)型轉(zhuǎn)變?yōu)橛屑s束力的配額類(lèi)型也不意味著我國(guó)必須要擴(kuò)大關(guān)稅配額。因?yàn)榧Z食配額內(nèi)進(jìn)口成本低于國(guó)內(nèi)價(jià)格的重要原因是，我國(guó)的配額內(nèi)關(guān)稅很低，僅為1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際平均水平。因此，要有戰(zhàn)略定力，不能以國(guó)內(nèi)外價(jià)差大、國(guó)內(nèi)進(jìn)口需求強(qiáng)勁作為擴(kuò)大關(guān)稅配額的理由，必須有效發(fā)揮關(guān)稅配額政策對(duì)國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)和糧食安全的“防火墻”作用。我國(guó)糧食進(jìn)口配額是全球配額，決不能為了某一個(gè)國(guó)家而調(diào)整，而且我國(guó)已經(jīng)根據(jù)入世承諾和世貿(mào)組織規(guī)則，對(duì)關(guān)稅配額管理進(jìn)行了市場(chǎng)化改革，確保了配額的足額使用。即使在一些特殊情況下需要擴(kuò)大配額發(fā)放或低關(guān)稅進(jìn)口，也不能使其制度化。

(二)提高農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力

農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理制度改革，意味著市場(chǎng)開(kāi)放程度的進(jìn)一步提高，這必然要求我國(guó)提高農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力以應(yīng)對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。一方面可降低糧食生產(chǎn)成本以降低國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格，另一方面實(shí)行差異化競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略。建議：一是加強(qiáng)科技創(chuàng)新。這是提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力，降低我國(guó)糧食生產(chǎn)成本的有效路徑[14]。特別是國(guó)家要繼續(xù)加大種子科研的投入，不斷提高糧食單產(chǎn)。二是保護(hù)并提高耕地質(zhì)量。特別是作為土地中的“大熊貓”的我國(guó)東北的黑土地，一定要切實(shí)保護(hù)好。三是提高勞動(dòng)力素質(zhì)。培養(yǎng)現(xiàn)代農(nóng)人，不僅要解決誰(shuí)來(lái)種地的問(wèn)題，還要解決種地者素質(zhì)提高問(wèn)題。四是發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。通過(guò)推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)揮糧食生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)作用[15]。五是要堅(jiān)持質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)、品牌強(qiáng)農(nóng)。這是避免價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)行差異化競(jìng)爭(zhēng)的必然要求。

(三)完善糧食價(jià)格形成機(jī)制與補(bǔ)貼政策改革

要調(diào)動(dòng)和保護(hù)好農(nóng)民的種糧積極性，必須穩(wěn)定農(nóng)民收入。農(nóng)民收入來(lái)源，一是賣(mài)糧收入，二是政府補(bǔ)貼。賣(mài)糧收入方面，要完善糧食價(jià)格形成機(jī)制，既要完善小麥和稻谷的最低收購(gòu)價(jià)政策，又要對(duì)糧食實(shí)行緊平衡調(diào)控，即對(duì)糧食供給和需求進(jìn)行調(diào)節(jié)，使糧食價(jià)格保持在適當(dāng)高位，既不因?yàn)閮r(jià)格過(guò)高而刺激進(jìn)口，又不因價(jià)格過(guò)低而影響農(nóng)民收入。政府補(bǔ)貼方面，要探索實(shí)施不受WTO約束的綠箱補(bǔ)貼或藍(lán)箱補(bǔ)貼方式，規(guī)避黃箱補(bǔ)貼約束，擴(kuò)大三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)實(shí)施范圍。增加中央財(cái)政對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，重點(diǎn)補(bǔ)貼主產(chǎn)區(qū)規(guī)模經(jīng)營(yíng)種植戶(hù)、綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式等，將補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)提高到能補(bǔ)償農(nóng)民種糧成本并保證適當(dāng)收益的水平。