賀東航 陳 翎

問題與視角

改革開放以來，隨著市場化改革的深入，市場變量的引入，諸多政治經(jīng)濟社會要素進入資本化環(huán)節(jié)，為地方政府與企業(yè)帶來新的面向。從經(jīng)典的市場經(jīng)濟體制維度來說，市場經(jīng)濟會帶來資源配置的多元化，進而導致利益群體的分化和社會結構的多元化。而對于政府主導型市場經(jīng)濟來說，市場要素的作用更加復雜，可以通過城市土地開發(fā)體制的形成與演變來檢視這一議題。

城市開發(fā)體制相關的既有研究，往往更聚焦于商品房開發(fā)與供應議題。然而，中國城市土地開發(fā)體制的形成及其演變，既包含地方政府與市場社會間結成以政績—業(yè)績?yōu)榧~帶的“競爭性增長聯(lián)盟”，也包含一系列操作性政策和實施手段的有機集合，糅合了地方文化與制度、結構與行動、政府與社會、中央與地方等多重網(wǎng)絡關系，還暗含某些隱性的“溢價紅利”要素，它們被嵌入在一個多層次、多面向、多維度的綜合體之中。因此，本文將以城市土地開發(fā)體制為分析對象，揭示在推動城市改造與發(fā)展過程中，地方政府與市場社會如何形成互構力量，不斷生產(chǎn)出城市開發(fā)的價值、制度和提升城市居住空間等“正當性”的話語，并形成了城市土地開發(fā)體制。

首先，從歷時維度分析市場要素引入之后中國城市土地開發(fā)體制演變的復雜路徑。以往研究者所關注的居住空間以及城市開發(fā)等議題背后，隱藏著一個更具根本性的“體制”，即土地開發(fā)。土地開發(fā)與快速城市化、工業(yè)化、市場化相伴相生，創(chuàng)造了豐厚的財政收入，增強了地方政府的財政能力，為城市經(jīng)營、工業(yè)發(fā)展、基礎設施建設提供了資源與財力基礎。土地開發(fā)體制并非一種有明確邊界的、成文的制度形態(tài)，而是地方政府圍繞現(xiàn)行土地制度，以控制土地要素為核心，以經(jīng)營城市為主題，依靠政府權力的制度化運作，提升財政汲取能力，以實現(xiàn)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展目標的一套政治經(jīng)濟學邏輯。相較于“城市開發(fā)”概念，“土地開發(fā)”涉及的范圍更廣、土地類型更為多樣、社會群體更加多元、制度角色也更為關鍵。土地開發(fā)體制的形成過程，包含觀念建構(績效合法性與生存道義)、制度構成(土地所有制與土地管理制度)、權力配置(土地執(zhí)法機構的設置)、社會行動(征地中的博弈互動)等諸多要素，并內含著國家政策的演化。

其次，從地方政府自主性與增長機器兩個變量互動的角度，分析城市土地開發(fā)體制的形成及其演變過程。所謂“地方政府自主性”是指作為獨立的行動者，地方政府具有相對于社會各階層的潛在自主性，有其自身運行邏輯，這一科層組織會結合相應的情境，制度性地采取行動，從而實現(xiàn)其完善轄區(qū)經(jīng)濟社會事務治理以及服務民眾的目標。從這個意義上來說，改革開放之后，無論是土地制度改革、分稅制改革，還是住房體制改革等，都體現(xiàn)了政府增強其經(jīng)濟社會建設力與民眾服務力的欲求。所謂“增長聯(lián)盟”，是指地方政府與市場力量互構而成的政府主導、企業(yè)行動的發(fā)展聯(lián)盟。在莫洛奇等人看來，美國大都市的城市政治的張力圍繞著它的土地和空間的商品化過程，以土地所有權和租金的最大化為基礎，逐漸形成了一個“增長機器”。(1)John Logan & Harvey Molotch, Urban Fortunes:The Political Economy of Place, Berkeley: University of Califonia Press,1987, p.23.而在基本經(jīng)濟制度不同的中國，生產(chǎn)資料的公有屬性決定了地方政府在資源分配中的重要作用，加上對政府主體經(jīng)濟績效考核指標的重視，地方政府與社會市場的互動逐漸形成了具有中國特色的城市增長機器。

作為分析場域的中國土地開發(fā)體制

(一)土地配置中的權力在場

中國土地權屬與配置在形態(tài)上分為城市土地與農(nóng)村土地，并遵循著不同的制度規(guī)則。

一方面，就城市土地來說，政府在土地配置中占據(jù)主導地位。新中國成立后，城市土地逐漸收歸國有，政府在土地配置權與管理權上占有主導地位，土地使用實行無償劃撥，以服務于國家建設，包括興建廠礦、鐵路、交通、水利、國防工程以及文化教育衛(wèi)生建設、市政建設等，國企、學校、部隊等占用土地不再向政府支付使用費或租金。行政化配置使得土地管理者缺乏信息優(yōu)勢，用地單位也缺乏相應的節(jié)約激勵，這在一定程度上造成了占地卻少用甚至不用的浪費現(xiàn)象。改革開放以后，非國有企業(yè)用地需求快速增長，地方政府的經(jīng)濟發(fā)展與社會服務需求也逐漸增長。1982年的《憲法》和《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》兩項基礎性法律文本明確了“城市土地屬國家所有”，表明國家對城市土地具有無可爭議的管理權，土地用途有償轉換所產(chǎn)生的收益亦歸地方政府所有，即地方政府有權依法征收行政轄區(qū)土地使用費。一直到1988年國家發(fā)布《城鎮(zhèn)土地使用權稅暫行條例》開征土地使用稅，正式結束了土地的無償使用。1990年頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，規(guī)定了國家以土地所有者身份轉讓土地使用權之時，應由地方政府土地管理部門依照法律規(guī)定辦理，這使得地方政府成為城市土地開發(fā)體制形成中的重要主體。

另一方面，就農(nóng)村土地而言，政府具有法律與制度賦予的管理權力。1982年的《憲法》和1986年頒布的《土地管理法》均強調，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”。同時，1986年的《土地管理法》還規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，然而1982年的《憲法》和《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》等法律法規(guī)并未對“公共利益”的內涵進行明確界定，這在一定程度上導致了非公益類用地需求難以得到有效控制，許多非公益類用地需求，包括工業(yè)用地以及商住房地產(chǎn)開發(fā)用地需求等，往往需要通過地方政府開展土地征收來滿足，并由地方政府制定補償標準。這賦予了地方政府一定的土地支配的自由裁量權，以及制定補償標準的權力，體現(xiàn)了改革開放初期國家促進經(jīng)濟發(fā)展大背景下，國家為地方政府發(fā)展經(jīng)濟充分賦權賦能的戰(zhàn)略導向，亦體現(xiàn)了改革開放初期國家激勵地方政府搞活經(jīng)濟、服務社會需求的制度話語特征。

1998年的《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理?！蓖瑫r，1998年頒布的《村民委員會組織法》也規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)?！钡趯嶋H的土地管理實踐中，村民委員會作為推動國家政策制度在鄉(xiāng)村落實、開展鄉(xiāng)村公共事務治理、服務村民的自治組織，在鄉(xiāng)村治理實踐中有著較強的話語權，在集體所有制度執(zhí)行上亦有著一定的組織管理以及支配權，因此當涉及農(nóng)村集體所有土地的征收與補償時，地方政府國土部門往往與服務鄉(xiāng)民并作為鄉(xiāng)民利益代表的村民委員會簽訂相應的征收與補償合同。立法機關對農(nóng)村土地所有制的“集體”屬性的界定，一方面體現(xiàn)了國家對傳統(tǒng)原子化農(nóng)民的集體化組織化的制度安排，另一方面“集體”概念亦為地方政府的行動選擇提供了制度空間，給予了基層政府一定的自由度。(2)[荷]何·皮特：《誰是中國土地的擁有者？——制度變遷、產(chǎn)權和社會沖突》，林韻然譯，社會科學文獻出版社2008年版，第56頁。

1986年的《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)村土地的非農(nóng)使用管理權”歸屬于縣級或縣級以上的政府，這就意味著農(nóng)村土地的非農(nóng)使用管理權歸于地方政府。1998年修訂的《土地管理法》進一步明確指出：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體的土地?！边@表明，農(nóng)用地轉為非農(nóng)用地必須經(jīng)過“國家征收”這一環(huán)節(jié)，村集體并無權直接將農(nóng)地轉為非農(nóng)用地甚或在市場上交易，而且將“協(xié)議征地”改為“公共征地”，由土地管理部門代表地方政府征地，農(nóng)民和用地單位不再產(chǎn)生直接聯(lián)系。(3)汪暉、陶然：《中國土地制度改革：難點、突破與政策組合》，商務印書館2013年版，第71頁。之后，各地政府紛紛開始建立土地收購儲備制度，以控制本地的土地要素，并通過行使征地權為基礎設施建設和企業(yè)投資者提供土地資源，而這主要來自農(nóng)民集體所有土地。因為，農(nóng)民集體所有土地只有經(jīng)過地方政府征地轉為國有之后，才能轉為非農(nóng)用地。事實上，在中央政府授權下，地方政府擁有在本地區(qū)向投資者代為出讓國有土地使用權的權限?？梢?，土地使用權出讓作為一級市場已被地方政府掌握，地方政府可以將農(nóng)村集體土地征用為國有土地并出讓給使用者。

在以上涉及城市土地和農(nóng)村土地的政策法規(guī)體系中，我們可以看到，地方政府事實上是城鄉(xiāng)土地配置中的主導者，其權力在場除了體現(xiàn)在其主導制定的土地相關的法律制度之中，還表現(xiàn)在提高政府治理技藝、塑造道義認知等方面。鑒于地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟、服務地方民生的職能行使需要較大的財政支出，與土地相關的法律為地方政府制定有益于其獲得推動經(jīng)濟社會發(fā)展所需財政收入的土地政策提供了一定的制度創(chuàng)新空間。城市化、工業(yè)化對經(jīng)濟社會發(fā)展有重要意義，亦是地方發(fā)展的重要路徑。在地方政府主導下，城中村拆遷、舊危房改造等對城市土地的改造與征用，是城市發(fā)展規(guī)劃中不可或缺的內容，該過程往往會在居民住房與經(jīng)濟補償方面形成居民與政府間一定程度的短暫張力。然而，隨著地方政府的政策宣傳日益深入人心，拆遷、改造以及征用政策逐漸得到民眾認同與支持。因此，通過宣傳國內外成功的城市建設經(jīng)驗，普及土地政策落實中的相關知識、回應并消除利益密切相關民眾的疑慮，是地方政府落實拆遷安置、危舊房屋改造、土地征收等土地相關政策的行動技藝，亦是民眾了解、認同、支持土地政策的重要過程。同時，在中國傳統(tǒng)的政治文化邏輯中，具有個體利益服從公共利益的文化底蘊。因此，在涉及土地政策的落實尤其是農(nóng)村集體用地轉讓與征用政策的落實中，往往會在推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展、增加民眾福祉維度上為地方政府的行動增加政策執(zhí)行能力，即“政治勢能”。(4)賀東航、孔繁斌：《中國公共政策執(zhí)行的政治勢能——基于近20年農(nóng)村林改政策的分析》，《中國社會科學》2019年第4期。

綜上可見，在土地政策制定與落實過程中，推動城市空間優(yōu)化、城市經(jīng)濟社會發(fā)展以及保護農(nóng)民權益，是地方政府不斷強化土地的經(jīng)濟增長功能的重要話語。城市土地歸國家所有，以及集體土地產(chǎn)權界定在改革時期的模糊表達，為轉型期的土地開發(fā)提供了空間。地方政府在土地政策制定中的權力在場、在政策落實推動中的廣泛宣傳與民眾認同價值的塑造、地方政府治理能力的提升等共同促進了地方土地開發(fā)體制的形成。

(二)增長機器：地方政府自主性與土地要素市場化

隨著市場化進程的不斷加快，外商投資大量涌入，私營企業(yè)也迅速發(fā)展，原先的地方保護主義壁壘日漸瓦解，使得地方國有企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨嚴峻的競爭壓力，地方政府的發(fā)展策略亦逐漸調整。1994年，中央政府實施的分稅制改革，在某種程度上壓縮了下級(地方)政府在預算財政體制內的財政汲取空間。因此，地方政府往往通過增加預算外收入等方式，保證地方經(jīng)濟社會運行所需要的財力。同時，分稅制實施以后政府行政管理體制在管理形式上的相對集中與在行動實踐中下級政府擁有的較大的自主空間，賦予了地方政府較大的經(jīng)濟自主權。此外，分稅制改革中明確土地出讓金全部劃歸地方所有，為地方政府將土地資源轉為財政力量提供了制度空間，亦為地方政府自主開展創(chuàng)新發(fā)展充分賦能賦權，激發(fā)了地方政府的干事創(chuàng)業(yè)積極性。

城市化與工業(yè)化是經(jīng)濟增長的兩大引擎，而實現(xiàn)城市化與工業(yè)化需要大量的土地儲備和基礎設施建設資金支持。這需要地方政府轉變發(fā)展思路，從原先的傾向于招商引資轉為重視土地要素經(jīng)營，并不斷推動加快土地要素市場化的進程。2002年國土資源部明確規(guī)定城市經(jīng)營性用地出讓必須通過招標、掛牌和拍賣等競爭方式進行，地方政府因此采取了“價高者得之”的市場原則，這為地方政府帶來了豐厚的預算外財政收入(土地出讓金)，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展提供了重要的財政來源。

在政府出讓的土地類型中，公益性(用于公路、水利、教育和衛(wèi)生等)、工業(yè)性(用于招商引資)和經(jīng)營性(用于商住用地)三大類分別采取劃撥出讓、協(xié)議出讓和招拍掛的方式進行，其中公益性土地無土地出讓金，工業(yè)性用地的出讓也會基于招商引資的需要而限制地價，而經(jīng)營性用地的出讓則給予了地方政府較大的獲利空間。由于城市土地的功能及其規(guī)劃遵循著相應比例與原則，經(jīng)營性用地往往有限，而隨著城市的發(fā)展，城市人口逐漸增多，商住用地尤其是核心區(qū)域的商住用地相對較為稀缺，因此部分地方政府往往會采取限制供給、抬高地價的方式篩選有競爭力的高品質地產(chǎn)企業(yè)參與項目。在實際的運行過程中，局部區(qū)域的房地產(chǎn)市場較為繁榮甚至部分城市區(qū)域出現(xiàn)“地王”以及所謂的土地財政現(xiàn)象，這是地方政府為了汲取地方經(jīng)濟社會發(fā)展所需財政資金而推行土地資源轉化政策的結果。事實上，土地資源的有效轉化所帶來的土地紅利在某種程度上助推了地方經(jīng)濟社會發(fā)展，并提升了民眾生活質量。

1998年，全國住房制度改革工作會議的召開與《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》的發(fā)布，推動了住房制度的轉變，由原先的單位式供給轉變?yōu)樨泿呕┙o。同年，中國人民銀行頒布《個人住房貸款管理辦法》，推動了住房供給制度中抵押貸款制度的建設與完善，民眾紛紛通過公積金貸款和商業(yè)貸款等多種方式購買住房。民眾對城市商品化住宅需求的急劇增長，強化了對土地的需求，提高了地方政府對城市改造、城市開發(fā)的重視程度，亦在某種程度上加深了土地出讓與房地產(chǎn)開發(fā)間的密切聯(lián)系。這是城市規(guī)劃、改造與發(fā)展過程中的重要內容，亦為地方政府獲得開展城市建設所需財政資金提供了重要來源。

豐厚的土地出讓金與房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展所創(chuàng)造的賦稅收入增強了地方政府的財政力量，亦推動了相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時，以土地資源開發(fā)為基礎的城市軌道交通、辦公大樓、主題公園、大型體育文化場館等設施建設，皆從外觀上賦予城市以現(xiàn)代繁榮的景觀，而這些代表GDP、財政收入、城市景觀等外在形象的指標，為地方主政者參與晉升競賽提供了相對于社會公平實現(xiàn)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展等評價指標更為直觀的重要的政績內容。因此，從某種程度上來說，以土地開發(fā)為依托的房地產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展往往成為彰顯地方政府領導者政績，以拔得區(qū)域競爭頭籌的重要路徑；同時，也在一定程度上增強了促進土地資源開發(fā)、塑造繁榮現(xiàn)代城市、提高地方主政者競爭績效之間的正相關關系，從而促進了城市土地開發(fā)體制的形成。這個過程充分釋放了土地紅利并為城市以及廣大民眾所共享，然而，房地產(chǎn)企業(yè)支付給地方政府的高額出讓金等成本往往會轉嫁到作為住房購置者的普通民眾身上，這在一定程度上帶來了民眾住房等生活壓力增大的問題。

從市場層面來看，房地產(chǎn)市場的興起并非自生自發(fā)的秩序，而是起源于國家主導的土地要素市場化、分稅制以及住房體制等制度改革。國家創(chuàng)造了房地產(chǎn)市場得以運行的種種初始條件，尤其是20世紀90年代末，國家連續(xù)出臺的多項住房體制改革政策，推動了房地產(chǎn)市場的啟動以及蓬勃發(fā)展，而地方政府在土地開發(fā)中保持著積極行動者的角色?？梢姡谥袊鞘谢?、工業(yè)化過程中，土地開發(fā)是賦能地方政府行動和國家能力提升的“增長機器”。(5)Molotch Harvey， “The City as a Growth Machine: Toward a Political Economy of Place”， American Journal of Sociology, 1976, 82(2), pp.309-332.

土地開發(fā)體制的演化與特征

如前文所述，作為分析場域的土地開發(fā)體制的形成，一方面導源于地方政府的自主性，另一方面則導源于以土地資源為代表的要素市場化制度改革，土地開發(fā)某種程度上構成了國家能力的“增長機器”。地方政府自主性意愿與土地開發(fā)市場嵌入性交錯互動構成了改革開放以來土地開發(fā)體制的形成及其演化路徑。如圖1所示，從兩者作為兩個分析維度所構成的坐標體系來看，由于在不同時期的強弱組合，土地開發(fā)體制形成了從“A—B—C”的演化邏輯。

在A點處，正值改革開放之初，盡管存在一定程度的土地開發(fā)，但其開發(fā)區(qū)域尚局限在深圳等經(jīng)濟特區(qū)而并非全國性的政策行為，土地開發(fā)市場的嵌入性程度相對較低。此時，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，充分調動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。同時，國有企業(yè)“放權讓利”政策以及原先計劃經(jīng)濟體制下“雙軌制”政策的實施，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供了低價收購的生產(chǎn)資料、機器設備、生產(chǎn)工藝及國企技術人才等方面的資源，(6)渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期。賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較大的發(fā)展空間，并為政府提供了稅收等財政資源。這一時期，在土地開發(fā)方面，地方政府尚未形成對土地市場的依賴。

圖1 土地開發(fā)體制的形成與演化路徑

在從A點到B點的演化過程中，呈現(xiàn)出地方政府自主性水平提升迅速，而土地開發(fā)市場的嵌入性緩慢提升的態(tài)勢。一方面，地方政府作為獨立的利益主體，開始尋求塑造自主性的表達與行動。城市化與工業(yè)化進程的加快迫切要求土地要素的市場化，這種要求鮮明地反映在一系列土地相關法律政策文本之中。在立法機關與政府部門頒布的諸多以農(nóng)村土地制度改革為主題的法律、法規(guī)、條例、意見中，激活土地的經(jīng)濟功能是其中相對較為明顯的線索，且土地要素的開發(fā)主導者往往為地方政府。另一方面，這一時期的經(jīng)濟發(fā)展以產(chǎn)業(yè)而非要素發(fā)展為主，住房體制改革尚未開展，地方政府與土地開發(fā)間尚未形成緊密關系。

在從B點到C點的演化過程中，地方政府追求自主性的意愿日益增強，同時土地開發(fā)市場也逐漸繁榮，地方政府與土地市場的聯(lián)系逐漸密切。具體來說，一方面，1994年的分稅制改革之后，土地開發(fā)成為從中央政府到地方政府的重要發(fā)展內容之一。1998年是一個重要的時間界標，該年度修訂的《土地管理法》明確規(guī)定了土地配置與相關收益處置的權屬歸于國家。同年，國家對住房體制實施了改革，實現(xiàn)居民住房市場化，進一步擴大了城市對土地的需求。土地開發(fā)行為得以順利開展所依托的法律、政策以及相關的社會治理規(guī)定陸續(xù)推出，地方政府自主性的意愿與行動得到了法律與政策的支持。另一方面，由于土地要素的經(jīng)濟效益得到了充分激活，房地產(chǎn)商等相關企業(yè)作為土地開發(fā)的具體執(zhí)行者，逐漸成長并大規(guī)模進入土地開發(fā)市場領域。以土地開發(fā)為基礎的房地產(chǎn)業(yè)帶來的土地出讓金、房地產(chǎn)交易稅收等財政資源，以及對相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動，共同助推了地方經(jīng)濟社會發(fā)展與城市建設，提高了政府的財政能力以及城市治理能力。地方政府從房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展中汲取經(jīng)濟資源，開展城市改造，這使得地方政府與房地產(chǎn)業(yè)的聯(lián)系逐漸密切，甚至在某些地區(qū)、某些時段出現(xiàn)了地方政府對房地產(chǎn)業(yè)一定程度的經(jīng)濟依賴。這一時期，土地開發(fā)市場的嵌入性得到提升，城市的土地開發(fā)體制逐漸形成。

隨著土地開發(fā)市場的嵌入性日漸加深，土地開發(fā)帶來的收益賦能地方政府開展城市規(guī)劃與社會治理，并帶動了地方經(jīng)濟發(fā)展，從而使得地方政府對土地開發(fā)逐漸形成依賴。因而，一方面，面對城市動遷過程中出現(xiàn)的矛盾，地方政府為了穩(wěn)步推進城市規(guī)劃的目標，往往會與利益相關主體開展積極商談并提出具體的動遷方案，從而降低動遷工程成本并充分保障相關民眾的切身利益。另一方面，當民眾動遷完畢，地方政府會與房地產(chǎn)開發(fā)商等企業(yè)進行商談，企業(yè)主體會以商定的方案獲得政府授予的土地開發(fā)權并按照相關規(guī)約實施土地開發(fā)建設項目。推進項目的過程，是地方政府實施城市規(guī)劃、完善城市公共設施，從而使得城市外觀與生活環(huán)境優(yōu)化、民眾居住條件改善的過程，亦是企業(yè)盈利與發(fā)展的過程。在這一過程中，不乏企業(yè)為了營利而不規(guī)范開發(fā)使用土地的問題，從而一定程度上導致房價增幅較大、民眾生活壓力增大甚至部分地區(qū)出現(xiàn)房價短期增幅巨大的現(xiàn)象。然而，這是經(jīng)濟發(fā)展過程中難免會出現(xiàn)的現(xiàn)象，中央政府及時頒布相關政策，使得問題得到了有效控制與緩解?？傮w來看，土地資源與土地開發(fā)帶來的紅利為廣大民眾所共享，并體現(xiàn)為地方經(jīng)濟社會發(fā)展與民眾生活水平的提高，但也出現(xiàn)了部分地方住房成本激增的情況。不過，隨著中國特色社會主義進入新時代，土地資源的開發(fā)使用政策以及土地開發(fā)體制將逐漸轉到“以人民為中心”的價值面向上。

土地開發(fā)體制的轉向

盡管20世紀80年代進行的土地產(chǎn)權制度改革促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和集體經(jīng)濟的發(fā)展，然而，真正推動中國經(jīng)濟高速增長的卻是20世紀90年代中期開始實施的以土地開發(fā)、經(jīng)營城市為核心的城市化戰(zhàn)略或曰“土地開發(fā)型”戰(zhàn)略。伴隨著地方政府自主性意愿的提升，以土地為核心的城市增長機器的逐漸形成，推動了“國家—市場—社會”三元主體力量的不同程度的增長。其中，代表國家力量的地方政府無疑汲取到了推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展的財政資源，城市發(fā)展規(guī)劃得到了有力推進，政府治理能力(尤其城市規(guī)劃與社會治理能力)顯著提高；人民群眾在生活水平與生活質量等多維度亦共享了土地開發(fā)帶來的紅利；以土地為核心的土地開發(fā)市場以及相關產(chǎn)業(yè)得到了激活與迅速發(fā)展。因此，以土地要素市場化為基礎的土地開發(fā)體制的形成，在某種程度上推動了中國經(jīng)濟的高速增長，更推動了國家多元資源結構以及政治經(jīng)濟社會發(fā)展結構的重組。然而，以土地為核心資源的地方政府力量的增長，也在某些方面帶來了一些負面影響。

土地開發(fā)體制形成及其運行過程內涵著“國家—市場—社會”三元主體對土地開發(fā)成果的共享，然而，也在一定程度上增強了土地開發(fā)相關企業(yè)作為市場主體的資本力量，及其在與代表國家力量的地方政府、代表社會力量的人民群眾的關系協(xié)調中的話語力量，并在某種程度上增強了其在執(zhí)行土地開發(fā)相關規(guī)約中的博弈力量。大多數(shù)企業(yè)主體會在政府主導的土地相關政策下履行土地開發(fā)職責，并服務群眾居住需求；亦存在部分土地開發(fā)企業(yè)(尤其是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè))在運行過程中為了營利而舉債擴張競價住宅土地，導致商業(yè)住房價格虛高，從而引致民眾住房壓力增大甚至“住房難”的問題。近年來，在國家宏觀經(jīng)濟政策調控下，經(jīng)濟結構調整平穩(wěn)推進，土地要素市場化亦逐漸穩(wěn)定，虛高的住房價格已無法得到廣泛的市場認同。少數(shù)以舉債擴張為手段得到土地開發(fā)經(jīng)營權的企業(yè)因資金鏈斷裂而中斷項目，嚴重損害預先購置商品住房并墊付房款的群眾的切身利益，并在某種程度上帶來了社會穩(wěn)定風險。在國家與地方政府的雙重政策調控保障下，相關土地開發(fā)企業(yè)積極采取措施推進項目實施，切實保障購置住房民眾的切身利益并滿足其住房需求，這體現(xiàn)了代表國家力量的地方政府在土地開發(fā)體制中的自主性，更彰顯了其在協(xié)調經(jīng)濟社會發(fā)展中“以人民為中心”的價值取向。

新時代，中國經(jīng)濟社會發(fā)展的核心邏輯發(fā)生了變化，從原先注重效率與速度轉變?yōu)楦幼⒅毓脚c質量，與民生相關的土地開發(fā)政策及住房政策的制定與落實，充分彰顯了國家與地方政府堅定踐行“以人民為中心”發(fā)展思想的行動邏輯。從黨的重大會議文件文本中亦可以看到國家關于土地要素市場化以及房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路的轉向。從2007年黨的十七大提出“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難”，(7)胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告》，人民出版社2007年版。到2012年黨的十八大提出“建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求”，(8)胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，人民出版社2012年版。再到2017年黨的十九大提出“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”，(9)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版。在以土地資源為核心的住房制度與政策的制定上，黨和國家始終堅持“以人民為中心”，保障并服務全體人民(尤其是底層民眾)的利益。

值得注意的是，改革開放四十多年以來，國家雖逐漸強化市場對資源配置的支配職能，給予市場以發(fā)展空間，然而，中央以及地方政府始終堅持加強對市場發(fā)展的引導，并從設置政治議程、制定公共政策、塑造政治價值等維度，加強對市場發(fā)展的規(guī)范與引導，推動市場的健康有序發(fā)展。新時代，國家提出“以人民為中心”的新定位，并多次強調“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，這使得土地開發(fā)體制有了新的轉向。2021年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議指出：“加強預期引導，探索新的發(fā)展模式……推進保障性住房建設，支持商品房市場更好滿足購房者的合理住房需求?！辟|言之，就是要求土地開發(fā)這一賦能賦權地方政府治理行動的“增長機器”，從原先的注重效率價值以汲取財政資源、增強政府行動能力，轉向堅定踐行“以人民為中心”的發(fā)展思想，完善土地開發(fā)體制以及住房供給制度，滿足民眾更公平、更高質量服務水平的需求，推動實現(xiàn)共同富裕目標。

首先，須正確認識并貫徹“房子是用來住的”政策。我國正處在結構調整的關鍵時期，必須集中精力，把主要社會資源投放在改革創(chuàng)新、經(jīng)濟增長和社會發(fā)展上。住房不是一般性商品，而是保障人民群眾居住權的重要載體，也是群眾生存和發(fā)展的內容與基礎。在“以人民為中心”的價值踐行維度上，應更多強調住房的居住屬性，淡化住房的投資屬性，從根本上消除土地資源市場化投資的理論依據(jù)。其次，土地開發(fā)體制應充分強調民生導向，明確將住房政策視為國家社會福利保障體系的一個重要組成部分。同時，土地開發(fā)體制應淡化原有的“經(jīng)濟房地產(chǎn)化”導向，改變以高房價維系經(jīng)濟高增長的思維，與轉變經(jīng)濟發(fā)展方式相結合，實現(xiàn)住房市場與經(jīng)濟社會的協(xié)調發(fā)展。再次，應大力發(fā)展住房租賃市場，堅持分類調控，因城因地施策，強化地方政府的主體責任，建立購租并舉的住房供應體系。

回到“土地開發(fā)體制”這一分析場域中來看，土地開發(fā)體制的確提升了地方政府財政能力，帶來了經(jīng)濟績效；但是，在這一“增長機器”形成與發(fā)展的過程中，地方政府行動也出現(xiàn)了“悖論”，甚至出現(xiàn)了某種程度上的土地財政依賴現(xiàn)象。在土地開發(fā)體制的形成與演變過程中，土地開發(fā)市場資本的階段性擴張，在為政府提供可資汲取的經(jīng)濟資源、推動經(jīng)濟快速增長的同時，也在一定程度上導致了土地開發(fā)市場資本對民眾的壓制，更進一步地說，導致了資本對民眾經(jīng)濟利益的攫取以及某種程度的生活權益的損害。因此，一度致力于依靠市場實現(xiàn)經(jīng)濟社會平衡發(fā)展、塑造績效合法性的地方政府需要在“市場—社會”中重新作出衡量。事實上，政府在面對市場資本擴張時，應當將自身嵌入人民之中，才能形構“建制性力量”。這就要求地方政府在實現(xiàn)結構轉型過程中，堅定踐行“以人民為中心”的發(fā)展價值并制定相應的政策措施。具體到土地開發(fā)體制的完善與轉型上來說，一是要重新找回土地制度的公共性，并在這一基礎上確保人民平等參與利益共享的合法權利；二是在面對失地農(nóng)民、動遷居民的利益保障需求時，地方政府應始終堅持“以人民為中心”并與民眾建立良性互動的關系，積極保障社會轉型中民眾的合法權益。地方政府應將“以人民為中心”的價值理念落實到自身行動中，運用體系性的土地開發(fā)制度與政策，完善土地開發(fā)體制，提高土地資源配置能力，引導土地市場資本規(guī)范化運行，從而保障民眾、服務民眾，扎實推進共同富裕。