陶東杰 李 成 張 青

內(nèi)容提要：文章構(gòu)建了一個理論模型，探討地方財政能力與營商環(huán)境之間的關(guān)系。理論模型分析表明，地方財政能力與營商環(huán)境之間存在正向反饋效應(yīng)，形成了均衡路徑依賴，即財政體制重大變革所決定的地方財政能力水平一旦形成，會對營商環(huán)境造成長期影響。利用省級面板數(shù)據(jù)聯(lián)立方程模型進(jìn)行回歸分析證實了地方財政能力與營商環(huán)境之間的相互促進(jìn)作用。文章結(jié)論為從財政體制改革的視角優(yōu)化地區(qū)營商環(huán)境提供了政策啟示。

一、引 言

打造一流的營商環(huán)境成為提高國家能力、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑①黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“建設(shè)法治化營商環(huán)境”，黨的十八屆五中全會明確營商環(huán)境的“法治化、國際化、便利化”建設(shè)目標(biāo)。中華人民共和國國務(wù)院令第722 號《優(yōu)化營商環(huán)境條例》于2019 年10 月8 日國務(wù)院第66 次常務(wù)會議通過，自2020 年1 月1 日起施行。。世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報告2020》指出，中國的營商環(huán)境總指數(shù)在190 個國家中排第33 名，比2013 年上升了63 位（World Bank，2019）。以世界銀行所抽取的北京和上海兩個城市為代表的我國總體營商環(huán)境質(zhì)量有了飛快的提升，然而，不容忽視的是，我國各地區(qū)間的營商環(huán)境質(zhì)量存在著巨大的差距。我們從1997-2016 年分省份的中國市場化指數(shù)（樊綱指數(shù)）的統(tǒng)計分析結(jié)果可發(fā)現(xiàn)，各省份的市場化指數(shù)長期存在著巨大差異且未呈現(xiàn)收斂的跡象。在這20 年內(nèi)，市場化指數(shù)的省份排名保持相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定，僅在2002 年和2012 年發(fā)生相對較大的變動②限于篇幅，該描述性統(tǒng)計結(jié)果未報告于正文，可來信索取。。

世界銀行、國家發(fā)改委、眾多研究團(tuán)體和學(xué)者提供了大量的營商環(huán)境評價指標(biāo)體系和研究報告，從多個層次和角度指出了良好營商環(huán)境的重要內(nèi)容和影響因素。然而，已有的研究一定程度上忽視了營商環(huán)境的公共品屬性以及政府是其首要提供者的事實，鮮有文獻(xiàn)深入研究制約營商環(huán)境提升的根本性因素——地方財政能力。本文認(rèn)為，地方財政能力是營商環(huán)境的重要決定性因素。首先，營商環(huán)境本質(zhì)上是政府投入的公共品狀況。根據(jù)亞當(dāng)·斯密在國富論中的經(jīng)典敘述，“建立和維持對于一個大社會有很大利益的公共機(jī)構(gòu)和公共工程”是君主或國家的義務(wù)。其中“為社會商業(yè)提供便利以及促進(jìn)人民教育”的機(jī)構(gòu)和工程是構(gòu)成“市場環(huán)境”的公共品，司法行政所必需的機(jī)構(gòu)和工程則是構(gòu)成“政務(wù)服務(wù)”和“法治保障”的公共品。政府投入公共品的狀況形成營商環(huán)境，這與國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》、世界銀行《營商環(huán)境報告》所界定的營商環(huán)境內(nèi)涵是一致的①世界銀行《營商環(huán)境報告》對營商環(huán)境的定義和評價主要是從“營商程序便利程度”與“法律保障力度”兩個維度進(jìn)行。國務(wù)院令第722 號《優(yōu)化營商環(huán)境條例》所稱營商環(huán)境，是指“企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟(jì)活動中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件，包括市場主體保護(hù)、市場環(huán)境、政務(wù)服務(wù)和監(jiān)管執(zhí)法四個內(nèi)容”。。其次，既然營商環(huán)境的本質(zhì)是公共品，那么約束公共品供給的最重要的因素便是財政能力，這是第二代財政聯(lián)邦理論（SGFF）關(guān)于市場維護(hù)型財政聯(lián)邦主義的觀點（McKinnon，1997）。

財政能力與營商環(huán)境之間可能存在相互影響，兩者之間的正向反饋作用造成地方財政能力與營商環(huán)境的均衡路徑依賴②根據(jù)Scott（2006）對路徑依賴不同類型的經(jīng)典分類，“當(dāng)過程的長期產(chǎn)出結(jié)果取決于過去結(jié)果時，就是均衡路徑依賴”?！韶斦w制決定的地方財政能力一旦形成，會對營商環(huán)境造成長期影響；當(dāng)財政體制處于發(fā)生重大變革的節(jié)點，地方財政能力才會發(fā)生較大的變化，營商環(huán)境也會隨之發(fā)生變化。如此能夠解釋為何我國過去20 多年地區(qū)間營商環(huán)境差距的長期穩(wěn)定性，以及在財政體制（央地間財權(quán)劃分）發(fā)生重大變革的1994 年、2002 年和2012 年之后的數(shù)年，地區(qū)間營商環(huán)境排名發(fā)生相對較大的變動。

為了給上述猜想提供理論解釋和經(jīng)驗證據(jù)，本文在Acemoglu et al.（2005）的研究基礎(chǔ)上進(jìn)行了理論模型拓展，將地方政府財政汲取能力、公共品支出水平和企業(yè)家投資的均衡點模型化為地方政府官員與企業(yè)家之間動態(tài)博弈的馬爾科夫均衡（Lagunoff，2006）。通過對模型推導(dǎo)得到關(guān)于地方財政能力、官員行為與營商環(huán)境作用機(jī)制的命題，用以解釋地方政府財政能力與營商環(huán)境之間的均衡路徑依賴關(guān)系。進(jìn)一步，為了驗證理論模型得出的理論假說，本文首先利用2008-2016 年省級面板數(shù)據(jù)，構(gòu)建聯(lián)立方程模型，實證結(jié)果表明地區(qū)財政能力與營商環(huán)境之間存在正向反饋作用。接著，選擇1993 年各地財力指標(biāo)作為財政能力的初始解釋變量，驗證地區(qū)營商環(huán)境對1993 年的財力是否具有顯著依賴。實證結(jié)果顯示，由于1994 年分稅制改革后中央與地方財政關(guān)系和財力分配格局穩(wěn)定下來，那些在1993 年基數(shù)確認(rèn)中占優(yōu)勢的地區(qū)在分稅制后獲得了更強(qiáng)的財政能力，通過持續(xù)加大對公共品的投入來改善營商環(huán)境，地方政府和官員從營商環(huán)境改進(jìn)引致的稅基擴(kuò)大中獲得激勵，形成財政能力增強(qiáng)與營商環(huán)境改善的良性循環(huán)。實證結(jié)果進(jìn)一步證明，中國1994 年分稅制重大財政體制改革所決定的地方財政能力與營商環(huán)境之間存在均衡路徑依賴。

本文的邊際貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在以下兩點。第一，本文拓展了地區(qū)營商環(huán)境影響因素的理論研究視角。已有研究大多從營商環(huán)境的評價指標(biāo)體系出發(fā)討論營商環(huán)境的影響因素，指出營商環(huán)境是市場主體面臨的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、制度、自然等環(huán)境的綜合，其中最受關(guān)注的是制度質(zhì)量（馬光榮等，2015；李志軍，2019；張三保等，2020）。文獻(xiàn)對營商環(huán)境評價的指標(biāo)選擇和分析的思路僅限于尋找與不可直接觀測的營商環(huán)境相關(guān)聯(lián)的上游或下游變量，以此量化地區(qū)營商環(huán)境質(zhì)量（孫群力和陳海林，2020）。然而，鮮有文獻(xiàn)討論營商環(huán)境的公共品屬性和內(nèi)涵，以及研究地區(qū)營商環(huán)境質(zhì)量的深層決定因素。本文提出地方財政能力是決定營商環(huán)境質(zhì)量的根本性因素，并提供了理論解釋和經(jīng)驗證據(jù)，彌補(bǔ)了這一領(lǐng)域的研究不足。第二，現(xiàn)有文獻(xiàn)大多關(guān)注例如“放管服”等政府改革舉措對營商環(huán)境部分指標(biāo)的提升作用（廖福崇，2019，2020），而本文從地方財政能力與營商環(huán)境的均衡路徑依賴的理論解釋了我國地區(qū)間營商環(huán)境的長期穩(wěn)固的差異形成的原因，為營商環(huán)境的研究提供了基于長期的、財政體制的研究視角。

二、理論模型

為了揭示地方財政能力與營商環(huán)境之間所存在的正向反饋效應(yīng)機(jī)制，本文基于Acemoglu et al.（2005）的分析框架，恰當(dāng)嵌入地方財政能力和營商環(huán)境兩個變量，其中以企業(yè)能夠接受的最高稅率表示地方財政能力，并以地區(qū)的公共品供給水平，包括良好的基礎(chǔ)設(shè)施和維護(hù)合約有效執(zhí)行的公共服務(wù)等共同構(gòu)成了企業(yè)家所在地區(qū)的營商環(huán)境。通過求解地方政府與企業(yè)家之間動態(tài)博弈的馬爾科夫完美均衡，揭示地方財政能力影響營商環(huán)境的機(jī)制：一個地區(qū)的公共品供給水平構(gòu)成了當(dāng)?shù)氐臓I商環(huán)境，而地方官員最優(yōu)的公共品供給決策取決于財政能力；與此同時，財政能力所決定的營商環(huán)境也影響著企業(yè)投資和地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。在Acemoglu et al.（2005）提供的地方政府與企業(yè)家之間動態(tài)博弈理論框架基礎(chǔ)上，本文的理論模型創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，以企業(yè)能夠接受的最高稅率表示地方財政能力；第二，根據(jù)本文的研究目標(biāo)，恰當(dāng)?shù)卦O(shè)定了地方公共品（即營商環(huán)境）的生產(chǎn)函數(shù)。本文的這兩點創(chuàng)新既讓我們能夠解出地方政府與企業(yè)家之間動態(tài)博弈均衡的解析解，同時這個解析解也揭示了地方財政能力與營商環(huán)境之間所存在的正向反饋效應(yīng)機(jī)制，為本文的實證研究提供了理論支撐。

模型構(gòu)建的基本思路如下：假設(shè)一個地區(qū)的人口由一群企業(yè)家（居民）和官員組成。官員不從事產(chǎn)品的生產(chǎn)活動但是決定稅收水平和公共品的供給。企業(yè)家的投資取決于地方政府對公共服務(wù)的投入所形成的營商環(huán)境質(zhì)量。地方官員對維護(hù)市場所必需的公共品是否進(jìn)行投資以及政策的持續(xù)性取決于他們從中獲得收益折現(xiàn)值的大?。ˋbreu，1988；Besley，2004；Besley and Persson，2010；Coate et al.，1999），官員對市場是伸出扶持之手還是掠奪之手，同樣取決于他們從改善營商環(huán)境還是惡化營商環(huán)境中獲得的報酬與風(fēng)險折衷（Shleilfer and Vishny，2004），掌握實際權(quán)力的他們決定了制度（Acemoglu，2006，2010），制度構(gòu)成了影響市場主體的營商環(huán)境。一方面，如果地方政府弱勢或者財政能力低下，地方官員在未來則無法獲得更多的稅收，也無法從提供公共服務(wù)中獲益。理性預(yù)期到這一點，他們就不愿意在改善營商環(huán)境的公共品上投入。另一方面，如果無法約束地方政府的稅收（和非稅）征斂，破壞了當(dāng)?shù)氐臓I商環(huán)境，那么市場主體的投資將會受到抑制。理論模型將地方政府財政汲取能力、公共品支出水平和企業(yè)家投資的均衡點模型化為地方政府官員與企業(yè)家之間動態(tài)博弈的馬爾科夫均衡（Lagunoff，2006）。

為了簡單而不失一般性，模型將企業(yè)家（居民）的數(shù)量記為N，將官員的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)化為1。經(jīng)濟(jì)中唯一的最終產(chǎn)品由企業(yè)家所生產(chǎn)。每個企業(yè)家i 均按照以下Cobb-Douglas 生產(chǎn)函數(shù)進(jìn)行產(chǎn)品生產(chǎn)：

其中A（t）表示t 期企業(yè)家i 所在地區(qū)的公共品供給水平，這些公共品包括良好的基礎(chǔ)設(shè)施和維護(hù)合約有效執(zhí)行的公共服務(wù)等，它們共同構(gòu)成了企業(yè)家i 所在地區(qū)的營商環(huán)境。Ki（t）表示t 期企業(yè)家i 在產(chǎn)品生產(chǎn)過程中所投入的資本，假設(shè)企業(yè)家同時就是居民，那么在每一期t 以及所有的i∈［0，1］，Li（t）=1，參數(shù)σ 和α 均大于0。

政府對最終產(chǎn)品的征稅（含征收各種非稅費用）在t 期決定，而t 期的資本投資則在t-1 期決定。在理論上，存在一個最高稅率τˉ，這一最高稅率并不是法定稅率的上限，而是源自企業(yè)家面對高稅率而隱瞞產(chǎn)量或?qū)a(chǎn)品生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到其它地區(qū)的可能性。如果實際稅率高于τˉ，那么所有企業(yè)家都會選擇逃離該地區(qū)，則地區(qū)的稅收收入將等于0。基于這種解釋，τˉ表示用稅收收入表示的地方財政能力。當(dāng)τˉ比較高時，這個地方的政府就是一個財政汲取能力高的強(qiáng)勢政府；而當(dāng)τˉ比較低時，這個地方的政府就是一個財政汲取能力低的弱勢政府。給定實際稅率τ（t）∈［0，τˉ］，則政府的稅收收入可以表示為：

其中，Y（t）=NYi（t）為該地區(qū)的總產(chǎn)出。地方政府在t 期決定下一期公共品的供給數(shù)量A（t+1），模型假設(shè)公共品的生產(chǎn)函數(shù)為：

其中G（t）代表政府在公共品上的支出，參數(shù)? 均大于0。簡單起見，模型假設(shè)公共品完全折舊。政府的稅收收入扣除公共品的投資支出之后的剩余就是官員的消費，即：

由于每一個企業(yè)家只能雇傭他自己，因此人均資本ki（t）=Ki（t）。模型的馬爾科夫完美均衡（MPE）可以由集合｛τ（t），ki（t），G（t）｝表示。在官員決定實際稅率的時候，企業(yè)的投資決策已經(jīng)無法改變，因此對于所有的t，唯一的馬爾科夫完美均衡稅率為：

通過求解企業(yè)稅后利潤的終生貼現(xiàn)值最大化，可以得到，在每一期t 以及所有的i∈［0，1］，企業(yè)的人均資本為：

其中貼現(xiàn)因子 β∈（0，1），（6）式顯示，企業(yè)的投資取決于該地區(qū)的營商環(huán)境 A（t）。將（6）式代入（1）式，我們可以得到均衡的稅收收入是營商環(huán)境A（t）的函數(shù)：

最后，官員選擇公共投資G（t）以最大化自己的消費。為分析官員的行為，將其貼現(xiàn)后的凈現(xiàn)值函數(shù)表示如下：

對官員的凈現(xiàn)值函數(shù)V（·）關(guān)于A（t+1）求導(dǎo)，可以得到政府官員最優(yōu)公共品投資Gt（也就是t+1期公共品的供給數(shù)量A（t+1））必須滿足的一階條件為：

（9）式的左邊是官員增加公共品投資的邊際成本，右邊則是增加公共品投資的邊際收益，官員最優(yōu)的公共品投資要求二者相等，其中V′（·）表示政府官員凈現(xiàn)值函數(shù)的導(dǎo)數(shù)。對官員的凈現(xiàn)值函數(shù) V（·）關(guān)于 A（t）求導(dǎo)，可以得到包絡(luò)條件：

（10）式顯示，對地方政府官員而言，更多公共品的價值就是它們產(chǎn)生的額外稅收收入。結(jié)合這些條件，得到t+1 期的營商環(huán)境：

對于所有的t＞0，該地區(qū)總產(chǎn)量的均衡水平為：

命題：一個地區(qū)的公共品供給水平構(gòu)成了當(dāng)?shù)氐臓I商環(huán)境，而地方官員最優(yōu)的公共品供給決策取決于財政能力；與此同時，財政能力所決定的營商環(huán)境也影響著企業(yè)投資和地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。

如果地方財政能力小于τˉ，那么官員缺乏足夠的激勵以供給充足的公共品。在這些地方政府轄區(qū)，主要問題是公共品供給不足。在決定公共品投入的地方官員與決定投資的企業(yè)家之間是否可能存在隱形協(xié)議達(dá)成的均衡，出現(xiàn)較高的稅收負(fù)擔(dān)和公共品供給水平（財政能力強(qiáng)）與良好的營商環(huán)境和高水平民間投資的包容？較低的地方財政汲取能力和公共支出水平是否有利于改善營商環(huán)境并吸引投資？表1 刻畫的最顯著特征就是政府官員行為發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

表1 財政能力、官員行為和營商環(huán)境交互作用機(jī)制與均衡

較高水平的τˉ與充分的公共服務(wù)（I）、適度的τˉ與合意的公共服務(wù)（II）都有可能形成較好的均衡；而低水平的τˉ和差的公共服務(wù)則代表政府不作為（III），征斂τˉ和差的公共服務(wù)意味著顯著的政府掠奪行為（IV），上述兩種組合構(gòu)成差的均衡。上述序列組合體現(xiàn)了各地“企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟(jì)活動中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件”形成的營商環(huán)境具有異質(zhì)性。上述分析的主要結(jié)論是：過弱或過強(qiáng)的地方財政能力對于營商環(huán)境和長期經(jīng)濟(jì)績效都是有負(fù)面影響的。在地方政府和市場主體之間應(yīng)該有某種程度的平衡，并在它們之間達(dá)成可能的自愿隱形協(xié)議。

比較（I）、（IV），高稅收和征斂看起來對投資和經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)有相似的影響。然而，征斂和稅收之間的區(qū)別是不確定性。在稅收正常情況下企業(yè)家可以確切地知道他們將以什么稅率被征稅，而征斂的本質(zhì)是任意征稅，具有極大風(fēng)險和不確定性。在風(fēng)險規(guī)避的情形下，征斂比稅收代價更高，導(dǎo)致投資和商業(yè)活動受到抑制。如果從支出而不是收入角度可以對兩者做出另一個更有意思的區(qū)分：征斂可能對應(yīng)于地方政府從企業(yè)手里拿走一部分可支配資源用于消費，而為市場主體提供公共服務(wù)的“養(yǎng)事”支出缺乏；在雙方自愿的強(qiáng)勢政府均衡中，一部分稅收收入用于對企業(yè)有益的公共品上。從這個意義上看，高稅收與征斂根本不同的一個原因可能就在于，高稅收通常伴隨著以公共品的形式將部分稅收利益返還給市場主體和個人。

這個分析框架對于營商環(huán)境質(zhì)量的改善具有啟發(fā)性：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的某一個階段如果政府提供的公共服務(wù)中，公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入對吸引企業(yè)投資構(gòu)成更為重要的營商環(huán)境時，就需要更高的τˉ，官員表現(xiàn)積極進(jìn)?。划?dāng)競爭性的企業(yè)投資更需要市場化、國際化和法治化的營商環(huán)境時，財政能力τˉ則應(yīng)保持適度，官員的職責(zé)和公共服務(wù)主要體現(xiàn)在為企業(yè)提供良好的市場、政務(wù)和法治環(huán)境上。

推論：如果財政能力受到體制性變革的影響而產(chǎn)生多重均衡結(jié)果，那么營商環(huán)境對財政能力具有均衡路徑依賴。

1994 年分稅制改革是改革開放四十多年來最重要的財政體制變遷之一，形成了與改革前“包干制”的財政體制有本質(zhì)不同的財力分配路徑。由于改革開放的初始條件和政策傾斜的不同，沿海開放地區(qū)和城市在經(jīng)濟(jì)快速增長中財政能力獲得了極大提升，對于內(nèi)陸地區(qū)和城市形成了巨大的財政能力優(yōu)勢。

1994 年分稅制改革成為各地財政能力長期差異化的“杠桿點”，進(jìn)而影響到營商環(huán)境。按照上述理論模型，其傳導(dǎo)機(jī)制是t 期（1993 年）的財政能力所決定的公共品供給水平對t+1 期（1994 年及以后）官員投入公共品的行為具有顯著的影響，從而影響到營商環(huán)境的質(zhì)量。1994 年分稅制改革后財政能力弱的地區(qū)陷于表1 中（III）和（IV）這兩種差的均衡，而財政能力強(qiáng)的地區(qū)則進(jìn)入（I）和（II）這兩種好的均衡。如果上述差的均衡和好的均衡持續(xù)的時間足夠長，我們可以判定形成了均衡路徑依賴。

三、實證研究設(shè)計

（一）計量模型

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)計量理論指出，聯(lián)立方程模型不僅能夠有效解決內(nèi)生性問題，而且可以分解出各變量之間的相互影響。因此，本部分利用2008-2016 年我國省級面板數(shù)據(jù)，構(gòu)建聯(lián)立方程模型，使用三階段最小二乘法（3SLS）估計地區(qū)財政能力與營商環(huán)境之間的相互影響，基于兩者之間的正向反饋效應(yīng)證明存在均衡路徑依賴。聯(lián)立方程如下：

方程中，BE 表示營商環(huán)境，使用中國市場化指數(shù)MI（樊綱指數(shù)）作為代理變量。FC 表示財政能力，使用一般預(yù)算收入占GDP 的比重（FIRATE）作為測度指標(biāo)。其他控制變量依次為項目支出占一般預(yù)算支出比重（PROJ）、轉(zhuǎn)移支付占一般預(yù)算收入比重（TRANSP）、人均GDP 對數(shù)（LNGDPPC）、人口總數(shù)的自然對數(shù)（LNPOPU）、城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎兀║RBAN）、二產(chǎn)占比（SIGDP）、三產(chǎn)占比（TIGDP）。ε 和 μ 是兩個方程的隨機(jī)擾動項。

為了證明初始的財政能力影響未來長期的營商環(huán)境，我們利用1994 年分稅制改革作為“杠桿點”。計量模型采用1993 年的財政能力作為解釋變量，之后的營商環(huán)境和財政能力作為被解釋變量。我們使用了不同年份區(qū)間省級、地級市和企業(yè)三個層面的數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析，目的在于提供多個層面以及多個歷史時期的證據(jù)。計量模型均為多元線性回歸模型，如式（16）所示。

其中，被解釋變量BE 表示i 地區(qū)t 年份的營商環(huán)境質(zhì)量。pcfi1993 表示1993 年的地區(qū)人均財政收入。X1993 是控制變量集，包含1993 年各地區(qū)的其他經(jīng)濟(jì)變量，如經(jīng)濟(jì)增長、人口、就業(yè)、財政支出、金融等變量（詳見表2）。Year 和Dist 分別表示年份和地區(qū)的固定效應(yīng)，在回歸中以虛擬變量加入解釋變量集中。ε 是隨機(jī)擾動項。

表2 主要變量的定義與描述性統(tǒng)計結(jié)果

續(xù)表

（二）數(shù)據(jù)來源與變量說明

本文使用的數(shù)據(jù)主要有如下幾個來源。第一，用于刻畫省級層面營商環(huán)境質(zhì)量的指標(biāo)中國市場化指數(shù)和企業(yè)經(jīng)營環(huán)境指數(shù)。中國市場化指數(shù)來源于樊綱等主編的《中國市場化指數(shù)》。該指數(shù)提供了一個反映市場化變革的穩(wěn)定的觀測框架，采用客觀指標(biāo)衡量各省份市場化改革的深度和廣度，基于大樣本的企業(yè)調(diào)查得到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，最大限度地避免了隨機(jī)誤差的影響，又避免了與反映發(fā)展程度的變量相混淆。本文使用的是2008-2016 年的中國市場化指數(shù)總得分作為營商環(huán)境的代理變量。企業(yè)經(jīng)營環(huán)境指數(shù)來源于王小魯?shù)戎骶幍臍v年《中國分省企業(yè)經(jīng)營環(huán)境指數(shù)報告》，提供了2006 年、2008 年、2010 年、2012 年、2016 年五個年份的數(shù)據(jù)。該指數(shù)的構(gòu)建過程全部源于對企業(yè)的調(diào)查，提供了分省份的總指數(shù)和行政管理、法制環(huán)境、稅費負(fù)擔(dān)、金融服務(wù)、人力資源、基礎(chǔ)設(shè)施、中介組織、社會環(huán)境等8 個方面的子指標(biāo)。企業(yè)經(jīng)營環(huán)境指數(shù)更加接近世界銀行和國務(wù)院的營商環(huán)境定義。本文使用了企業(yè)經(jīng)營環(huán)境總指數(shù)作為省級營商環(huán)境的代理變量。

第二，用于刻畫地級市層面營商環(huán)境質(zhì)量的數(shù)據(jù)來源于中國人民大學(xué)國家發(fā)展研究院主編的《中國城市政商關(guān)系排行榜》2017-2018 兩個年度的數(shù)據(jù)。該數(shù)據(jù)對292 個地級以上城市的政商關(guān)系進(jìn)行了全面評價，提供了城市政商關(guān)系健康總指數(shù)、親近指數(shù)、清白指數(shù)和政府對企業(yè)的關(guān)心、政府對企業(yè)的服務(wù)、企業(yè)的稅費負(fù)擔(dān)、政府廉潔度、政府透明度等5 個子指標(biāo)。本文使用了以上8個指標(biāo)作為地級市營商環(huán)境的代理變量。

第三，用于刻畫企業(yè)層面營商環(huán)境評價的數(shù)據(jù)來源于世界銀行2005 年營商環(huán)境調(diào)查。該調(diào)查覆蓋了我國30 個省份，調(diào)查了12000 家企業(yè)，從企業(yè)經(jīng)營的政府服務(wù)、市場環(huán)境、法制環(huán)境等多個方面刻畫了企業(yè)對于當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境的評價。本文選取了9 個指標(biāo)作為企業(yè)營商環(huán)境評價的代理變量，涵蓋了金融服務(wù)、稅費負(fù)擔(dān)、政企關(guān)系等多個方面。

第四，其他變量均為省級層面變量，來自EPS 數(shù)據(jù)庫整理的《中國統(tǒng)計年鑒》。其中，項目支出占一般預(yù)算支出比重（PROJ）指標(biāo)涉及到省級的項目支出數(shù)據(jù)，源于中國經(jīng)濟(jì)社會大數(shù)據(jù)平臺整理的《中國會計年鑒》。當(dāng)前財政管理部門會將所有一般公共預(yù)算財政支出，分為基本支出和項目支出兩類進(jìn)行管理并統(tǒng)計。但現(xiàn)有各類財政統(tǒng)計資料公布的均是按照功能分類的財政支出數(shù)據(jù)，并不直接提供基本支出和項目支出數(shù)據(jù)?！吨袊鴷嬆觇b》以近百萬家獨立核算的地方預(yù)算單位的決算數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，提供了各省份的基本支出和項目支出。由于《中國會計年鑒》提供的預(yù)算單位決算數(shù)據(jù)，包括一般公共財政支出和政府性基金支出兩部分，無法直接用于計算一般公共財政支出中的“項目支出占比”。為此，基于預(yù)算單位的“基本支出”資金主要來自一般公共財政這一事實，我們首先將各省的一般公共預(yù)算總支出減去《中國會計年鑒》提供的“基本支出”，計算出一般公共預(yù)算支出中的“項目支出”金額，再計算“項目支出占比”指標(biāo)。

表2 展示了本文實證分析使用的主要變量的定義和描述性統(tǒng)計結(jié)果。以下幾點需要進(jìn)一步說明。第一，本文的實證分析使用到省、地級市、企業(yè)三個層面的數(shù)據(jù)，為了清楚地區(qū)分，對變量名的大小寫做了區(qū)分；第二，企業(yè)層面數(shù)據(jù)的定義來源于世界銀行營商環(huán)境企業(yè)調(diào)查問卷。其中，“融資可獲得性”源于調(diào)查問題“融資問題對企業(yè)經(jīng)營的障礙，0-4 分別表示沒有阻礙、小阻礙、中等阻礙、高阻礙和非常高阻礙”，我們用5 減去原始得分，獲得1-5 的序數(shù)變量，數(shù)字越大，表示企業(yè)對于融資方面的營商環(huán)境評價越高?！岸愘M負(fù)擔(dān)”表示每100 元利潤需要繳納的稅費金額的自然對數(shù)?！岸愂肇?fù)擔(dān)”是企業(yè)總體實際稅負(fù)，等于企業(yè)稅收總支出占營業(yè)收入的百分比?！耙?guī)費負(fù)擔(dān)”表示行政事業(yè)性收費的種數(shù)。與稅務(wù)、公安、環(huán)保、勞動四個部門的政商關(guān)系定義為，政府部門對于企業(yè)經(jīng)營的重要程度，賦值為0-100，數(shù)字越大，表示企業(yè)對于該部門的政商關(guān)系評價越低。第三，地級市層面的政商關(guān)系健康指數(shù)得分為報告中的原始數(shù)據(jù)。

四、實證結(jié)果分析

（一）聯(lián)立方程模型回歸結(jié)果

我們首先利用2008-2016 年省級面板數(shù)據(jù)，對聯(lián)立方程進(jìn)行三階段最小二乘（3SLS）估計，獲得地方財政能力與營商環(huán)境之間的相互影響，驗證理論模型推導(dǎo)出的理論假說。需要指出的是，理論上，地方財政能力至少包括地方汲取財政收入的能力、財政事權(quán)的自主度。受限于數(shù)據(jù)可獲得性，我們采用一般公共預(yù)算收入占GDP 的比重作為地方財政能力的代理變量。盡管我們簡單定義下的財政能力指標(biāo)無法刻畫地方財政能力的全貌，但適用于共同財政體制之下各地區(qū)之間財政能力的橫向比較以及觀察同一地區(qū)的時間序列上的變化（劉尚希，2015）。

表3 報告了回歸結(jié)果。第（1）（2）列是基準(zhǔn)回歸結(jié)果，地方財政能力和MI 的估計系數(shù)均在5%的水平顯著為正，表明在樣本期間，地方財政能力與營商環(huán)境之間存在相互促進(jìn)的關(guān)系，驗證了理論假說。為了考察實證結(jié)果的穩(wěn)健性，我們將所有變量進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化之后再次進(jìn)行回歸，報告于表3 的第（3）（4）列，結(jié)果仍然在5%的水平顯著為正，結(jié)論保持了穩(wěn)健。

表3 地方財政能力與營商環(huán)境的相互影響回歸結(jié)果

（二）均衡路徑依賴的實證結(jié)果

上一部分證明了地方財政能力與營商環(huán)境之間存在正向反饋關(guān)系，這是形成均衡路徑依賴的前提條件。接下來使用省、市、企業(yè)三個層面的數(shù)據(jù)進(jìn)行實證分析，為均衡路徑依賴提供多個層面多個歷史時期的經(jīng)驗證據(jù)。我們采用一個簡單的實證策略檢驗由1994 年分稅制改革形成的地方財政能力初始點對營商環(huán)境的長期影響，驗證地方財政能力與營商環(huán)境的均衡路徑依賴。具體地，我們將分稅制改革前一年（1993 年）的地方財政能力做解釋變量，分稅制之后的營商環(huán)境作為被解釋變量，在控制了1993 年其他經(jīng)濟(jì)變量的情況下，考察1993 年的地方財政能力是否存在對未來營商環(huán)境的預(yù)測性。

首先，在省級層面，我們選擇2008-2016 年的市場化指數(shù)作為營商環(huán)境的代理變量。表4 的第（1）列回歸結(jié)果顯示，1993 年的地方財政能力的估計系數(shù)在10%的水平顯著為正，表明1993 年的地方財政能力與未來15-30 年的營商環(huán)境正相關(guān)。表4 的第（2）列將被解釋變量替換為2006-2016的企業(yè)經(jīng)營環(huán)境指數(shù)，結(jié)果仍然顯示1993 年的地方財政能力對未來的營商環(huán)境具有顯著的正向影響。為了進(jìn)一步驗證上述預(yù)測效應(yīng)的形成機(jī)制是地方財政能力與營商環(huán)境之間的正向反饋而成的路徑依賴，我們將被解釋變量替換為2008-2016 年間的地方財政能力。表4 的（3）（4）列分別使用一般公共預(yù)算收入占GDP 比重、稅收收入占GDP 比重兩種口徑的指標(biāo)，結(jié)果一致地顯示，1993 年的地方財政能力與未來15-30 年的地方財政能力在1%的水平顯著正相關(guān)。

表4 地方財政能力與營商環(huán)境的均衡路徑依賴：省級層面證據(jù)

其次，在地級市層面，我們采用2017-2018 年的中國政企關(guān)系健康指數(shù)作以及子指標(biāo)作為被解釋變量，對1993 年地級市層面地方人均財政收入的對數(shù)回歸。結(jié)果表明，在使用8 個被解釋變量的回歸結(jié)果中，有4 個回歸（政商關(guān)系健康指數(shù)總分、親近指數(shù)、政府服務(wù)、政府廉潔）中1993 年地方財政能力的估計系數(shù)在1%的水平顯著為正，有1 個回歸（政府透明）中1993 年地方財政能力的估計系數(shù)在5%的水平顯著為正，剩下3 個回歸的估計系數(shù)不顯著，但符號為正。8 個回歸結(jié)果表明，在地級市層面，1993 年的地方財政能力對24 年后的城市營商環(huán)境具有預(yù)測性。

表5 地方財政能力與營商環(huán)境的均衡路徑依賴：地級市層面證據(jù)

最后，從微觀企業(yè)的營商環(huán)境評價的視角進(jìn)一步驗證初始地方財政能力對營商環(huán)境的長期影響，我們利用覆蓋了我國99 個地級以上城市的2005 年世界銀行營商環(huán)境企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)作為樣本，選擇其中的9 個變量作為企業(yè)評價當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境的指標(biāo)，對企業(yè)所在城市1993 年的財政能力回歸。9 個回歸均采用多元線性模型OLS 估計。表6 展示的估計結(jié)果顯示，在控制了1993 年的經(jīng)濟(jì)變量以及2005 年當(dāng)期企業(yè)系列特征的情況下，1993 年的城市人均財政收入的對數(shù)的估計系數(shù)均顯著，且系數(shù)的符號一致地支持地方財政能力對企業(yè)營商環(huán)境評價的正向影響。具體地，從各列回歸結(jié)果可以看到，企業(yè)所在城市1993 年的財政能力越強(qiáng)，2005 年企業(yè)在融資可獲得性、稅費負(fù)擔(dān)、政企關(guān)系等多個方面的營商環(huán)境評價都越好。

表6 地方財政能力與營商環(huán)境的均衡路徑依賴：世行2005 企業(yè)營商環(huán)境調(diào)查的證據(jù)

五、結(jié)論與政策建議

本文的第一個重要結(jié)論是，地方財政能力是影響營商環(huán)境質(zhì)量的決定性因素。認(rèn)識這一結(jié)論的前提是將營商環(huán)境作為有利于增進(jìn)市場的公共品來看。理論模型和實證分析結(jié)果證實了地方財政能力與營商環(huán)境之間的相互促進(jìn)作用。這一結(jié)論引申出了重要的政策啟示。改善營商環(huán)境不僅需要保護(hù)產(chǎn)權(quán)和降低稅費成本等，也需要互補(bǔ)性公共基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療等方面的投資，這通常是地方政府需要承擔(dān)的公共品。法治和秩序的提供、基礎(chǔ)設(shè)施投資以及有效的政務(wù)服務(wù)構(gòu)成了地方的營商環(huán)境，而政府官員的行為選擇起著至關(guān)重要的作用?！胺殴芊敝皇歉纳茽I商環(huán)境工作層面的要求，能否做好取決于官員是否能從服務(wù)市場主體中獲得合法合理的效用和收益。從這個角度看，地方財政能力建設(shè)、公共品的有效提供與政府官員的激勵相容構(gòu)成了我們改善營商環(huán)境體制機(jī)制設(shè)計的關(guān)鍵著力點。過于虛弱的財政能力和不受約束的強(qiáng)大征斂能力一樣，都會有損于營商環(huán)境，適度的財政能力是發(fā)揮市場對資源配置決定性作用的“無形之手”與更好地發(fā)揮政府作用的“扶持之手”形成合力的“杠桿點”。財政體制的變化如“營改增”后稅收收入歸屬利益格局的調(diào)整可能影響到地方政府和官員對于對企業(yè)行為的選擇，要避免財政利益關(guān)系的調(diào)整可能帶來的“掠奪之手”破壞。應(yīng)該將是否有利于改善營商環(huán)境作為財政體制改革的一個重要標(biāo)準(zhǔn)，建立有利于改善營商環(huán)境的財政激勵機(jī)制，將地方財政收入的增長與當(dāng)?shù)貙τ诙惢呐嘤呐煦^，體現(xiàn)激勵相容。要把規(guī)范和協(xié)調(diào)政府間的財政關(guān)系、對官員的激勵和處理好政府與市場主體之間的關(guān)系放在一個框架下解決。

本文的另外一個發(fā)現(xiàn)就是不同地區(qū)營商環(huán)境的差異對體制變遷形成的財政能力具有均衡路徑依賴。這個發(fā)現(xiàn)的政策意義在于：改善營商環(huán)境既要承認(rèn)和正視重大改革所帶來的長期歷史影響，也要在既有財政能力約束下調(diào)整對官員的激勵約束，使官員自覺成為市場有序發(fā)育、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和企業(yè)家精神的維護(hù)者和推進(jìn)者。同時，打造一流營商環(huán)境促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇，必須重視建立完善現(xiàn)代財政制度對營商環(huán)境的基礎(chǔ)性、支柱性作用，尤其要以央地財政關(guān)系的優(yōu)化作為著力點，增強(qiáng)地方財政能力，建立穩(wěn)固的地方財政基礎(chǔ)，實現(xiàn)地方財政能力提升與營商環(huán)境改善的良性互動循環(huán)。