李 明，姚學輝，王 帥

(對外經(jīng)濟貿(mào)易大學 國際經(jīng)濟貿(mào)易學院，北京 100029)

一、引言

預算反映各級政府的財政收支計劃，是黨和國家把戰(zhàn)略與政策意圖付諸實施的重要渠道和載體?？梢哉f，我國每一步關鍵改革和每一項重大戰(zhàn)略部署，都在預算中有所體現(xiàn)，或者有賴預算管理體制改革的支撐和保障。就此而言，預算的績效集中反映了黨和國家戰(zhàn)略與政策的落實情況。2003年，黨的十六屆三中全會首提“建立預算績效評價體系”，我國預算績效管理在探索中加快推進。黨的十八大后我國啟動全面深化改革，任務加重、挑戰(zhàn)增多。財政是國家治理的基礎和重要支柱，支出責任加大，收入因經(jīng)濟形勢和政策導向增速趨緩，收支“緊平衡”局面呈現(xiàn)并逐步加劇。(1)根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，我國地方一般公共預算收支增速差額從2013年的1.6%擴大到2020年的-4.2%。

預算的本質(zhì)是財政資源配置，以績效為導向確立配置規(guī)則和順序，推動戰(zhàn)略和政策落實日趨緊迫。黨的十八屆三中全會因此要求，聚焦“提高效率”等目標深化財稅體制改革，黨的十九大部署“全面實施預算績效管理”。

收支是預算的兩方面，但回溯我國預算績效管理實踐，無論是理論探討還是政策部署，都主要聚焦財政支出預算績效評價。在相當長的時間內(nèi)，我國財政收入特別是稅收收入，普遍呈快速上升趨勢(呂冰洋和郭慶旺，2011；方紅生和張軍，2013)[1][2]，這與收入預算管理強調(diào)征管(重視稅收計劃)，聚焦規(guī)模和增速(建設穩(wěn)固平衡強大的財政)，預算審核的重點側(cè)重平衡狀態(tài)和赤字規(guī)模等，都有一定的關系。且鑒于我國收入預算主要采用基數(shù)法編制，增速往往在GDP增速的基礎上加若干個百分點確定，導致決算較預算長期正向偏離，引發(fā)學術界廣泛討論(高培勇，2008；馬蔡琛，2009；呂冰洋和李巖，2020)[3][4][5]。我國預算績效管理從一開始就側(cè)重支出端。如2011年財政部修訂發(fā)布的《關于推進預算績效管理的指導意見》指出，預算績效是指預算資金所達到的產(chǎn)出和效果，明確預算績效管理是一種以支出結(jié)果為導向的預算管理模式。但實際上，收入預算績效管理也是不可或缺的。例如，在減稅降費背景下，在評價指標體系中嵌入稅負痛感和稅費成本，收入預算績效評價可以成為兌現(xiàn)減稅降費政策目標的重要工具(鄭方輝和費睿，2019)[6]。

2018年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，明確人大對支出預算和政策開展全口徑和全過程審查，在此基礎上，文件提出加強對政府預算收入預算編制的審查，確保政府預算收入編制與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應、與財政政策相銜接，等等，初步具有了收入預算績效管理的意涵。2018年9月，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》(下文簡稱《意見》)發(fā)布，提出建立“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系，首次明確預算績效管理包括收入預算績效管理，補齊了預算績效管理的短板，為實施收入預算績效評價提供了關鍵政策依據(jù)。

收入預算績效評價的核心功能，一則如傳統(tǒng)，通過對收入組織關注，提高保障政府履職的能力(財政部預算司，2013)[7]。二則在于確保財政收入政策的落實。《意見》明確，“各級政府預算收入要實事求是、積極穩(wěn)妥、講求質(zhì)量”“嚴格落實減稅降費政策”“嚴禁超出限額舉借政府債務”，“收入方面，要重點關注收入結(jié)構(gòu)、征收效率和優(yōu)惠政策實施效果”。在財政收支缺口加大背景下，收入預算績效管理強調(diào)落實減稅降費政策，關注收入質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、風險等維度，修正了傳統(tǒng)“以支定收”的理財觀，確立了收入預算決策的糾偏糾錯機制。預算過程是公眾利益的發(fā)現(xiàn)、確認和實現(xiàn)，新的預算收入決策機制兼顧財力統(tǒng)籌和市場主體利益，成為落實減稅降費政策目標、優(yōu)化政府和市場關系的重要舉措。

雖然開展收入預算績效評價已有理論和政策依據(jù)，但文獻探討還處于萌芽階段。鄭方輝等(2017)、鄭方輝和廖逸兒(2017)、鄭方輝和費睿(2019)[6][8][9]對收入預算績效評價的理論框架進行了討論，闡釋了評價的目的和功能、評價主體、評價對象等，但并未就收入預算績效評價指標體系給予充分探討，更未結(jié)合相關數(shù)據(jù)展開定量評價。有鑒于此，本文緊扣“預算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策”定位，對2016—2020年我國各省份地方收入預算績效水平進行分析評價。研究發(fā)現(xiàn)：(1)相較于評價初期，地方收入預算績效水平較評價初期有所提高，但受收入質(zhì)量下滑和債務風險累積因素的影響，疊加新冠肺炎疫情沖擊，近兩年有一定的下滑趨勢；(2)各省份收入預算績效水平與其經(jīng)濟社會發(fā)展水平相關，東部地區(qū)總體優(yōu)于中西部，但也有部分省份的表現(xiàn)離群；(3)收入質(zhì)量和債務風險是目前影響地方收入預算績效水平的主要因素，應成為收入預算績效管理著重關注的方向。

與現(xiàn)有研究相比，本文可能的貢獻有以下三個方面。一是就研究內(nèi)容而言，首次根據(jù)財政收入政策導向構(gòu)建評價指標體系，對我國各省份收入預算績效水平進行了定量評價，有助于加深對我國地方收入預算績效水平的認識。二是在評價方法上，嘗試根據(jù)政策文本關鍵詞詞頻，確定指標權重，在一定程度上克服了主觀賦權的缺陷，對后續(xù)研究有一定借鑒價值。三是研究結(jié)論有豐富政策含義。提升效能、更加注重精準和可持續(xù)，是我國積極財政政策的基本方向，本文對各省份收入預算績效水平的考察，可以為明確財政風險成因與分布，確定預算績效管理改革靶向，更好統(tǒng)籌發(fā)展與安全等提供一定參考。

二、收入預算績效評價實踐演進

2003年至今，經(jīng)過十幾年的探索實踐，具有中國特色的預算績效管理模式已基本成型(茍燕楠和李金城，2019)[10]。盡管在2018年《意見》出臺之前，收入預算績效評價這一概念一直未在政策層面明確，但當我們審視整個歷程，可以發(fā)現(xiàn)，績效理念或多或少還是融入到收入預算管理階段性目標之中。據(jù)此，本文嘗試在梳理我國預算績效管理實踐演進過程的基礎上，將我國收入預算績效管理劃分為三個階段。

(一)收入預算績效評價實施前階段(2003—2011年)

進入新世紀后，為適應社會主義市場經(jīng)濟體制建設需要，我國加快構(gòu)建公共財政框架，財政收支結(jié)構(gòu)加快調(diào)整。為保障轉(zhuǎn)型效能，黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”。(2)參見黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》。我國預算管理從合規(guī)管理邁向績效管理階段(楊志勇，2014)[11]。為落實黨的十六屆三中全會精神，財政部先后訂立多份文件，圍繞中央部門行政經(jīng)費、投資項目、預算支出等制定績效考評辦法。(3)這一系列文件包括《關于印發(fā)〈中央級行政經(jīng)費項目支出績效考評管理辦法(試行)〉的通知》(財行〔2003〕108號)、《財政部關于開展中央政府投資項目預算績效評價工作的指導意見》(財建〔2004〕729號)、《中央部門預算支出績效考評管理辦法》(財預〔2005〕86號)等。此后，績效管理在中央和地方多層級的試點逐步推開。

為對沖全球金融危機影響，2008年后，我國財政政策由穩(wěn)健轉(zhuǎn)向積極。面對陡增的支出規(guī)模和較大的財政收支壓力，增列赤字、增發(fā)國債、提高財政資金使用效益成為政策的必然選項。2009年初，時任財政部部長謝旭人(2009)在全國財政工作會議上提出“擴大績效考評試點范圍”，“加快構(gòu)建預算支出績效考評機制”[12]。同年，財政部印發(fā)文件，明確了財政支出績效的評價對象、評價原則、評價方法等，確立了預算績效評價的基本框架。(4)參見《財政部關于印發(fā)〈財政支出績效評價管理暫行辦法〉的通知》(財預〔2009〕76號)。2011年，財政部進一步修訂該文件，明確財政資金績效的內(nèi)涵包括“經(jīng)濟性、效益性和效率性”。(5)參見《財政部關于印發(fā)〈財政支出績效評價管理暫行辦法〉的通知》(財預〔2011〕285號)。為進一步推進預算績效管理，在總結(jié)多年探索實踐的基礎上，2011年中，財政部出臺《關于推進預算績效管理的指導意見》，明確績效管理與預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等共同構(gòu)成預算管理的必要環(huán)節(jié)，(6)參見《關于推進預算績效管理的指導意見》(財預〔2011〕416號)。全過程預算績效管理理念初步確立。

這一階段是公共財政體制建設的關鍵階段，也是我國預算績效管理改革的起步階段。從規(guī)劃部署來看，主要以支出預算績效為中心，績效評價工作部署鮮有涉及財政收入，收入預算管理的主要目標是滿足財政支出增長需要，確保預算平衡。

(二)收入預算績效理念和實踐萌芽階段(2012—2017年)

黨的十八大后，我國經(jīng)濟由高速增長逐步轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。財政收支趨勢性發(fā)生變化，收入增速走低，“超收”向“短收”轉(zhuǎn)化，預算績效管理對收入預算績效開始有所關注。

2013年，財政部發(fā)布《關于印發(fā)〈財政預算績效評價共性指標體系框架〉的通知》，評價指標體系涵蓋收入預算相關指標，如財政收入占GDP比重、稅收收入占比、非稅收入占比等。2014年，財政部發(fā)布《關于印發(fā)〈地方財政管理績效綜合評價方案〉的通知》，提出將收入質(zhì)量作為地方財政管理考核內(nèi)容之一，采用“宏觀產(chǎn)業(yè)稅負”與“稅收收入占比”兩個指標度量。(7)類似的考核內(nèi)容見諸2016年和2018年同類文件，包括《關于印發(fā)〈財政管理績效考核與激勵暫行辦法〉的通知》(財預〔2016〕177號)《關于修訂〈財政管理績效考核與激勵暫行辦法〉的通知》(財預〔2018〕222號)。這幾份文件的出臺，反映出對收入質(zhì)量和結(jié)構(gòu)等要素的關注，可以認為是收入預算績效的萌芽。

2014年8月，新《預算法》修訂頒布，多次提及“績效”，正式將預算績效原則上升到法律層面。法律規(guī)定，重點審查“重點支出、重大投資項目資金的績效情況”，收入方面，審查“收入情況、超收收入安排情況以及舉借債務情況”，未明確提及績效，但在預算編制環(huán)節(jié)要求，收入預算編制與財政政策相銜接，隱含了“預算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策”的績效要求。2014年10月，國務院印發(fā)《關于深化預算管理制度改革的決定》，文件貫徹十八屆三中全會精神，就收入預算管理做了若干部署：加強收入征管，要求 “建立與相關經(jīng)濟指標變化情況相銜接的考核體系”；為統(tǒng)一財稅制度，重點清理名目繁多的收費基金項目和稅收優(yōu)惠政策。在預算績效管理方面，文件仍著眼于“提高財政支出績效”。

從這一階段部署看，預算績效管理的法治化程度逐步提高，績效管理的內(nèi)涵有所豐富，在側(cè)重強調(diào)支出預算績效的同時，也開始關注收入質(zhì)量等要素，雖然評價指標比較單一，且相關表述還在部門規(guī)章層面、約束力不足，但還是邁出了第一步。

(三)收入預算績效管理確立階段(2017年至今)

黨的十九大明確，我國社會主要矛盾發(fā)生變化，發(fā)展理念和現(xiàn)實條件加速轉(zhuǎn)變。黨的十九大報告提出，“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，拉開了“全面預算績效管理時代”的序幕。

2018年，中共中央、國務院聯(lián)合印發(fā)《意見》，首次以中央文件形式，對全面實施預算績效管理進行系統(tǒng)闡述，要求構(gòu)建全方位預算績效管理格局，正式明確將收入預算納入績效管理，完善全覆蓋預算績效管理體系，指出了收入預算績效管理的重點。《意見》強調(diào)，預算收入“要實事求是、積極穩(wěn)妥、講求質(zhì)量，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，嚴格落實各項減稅降費政策，嚴禁虛收空轉(zhuǎn)、收取過頭稅費，嚴禁超出限制舉借政府債務”。對一般公共預算收入，《意見》指出，“要重點關注收入結(jié)構(gòu)、征收效率和優(yōu)惠政策實施效果”。《意見》關于收入預算績效管理的相關論述，為實施收入預算績效評價提供了重要政策依據(jù)。2021年4月，全國人民代表大會常務委員會修訂頒布《關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定》，要求加強預算的全口徑審查和全過程監(jiān)督，在四本預算的審查監(jiān)督重點中，都就收入審查監(jiān)督做了規(guī)定，為實施收入預算績效評價提供了法律依據(jù)。2021年4月，國務院下發(fā)《關于進一步深化預算管理改革的意見》，強調(diào)推動預算績效管理提質(zhì)增效，將落實黨中央、國務院重大決策部署作為預算績效管理重點，對收入預算績效評價導向有重要啟示。

收入預算績效評價是全面預算績效管理的重要組成部分，相關部署剛剛起步，理論探討尚不深入，明確評價理論框架、構(gòu)建相關指標開展探索性評價極為必要。

三、概念與評價指標體系

(一)概念與內(nèi)涵

傳統(tǒng)預算績效評價主要圍繞支出績效定義。如在新《預算法》基礎上修訂的《預算法實施條例》(2020年頒布)定義預算績效評價為：“根據(jù)設定的績效目標，依據(jù)規(guī)范的程序，對預算資金的投入、使用過程、產(chǎn)出與效果進行系統(tǒng)和客觀地評價”。(8)參見《中華人民共和國預算法實施條例》第三章第二十條。該定義把評價對象聚焦于資金的投入、使用、產(chǎn)出和效果，屬支出的范疇，很難拓展到收入預算。

鄭方輝和廖逸兒(2017)認為收入預算績效評價是預算績效評價不可或缺的一部分，并定義收入預算績效評價為：基于結(jié)果和公眾滿意度導向，運用相關方法、依據(jù)相關指標體系及評價標準，對財政收入行為依據(jù)、過程及其產(chǎn)出效果進行的綜合測量與評判的活動，其中的社會公眾滿意度側(cè)重稅負痛感。這一觀點有其合理性，但指向還不夠清晰，未能體現(xiàn)收入預算對國家治理的整體性效益。真正的預算績效是面向未來的，是實現(xiàn)戰(zhàn)略和政策的行為績效(劉尚希，2019)[13]。本文認為，與從投入—過程—效果(且側(cè)重從產(chǎn)出)評價支出預算績效不同，收入預算績效評價應立足“預算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策”這一基本要求，面向未來，圍繞中央財政收入政策部署側(cè)重從效益進行評價。據(jù)此，本文將收入預算績效評價定義為：按照相關評價指標體系和方法，對收入預算貫徹落實國家戰(zhàn)略和政策進行的系統(tǒng)和客觀評價的活動。

(二)評價指標體系

本文緊扣“預算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策”要求，依據(jù)對黨的十八屆三中全會以來重要政策文本中財政收入政策的文本分析結(jié)果，構(gòu)建收入預算績效評價指標體系。采用的文件集主要包括：(1)黨的十八屆三中全會、十九大報告及十九大以來歷次中央全會通過的意見、決議和決定等；(2)“十三五”和“十四五”規(guī)劃綱要；(3)2018—2021年國務院《政府工作報告》；(4)中央關于預算改革的相關專項文件，如《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的決定》等。(9)黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五遠景規(guī)劃的建議》中有關財稅改革的內(nèi)容與“十四五”規(guī)劃內(nèi)容相似，為避免重復計算，本文將該文本剔除。

1.指標選取

本文構(gòu)建的評價指標體系包含一、二級指標，一級指標包括稅負調(diào)控成效、收入質(zhì)量水平和債務風險水平三項，二級指標根據(jù)一級指標內(nèi)涵選取。(10)無論從理論層面還是政策層面，財政收入征管效率都應作為收入預算績效評價的重要內(nèi)容之一，但目前相關指標的多個衡量方式都受限于數(shù)據(jù)可得性，難以有效度量，本文暫未將其納入評價指標體系。

(1)稅負調(diào)控成效。稅負反映政府支配和占用社會資源的規(guī)模，我國致力于建設“約束有力”的現(xiàn)代預算制度，內(nèi)涵之一就是著眼正確處理政府和市場關系，通過稅收法定原則和政府債務限額等舉措，控制這一規(guī)模(王小龍等，2021)[14]。黨的十八屆三中全會和“十三五”規(guī)劃綱要都明確要“穩(wěn)定宏觀稅負”。2021年4月，在國務院新聞辦舉行的“貫徹落實‘十四五’規(guī)劃綱要加快建立現(xiàn)代財稅體制”發(fā)布會上，財政部也再次強調(diào)宏觀稅負要保持總體穩(wěn)定，增強重大戰(zhàn)略和重點任務實施的財力保障。另一方面，就微觀市場主體而言，近幾年中央一直在積極部署“減稅降費”，著力激發(fā)市場活力。故而，本文把稅負調(diào)控成效納入收入預算績效評價指標，反映宏觀稅負穩(wěn)定情況和企業(yè)減稅降費情況。

(2)收入質(zhì)量水平。黨的十八屆三中全會以來，我國積極部署完善稅收制度，就提高直接稅比重、完善地方稅體系等作出部署?！兑庖姟分赋?，預算收入要講求質(zhì)量，要“重點關注收入結(jié)構(gòu)”；“十三五”規(guī)劃綱要明確，“建立科學規(guī)范、依法有據(jù)、公開透明的非稅收入管理制度”；2021年政府工作報告要求“嚴控非稅收入不合理增長”。根據(jù)這些部署，本部分重點關注稅收收入和非稅收入占比及增速、直接稅及地方稅占比等關鍵要素。

(3)債務風險水平。黨的十九大報告積極部署“三大攻堅戰(zhàn)”，要求防范和化解重大風險。地方政府債務風險，是化解的重點方向。歷次中央全會、政府工作報告，諸如“穩(wěn)妥化解地方政府債務風險”的表述都屢見不鮮?！笆奈濉币?guī)劃綱要把完善政府債務識別等機制、穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務等，作為保障國家經(jīng)濟安全的重要組成部分部署?！秶鴦赵宏P于進一步深化預算管理體制改革的意見》(國發(fā)〔2021〕5號)第六章，以“加強風險防控，增強財政可持續(xù)性”為題，部署財政風險防控工作，地方政府債務風險仍是重中之重。故此，本文納入債務率、債務付息變動率等指標刻畫各地債務風險等級。

2.指標賦權與指數(shù)構(gòu)建

績效指標權重的選擇是解決績效可比性問題的關鍵(馬蔡琛和趙青，2018)[15]?，F(xiàn)有績效評價指標賦權方法包括主觀賦權和客觀賦權兩種，但客觀上都有各自的局限性。指標賦權方法的確定，一方面要降低誤差，另一方面要盡可能體現(xiàn)績效評價的導向。就第二點而言，要盡可能體現(xiàn)黨和國家重大決策部署，反映現(xiàn)代財政制度建設要求和財政政策導向。據(jù)此，本文賦權的思路是：以中央近年來重要文件為基礎，選取相應關鍵詞，統(tǒng)計詞在政策文本中的詞頻，以詞頻高低確定一級指標的權重，二級指標則按照等權重賦權。(11)一級指標對應的關鍵詞和詞頻。

為確保不同省份績效指標橫向、縱向均可比，本文對評價指標進行標準化，獲得每個指標的得分，進一步結(jié)合各指標權重，得到各一級指標指數(shù)和收入預算績效總指數(shù)。

參照常規(guī)做法，指標得分標準化計算方法如下：

對于正向指標：

(1)

對于負向指標：

(2)

其中，Vi,t表示某省份第i個指標第t年的原始數(shù)據(jù)取值，Vmax、Vmin分別表示指標在評價期間內(nèi)所有省份中原始數(shù)據(jù)的最大值和最小值。

一級指標指數(shù)為二級指標標準化得分與相應權重乘積之和。類似地，各省份收入預算績效指數(shù)為一級指標指數(shù)得分與相應權重乘積之和。最終得到的指數(shù)值均為正向值，數(shù)值越高，該省份收入預算績效狀況越好，反之亦然。各指標、計算方法及指標說明等見下頁表1。

表1 收入預算績效評價指標體系和變量說明

(2)指數(shù)方向“+”與“-”表示該指標為正向指標和負向指標。

(3)涉企稅費是指在現(xiàn)有一般公共預算收入與政府性基金預算收入中，涉及企業(yè)的稅收與非稅收入科目，具體包含：a)增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、城市維護建設稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、專項收入、政府住房基金、行政事業(yè)性收費；b)政府性基金收入扣除彩票公益金收入、彩票發(fā)行機構(gòu)和銷售機構(gòu)的業(yè)務費用、無線電頻率占用費、土地出讓收入、其他政府性基金后的余額。

四、收入預算績效評價結(jié)果

(一)數(shù)據(jù)來源

本文評價時間區(qū)間為2016—2020年。由于指標體系涉及變動率等動態(tài)指標，數(shù)據(jù)擴展至2015年。本文數(shù)據(jù)來源包括：(1)2015—2019年各省一般公共預算數(shù)據(jù)來自《中國財政年鑒》(2016—2020)，2020年各省一般公共預算數(shù)據(jù)、2015—2020年各省政府性基金預算數(shù)據(jù)為手工整理；(2)政府性債務數(shù)據(jù)中，地方政府債務數(shù)據(jù)來自各省決算報告和財政部政府債務研究和評估中心(12)財政部政府債務研究和評估中心(http://www.governbond.org.cn/)。，城投債數(shù)據(jù)來自萬德(Wind)數(shù)據(jù)庫；(3)用于評價單位面積財政收入的建成區(qū)面積數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》(2016—2021)。

(二)評價結(jié)果

1.收入預算績效總體評價結(jié)果

依據(jù)上述評價指標體系和采集的數(shù)據(jù)，本文得到標準化后的各省份收入預算績效指數(shù)得分(2016—2020年)，包括各年總值、歷年均值及排名情況，詳見表2。

表2 各省份收入預算績效指數(shù)得分及排名

(1)全國平均評價結(jié)果。按照GDP規(guī)模對各省份收入預算績效指數(shù)加權，得到全國平均的績效指數(shù)情況，如圖1左側(cè)所示。從整體趨勢來看，全國收入預算績效水平呈現(xiàn)先上升后下降的態(tài)勢。其中，2016—2017年進步最大，2018年后整體略有下滑。2020年受新冠肺炎疫情沖擊影響，收入預算績效水平下滑幅度較大，但得分仍高于評價期初取值。

圖1 各省份收入預算績效均值和分指標均值變動情況

圖1右側(cè)為收入預算績效三個一級指標的演變態(tài)勢。據(jù)此可知，2016—2017年收入預算績效總體躍升，得益于收入質(zhì)量的提高和債務風險的下降，尤其是債務風險的控制。此后，稅負調(diào)控效果、收入質(zhì)量和債務風險水平三個指標均有波動：一是稅負調(diào)控指數(shù)先降后升，2018年得分最低，2019年起反彈回升，顯示地方政府在貫徹落實減稅降費、把控宏觀稅負方面開始取得積極成效。二是收入質(zhì)量指數(shù)得分2018年前緩慢提升，近兩年有所下滑。三是債務風險指數(shù)以2017年為界先升后降，表明防范和化解債務風險仍面臨較大壓力。

(2)各省份總體評價結(jié)果。圖2刻畫了各省份2016—2020年收入預算績效指數(shù)均值及分項構(gòu)成情況?？偟膩砜矗魇》菘冃酱嬖诿黠@異質(zhì)性，但指數(shù)得分與其經(jīng)濟社會發(fā)展水平有相關性。東部省份表現(xiàn)總體優(yōu)于中西部省份。當然，也有一些省份的績效表現(xiàn)與其經(jīng)濟發(fā)展水平不符，具體原因需要分指標做進一步分析。從分指標構(gòu)成看，債務風險水平對總體收入預算績效的影響最大，其次為收入質(zhì)量水平，最后為稅負調(diào)控成效；當然，具體到不同省份，各指標的貢獻也呈現(xiàn)出較大差異性，如債務風險防控對西藏收入預算績效的影響遠大于其他省份。

圖2 各省份收入預算績效指數(shù)及分項構(gòu)成

圖3 各省份收入預算績效指數(shù)得分變化

為反映各省份收入預算績效水平的動態(tài)變化情況，本文進一步根據(jù)各省份績效指數(shù)繪制了圖3。其中，橫軸為評價初期的2016年得分，縱軸為2020年得分，根據(jù)兩個年份得分中位數(shù)分別將各省劃入4個象限。處于象限(Ⅰ)省份的績效水平始終處于前50%，如上海、北京、廣東等省市。處于象限(Ⅱ)的省份，則由2016年后50%躍升至2020年前50%。以浙江省為例，2016年排名靠后，2020年收入預算績效的良好表現(xiàn)使其躍升至當年的第一位。處于象限(Ⅲ)省份的績效水平改善幅度較小或沒有改善，如云南、青海、甘肅等省份一直位于整體排名后50%，其中貴州始終居后。相比之下，處于象限(Ⅳ)的省份，則出現(xiàn)了退步，如江西、新疆、河南等省份2020年的收入預算績效差于2016年。

2.收入預算績效分指標情況

圖4a～4c刻畫了各省份三個一級指標得分的情況，可以發(fā)現(xiàn)：

(1)稅負調(diào)控成效方面(圖4a)，各省份得分和排名與經(jīng)濟發(fā)展水平并不完全相符。中西部地區(qū)相比之下表現(xiàn)甚至略好，一些東部發(fā)達省份反而靠后。如浙江，涉企稅費稅負減讓幅度反而低于不少省份，導致稅負調(diào)控成效偏低。

圖4a 各省份稅負調(diào)控成效指數(shù)及子指標構(gòu)成

(2)收入質(zhì)量方面(圖4b)，各省份得分與其發(fā)展水平吻合度相對較高。上海、北京和浙江等東部省份排名靠前，中西部地區(qū)相對靠后；同時也可以看到，湖北、海南和重慶等省區(qū)，由于財政收入中稅收收入占比高、直接稅占比高等因素，收入質(zhì)量得分高，收入預算績效總體得分和排名也相對靠前。

(3)債務風險方面(圖4c)，各省份績效情況差異較大。首先，大部分東部省份因具有較強的償債能力及較好的風險管控能力，債務風險較低、排名較為靠前，如廣東、上海、北京等省市；天津和江蘇的表現(xiàn)是例外。其次，個別中西部省份，由于債務規(guī)模相對小、債務率低等因素，整體債務風險也相對低，如西藏和山西。最后，相當一部分中西部省份(如青海、貴州等)債務風險高企的狀況還未有明顯改觀，需要持續(xù)高度關注。

圖4b 各省份收入質(zhì)量指數(shù)及子指標構(gòu)成

圖4c 各省份債務風險指數(shù)及子指標構(gòu)成

3.總評與預警

總的看，各省份收入預算績效與其經(jīng)濟社會發(fā)展水平高度吻合。分項看，收入質(zhì)量和債務風險是影響收入預算績效水平的主要因素，兩者的標準差分別為8.51和9.05，高于稅負調(diào)控成效的標準差(7.63)(13)基于各省在三個一級指標上的績效得分計算得到。，表明各省份收入質(zhì)量和債務風險的橫向差異要大于稅負調(diào)控成效的差異，下一步收入預算績效管理工作的重點應聚焦于此。

進一步，根據(jù)綜合得分和分項得分情況，我們篩選出2016—2020年對應分均值始終居于前25%和后25%的省份(見下頁表3)，以作參考。北京、上海、廣東三省市始終處于收入預算績效評價的前25%；寧夏和青海兩省區(qū)一直處于后25%，值得高度關注。收入質(zhì)量方面，上海、北京、浙江和江蘇四省份始終居前25%；寧夏、甘肅、西藏三個省區(qū)一直居后25%，提升空間較大。債務風險防控成效方面，上海、廣東、河南、西藏和山西等五省份長期居前25%；貴州、內(nèi)蒙古、天津、青海五省區(qū)始終居后25%，需要強化化解和防范。

表3 收入預算績效指數(shù)總體和分項得分前后25%省份

五、結(jié)論與啟示

傳統(tǒng)預算績效評價側(cè)重支出績效評價。但預算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策，不僅體現(xiàn)在支出端。黨的十八大以來，我國圍繞深化改革政府和市場關系、統(tǒng)籌發(fā)展與安全，積極部署財稅體制改革，大力推動減稅降費，部署防范化解政府債務風險，推動財政可持續(xù)發(fā)展。這些收入端決策部署落實成效如何，是收入預算績效應著重評價考察的。黨的十九大部署全面實施預算績效管理，《意見》明確要構(gòu)建“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系，正式把收入預算績效管理納入預算績效管理。雖然有充分理論和政策依據(jù)，但現(xiàn)有文獻對收入預算績效的關注依然不足，特別是量化評價尚無。本文緊扣“預算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策”要求，從稅負調(diào)控成效、收入質(zhì)量水平、債務風險水平三個維度構(gòu)造指標體系，根據(jù)政策文本分析結(jié)果賦權，評價和分析了全國各省份2016—2020年收入預算績效情況。

研究發(fā)現(xiàn)，我國地方收入預算績效水平總體呈倒U型趨勢，2018年后開始下滑，新冠肺炎疫情沖擊加劇了這一趨勢；各省份收入預算績效水平與其經(jīng)濟社會發(fā)展狀況有一定的相關性，東部省份績效水平總體優(yōu)于中西部地區(qū)，但也有個別省份的表現(xiàn)離群；收入質(zhì)量亟待提高、債務風險有所累積，是目前影響各地收入預算績效水平的主要因素。本文可能是首篇量化評估我國地方收入預算績效水平的文獻，結(jié)論對我國預算績效管理有一定啟示。一要積極推進收入預算績效評價，通過強化評價的宏觀引導和約束職能，推動我國財稅體制改革部署和財政收入政策與預算融合，更好處理政府和市場關系；二要明晰現(xiàn)狀，高度警惕當前地方收入預算績效下滑的趨勢，聚焦短板弱項和風險點深化改革。