王小光

2019 年6 月14 日,國家發(fā)展改革委員會等十部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推開行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的實施意見》(以下簡稱2019 年脫鉤意見),要求在2020 年實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會的人事、職能、資產(chǎn)、黨建等與原單位徹底分離。中央紀(jì)委國家監(jiān)委駐國家體育總局紀(jì)檢監(jiān)察組在2019 年6月印發(fā)《關(guān)于對體育協(xié)會實施監(jiān)察監(jiān)督的意見》,要求把中國足協(xié)、中國籃協(xié)等實體化改革的全國性體育協(xié)會一并納入監(jiān)察監(jiān)督范圍,確保監(jiān)察監(jiān)督?jīng)]有空白和模糊地帶。2019年的十九屆中央紀(jì)委三次全會工作報告提出持續(xù)推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革,把法定監(jiān)察對象全部納入監(jiān)督范圍。自2016 年監(jiān)察體制改革以來,黨中央先后發(fā)布《關(guān)于深化中央紀(jì)委國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見》等改革文件,要求全面深化紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革,分類推進(jìn)體制機(jī)制改革,加強(qiáng)對行業(yè)協(xié)會、高校、國有企業(yè)等組織的派駐監(jiān)督。脫鉤改革后體育協(xié)會成為實體運營的社團(tuán)法人,部分體育協(xié)會根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)或國家機(jī)關(guān)委托管理公共事務(wù),協(xié)會內(nèi)部行使公權(quán)力的人員應(yīng)接受國家監(jiān)察監(jiān)督,準(zhǔn)確識別這類監(jiān)察對象是構(gòu)建體育監(jiān)察體系的重要內(nèi)容。

1 脫鉤改革導(dǎo)致體育協(xié)會內(nèi)部監(jiān)察對象范圍調(diào)整

體育協(xié)會按照層級可分成國家級、省級、地市級和縣級,截至2016 年底,體育社會團(tuán)體總數(shù)已達(dá)35 876 個[1],其中全國性體育協(xié)會共97 個,占比為0.3%[2]。全國性體育協(xié)會長期承擔(dān)體育行業(yè)管理職能,管辦合一形成“政、社、企、事”四位一體的運行體制,存在體育協(xié)會與政府“同構(gòu)”而行政化、法律角色模糊、缺乏自治能力、權(quán)責(zé)不明等問題,由此成為歷次脫鉤改革的重點領(lǐng)域。脫鉤改革對全國性體育協(xié)會的權(quán)責(zé)、運行體制等影響較大,因此本文主要以這類協(xié)會作為分析對象。全國性體育協(xié)會脫鉤改革肇始于2015 年的中國足協(xié)改革,脫鉤改革的目的是解決主管機(jī)關(guān)和體育協(xié)會合署體制的弊端。過去中國足協(xié)和體育總局足球管理中心合署辦公,實行“一套班子、兩塊牌子”,中國足協(xié)既是管理足球事業(yè)的行政機(jī)構(gòu),又是提供公共服務(wù)的社會組織,還自主參與市場經(jīng)濟(jì)活動,多重身份造成公權(quán)力和市場經(jīng)濟(jì)活動邊界不清,足球領(lǐng)域成為權(quán)力尋租和腐敗重災(zāi)區(qū)。[3]

2019 年脫鉤意見加快體育協(xié)會實體化改革進(jìn)程,明確列出擬脫鉤的89 個體育協(xié)會名單,現(xiàn)已有21 個體育協(xié)會完成實體化改革。2019 年脫鉤意見要求徹底實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會與政府機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)分離、職能分離、人員管理分離、黨建和外事分離[4],以真正實現(xiàn)體育協(xié)會的自治和實體化運營。十八大以來,中央同步啟動多個領(lǐng)域的改革,其中2016 年的監(jiān)察體制改革和行業(yè)協(xié)會脫鉤改革并行推進(jìn)。新型監(jiān)察體制吸納先前行政監(jiān)察內(nèi)容,監(jiān)察對象范圍擴(kuò)大至所有行使公權(quán)力的人員。而在監(jiān)察改革前,除了紀(jì)委對體育協(xié)會內(nèi)部黨員的黨紀(jì)監(jiān)督,主要由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對體育協(xié)會內(nèi)部的公務(wù)員群體實施監(jiān)督,監(jiān)察改革引起傳統(tǒng)行政監(jiān)察模式和監(jiān)察范圍的重大調(diào)整(改革前后對比可見表1)。

表1 監(jiān)察改革前后體育協(xié)會內(nèi)部監(jiān)察對象范圍變化Table 1 Changes in the scope of internal supervision objects of sports associations before and after the supervision reform

在體育協(xié)會脫鉤改革之前,管辦不分造成體育協(xié)會內(nèi)部許多人員具有公務(wù)員身份。比如,有統(tǒng)計顯示在6 個省的174 個體育社團(tuán)中,退休干部擔(dān)任協(xié)會負(fù)責(zé)人的社團(tuán)129個,占比74.14%;行政在職領(lǐng)導(dǎo)兼任協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)的社團(tuán)118個,占比67.82%;其他行政人員兼職的社團(tuán)35 個,占比20.11%[5]。按照2019 年脫鉤意見的要求,行政人員及離退休人員不得繼續(xù)在體育協(xié)會中兼職,脫鉤后體育協(xié)會中的人員不再具有公務(wù)員身份。從表1 中可見,對比監(jiān)察改革前后的監(jiān)督對象范圍,原行政監(jiān)察僅局限于行政機(jī)關(guān)公務(wù)員或行政機(jī)關(guān)任命人員,監(jiān)察改革后的監(jiān)督對象范圍涵蓋所有依法行使公權(quán)力的人員,監(jiān)察改革后的監(jiān)察對象范圍相對過去有明顯擴(kuò)張。

監(jiān)察改革目前仍處于持續(xù)深化階段,監(jiān)察對象范圍擴(kuò)大的一個附隨問題是判斷標(biāo)準(zhǔn)不明確。脫鉤后的部分體育協(xié)會承擔(dān)體育行政部門的管理職能,是根據(jù)法律授權(quán)和國家機(jī)關(guān)委托管理相關(guān)體育事務(wù)、具有公共職能的社會團(tuán)體。[6]在體育上升至國家榮譽(yù)及體育舉國體制的背景下,體育協(xié)會的定位不同于其他行業(yè)協(xié)會,其內(nèi)部權(quán)力邊界存在公私雜糅、動態(tài)變化特點,這是判斷監(jiān)察對象必須考慮的現(xiàn)實。本文結(jié)合《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察對象的基本設(shè)定,以體育協(xié)會行使公權(quán)力的性質(zhì)和邊界為切入點,分析如何劃定體育協(xié)會內(nèi)部的監(jiān)察對象范圍。

2 對《監(jiān)察法》中有關(guān)監(jiān)察對象界定條款的理解

2.1 行使公權(quán)力是監(jiān)察對象的核心特征

《監(jiān)察法》在國內(nèi)立法中引入公職人員的概念,但未對公職人員進(jìn)行清晰的界定。有觀點認(rèn)為應(yīng)按照《刑法》中國家工作人員的標(biāo)準(zhǔn)界定公職人員;[7]也有觀點認(rèn)為公職人員法律概念的內(nèi)涵性、科學(xué)性和法律性均比國家工作人員或國家機(jī)關(guān)工作人員更強(qiáng),比一般公務(wù)員范圍更廣;[8]另有許多觀點認(rèn)為公職人員的道德操守、職務(wù)違法、職務(wù)犯罪等均納入監(jiān)察范圍,公職人員的范圍應(yīng)當(dāng)大于《刑法》中的國家工作人員。[9]中央紀(jì)委法規(guī)室給出的解釋是判斷公職人員的關(guān)鍵不在于是否有公職,而在于是否行使公權(quán)力、從事公務(wù),[10]但未進(jìn)一步指出如何認(rèn)定行使公權(quán)力、從事公務(wù)。中央紀(jì)委的解釋較能體現(xiàn)《監(jiān)察法》制定者的意圖,但仍需結(jié)合《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察對象的具體條款進(jìn)行理解。

監(jiān)察對象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在《監(jiān)察法》第3 條中有初步規(guī)定,該條規(guī)定的監(jiān)察對象是所有行使公權(quán)力的公職人員?？梢?行使公權(quán)力是公職人員的核心特征。雖然某些人不具有公務(wù)員身份,但只要依法行使公權(quán)力,即可納入國家監(jiān)察范圍,因此核心問題是如何理解《監(jiān)察法》中的公權(quán)力。按照現(xiàn)代行政分權(quán)理論,公權(quán)力不僅是傳統(tǒng)理解的國家公權(quán)力,還包括社會自治組織行使的社會公權(quán)力,以及國際組織行使的國際公權(quán)力。[11]

從這三類權(quán)力的內(nèi)容看,國家公權(quán)力是主權(quán)國家實現(xiàn)國家職能的一種公權(quán)力,以各類國家機(jī)關(guān)為載體,表現(xiàn)為具體的行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)等國家權(quán)力。[12]國際公權(quán)力一般是指國際組織行使的公權(quán)力。國家公權(quán)力和國際公權(quán)力的性質(zhì)及類型較為明確,以此為標(biāo)準(zhǔn)較易判斷公職人員身份。然而,社會公權(quán)力與國家公權(quán)力的邊界并非涇渭分明,社會公權(quán)力萌生于社會自治,其與國家公權(quán)力相應(yīng)而生,是國家權(quán)力向社會領(lǐng)域的拓展,產(chǎn)生于國家神話的消解和公民社會的崛起,是社會自治組織基于自治行使的權(quán)力。[13]當(dāng)前研究監(jiān)察對象的學(xué)者多認(rèn)為社會自治組織行使社會公權(quán)力的人員屬于《監(jiān)察法》中的公職人員,此種解釋是否全部適用于體育協(xié)會公職人員的身份界定,仍有進(jìn)一步探討的空間。

2.2 《監(jiān)察法》中的公權(quán)力應(yīng)進(jìn)行限制解釋

2.2.1 擴(kuò)張解釋《監(jiān)察法》中的公權(quán)力不符合立法本意

首先,《監(jiān)察法》第15 條第2 款列舉的公職人員僅存在于受法律法規(guī)授權(quán)或國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織之中,并非所有的社會自治組織均在此列。某些行業(yè)協(xié)會并未獲得國家授權(quán),比如依法注冊的學(xué)術(shù)研究會、商會等團(tuán)體,這些社會組織僅基于自治行使管理集體事務(wù)的社會公權(quán)力,而未獲國家授權(quán)管理非基于自治的社會公共事務(wù)。然而,按照社會公權(quán)力屬于監(jiān)察法層面公權(quán)力的理解,這些組織中管理集體公務(wù)的人員應(yīng)全部納入監(jiān)察范圍,顯然超出《監(jiān)察法》所限定的“國家授權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)。

其次,從《監(jiān)察法》所設(shè)定的監(jiān)察對象范圍看,第11 條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對公職人員開展日常行為監(jiān)督、調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪,其中日常行為監(jiān)督檢查的內(nèi)容包括廉政教育、依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況。這些行為標(biāo)準(zhǔn)涵蓋生活和工作領(lǐng)域,甚至涉及個人道德操守問題,如此高標(biāo)準(zhǔn)類似于黨紀(jì)國法對公務(wù)員的要求。如果將所有行使社會公權(quán)力的社會組織成員視作監(jiān)察對象,然后由監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督這類人員的私人道德問題,可能過度擴(kuò)大監(jiān)察監(jiān)督范圍,直接沖擊尚在培育中的行業(yè)自治空間。

再者,按照2019 年脫鉤意見的要求,2020 年之前將有795 家行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤,其他未列入名單的行業(yè)協(xié)會等社會組織數(shù)量更多。如不進(jìn)行適當(dāng)限定,監(jiān)察對象范圍可能過度擴(kuò)張。

最后,中央紀(jì)委的官方解釋不主張將監(jiān)察范圍擴(kuò)張至所有的社會自治組織。中央紀(jì)委法規(guī)室認(rèn)為根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)或國家機(jī)關(guān)委托管理公共事務(wù)的組織類似于中國疾病預(yù)防控制中心等國家事業(yè)單位,村集體中從事管理的代征稅款、計劃生育、征兵等內(nèi)容屬于協(xié)助政府管理基層事務(wù)[14],這些設(shè)定明顯對監(jiān)察范圍進(jìn)行了限縮,將監(jiān)察范圍限定在與政府公共管理相關(guān)的領(lǐng)域?！侗O(jiān)察法》通過設(shè)置行政授權(quán)、行政委托等條件,實際限制了社會團(tuán)體、群體自治組織中公職人員范圍,這些人員本質(zhì)上行使的是國家讓渡的國家公權(quán)力。

2.2.2 監(jiān)察對象行使的公權(quán)力具有國家色彩

本文認(rèn)為將社會公權(quán)力納入《監(jiān)察法》中公權(quán)力范疇,學(xué)理上有助于解釋監(jiān)察機(jī)關(guān)對社會自治組織內(nèi)部公職人員的監(jiān)督,但是考慮到我國目前缺乏西方理論所架構(gòu)的成熟市民社會,社會自治空間相對狹窄,有限政府理念并未獲得官方認(rèn)可,社會公權(quán)力缺少所依存的社會基礎(chǔ)。目前許多行業(yè)協(xié)會的國家色彩濃厚,尤其是體育協(xié)會受到奧運爭光計劃影響而實行漸進(jìn)式脫鉤,現(xiàn)階段以社會公權(quán)力作為判斷監(jiān)察對象的標(biāo)準(zhǔn)只能停留于理論探討,實踐中認(rèn)定監(jiān)察對象還需結(jié)合我國社會自治組織的現(xiàn)實定位和《監(jiān)察法》的特別設(shè)定。

根據(jù)《監(jiān)察法》第15 條的規(guī)定,法律法規(guī)授權(quán)或國家機(jī)關(guān)依法委托的“國家授權(quán)”限定了監(jiān)察對象行使公權(quán)力的內(nèi)容,這種限定源自國家將部分國家公權(quán)力“讓渡”給社會組織。這些社會組織實質(zhì)上行使的是社會化或者披著社會化外衣的國家公權(quán)力,這部分國家公權(quán)力通過法律法規(guī)授權(quán)或國家機(jī)關(guān)依法委托的形式轉(zhuǎn)移給社會組織行使,只有行使這類公權(quán)力的人員才能成為監(jiān)察法中的公職人員。

3 體育協(xié)會內(nèi)部權(quán)力邊界限定監(jiān)察對象范圍

3.1 監(jiān)察監(jiān)督不宜擴(kuò)張至體育自治領(lǐng)域

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展打破“國家——社會”一體化局面,具有自治功能的民間組織不斷出現(xiàn),政府開始將部分國家公權(quán)力“下放”給民間組織或社會團(tuán)體行使,出現(xiàn)國家公權(quán)力的社會化進(jìn)程。[15]部分體育協(xié)會在體育舉國體制中承擔(dān)行業(yè)管理職能,依法行使國家轉(zhuǎn)移的公權(quán)力,同時行使基于契約的自治性權(quán)力,兩類權(quán)力的邊界直接限定監(jiān)察監(jiān)督的延伸范圍。

在體育協(xié)會脫鉤改革的背景之下,監(jiān)察監(jiān)督不應(yīng)擴(kuò)張至體育自治領(lǐng)域,監(jiān)察監(jiān)督應(yīng)以體育自治的范圍為邊界。首先,《監(jiān)察法》第15 條第2 款列出的監(jiān)察對象是法律法規(guī)授權(quán)或國家機(jī)關(guān)委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員,而不包括其他未獲得“國家授權(quán)”的社會組織。這意味著監(jiān)察監(jiān)督附隨于社會組織的“國家授權(quán)”,其他未獲授權(quán)的社會組織不在監(jiān)察監(jiān)督范圍內(nèi),也即監(jiān)察監(jiān)督并不指向社會組織基于契約而行使的自治權(quán)。另一方面,監(jiān)察監(jiān)督和體育自治存在內(nèi)部沖突的問題。體育自治原則要求體育行業(yè)組織進(jìn)行獨立自主的實體化運營,限制國家機(jī)關(guān)對其運行過程的不當(dāng)干涉,實現(xiàn)以自律形式約束內(nèi)部成員。而監(jiān)察監(jiān)督作為一種外部監(jiān)督,監(jiān)察事項涉及道德操守、違法、犯罪等內(nèi)容。監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督體育協(xié)會內(nèi)部公職人員的過程中,如果監(jiān)督范圍和監(jiān)督方式控制不當(dāng),可能產(chǎn)生對體育自治事項的附帶監(jiān)督效果,危及體育協(xié)會自我管理和監(jiān)督的目標(biāo)實現(xiàn),甚至侵蝕體育自治的空間。因此,監(jiān)察監(jiān)督應(yīng)尊重體育自治基本原則,嚴(yán)格遵照《監(jiān)察法》所設(shè)定的監(jiān)督范圍,將監(jiān)督對象限定于依法行使“國家授權(quán)”的公權(quán)力的人員,而協(xié)會中單純行使自治權(quán)的人員不應(yīng)納入監(jiān)察范圍。此時,需要對體育協(xié)會內(nèi)部兩類權(quán)力的邊界進(jìn)行初步劃分,在此基礎(chǔ)之上方可較為明晰地判斷監(jiān)察對象的范圍。

3.2 通過體育協(xié)會內(nèi)部權(quán)力邊界限定監(jiān)察對象范圍

體育事業(yè)自新中國成立以來一直與民族、國家命運聯(lián)結(jié)在一起,在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略定位中有一席之地。[16]國務(wù)院在2019 年9 月印發(fā)《體育強(qiáng)國建設(shè)綱要》要求將建設(shè)體育強(qiáng)國融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體格局,融入國家“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局之中,融入實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢之中。國家賦予體育如此之多的溢出功能,長期主導(dǎo)體育項目的管理和發(fā)展,形成所謂的體育舉國體制,直接影響體育協(xié)會的脫鉤改革進(jìn)程。比如,2019 年脫鉤意見中所列的擬脫鉤名單主要涉及奧運奪金的體育項目。然而,隨著國家加快體育自治的改革進(jìn)程,某些原屬國家管理的事務(wù)開始還給體育自治組織,國家色彩趨淡和體育自治擴(kuò)張呈現(xiàn)此消彼長,未來體育自治的范圍將進(jìn)一步擴(kuò)張。這種趨勢也影響體育協(xié)會內(nèi)部的權(quán)力構(gòu)成,國家授予體育協(xié)會的公權(quán)力可能逐步縮減,甚至部分公權(quán)力逐步轉(zhuǎn)變?yōu)轶w育自治權(quán),兩類權(quán)力的邊界存在動態(tài)變化的特點。隨著體育自治空間的擴(kuò)大,國家干預(yù)體育事務(wù)的范圍縮減,體育協(xié)會中的監(jiān)察對象范圍可能出現(xiàn)動態(tài)縮小的趨勢。

雖然體育協(xié)會內(nèi)部權(quán)力邊界的動態(tài)變化給監(jiān)察對象認(rèn)定造成一定困難,但仍可通過一定方式識別內(nèi)部權(quán)力的具體類型。相對體育自治事項的開放性特征,國家公權(quán)力遵從“法無授權(quán)皆禁止”的運行原則,這類公權(quán)力的邊界較易通過授權(quán)規(guī)范等予以明確,因此可以通過識別“國家授權(quán)”公權(quán)力來劃定內(nèi)部權(quán)力邊界。以權(quán)力的本質(zhì)特征為依據(jù),結(jié)合國家體育立法及體育協(xié)會章程的內(nèi)容,體育協(xié)會根據(jù)授權(quán)行使公權(quán)力的類型可初步界定為以下類型。

(1)行業(yè)管理權(quán)。

體育法律法規(guī)賦予全國性體育協(xié)會管理單項體育運動的權(quán)力,比如《體育法》《體育總局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)體育賽事活動監(jiān)督管理的意見》規(guī)定全國性單項體育協(xié)會管理單項體育事務(wù)的職權(quán)。具體而言,主要包括以下職權(quán):一是制定和執(zhí)行行業(yè)管理規(guī)范。全國性體育協(xié)會可以根據(jù)管理單項體育運動需要,制定具有行業(yè)準(zhǔn)入性質(zhì)的規(guī)則,比如涉及運動員、教練員、裁判員、比賽場地、運動器材、體育賽事管理、信用等級評定的管理制度。如《中國乒乓球協(xié)會章程》第7條規(guī)定中國乒乓球協(xié)會受政府有關(guān)部門委托負(fù)責(zé)制定乒乓球器材行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)以及競賽類器材、場地準(zhǔn)入和認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。

二是監(jiān)督、指導(dǎo)和管理體育賽事?！扼w育法》第31 條規(guī)定全國性和地方性體育賽事由體育行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理,全國單項體育競賽由全國性協(xié)會管理,實際上授權(quán)全國性體育協(xié)會負(fù)責(zé)管理全國單項體育競賽。賽事范圍包括在國內(nèi)舉辦的國際比賽、全國性比賽及職業(yè)聯(lián)賽,比如《中國籃球協(xié)會章程》第8 條規(guī)定中國籃球協(xié)會主辦全國性籃球賽事,舉辦各類國際、國內(nèi)籃球賽事及職業(yè)聯(lián)賽。《全國體育競賽管理辦法(試行)》對體育協(xié)會管理的方式進(jìn)行了規(guī)范,比如對體育賽事實行登記審批,非經(jīng)批準(zhǔn)不得使用“世界”“國際”“亞洲”“中國”“全國”“國家”“中華”等字樣。

三是組建和管理國家隊。體育舉國體制的一個典型表現(xiàn)是體育項目國家隊,國家隊承擔(dān)著重大競賽爭奪獎牌的任務(wù)。國家體育總局2018 年發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)＜國家隊人事管理暫行辦法＞的通知》規(guī)定了體育總局批準(zhǔn)組建部分國家隊,管理國家隊實質(zhì)上屬于國家任務(wù)。部分全國體育協(xié)會根據(jù)體育機(jī)關(guān)委托負(fù)責(zé)各單項體育項目國家隊的組建,比如《中國乒乓球協(xié)會章程》第7 條規(guī)定中國乒乓球協(xié)會負(fù)責(zé)組建、管理、運營國家乒乓球隊,制定入隊選拔標(biāo)準(zhǔn),選拔并組織乒乓球運動員、教練員參加奧運會、世界錦標(biāo)賽、亞運會等國際賽事。

四是代表國家參與國際體育活動?！扼w育法》第39 條規(guī)定全國性單項體育協(xié)會代表中國參加相應(yīng)的國際單項體育組織?！吨袊古仪騾f(xié)會章程》第7 條規(guī)定中國乒乓球協(xié)會負(fù)責(zé)制定我國乒乓球項目參加國際活動計劃,組織指導(dǎo)監(jiān)督在中國境內(nèi)舉辦的國際乒乓球比賽和活動,代表我國參加國際組織活動。

五是其他法律法規(guī)授權(quán)或國家機(jī)關(guān)委托事項。法律法規(guī)授權(quán)或國家機(jī)關(guān)委托的事項根據(jù)實踐需要而變更,體育協(xié)會可能獲得新的授權(quán)或委托。比如《中國乒乓球協(xié)會章程》第7 條兜底條款規(guī)定中國乒乓球協(xié)會負(fù)責(zé)完成國家體育總局委托交辦的其他工作。

(2)提供行業(yè)公共服務(wù)。

現(xiàn)代公共行政理論認(rèn)為公務(wù)的內(nèi)容包括公共管理和公共服務(wù)。體育協(xié)會除了根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)或國家機(jī)關(guān)委托從事行業(yè)管理活動,還根據(jù)授權(quán)或委托提供公共服務(wù)。但此處基于授權(quán)或委托提供公共服務(wù)與體育協(xié)會基于自治向會員提供公共服務(wù)的內(nèi)容不同,基于授權(quán)或委托提供的公共服務(wù)本質(zhì)上是應(yīng)由國家提供的公共服務(wù),且服務(wù)范圍面向不特定的社會群眾,而非僅向特定的協(xié)會成員提供針對性服務(wù),具有公權(quán)力的開放性特征。

(3)管理和使用國有資產(chǎn)。

國有資產(chǎn)與國家利益密切相關(guān),行業(yè)協(xié)會管理和使用國有資產(chǎn)也是行使公權(quán)力的一種方式。以國有企業(yè)中公職人員的認(rèn)定方式為例,最高人民法院刑事審判庭在指導(dǎo)性案例分析中提出判斷國有企業(yè)中的人員是否從事公務(wù),主要看對國有財物是否具有一定的管理支配權(quán)。[17]國家發(fā)展改革委員會等部門于2016 年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)＜行業(yè)協(xié)會商會綜合監(jiān)管辦法＞的通知》明確行業(yè)協(xié)會在改革過渡期可以接受、管理、使用財政資金,根據(jù)實際需要繼續(xù)使用先前占有、使用的國有資產(chǎn)。脫鉤改革期間的部分體育協(xié)會繼續(xù)接受財政撥款,使用體育機(jī)關(guān)的辦公設(shè)施,尤其是體育協(xié)會管理的國家隊必然使用國家訓(xùn)練場地和設(shè)施。體育協(xié)會在管理和使用這些國有資產(chǎn)的過程中,也在從事與國家利益相關(guān)的公務(wù)。

以上對體育協(xié)會根據(jù)國家授權(quán)行使的公權(quán)力進(jìn)行初步分類,在此基礎(chǔ)之上,體育協(xié)會內(nèi)部監(jiān)察對象可界定為在特定崗位上依法行使這類公權(quán)力的人員。至于如何根據(jù)更為具體標(biāo)準(zhǔn)來明確這類人員的身份,后文將進(jìn)一步闡釋。此處應(yīng)予關(guān)注的是我國行政授權(quán)或委托存在不規(guī)范問題。體育管理相關(guān)法律法規(guī)對體育協(xié)會的授權(quán)尚不夠規(guī)范,體育協(xié)會章程中也未明確哪些權(quán)力屬于國家授權(quán),某些規(guī)定存在授權(quán)內(nèi)容過于籠統(tǒng)概括、立法對體育自治權(quán)的重復(fù)認(rèn)可等問題。明晰權(quán)力邊界是確定監(jiān)察對象的前提之一,也是體育自治的重要保障。鑒于以上問題,可由體育主管部門系統(tǒng)梳理現(xiàn)有的體育類法律法規(guī)等文件,在體育自治的基本原則之下,明確向體育協(xié)會獲得國家授權(quán)或委托的范圍、內(nèi)容和類型,及時將規(guī)范性文件向社會發(fā)布。

4 界定體育協(xié)會內(nèi)部監(jiān)察對象的具體標(biāo)準(zhǔn)

4.1 結(jié)合體育協(xié)會的特殊性確定監(jiān)察對象標(biāo)準(zhǔn)

由于《監(jiān)察法》對監(jiān)察對象的規(guī)定較為寬泛,具體適用中存在不確定之處,研究者提出了多種不同的監(jiān)察對象界定標(biāo)準(zhǔn)體系。中國政法大學(xué)的馬懷德教授認(rèn)為監(jiān)察對象是行使公權(quán)力,由財政供養(yǎng)的人員。[18]另外有學(xué)者提出:“我國目前的國家監(jiān)察對象不宜覆蓋全社會,所以應(yīng)當(dāng)舍棄全社會廉潔標(biāo)準(zhǔn),而采用公務(wù)員身份標(biāo)準(zhǔn)、公務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和財政供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)三大標(biāo)準(zhǔn)”[19]。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)以公權(quán)、公務(wù)、公職和公財四個標(biāo)準(zhǔn)界定監(jiān)察對象,其中公權(quán)包括國家公權(quán)力、社會公權(quán)力和國際公權(quán)力,公務(wù)包括公共管理和公共服務(wù),公職包括公職人員和公共崗位,公財則包括公共財產(chǎn)和公共資源。[20]也有學(xué)者提出“公權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)、“身份+職位/職責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)及“行為”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系。[21]

以上這些標(biāo)準(zhǔn)以一般情況下的公職人員為分析對象,比如公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)、財政供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)等主要用于判斷國家機(jī)關(guān)中的監(jiān)察對象。而脫鉤后體育協(xié)會的法律定位、權(quán)力內(nèi)容、運行體制等與國家機(jī)關(guān)差異較大,主要表現(xiàn)為:內(nèi)部存在“國家授權(quán)”的公權(quán)力和自治權(quán),相應(yīng)存在管理體育公共事務(wù)和體育自治事務(wù)兩種職權(quán);協(xié)會內(nèi)部人員身份復(fù)雜多樣,包括領(lǐng)導(dǎo)層、管理層、普通工作人員以及教練員、外籍人員等類型。界定體育協(xié)會中的監(jiān)察對象顯然不能完全照搬國家機(jī)關(guān)中公職人員的判斷標(biāo)準(zhǔn)。2018 年10 月中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化中央紀(jì)委國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見》中規(guī)定體育協(xié)會中的監(jiān)察對象是從事管理的人員,包括協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)人員、中層管理人員以及從事管理工作的其他人員。該標(biāo)準(zhǔn)以從事管理工作為判斷依據(jù),未考慮到體育協(xié)會某些部門管理人員并不行使公權(quán)力,比如市場開發(fā)等部門的領(lǐng)導(dǎo)僅從事市場經(jīng)濟(jì)活動,體育協(xié)會組織大型賽事的組委會成員、裁判等人員也不在體育協(xié)會中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),因此以從事管理工作為標(biāo)準(zhǔn)顯然無法涵蓋全部的監(jiān)察對象。所以,判斷體育協(xié)會中的監(jiān)察對象應(yīng)充分考慮到體育協(xié)會體制的特殊性,采取綜合性且更為靈活的界定標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 以行使公權(quán)力、崗位職責(zé)和監(jiān)管國有資產(chǎn)作為界定標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)有界定監(jiān)察對象的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容多樣,無論“二標(biāo)準(zhǔn)說”“三標(biāo)準(zhǔn)說”“四標(biāo)準(zhǔn)說”或“管理說”,都是從行使公權(quán)力的外在表現(xiàn)形式的某個角度界定監(jiān)察對象。本文認(rèn)為在這些復(fù)雜的界定標(biāo)準(zhǔn)背后,本質(zhì)上是行使公權(quán)力這個核心特征。至于監(jiān)察對象的具體界定標(biāo)準(zhǔn),很難人為設(shè)計一個適用于所有行業(yè)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)體系,比較可行的做法應(yīng)是根據(jù)具體監(jiān)察領(lǐng)域進(jìn)行針對性分析判斷。

首先,部分體育協(xié)會屬于根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)或國家機(jī)關(guān)委托從事公共管理組織,其行使的公權(quán)力本質(zhì)上源自國家公權(quán)力,這類公權(quán)力在體育協(xié)會權(quán)力體系中有具體的表現(xiàn)形式,這是認(rèn)定體育協(xié)會中監(jiān)察對象的基礎(chǔ)。

其次,行使公權(quán)力是較為抽象的概念,在體育協(xié)會內(nèi)部表現(xiàn)為特定崗位上具有行使公權(quán)力職權(quán)和職責(zé)的人員開展具體的職務(wù)活動。在此意義上,體育協(xié)會中的崗位權(quán)責(zé)也是認(rèn)定監(jiān)察對象的標(biāo)準(zhǔn)之一。

最后,體育協(xié)會脫鉤后繼續(xù)管理和使用國有的辦公、訓(xùn)練等設(shè)施,協(xié)會內(nèi)部負(fù)責(zé)管理和使用這類國有資產(chǎn)的人員也屬于監(jiān)察對象。

綜上,可以將公權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)、崗位權(quán)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管國有資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)作為判斷體育協(xié)會監(jiān)察對象的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn),體育協(xié)會中的監(jiān)察對象可以分類歸納為二類人員。

第一類是在體育協(xié)會內(nèi)部特定崗位上行使公權(quán)力的人員。行使公權(quán)力與特定的崗位權(quán)責(zé)密切相關(guān),并非所有的崗位權(quán)責(zé)都與行使公權(quán)力相關(guān),如某些崗位職責(zé)僅與體育協(xié)會內(nèi)部自治事務(wù)相關(guān),在這些崗位上工作的人員就不屬于監(jiān)察對象。崗位權(quán)責(zé)表現(xiàn)為特定崗位所具有的職權(quán)和職責(zé),此類崗位上的工作人員負(fù)有特定權(quán)責(zé),具體行使法律法規(guī)授權(quán)或國家機(jī)關(guān)委托的公權(quán)力。這種特定崗位包括協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)層、管理中層和有管理公共事務(wù)權(quán)責(zé)的普通崗位,比如包括協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)人員、中層管理人員以及負(fù)有行使公權(quán)力具體權(quán)責(zé)的普通工作人員。以中國籃球協(xié)會為例,籃球協(xié)會的主席、副主席、秘書長等理事會成員屬于領(lǐng)導(dǎo)層,紀(jì)律與道德委員會、裁判員委員會、競賽部等屬于管理中層,部門內(nèi)部的工作人員通過從事公共管理、提供公共服務(wù)和管理國有資產(chǎn)的形式行使公權(quán)力。中國籃球協(xié)會中的市場開發(fā)部門是協(xié)會基于自治從事市場經(jīng)濟(jì)活動的部門,該部門的人員一般不行使《監(jiān)察法》層面的公權(quán)力。此外,某些協(xié)會設(shè)置了名譽(yù)主席等虛職,如果這類榮譽(yù)崗位人員僅享有榮譽(yù)稱號,而不參與具體管理業(yè)務(wù),則不宜劃入監(jiān)察對象范圍。

第二類是體育協(xié)會臨時聘用的行使公權(quán)力的人員。全國性體育協(xié)會負(fù)責(zé)組建和管理國家隊,管理全國單項體育競賽等業(yè)務(wù),可聘任國家隊主教練等教練組成員、國家賽事組委會成員、裁判以及其他專業(yè)技術(shù)人員。上述人員接受體育協(xié)會聘任后,在具體崗位上承擔(dān)與公共管理和公共服務(wù)相關(guān)的職能,按照以行使公權(quán)力為界定監(jiān)察對象的核心標(biāo)準(zhǔn),也屬于《監(jiān)察法》中行使公權(quán)力的公職人員。在當(dāng)前體育活動國際化背景下,國家隊、賽事組委會中有大量外籍人員,這類人員接受聘任后可能承擔(dān)行使公權(quán)力的職責(zé)?！侗O(jiān)察法》第3 章監(jiān)察范圍和管轄規(guī)定的是一種屬人管轄和屬地管轄相結(jié)合的模式,屬人管轄明確監(jiān)察對象是行使公權(quán)力的公職人員和有關(guān)人員,屬地管轄明確監(jiān)察機(jī)關(guān)對中國主權(quán)區(qū)域內(nèi)的公職人員所涉監(jiān)察事項,兩類管轄并未要求監(jiān)察對象必須是中國國籍。因此,外籍人員在中國領(lǐng)土范圍內(nèi)通過聘任等形式獲得行使公權(quán)力的職權(quán)和職責(zé),依法屬于中國監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對象。

此外,在體育行業(yè)管理實踐中,由于法律法規(guī)授權(quán)或國家機(jī)關(guān)委托存在授權(quán)不明、重復(fù)授權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題,授權(quán)或委托存在模糊地帶,體育協(xié)會可能在沒有明確授權(quán)或委托的前提下行使公權(quán)力,這類公權(quán)力涉及國家利益或國家任務(wù),本質(zhì)上是應(yīng)通過授權(quán)或委托才可行使的國家公權(quán)力。此種良性違法行使公權(quán)力行為客觀上啟動了公權(quán)力的動態(tài)運行,存在濫權(quán)、權(quán)力尋租等現(xiàn)實風(fēng)險。因此,體育協(xié)會在行使這種授權(quán)或委托不明的公權(quán)力過程中,承擔(dān)具體崗位權(quán)責(zé)的人員同樣屬于監(jiān)察對象。

5 結(jié)語

體育協(xié)會中監(jiān)察對象的界定應(yīng)回歸《監(jiān)察法》的基礎(chǔ)規(guī)定,以行使公權(quán)力作為監(jiān)察對象的基本認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。中國并不存在西方經(jīng)典理論中的市民社會,所謂社會自治組織的社會公權(quán)力缺少依存根基,體育協(xié)會通過法律法規(guī)授權(quán)或國家機(jī)關(guān)委托行使的公權(quán)力實質(zhì)上是以社會公權(quán)力為外在形式的國家公權(quán)力。在明確體育協(xié)會通過授權(quán)或委托行使的公權(quán)力性質(zhì)之后,可結(jié)合體育協(xié)會內(nèi)部權(quán)力內(nèi)容,進(jìn)一步將之細(xì)化為行業(yè)管理權(quán)、提供公共服務(wù)和管理國有資產(chǎn)等內(nèi)容。最后,在體育自治的基本背景之下,以公權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)、崗位權(quán)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管國有資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)作為界定監(jiān)察對象的標(biāo)準(zhǔn)體系,體育協(xié)會中的監(jiān)察對象歸納為體育協(xié)會內(nèi)部特定崗位上行使公權(quán)力的人員和臨時聘用的行使公權(quán)力的人員。