馬蔡琛 趙 笛

內(nèi)容提要：預算和績效管理一體化是全面實施預算績效管理的重要改革目標，也是績效預算得以成功的關鍵所在。預算和績效管理一體化與績效預算在理論上存在著復雜交織的關系，在實踐中也相輔相成、相互促進。隨著中國預算績效管理改革的不斷推進，預算管理和績效管理從事后一體化逐漸過渡到全過程一體化，但仍存在制度建設、績效信息先導性作用以及跨部門協(xié)調(diào)等方面的問題。在高質(zhì)量發(fā)展的時代背景下，預算和績效管理一體化的改革方向，可以從相關法律法規(guī)建設、各主體職責確定、既有預算流程再造以及一體化技術(shù)手段改革等方面加以謀劃。

2018年9月頒布的《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》首次提出“預算和績效管理一體化”的改革目標。2021年3月頒布的《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》也將“推進預算和績效管理一體化”作為今后預算改革的重要目標。全面實施預算績效管理已然成為進一步深化預算制度改革的重點內(nèi)容，成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要推動力量。

在發(fā)達經(jīng)濟體績效預算的發(fā)展過程中，預算和績效管理的一體化成為績效預算得以成功的關鍵一招，逐步形成了“事前事后-全過程-前瞻性”的一體化發(fā)展脈絡。自中國“預算和績效管理一體化”的改革目標提出以來，以績效目標為核心的全過程預算和績效一體化體系構(gòu)建已經(jīng)取得了一定成效。進一步推動兼具過程性和前瞻性的預算和績效管理一體化進程，形成制度化、全過程、多主體、技術(shù)化的一體化體系，成為預算績效管理發(fā)展的重中之重。

一、“預算和績效管理一體化”與“績效預算”的比較分析

預算和績效管理一體化是中國預算改革的重要目標，而績效預算則是較多發(fā)達經(jīng)濟體實行的預算形式。這二者雖然在詞語構(gòu)成上均是“預算”和“績效”的組合，卻是兩個不盡相同的概念。二者既有理念和體系設置上的共通之處，也存在側(cè)重點和定義上的內(nèi)在區(qū)別。厘清預算和績效管理一體化與績效預算之間的異同和聯(lián)系，校準中國預算和績效管理一體化改革的具體定位，是進一步深化這一改革的重要基礎。

(一)預算和績效管理一體化側(cè)重于“過程”管理

預算和績效管理一體化源自預算績效管理改革的不斷推進，通過對《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中涉及“預算和績效管理一體化”的語句進行分析，可以看出，預算和績效管理一體化是“全方位、全過程、全覆蓋”預算績效管理體系的重要建設目標。其概念主要從“績效”和“預算”的全過程整合出發(fā)，是一個由績效目標管理、績效跟蹤監(jiān)控、績效評價實施、評價結(jié)果反饋和應用共同構(gòu)成的綜合性閉環(huán)系統(tǒng)[1]。

在相關研究中，部分學者將其定義為，預算和績效管理一體化是將預算管理和績效管理兩個系統(tǒng)整合為一個有機整體的過程，通過將績效結(jié)果導向融入預算的整個生命周期，從全過程的角度出發(fā)深度融合二者的各項工作內(nèi)容，提升財政資金的使用效率[2-4]。在實踐中，各地以績效目標為抓手，不斷推動預算和績效管理的主體融合、過程融合和信息平臺建設，以期逐步實現(xiàn)預算和績效管理一體化?？梢姡翱冃А迸c“預算”的過程性同步是當前預算和績效管理一體化理論與實踐的重點。

(二)績效預算側(cè)重于“前瞻”分析

績效預算的概念源自各國多年來的預算制度變遷，在經(jīng)歷了從傳統(tǒng)績效預算走向新績效預算之后，部分發(fā)達經(jīng)濟體逐漸建立起以“結(jié)果”為導向的績效預算體系?？冃ьA算在各國的推廣盡管是過去數(shù)十年間的一個共同趨勢，但其定義尚未明確。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)將績效預算定義為，系統(tǒng)地使用績效來為預算決策提供信息，使績效成為預算決策的直接因素或背景因素[5]。世界銀行(World Bank)認為，績效預算試圖將有關政府活動的效率信息整合到預算過程中，以便在預算過程中可以更多考慮政府“做了什么”和“花費多少”之間的關系[6]。國際貨幣基金組織(IMF)則認為，績效預算通過將公共部門資金與其交付結(jié)果聯(lián)系起來，從而系統(tǒng)地使用績效信息來提高公共支出的效率和有效性[7]。不同機構(gòu)從自身立場出發(fā)，對績效預算的定義不盡相同，但均體現(xiàn)了績效信息與預算資金分配相結(jié)合的特征。

對于績效預算而言，因其側(cè)重于績效信息對資金分配決策的影響，故而體現(xiàn)了績效對于預算的先導性作用，呈現(xiàn)出績效“先于”預算的特征。但即使概念上如此，在半個多世紀的全球績效預算改革實踐中，前瞻性的預算和績效管理一體化模式仍然是較難實現(xiàn)的目標。

(三)預算和績效管理一體化與績效預算共通的理念及系統(tǒng)設置

預算和績效管理一體化較之績效預算雖然在概念上或許有不同的側(cè)重，但二者在理念和系統(tǒng)設置上仍存在共通之處。

一方面，二者都體現(xiàn)了以績效為導向的指導思想，也具有共同的目標，即提高財政資金的使用效益?？冃ьA算的一個英文表述為“performance-based budget”，這便較為直接地體現(xiàn)了績效預算中“基于績效”的基本特征和要求。而《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中也明確提出，預算績效管理要“將績效理念和方法深度融入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程”，因此績效理念是兩者的共同核心要義。

另一方面，預算和績效管理一體化以及績效預算的實施均需要一套復雜的支持系統(tǒng)。在主體層面，二者均需要各支出部門、財政部門、審計機關、立法機構(gòu)以及社會公眾等多方面的協(xié)調(diào)配合。在流程層面，二者的實施均包括績效目標與績效指標設置、績效監(jiān)督與評價以及評價結(jié)果應用等多步驟的協(xié)同，從而構(gòu)成預算績效一體化的閉環(huán)系統(tǒng)。在方法層面，無論是預算和績效管理一體化還是績效預算，在績效監(jiān)督和評價過程中，成本-效益分析法、平衡計分卡以及邏輯模型等均是兩者需要使用并不斷完善的技術(shù)手段。可以認為，預算和績效管理一體化以及績效預算，都是一個需要多對象、多體系、多方法、多部門協(xié)調(diào)合作的復雜系統(tǒng)，二者在具體操作上有著較強的共通性。

(四)預算和績效管理一體化同績效預算的復雜關系

基于前述分析可知，雖然預算和績效管理一體化與績效預算具有不同的側(cè)重要求，但二者是不可完全分割的兩套制度體系。

一方面，預算和績效管理一體化是預算績效管理的目標，是在預算法治化、規(guī)范化尚處于早期的背景下，引入績效管理的理念和方法，逐步建立貫穿預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的預算績效管理機制。而績效預算作為一種預算制度，是在預算管理更加規(guī)范的條件下，賦予資金使用者更多的自由裁量權(quán)。從這個意義上講，績效預算可以看作是預算績效管理的高階版本，預算和績效管理一體化是實施績效預算的階段性路標[8]。

另一方面，績效預算以資金分配為落腳點，側(cè)重于績效信息在預算編制和決策中的應用。而預算和績效管理一體化涵蓋了績效目標設置、績效運行監(jiān)控、績效評價以及結(jié)果應用的全過程，也包括了績效預算的實施重點。因此，預算和績效管理一體化與績效預算并不是完全分割的兩個概念，也不可以斷然認定預算和績效管理一體化的目標就是實現(xiàn)“績效預算”。

二、發(fā)達經(jīng)濟體的預算和績效管理一體化實踐演進

(一)預算和績效相分離的傳統(tǒng)績效預算時期

1912年，美國紐約州里士滿縣(史坦頓島)開始了以績效評價為基礎的成本數(shù)據(jù)預算(cost data budgeting)實踐，而“績效預算(performance budget)”這一術(shù)語的第一次正式出現(xiàn)則是在1949年。此后，績效預算的叫法逐漸取代了成本數(shù)據(jù)預算[9]。到20世紀50年代末，績效預算的早期實踐逐漸結(jié)束，這段時期的改革被后來的研究者統(tǒng)稱為“傳統(tǒng)績效預算”。在曇花一現(xiàn)的傳統(tǒng)績效預算探索中，預算當局將關注點從控制轉(zhuǎn)向管理，制定了一系列考評辦法和績效標準。這一時期的改革體現(xiàn)了公眾對提高財政透明度的要求，預算的投入、成本、產(chǎn)出和效益受到了更多的關注。

在傳統(tǒng)績效預算的實踐中，預算和績效往往體現(xiàn)為相互分離的兩個單元，預算和績效管理一體化更是無從談起。在傳統(tǒng)績效預算中，缺少明確的目標設定，預算數(shù)據(jù)的累積甚至達到了只有專家級人士才能理解的程度，在這種小圈子內(nèi)很容易“玩弄預算游戲(play budget games)”。大量的文本工作使得預算系統(tǒng)的管理效率黯然失色，這些數(shù)據(jù)對政策制定者“繪制未來路線圖”而言如同雞肋[10]。許多地方政府致力于在預算編制領域顯示其開展了績效預算，然而預算決策在實質(zhì)上并未受到績效指標和績效評估的更多影響。這種“新瓶裝舊酒”式的“績效裝飾預算”，也是傳統(tǒng)績效預算在后來的實踐中被放棄或修改的原因所在[11]。

(二)關注事前事后的預算和績效管理一體化時期

沉寂了將近二十年后，績效預算在20世紀80年代開始復蘇。20世紀80年代初，一方面由于各發(fā)達經(jīng)濟體面臨著各種經(jīng)濟、政治和社會危機，另一方面由于私營企業(yè)率先進行的管理創(chuàng)新取得了巨大成效，號稱政府再造的“新公共管理運動”興起?？冃Ч芾碇饾u成為政府再造的有效工具，新一輪績效預算改革開始萌生。20世紀90年代，一些發(fā)達國家開始了以結(jié)果為導向的績效預算改革。相比傳統(tǒng)績效預算，新績效預算更加注重“結(jié)果”而不是“產(chǎn)出”，同時配套了立法體系、評價體系以及政府會計體系等多方面的系統(tǒng)支持。在這一階段，績效目標設置和績效評價報告的編制，成為預算與績效管理在事前和事后融合的主要方式，二者的一體化程度進一步加深。

這一時期的改革體現(xiàn)了“以目標為導向”的預算編制方式?？冃繕说拇_定是編制部門預算的前提和依據(jù)，部分國家以多年期的戰(zhàn)略目標作為指導來編制年度績效目標，進而指導年度預算編制和執(zhí)行。例如，美國1993年《政府績效與結(jié)果法案》要求各部門制定年度績效計劃，以說明自己的活動如何有助于年度目標的實現(xiàn)[12]。部分國家則引入合同管理的方法，進一步確定部門的績效目標。例如，英國的公共服務協(xié)議以及丹麥以結(jié)果為導向的績效協(xié)議，均通過這種績效合同的方式來確定部門的績效目標和績效指標。除了戰(zhàn)略規(guī)劃和績效目標之外，年度績效報告也是這一時期績效預算改革的重點內(nèi)容。英國、丹麥的績效協(xié)議中要求提交年度績效報告，以考核合同中目標的完成情況。澳大利亞要求所有部門必須公布績效評價結(jié)果，并由財政部進行匯總和公開。由此可見，關注事前的績效目標設置以及事后的績效評價和績效報告編制，是這一階段預算和績效管理一體化改革的重點。

(三)追求全過程與前瞻性的預算和績效管理一體化時期

在事前績效目標和事后績效評價的基礎上，21世紀以來，績效預算改革更加注重預算和績效在全過程上的整合，并注重績效對預算決策的先導性作用。2001年8月，美國宣布了一項改革政府管理和提高聯(lián)邦項目績效的議案，稱為“總統(tǒng)管理議程”，其目的在于解決一些長期問題并提高政府績效，包括5項改革動議，其中之一便是“預算與績效一體化動議”。該動議將績效目標和績效評價同預算過程聯(lián)系了起來，要求在各部門協(xié)調(diào)配合的基礎上，通過績效計劃和目標設定、產(chǎn)出和成本核算以及績效評價等多過程操作，提高項目績效，改善財政資源配置格局[13]。在預算與績效一體化動議的指導下，聯(lián)邦政府可以通過績效指標來衡量計劃和支出取得的成果。社會保障局等具體業(yè)務部門也在動議的基礎上改進技術(shù)和業(yè)務流程，提高了生產(chǎn)力。此外，其他一些國家也在不斷探索績效跟蹤的階段性報告，以期盡可能縮短績效監(jiān)督和報告的時間間隔。英國自2002年起將以往每年春季(第二季度)一次的績效報告調(diào)整為每年兩次，增加秋季(第四季度)績效報告[14]。在新西蘭，可以在結(jié)果、中間結(jié)果(或影響)、產(chǎn)出三個層級對每個部門的績效進行測算和評估，進而對發(fā)展趨勢進行全時段監(jiān)控[15]。代表美國和加拿大財政官員的政府財政官員協(xié)會在對績效監(jiān)督的建議中，推薦使用管理信息系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)收集和分析，使預算績效監(jiān)控不再依賴靜態(tài)的、孤立的報告[16]。

在績效預算的發(fā)展過程中，將績效信息運用到預算決策，即預算和績效管理一體化的前瞻性目標的實現(xiàn)，對于各國而言仍舊是一件非常困難的事。2007年，OECD根據(jù)績效信息在預算決策中的應用情況，將績效預算區(qū)分為展示型績效預算(presentational performance budgeting)、告知型績效預算(performance-informed budgeting)和直接型績效預算(direct performance budgeting)。展示型績效預算將績效信息與資金分配一起呈現(xiàn)，但不一定將績效信息應用于預算決策；在告知型績效預算中，績效信息能夠明確影響資金分配，但仍然受到其他因素的影響；而在直接型績效預算中，資金分配與產(chǎn)出和成果嚴格相關[17]。2018 年，OECD在關于績效預算的調(diào)查中增加了“管理型績效預算(managerial performance budgeting)”這一新的類型，預算和績效信息的使用對組織行為和組織管理產(chǎn)生的影響開始成為績效預算的關注重點[18]。

一項調(diào)查顯示，澳大利亞、意大利、波蘭等10個OECD成員國實行展示型績效預算；法國、日本、韓國等12個OECD成員國采用告知型績效預算，挪威、加拿大等8個成員國則實行管理型績效預算[19]。由此可見，績效信息在何種程度上應用于預算決策決定了績效預算的實現(xiàn)程度。但從目前來看，真正意義上的直接型績效預算還是難以實現(xiàn)的，在預算決策中“參考”績效信息是大多數(shù)國家的理性選擇。特別是，仍有不少國家的績效信息與預算文件是相互分離的，在預算決策中很少甚至并不參考績效信息。因此，即使績效預算的改革經(jīng)歷了漫長又復雜的過程，現(xiàn)階段也不能完全判斷在某些國家中是否真正實現(xiàn)了預算和績效管理的一體化。

三、中國預算和績效管理一體化改革的實踐探索

(一)預算和績效管理一體化的發(fā)展路徑

中國預算和績效管理一體化的發(fā)展進程，其實可以追溯到預算績效管理的早期嘗試。在“預算和績效管理一體化”這一名詞出現(xiàn)之前，將績效融入預算過程的實踐從未停止過。在這一概念提出之后，一體化進程逐步覆蓋預算績效管理的全過程，各地也不斷探索多系統(tǒng)、多平臺的管理技術(shù)整合。預算和績效管理一體化沿著“事后—事前事后—全過程”的脈絡展開，呈現(xiàn)方興未艾之勢。

1.績效融入預算管理的初步探索

2003年黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”，由此拉開了預算績效管理改革的序幕。將“績效”的理念融入預算過程，也逐漸成為預算管理改革的重要內(nèi)容。在改革之初，績效與預算管理的融合主要體現(xiàn)在績效評價階段，特別是事后評價階段，具有事后一體化的特征。在實踐中，各地不斷探索對預算項目和資金使用的績效評價，頒布省級或市級《項目支出預算管理暫行辦法》《部門預算項目支出績效考評管理辦法》《關于開展財政性資金項目支出績效評價工作的意見》等文件，對評價的內(nèi)容、方法、指標、組織和結(jié)果應用提出了要求，并著手對重點項目開展績效評價。

在預算和績效管理事后一體化的基礎上，對于績效目標的設置和審批逐漸成為預算績效管理的重點，一體化進程向事前階段推進。2015年5月，財政部印發(fā)《中央部門預算績效目標管理辦法》，對各類績效目標的設定、審核、批復、調(diào)整和應用做出了規(guī)范，預算績效目標編制和審批作為改革的重要內(nèi)容成為指引各地預算績效監(jiān)督、評價的重要依據(jù)。由此可見，預算和績效管理一體化逐漸從單純的事后向著事前事后并重拓展。

2.預算和績效管理一體化向全過程縱深推進

隨著2018年《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出“預算和績效管理一體化”的改革要求，預算和績效管理的全過程一體化模式日漸清晰。將績效融入預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，從而形成包括事前績效評估、事中績效監(jiān)控、事后績效評價的全過程一體化運行機制(1)對于“評估”和“評價”，在中國預算績效管理實踐中多使用“事前績效評估”和“事后績效評價”的術(shù)語區(qū)分，這其實是頗為牽強的。在漢語語境下，“評估”和“評價”本來就是相近的概念，并沒有嚴格意義上的“前后”之分，甚至在國際實踐中還存在“評價”側(cè)重于事前、“評估”側(cè)重于事后的相反情況。例如，在OECD發(fā)展援助委員會發(fā)布的《評估和面向結(jié)果管理的關鍵術(shù)語》中，便將“評價(appraisal)”定義為在投資決策之前，對一項活動的目標相關性、可行性和潛在的可持續(xù)性進行的全面評價；而將“評估(evaluation)”定義為系統(tǒng)和客觀地評判一個正在實施的或已完成的項目、計劃或政策，包括其設計、實施和結(jié)果。，是最近一段時間改革的重點目標。例如，上海市黃浦區(qū)圍繞全過程績效管理，從預算決策環(huán)節(jié)項目評估管理、預算編制環(huán)節(jié)績效目標全覆蓋、預算執(zhí)行環(huán)節(jié)績效監(jiān)控、決算環(huán)節(jié)多維評價以及評價結(jié)果應用多環(huán)節(jié)出發(fā)，深入推進預算和績效管理一體化[20]。各地在實踐中，還探索以績效目標全覆蓋為抓手，將績效目標貫穿到預算管理全過程，輔之以項目事前評審、績效跟蹤監(jiān)控以及績效結(jié)果應用的配套制度，以期解決預算與績效“兩張皮”的頑疾。

3.多體系、多平臺協(xié)同助力預算和績效管理一體化

在預算和績效管理一體化的制度體系建設上，各地系統(tǒng)貫徹《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》精神，結(jié)合本地實際，出臺了《關于全面推進預算績效管理的實施意見》《關于全面實施預算績效管理的通知》等指導性文件，并通過《預算事前績效評估管理暫行辦法》《部門績效管理考核辦法(試行)》等具體操作性規(guī)程，為本地推進預算和績效管理一體化提供了依據(jù)。

同時，管理信息系統(tǒng)的建設也是各地推進預算和績效管理一體化的著力重點。各地或?qū)⒇斦芾硇畔⑵脚_與預算績效管理系統(tǒng)對接，或?qū)υ行畔⑵脚_(如預算管理一體化系統(tǒng))進行基于績效的系統(tǒng)改造和升級，有效提升了績效管理效能。進一步地，部分省市嘗試采用信息系統(tǒng)實時監(jiān)控績效目標完成和預算資金執(zhí)行情況，并構(gòu)建省市一級的財政綜合信息系統(tǒng)，憑借基礎平臺庫和歷史業(yè)務庫的存儲結(jié)構(gòu)，支撐財政數(shù)據(jù)的集中部署[21]。

(二)預算和績效管理一體化的主要挑戰(zhàn)

從發(fā)達經(jīng)濟體的改革進程來看，預算和績效的融合是績效預算得以成功的根本所在。隨著績效預算的不斷發(fā)展，預算和績效管理一體化也從關注事前事后一體化，走向關注全過程、注重前瞻性的當代主流模式。中國預算和績效管理的一體化也將呈現(xiàn)大體上類似的變化過程。面向高質(zhì)量發(fā)展的新時代，預算和績效管理一體化在制度基礎、前瞻性、部門協(xié)調(diào)等方面面臨著一些新的挑戰(zhàn)。

1.法律制度基礎仍需進一步加強

法治化是制度有效運行的基本前提。當前，中國預算和績效管理一體化改革舉措，主要體現(xiàn)在《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》和《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》等綱領性文件中。上述宏觀指導性規(guī)范并沒有對預算和績效管理一體化的具體定義和目標加以細化界定?！吨腥A人民共和國預算法》作為引領預算決算的編制、審查、批準、監(jiān)督，以及預算的執(zhí)行和調(diào)整的基本法律，也未能從法律的高度對預算和績效管理一體化的具體目標、要求、原則以及方法等做出具體規(guī)定。部分省市雖已宣稱實現(xiàn)了預算和績效管理一體化，但一體化的客觀判別標準仍舊付之闕如。

綜觀一些國家績效預算的實施過程，預算和績效管理一體化大多具備強有力的法律支撐。澳大利亞的《預算誠實憲章》和《財政管理及問責法案》、新西蘭的《財政責任法案》，都對預算和績效管理的深度融合提出了具體要求。而美國的《政府績效與結(jié)果法案》《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》以及日本的《政策評價法案》，更是專門針對預算績效管理的法案。如何推進預算和績效管理一體化在法律層面上的制度建設，無疑是重要一環(huán)也是基礎一環(huán)。

2.績效信息的先導性作用不強

《中華人民共和國預算法》要求“各級預算應當參考上一年預算執(zhí)行情況、有關支出績效評價結(jié)果和本年度收支預測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進行編制”，這充分體現(xiàn)了績效評價結(jié)果在預算編制中的參考性作用?？冃Ш皖A算同步推進是當前預算管理改革的主要方向，但受到“績效噪聲”[22](2)“績效噪聲”是指一些主觀的利己主義因素，或者客觀的環(huán)境因素對績效結(jié)果的影響。以及政策剛性等影響，新一年度的預算資金安排未必能夠基于績效評價結(jié)果而適時調(diào)整[23]，往往難以實現(xiàn)績效對預算決策的先導性作用。

在已經(jīng)初步構(gòu)建預算績效結(jié)果應用機制的地區(qū)，由于并未形成統(tǒng)一的評價結(jié)果應用管理辦法，結(jié)果應用標準的不統(tǒng)一又成為重要問題。以目前已形成績效結(jié)果應用機制的三個國內(nèi)樣本城市為例，一方面，這三個城市對項目績效評價結(jié)果的等級評定存在差異，另一方面，對于不同等級的預算項目，其下年預算的核減比例也頗為不同，這種雙重差異的疊加帶來了預算績效結(jié)果應用的區(qū)域異質(zhì)性(詳見表1)。在后續(xù)改革中，應在加強預算決策中績效信息使用的同時，盡可能統(tǒng)一評價等級設置及結(jié)果應用標準，提高績效信息使用的規(guī)范性。

表1 預算績效結(jié)果應用的地區(qū)差異

資料來源：由筆者根據(jù)三市強化績效評價結(jié)果應用的相關政策整理而成。

3.部門間的協(xié)調(diào)還需進一步加強

預算管理過程需要支出部門、財政部門、立法監(jiān)督機構(gòu)以及審計機關的共同協(xié)作，故而將績效理念融入預算的過程中，也同樣需要多部門的協(xié)調(diào)。當前人大和審計機關已經(jīng)通過聽取績效工作報告、開展預算績效聽證會和發(fā)布績效審計報告等形式參與到預算績效管理的過程中。但人大和審計機關作為外部績效監(jiān)督主體，與預算資金的直接聯(lián)系仍然較弱，審計機關的獨立性也有待進一步加強。

從各國實踐來看，獨立于具體支出部門之外的績效審計，以及立法機構(gòu)的議會委員會(如韓國國會預算辦公室、尼日利亞國會預算與研究辦公室、烏干達議會預算辦公室等)對于外部績效審計報告的分析，已成為立法機構(gòu)和審計機關直接參與預算績效管理的重要形式。在中國預算和績效管理一體化發(fā)展過程中，應進一步加大外部監(jiān)督主體的參與度，明確立法機構(gòu)和審計機關的績效監(jiān)督職責與監(jiān)督方式，進一步形成內(nèi)外部主體協(xié)調(diào)統(tǒng)一的預算和績效管理一體化模式。

四、中國預算和績效管理一體化的改革方向

(一)預算和績效管理一體化的制度維度

預算和績效管理一體化建設需要法律法規(guī)和規(guī)范標準的支撐，制度建設維度是其他維度的重要基礎和支柱。

一方面，在法律層面，可以考慮在《中華人民共和國預算法》下設立專門的預算編制、執(zhí)行以及績效管理相關法律法規(guī)，進一步推動預算法律制度體系的建設。當前中國稅收法律體系包括企業(yè)所得稅法、資源稅法、環(huán)境保護稅法等多部實體法律，其立法進程仍在加速推進，而預算作為財政資金運行和管理的總樞紐，更加需要一套系統(tǒng)性法律體系的支撐。在預算法律體系中，預算績效管理的相關法律法規(guī)是必需的一部分。將預算和績效管理一體化的主體職責、規(guī)范標準、流程以及技術(shù)方法等重要元素通過法律的形式加以相對固定，預算和績效管理一體化的推進便有法可依、有據(jù)可循。

另一方面，預算和績效管理一體化的制度體系建設需要一套規(guī)范化的技術(shù)標準體系?？梢灾贫ㄅc法律法規(guī)相配套的預算和績效管理一體化規(guī)范以及預算和績效管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標準，作為具體實施的規(guī)范和技術(shù)指導，從而明確其實施原則、總體目標、數(shù)據(jù)標準等。這樣，績效評價結(jié)果也會有統(tǒng)一的評級標準和應用標準，各地可以在共性標準的基礎上進行細化，在保證標準統(tǒng)一的同時，充分體現(xiàn)各地區(qū)的個性化特征。

(二)預算和績效管理一體化建設的主體維度

預算績效管理的主體包括具體支出部門、財政部門等內(nèi)部主體，以及人大和審計機關等外部主體。預算和績效管理一體化的主體維度建設，應在明確各主體職責的基礎上，形成多元主體協(xié)同推進的預算績效管理新模式。

首先，對于具體支出部門而言，各部門既是預算管理的第一責任主體，也是績效管理的第一責任主體[24]。在預算和績效管理一體化的實施過程中，支出部門承擔了運用績效信息、開展績效監(jiān)控以及績效自評的重要職責，但也存在逃避監(jiān)督、夸大績效結(jié)果等趨利性傾向。因此，在保證支出部門在目標指標設置、績效自評等方面的自主性的同時，應通過獎懲機制和問責機制的建立，確保支出部門如實開展績效自評，充分運用績效評價結(jié)果。

其次，人大、審計機關和社會公眾作為預算績效管理的重要外部主體，需要進一步強化自身的績效監(jiān)督技術(shù)水平。在聽取績效報告和委托第三方進行績效監(jiān)督的基礎上，開展預算績效評價和審計方法的系統(tǒng)培訓，不斷完善預算監(jiān)督的技術(shù)方法，從而主動參與到預算績效的考核當中，增強外部監(jiān)督主體參與預算績效管理的直接性與權(quán)威性。

最后，財政部門作為連接各主體的樞紐，具有實施預算績效管理的較多經(jīng)驗。進一步地，可以嘗試將新興信息技術(shù)手段融入預算績效管理過程，通過大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)，改變以往對重大項目、政策進行績效跟蹤和評估的抽樣性評價模式，實現(xiàn)各級財政對本級項目、政策的全樣本績效管理。

(三)預算和績效管理一體化的流程再造

當前中國實行“二上二下”的預算編制流程，其中“一上”是指各部門首先上報建議數(shù)。但各部門由于預判到上級主管部門會削減上報的預算建議數(shù)，難免會盡可能地多報預算，導致上報建議數(shù)流于形式(也就是所謂的“頭戴三尺帽，攔腰砍一刀”)。而“一下”與“二上”之間的間隔時間過短，又容易出現(xiàn)各部門上報部門預算潦草了事的情況。因此，可以嘗試打破已然不適應改革要求的“二上二下”預算流程，適時取消流于形式的“一上”階段，重視“一下”預算控制數(shù)的合理性與硬約束，并且拉長“一下”與“二上”之間部門編制預算草案的間隔時間。此外，當前在預算編制的過程中，人大的預算監(jiān)督工作主要在本級財政預算草案和部門預算編制大體完成之后才能實質(zhì)性啟動，并在這一階段進行績效目標的審核。為進一步提高績效目標對預算的引導作用，可以在“二上”和“二下”之間的早期階段，加入人大對績效目標的審查環(huán)節(jié)，使績效目標真正成為預算安排的“前置條件”。

此外，在預算績效監(jiān)督和績效評價的過程中，也可以嘗試通過技術(shù)創(chuàng)新和方法進步，在預算執(zhí)行過程中開展實時績效評價，從而將績效評價的介入節(jié)點提前。一方面，在預算執(zhí)行過程中，可以根據(jù)實時性的績效評價結(jié)果來縮短預算調(diào)整周期，及時對績效不佳的項目進行動態(tài)預算優(yōu)化。另一方面，在下一期預算編制時，也可以應用上一期的實時績效評價結(jié)果，提高績效信息的可獲得性，以避免出現(xiàn)在預算決策時有參考績效信息“之心”，卻無績效信息“之材料”的情況。

(四)預算和績效管理一體化的技術(shù)支撐

無論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化還是政府治理領域，以創(chuàng)新驅(qū)動代替?zhèn)鹘y(tǒng)要素驅(qū)動的優(yōu)勢已逐步顯現(xiàn)[25]，技術(shù)維度也是預算和績效管理一體化的重要方面。預算和績效管理一體化建設，可以通過“數(shù)據(jù)庫建設—數(shù)據(jù)庫共通—信息平臺建設”這樣一個發(fā)展路徑，實現(xiàn)預算和績效管理的技術(shù)一體化。

首先，在各部門內(nèi)部，建立績效數(shù)據(jù)和預算數(shù)據(jù)一體化數(shù)據(jù)庫，通過對二者的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)接口以及數(shù)據(jù)存儲等進行標準同步，形成預算數(shù)據(jù)和績效數(shù)據(jù)的同步上傳、同步分析、同步處理，做到“有一步預算，就有一步績效”。

其次，建立各支出部門、財政部門、人大、審計機關之間的數(shù)據(jù)共享共通平臺，為跨部門、跨層級、跨地區(qū)的數(shù)據(jù)通、業(yè)務通提供有效支撐[26]。

最后，進一步將績效管理引入“賬戶資金運行管理系統(tǒng)”“財政資金網(wǎng)上監(jiān)管系統(tǒng)”“預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)”，并做好不同系統(tǒng)之間的信息整合，通過全國統(tǒng)一的預算績效信息平臺建設，有效推動對預算資金使用的實時績效跟蹤。

此外，預算和績效管理一體化與政府會計系統(tǒng)、中期預算以及參與式預算等其他管理工具的結(jié)合，也有助于推動預算和績效管理前瞻性一體化的實現(xiàn)。例如，通過推進權(quán)責發(fā)生制政府會計改革、完善會計信息監(jiān)控和政府會計信息系統(tǒng)等方式，可以進一步推進績效信息的公開和披露[27]。將一體化的時間維度拓展至3～5年的中期，運用中期財政規(guī)劃來引領中期績效目標設置，并在中期績效目標下對年度預算績效管理工作進行引導，可以進一步增強財政的可持續(xù)性與擴展財政政策空間。當前，人大定期聽取預算績效管理工作實施以及績效評價結(jié)果的報告，已經(jīng)成為各地推進人大預算績效監(jiān)督的主要形式[28]。進一步地，可以將參與式預算的方法融入預算績效管理之中，將績效聽證會與預算聽證會有機整合。通過人大、社會公眾在預算編制和執(zhí)行階段，對績效管理工作進行動態(tài)監(jiān)督和獎懲問責，進一步拓寬預算和績效管理一體化的時空覆蓋范圍。