司洪杰

一、引言

新政府會計制度為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財務(wù)管理制度帶來了好的改變，但是新制度也帶來了一些問題。本文主要探討的是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會計賬上存在的較大數(shù)額往來款問題。這些問題形成原因較為復(fù)雜、數(shù)額大、時間長，已經(jīng)難以支付或清收了?，F(xiàn)行制度下核銷手續(xù)復(fù)雜，造成了往來款項長期掛賬的問題，也導(dǎo)致了會計信息嚴(yán)重失真。如何解決這一系列問題，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對其進(jìn)行思考。

二、新政府會計制度出臺的背景及意義

政府會計制度改革以前，政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系一般采用的是收付實現(xiàn)制，主要提供反映預(yù)算收支執(zhí)行情況的決算報告為目的，實際執(zhí)行中存在許多不足之處。首先是無法準(zhǔn)確、完整反映政府資產(chǎn)負(fù)債“家底”，以及政府運行成本等情況。第二是難以滿足編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告的信息需求。第三是不同部門、單位的會計信息可比性不高，通過匯總、調(diào)整編制的政府財務(wù)報告信息質(zhì)量較低。由此，面對新形勢，必須對政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行改革。當(dāng)然，這一改革也有著深刻的意義。是服務(wù)全面深化財稅體制改革的重要舉措，對于提高政府會計信息質(zhì)量、提升行政事業(yè)單位財務(wù)和預(yù)算管理水平、全面實施績效管理、建立現(xiàn)代財政制度具有重要的財政支撐作用，在我國政府會計發(fā)展進(jìn)程中具有劃時代的重要意義。

三、基層鄉(xiāng)政府往來款項核算中存在的問題

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往來款項目前存在以下幾個問題。第一，會計科目應(yīng)用不規(guī)范，存在違規(guī)問題。這一問題主要表現(xiàn)在界限不清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單位往來款項科目與支出科目的界限不明晰，應(yīng)當(dāng)計入收入的款項或者是應(yīng)該上繳的款項卻被當(dāng)作暫收暫付款項處理，往來款項虛增，財政收入截留。還有年末單位往來款項年末不清理結(jié)賬，預(yù)算收支無法準(zhǔn)確確認(rèn)，從而導(dǎo)致單位年度預(yù)算執(zhí)行情況無法明晰地被反映出來。另外單位使用實體資金墊付的相關(guān)支出不核算往來，導(dǎo)致賬目不清，資金混用。第二，往來款項數(shù)額大，掛賬時間長。根據(jù)財政部的調(diào)研情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的應(yīng)收款項和應(yīng)付款項數(shù)額普遍較大，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到了近千萬元的大額，近百萬元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占比也不小。應(yīng)收款項拖欠的時間長，三年內(nèi)的往來款項占比低于10%，五年以上的高于50%。這樣一來壞賬多，往來款項賬齡長，大大增加了清理難度。第三，賬務(wù)不清。這個方面的問題主要由于兩個問題導(dǎo)致，一方面是人工記賬和計算機(jī)處理的過渡問題，因為賬目明細(xì)設(shè)置的不規(guī)范，導(dǎo)致了銜接不緊密，不完全;另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的會計大多為兼職會計，而非政府專業(yè)會計，且人員流動的存在，頻繁更換會計，導(dǎo)致賬目的錯記漏記，串戶多記等情況時常發(fā)生，這也導(dǎo)致了往來款項核算困難。第四，單位領(lǐng)導(dǎo)不夠重視。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)比較關(guān)心財務(wù)賬目的問題，但是存在個別領(lǐng)導(dǎo)、注重業(yè)務(wù)、輕視財務(wù)問題，對于應(yīng)收款項認(rèn)知方面缺乏，只有簽字借出時對于款項有了解，但不注意收回管理，也不會主動對賬和催收，借款人也不積極清理，導(dǎo)致了往來款項數(shù)額越積越多。第五，往來款項被用來實現(xiàn)結(jié)余資金轉(zhuǎn)移。近幾年財政為了盤活資金，加大了結(jié)余資金的收繳力度，存在個別鄉(xiāng)政府通過往來科目突擊花錢或通過個人借款方式轉(zhuǎn)移資金，以此來規(guī)避資金收回。

四、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施新政府會計制度面臨的挑戰(zhàn)

在探析基層鄉(xiāng)政府往來款項存在的問題，還要注意到新制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實施過程中存在的挑戰(zhàn)。其一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政人員財務(wù)工作意識淡薄。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層人民的生活最為貼近，其事務(wù)也是瑣碎繁雜，政府行政人員在日常工作時，往往優(yōu)先考慮自身利益，主要專注于一些對自身晉升崗位有益的事務(wù)，疏于對財務(wù)工作的重視，甚至有些觀念停留在“公家錢又不進(jìn)自己口袋”。正是因為存在這樣的觀念，在提供財務(wù)工作必需的一些信息時他們也不能積極配合，保證財務(wù)工作的順利進(jìn)行。然而在新制度下，權(quán)責(zé)發(fā)生制更需要各部門的支持與配合。這就是一大挑戰(zhàn)。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員對于會計信息的利用率極低，對于會計工作重視度不夠，他們只關(guān)心資金是否可以順利支出。政府會計信息體現(xiàn)的是政府受托責(zé)任，也是現(xiàn)代政府公共財政，新制度下的權(quán)責(zé)發(fā)生制與以往的收付實現(xiàn)制有著本質(zhì)區(qū)別，其對專業(yè)性要求高，編制政府綜合財務(wù)報告以及體現(xiàn)行政運行成本的工作復(fù)雜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員如果不能對會計信息有較好的認(rèn)知和重視程度，那么新制度在實施過程中就會困難重重。

其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財會隊伍需要專業(yè)化建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財會隊伍專業(yè)化不足的問題其實是一個普遍現(xiàn)象了，財務(wù)人員晉升空間小，工作瑣事繁雜，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財會隊伍中缺乏專業(yè)的財會人才，現(xiàn)有的財務(wù)人員繼續(xù)教育培訓(xùn)也不夠。受到機(jī)構(gòu)和地域的限制，越來越少的年輕人愿意留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)擔(dān)任財會工作，現(xiàn)有的會計工作人員老齡化嚴(yán)重，學(xué)歷較高的也不愿意加入到其中。財務(wù)人員的學(xué)習(xí)機(jī)會比較局限，外出學(xué)習(xí)交流機(jī)會極少，上級財政部門也疏于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的再培訓(xùn)，不能給予充分的具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理不規(guī)范。這一現(xiàn)象也是普遍現(xiàn)象了。主要表現(xiàn)在收支不及時，也未履行嚴(yán)格的程序，報銷手續(xù)不健全，支出無預(yù)算，報支無標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府瑣事多，處理時間長，這就導(dǎo)致債務(wù)、債權(quán)頭緒多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能及時清理賬目，掛賬時間長，這就導(dǎo)致了壞賬問題。缺乏完善的年終存貨、固定資產(chǎn)的盤點制度，導(dǎo)致賬實不相符的現(xiàn)象普遍存在。這些問題也是新制度實施的極大絆腳石，嚴(yán)重影響了權(quán)責(zé)發(fā)生制下相關(guān)費用的確認(rèn)。

其四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制制度建設(shè)不健全。會計信息的質(zhì)量僅僅依靠政府行政人員的自身規(guī)范來保證是幾乎不可能的，還是需要良好的內(nèi)部控制制度來保證，確保會計記錄與實物的對比與修正，嚴(yán)防舞弊。制度雖然有，但是流于形式。2014年實施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，在許多地區(qū)的實施并沒有落實到實處，僅僅是一個形式，一項事務(wù)依舊是從決策到實施都只由一個人負(fù)責(zé)到底。新制度的實施還是需要內(nèi)部控制作為保障，也就是健全內(nèi)部控制機(jī)制。尤其是公共基礎(chǔ)設(shè)施，需要建設(shè)部門的配合，在資產(chǎn)清查環(huán)節(jié)更是需要各部門協(xié)同處理，資產(chǎn)的使用管理與報廢也需要相關(guān)部門通力協(xié)作，以保證新制度的有效實施。

其五，鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息化建設(shè)支撐不足。受地域和機(jī)構(gòu)的限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政信息化水平較低，一般都是根據(jù)上級部門的要求來部署財政軟件和進(jìn)行信息化建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府比較被動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用的財務(wù)軟件也多是單機(jī)軟件，功能單一，各項業(yè)務(wù)使用的財務(wù)軟件還各不相同，沒有做到整合統(tǒng)一。這樣完整地工作在業(yè)務(wù)流程上只能被分割成獨立的體系，僅僅是財務(wù)方面的數(shù)據(jù)還存在著壁壘。一方面信息不能得到整合，另一方面也加大了工作量，最終導(dǎo)致一加一小于二的效果。新制度的實施還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財會信息技術(shù)的升級來保駕護(hù)航，打通信息壁壘，融合財務(wù)會計和預(yù)算會計，實現(xiàn)一加一大于二的效果。實現(xiàn)信息統(tǒng)一，減少不必要的工作量，提升效率，同時也保證信息數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性。

五、基層鄉(xiāng)政府往來賬目管理辦法

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政人員需要提升財務(wù)意識，重視往來賬的管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人、領(lǐng)導(dǎo)必須強化責(zé)任意識、會計主體意識、法制觀念，提高思想覺悟，認(rèn)真領(lǐng)會國家重大政策，增強政治責(zé)任感和歷史使命感，明確和履行職責(zé)，關(guān)鍵需要明確新制度實施的首要責(zé)任人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部需要加強宣傳教育，注重培訓(xùn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員的財務(wù)方面的能力，人人都要具備財務(wù)知識，充分認(rèn)識財務(wù)工作的重要性。對于新制度的實施要加強統(tǒng)籌規(guī)劃，保證實施的效果，完善內(nèi)部控制制度，不定期督促檢查，各部門通力合作。

第二，制定往來賬款的清理方案，全面清理債權(quán)債務(wù)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)要根據(jù)自己的實際情況，成立清理機(jī)構(gòu)，梳理往來賬款，從形成原因入手，制定對應(yīng)的清理方案。對于預(yù)計可以收回的款項，加大清欠力度，保證清欠結(jié)果;對于壞賬也應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序上報，經(jīng)批準(zhǔn)后及時核銷。

第三，健全往來賬款管理制度，加強往來賬款動態(tài)監(jiān)控。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的實際情況，研究制定出符合本單位的往來賬款管理制度，指定專門負(fù)責(zé)人進(jìn)行賬款的管理，監(jiān)控核實每一筆賬款的情況，對于即將到期的賬款及時督促催收，發(fā)現(xiàn)賬款有異常及時向領(lǐng)導(dǎo)反映，降低壞賬風(fēng)險。舉借債務(wù)嚴(yán)格履行規(guī)定程序，從源頭上消除財務(wù)風(fēng)險。

第四，嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財務(wù)行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要定期公布財務(wù)管理情況，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財務(wù)管理制度。成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民主監(jiān)督小組，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、紀(jì)檢監(jiān)察、財政、工會、上級財政部門等人參加，定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財務(wù)情況進(jìn)行審核評價，提出改進(jìn)方向和具體措施。健全各項支出管理和審批制度，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長離任審計制度，審計結(jié)果出來前不得辦理離崗。進(jìn)一步規(guī)范財務(wù)報銷手續(xù)，限時辦理費用結(jié)算，避免出現(xiàn)因長時間未清賬而導(dǎo)致呆賬、壞賬。各項開支一律做到原始憑證合法，支出用途合規(guī)，有具體經(jīng)辦人，還有負(fù)責(zé)人和審批人的簽字，出現(xiàn)問題可以針對到個人協(xié)同解決。

第五，加強財會隊伍專業(yè)化建設(shè)。對于財會隊伍的專業(yè)化建設(shè)也需要加強，從專業(yè)能力到職業(yè)道德都需要對財務(wù)人員進(jìn)行審核，也要為他們定期提供專業(yè)上的培訓(xùn)和指導(dǎo)，為他們創(chuàng)造職業(yè)晉升空間。還要保證會計人員的專職性，對于財會工作的重視程度提升就表現(xiàn)在保持會計工作的獨立性。除特殊情況，應(yīng)當(dāng)保證會計人員不兼職其他崗位的業(yè)務(wù)。

第六，完善內(nèi)部控制制度建設(shè)。財政工作雖然不是政府部門的核心樞紐，但也牽動著各個部門的工作，因此各個部門應(yīng)當(dāng)是不僅依靠財政部門撥款進(jìn)行工作，更應(yīng)當(dāng)積極主動地參與到財會工作中，這方面的工作還需要內(nèi)部的控制制度來保障。因此應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部控制體系，明確第一責(zé)任人和控制體系主體。采取分級負(fù)責(zé)的機(jī)制，明確各部門的主要職責(zé)，將責(zé)任落實到個人，防止互相推卸責(zé)任，要確保這個控制制度實行的真實性，而不是走個過場流于形式。各級監(jiān)察部門、審計部門要對內(nèi)部控制制度進(jìn)行檢查，將工作落到實處，對于不能嚴(yán)格實施的情況問責(zé)到個人，逐步建立考核評價機(jī)制和考核結(jié)果公示制度，全方位保證工作的質(zhì)量和效果。

第七，打造統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息化平臺。當(dāng)下信息技術(shù)的高速發(fā)展，政府機(jī)關(guān)也在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，打破信息壁壘是當(dāng)前的熱議話題也是正在逐步做出改變的一個重要方面。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政信息也是同理。上級財政部門應(yīng)當(dāng)高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政信息化的工作，減少重復(fù)建設(shè)的資源浪費，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)信息化平臺，或者直接打入本級信息平臺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財會信息應(yīng)當(dāng)盡早告別功能單一的財務(wù)軟件時代，這也是為新政府會計制度的實施鋪路搭橋。

結(jié) 語

新《政府會計制度》在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施的過程中存在往來賬款核算的問題，究其根本還是在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門的一些問題，新制度下往來賬款的清理本身就是一個難題，但是想要從根本上杜絕此類現(xiàn)象的出現(xiàn)，還是要從源頭入手，也就是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有的人才、制度、信息技術(shù)等問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往來賬款核算問題的解決主要就是分兩步走，第一步解決表面的問題，也就是清賬，需要設(shè)立專門的清理機(jī)構(gòu)和合理的清理方案;第二步解決根源問題，也就是鎮(zhèn)政府財政工作所涉及的各個方面問題。建設(shè)財會人才隊伍、建立健全財務(wù)制度，既包括政府內(nèi)部財務(wù)行為的管理制度，也包括內(nèi)部控制制度，還要提升信息技術(shù)，要讓鎮(zhèn)政府的財政工作與新時代高速發(fā)展的信息技術(shù)接軌，利用高效的信息軟件實現(xiàn)財務(wù)工作的高效化。綜上所述，要想鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府順利實施新《政府會計制度》，必須解決兩個層面的問題，“兩手都要抓，兩手都要硬”，會計制度改革正當(dāng)時，只有積極做出響應(yīng)和改變，才能真正實現(xiàn)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的價值。

（作者單位：農(nóng)安縣哈拉海鎮(zhèn)綜合服務(wù)中心）