譚志國(guó)

2021年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議突出一個(gè)“穩(wěn)”字，并提出“適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資”。2022年1月10日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，要加快推進(jìn)十四五規(guī)劃綱要確定的102項(xiàng)重大工程項(xiàng)目。在穩(wěn)投資的背景下，近期，全國(guó)多個(gè)省、直轄市、自治區(qū)也陸續(xù)發(fā)布了《“十四五”基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)計(jì)劃》《2022年重點(diǎn)項(xiàng)目名單》等投資計(jì)劃，社會(huì)上也掀起了對(duì)穩(wěn)投資和適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資的討論熱潮。

適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資，必須充分認(rèn)識(shí)到目前地方政府財(cái)政資金普遍困難、隱性債務(wù)控制日趨嚴(yán)格、社會(huì)融資信用邊際尚未寬松的大背景。在當(dāng)前環(huán)境下，PPP模式或?qū)⒃谶m度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資、激發(fā)市場(chǎng)主體活力、促進(jìn)有效投資等方面發(fā)揮重大作用。

通過(guò)PPP模式引入社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以較好解決項(xiàng)目篩選問(wèn)題、解決政府當(dāng)期資金難題，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度、提高公共設(shè)施運(yùn)營(yíng)水平。社會(huì)資本在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資論證、作出投資決策時(shí)，會(huì)充分考慮項(xiàng)目本身的特性、地方政府履約能力以及融資環(huán)境等因素，市場(chǎng)無(wú)形之手會(huì)對(duì)促進(jìn)有效投資發(fā)揮積極作用。同時(shí)，PPP績(jī)效考核相關(guān)制度對(duì)未來(lái)的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效果具有一定的保證作用，可以有效提高建設(shè)進(jìn)度和運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平。對(duì)于地方政府而言，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資，應(yīng)積極推廣應(yīng)用PPP等有制度規(guī)范、相對(duì)成熟的投融資模式，謹(jǐn)慎使用尚未由制度規(guī)范、游走于政策邊緣、涉及隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的投融資模式。

在應(yīng)用PPP模式適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資時(shí)，建議重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作：

第一，做好地方政府整體的財(cái)政與投融資籌劃，“適度超前”不是“過(guò)度透支”，整體的投融資籌劃要建立在中長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)的基礎(chǔ)上。這里包含兩層意思，一是要做好整體投融資籌劃，二是確保財(cái)政可承受、可持續(xù)。其一，要做好整體投融資籌劃，需要對(duì)3-5年內(nèi)的投資項(xiàng)目需求進(jìn)行梳理，對(duì)地方財(cái)政資金情況和項(xiàng)目本身收益情況進(jìn)行預(yù)估和分析，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行研究論證，確定各項(xiàng)目的投資主體類型、投融資模式和支付路徑等，做好3-5年的資金平衡方案。通過(guò)整體投融資籌劃，哪些項(xiàng)目由政府直接投資、哪些項(xiàng)目需要地方平臺(tái)公司投資、哪些項(xiàng)目需要遴選社會(huì)資本投資，以及資金來(lái)源、投資模式和支付路徑等都一目了然，可以作為地方未來(lái)3-5年內(nèi)投融資工作的指導(dǎo)、參考。其二，要把握好“適度超前”不是“過(guò)度透支”。要堅(jiān)守PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任不超過(guò)一般公共預(yù)算支出10%的紅線約束，在對(duì)未來(lái)財(cái)政收支情況預(yù)估時(shí)要做到客觀、謹(jǐn)慎，要保障財(cái)政中長(zhǎng)期可承受、可持續(xù)。

第二，研究、完善公益性項(xiàng)目市場(chǎng)回報(bào)機(jī)制和對(duì)應(yīng)的交易結(jié)構(gòu)，多向市場(chǎng)要收益，少向財(cái)政要資金。大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目本身并不直接產(chǎn)生收益，或者能夠產(chǎn)生一定的直接收益，但并不能覆蓋投資和成本。但是，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目有著典型的外部性，項(xiàng)目建設(shè)會(huì)對(duì)周邊產(chǎn)業(yè)商業(yè)項(xiàng)目、區(qū)域綜合開發(fā)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等有較強(qiáng)的帶動(dòng)作用?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的這個(gè)特點(diǎn)就決定了，如果單純就項(xiàng)目論項(xiàng)目，那大多數(shù)項(xiàng)目的自償率都是比較低的，都是需要財(cái)政付費(fèi)的，或者有很高的財(cái)政付費(fèi)比重。如果能夠探索設(shè)立一些市場(chǎng)化機(jī)制，把基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的外部性定量化，讓受益者付費(fèi)，設(shè)計(jì)特定使用者付費(fèi)，或者把公益性項(xiàng)目和收益項(xiàng)目捆綁，而不是由財(cái)政直接去付費(fèi)，對(duì)于現(xiàn)階段投融資環(huán)境下的項(xiàng)目推進(jìn)會(huì)有很大幫助。這類似于之前生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域提出的資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制的建立，讓市場(chǎng)去檢驗(yàn)，讓市場(chǎng)來(lái)支付，或者在軌道交通領(lǐng)域推廣的TOD（Transit Oriented Development，即交通引導(dǎo)開發(fā)）模式、在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域推廣的EOD（EcologyOrientedDevelopment，即生態(tài)導(dǎo)向的發(fā)展）模式等，都屬于這個(gè)范疇，特別值得現(xiàn)階段探索、推進(jìn)。

第三，做好項(xiàng)目論證和市場(chǎng)測(cè)試，充分尊重市場(chǎng)的態(tài)度和市場(chǎng)的選擇，推出合適的項(xiàng)目、確定合適的規(guī)模、選擇合適的投資人伙伴、適用合適的融資方式。在適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資時(shí)，一定要尊重市場(chǎng)、敬畏市場(chǎng)。在選擇項(xiàng)目、設(shè)計(jì)項(xiàng)目邊界條件和交易結(jié)構(gòu)時(shí)，要做好充分的市場(chǎng)調(diào)研和市場(chǎng)測(cè)試工作，不能想當(dāng)然，否則將大大增加遴選成本，甚至導(dǎo)致招標(biāo)失敗。同時(shí)，對(duì)推出的項(xiàng)目要有“自知之明”，做到“心中有數(shù)”，定位的意向投資人伙伴要“門當(dāng)戶對(duì)”“價(jià)值觀相當(dāng)”，避免合作期的相互扯皮和不愉快。要正視融資難的問(wèn)題，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況和投資人自身需求，并綜合考慮當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)環(huán)境，選擇合適的融資方式。既要控制顯性的項(xiàng)目直接成本，也要通過(guò)提前籌劃以降低隱性的遴選成本、合作成本。這兩點(diǎn)沒有具體的數(shù)值，也無(wú)法直接反映在項(xiàng)目方案中，所以容易被忽視。

第四，要向必須要干、早晚要干的重點(diǎn)項(xiàng)目、民生工程和新型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?jī)A斜。適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資，要突出重點(diǎn)、有所側(cè)重、有所傾斜，不搞“撒胡椒面”。首先，對(duì)于必須要干、早晚要干的重點(diǎn)項(xiàng)目、民生工程等，要優(yōu)先考慮。其次，對(duì)于新型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目要有所傾斜。最近兩年，中央多個(gè)會(huì)議數(shù)次提到要加強(qiáng)新型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。如今，新經(jīng)濟(jì)、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)需要新型的基礎(chǔ)設(shè)施。新型基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于我們的城市智能化管理、國(guó)家信息安全、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等，會(huì)提供基礎(chǔ)性的支撐。新型基礎(chǔ)設(shè)施和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施不矛盾，它們有著基礎(chǔ)設(shè)施的特有屬性，有一定的共同點(diǎn)。二者同樣作為公共設(shè)施和公共服務(wù)，都有一定的外部性，投資比較大，周期比較長(zhǎng)，甚至很多沒有直接的回報(bào)路徑。所以，在應(yīng)用PPP模式適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資時(shí)，建議統(tǒng)籌好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，適度向新型基礎(chǔ)設(shè)施傾斜，引入優(yōu)秀的社會(huì)資本，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，激活高質(zhì)量發(fā)展新動(dòng)能。

第五，準(zhǔn)確、科學(xué)理解PPP規(guī)范發(fā)展、隱性債務(wù)防控相關(guān)政策要義，平衡好“穩(wěn)投資”和“防風(fēng)險(xiǎn)”的關(guān)系，切勿過(guò)度解讀、簡(jiǎn)單加碼，以致裹足不前，影響穩(wěn)定發(fā)展大局。應(yīng)用PPP模式適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資，要客觀看待PPP的作用，辯證看待規(guī)范和發(fā)展的關(guān)系。近兩年，部分地區(qū)出現(xiàn)“談P色變”的現(xiàn)象，不少人錯(cuò)誤地把PPP和隱性債務(wù)關(guān)聯(lián)起來(lái)。PPP不能包治百病，但是也不能把它妖魔化，它的應(yīng)用范圍和作用要去正確地看待。同時(shí)，對(duì)于PPP的規(guī)范和PPP的發(fā)展，也要辯證地去看待。在有些地方就出現(xiàn)了一種現(xiàn)象，因?yàn)镻PP的規(guī)范運(yùn)作而停止了PPP。要準(zhǔn)確理解PPP規(guī)范和發(fā)展的關(guān)系，規(guī)范是基礎(chǔ)，是條件，是前提，規(guī)范的目的最終還是發(fā)展，不能以“PPP的規(guī)范”為理由而叫停PPP，我們的目的還是為了發(fā)展。要準(zhǔn)確理解PPP規(guī)范發(fā)展和隱性債務(wù)防控的關(guān)系以及政策要義，不能過(guò)度解讀，不能簡(jiǎn)單加碼，更不能錯(cuò)誤理解、粗暴執(zhí)行。適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資，必須要平衡好“穩(wěn)投資”和“防風(fēng)險(xiǎn)”的關(guān)系，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位：中國(guó)投資咨詢有限責(zé)任公司）

（責(zé)編：戎素梅）