摘要：自20世紀80年代PPP模式被引入我國以來，在公共產品和服務供給方面發(fā)揮了重要作用，但PPP項目泛化、異化帶來的隱性債務風險也不容忽視。大規(guī)模PPP項目泛化、異化會增加地方政府隱性債務風險，扭曲宏觀調控機制，甚至嚴重干擾地方政府財政良性循環(huán)，威脅金融生態(tài)安全，影響社會經濟健康發(fā)展。近年來，國家大力開展隱性債務風險專項督導工作。從PPP項目地方政府隱性債務形成原因、具體表現(xiàn)、風險及危害等方面展開論述，同時提出風險防范措施。

關鍵詞：PPP項目;隱性債務;風險防范

0 引言

我國于1984年引入政府和社會資本合作（PPP）模式，至今已經歷了探索、試點、推廣、調整、規(guī)范階段。經過數(shù)十年發(fā)展，PPP項目遍布全國各地，特別是在一些經濟欠發(fā)達地區(qū)，PPP模式備受當?shù)卣瞥纭?021年8月，財政部政府和社會資本合作（PPP）中心發(fā)布的數(shù)據顯示，2021年上半年，PPP平臺項目庫新增入庫項目達482個，投資額達7 935億元。據統(tǒng)計，2019年、2020年、2021年首月累計進入PPP平臺項目庫的項目數(shù)量分別為8 735個、9 459個和10 034個。2021年上半年，PPP平臺項目庫凈增加項目186個，凈新增投資額3 819億元;簽約下地項目216個，投資額為4 310億元;開工建設項目219個，投資額為3 059億元[1]。隨著各地PPP項目大量、快速下地，項目泛化、異化問題層出不窮，如一些房地產、園區(qū)開發(fā)純商業(yè)項目時冒充PPP名義，其項目風險和收益實質上并不能在政府方和社會資本方之間進行合理分配，會誘發(fā)腐敗問題;又如政府承諾對部分PPP項目保本回購，提供高于社會平均報酬率及收益率，甚至保盈保虧等，必定會加大政府方的負擔，誘發(fā)政府債務風險，特別是隱性債務風險。PPP項目泛化、異化所帶來的隱性債務風險給地方政府風險識別、分析、防范帶來重大考驗和挑戰(zhàn)。本文從PPP項目泛化、異化的形成機理、表現(xiàn)形式、特點及危害等方面論述其與地方政府隱性債務風險的關系，同時提出風險防范措施。

1 PPP項目的政府隱性債務風險分析

在學術領域，地方政府隱性債務是指與法律規(guī)定或合同約定無關，產生于政府公共支出政策所承擔的責任和義務，以及因為特定事件的發(fā)生而形成的，政府出于公共產品和服務提供者身份，為維護社會和諧穩(wěn)定而承擔的債務。從政府管理角度看，地方政府隱性債務是指不符合政府舉債方式和法定限額，但又需要直接或承諾以財政資金償還或支付的債務，又或者因為地方政府違法違規(guī)提供擔保而產生的債務[2]。

從PPP項目前期調研立項到整個項目結束，政府投入的資金主要包括4種：①按合同約定，政府方應支付的項目資本金;②采用可行性缺口補助或政府付費形式支付的運營補貼;③政府方根據合同約定，結合自身職責與優(yōu)勢應承擔的風險支出;④為順利推進項目實施而提供的配套投入資金。其中，政府方資本金很多時候會通過政府投資基金形式募集和支付。

1.1 原因及具體表現(xiàn)

因分稅制尚未在省級財政以下落地，地方稅無法成型，轉移支付無法對地方財政缺口進行覆蓋，地方政府只得借助各種融資平臺舉債，導致隱性債務風險時有發(fā)生。PPP模式具有融資功能，因此被地方政府作為彌補財政資金缺口的渠道而備受推崇[3]。

PPP項目一般具有投入大、周期長、收益低等特點，如污水處理、垃圾處理、供水、供暖、城市綜合管廊、城市交通設施等項目，運營收益難以覆蓋項目建設和運營成本，但由于屬于重要民生工程，政府和官員會更多地出于社會效益和政績考慮，從而降低對項目經濟效益和債務風險的考量。為了提高社會資本方參與積極性，政府往往通過“抽屜協(xié)議”“不規(guī)范協(xié)議”保本回購，或向社會資本方承諾提供固定回報或高回報率，從而使PPP項目違反《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）第三條：地方政府及其所屬部門參與PPP項目，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。項目發(fā)生異化勢必會增加政府隱性債務風險。

此外，PPP項目前期調研論證數(shù)據失真，物有所值評價流于形式，采用可行性缺口補助或政府付費形式支付的運營補貼計算方法不合理、權重系數(shù)分配不科學，績效考核標準不明確，考核流于形式等，都會造成政府額外支出，增加政府隱性債務風險。以某市軌道交通項目為例：當年應計運營補貼=（當年應計票務補貼-當年非票務凈收益）×（1+補貼當年適用的增值稅率）×當期績效考核系數(shù)，其中當年應計票務補貼=當年應計客流量×（當年影子票價-當年實際票價）。結合現(xiàn)實情況，當年非票務凈收益、當期績效考核系數(shù)與項目經營管理方案、水平直接相關，當年應計客流量受交通線路布置及沿線城市規(guī)劃影響，當年影子票價受項目前期調研、論證水平影響，當年實際票價受政府指導價影響。綜上，項目前期調研論證數(shù)據失真，運營補貼計算方法不合理、權重系數(shù)分配不科學，績效考核制度不健全，考核指標缺乏全面性、針對性，考核形式化等，都會造成政府額外支出，其中，項目前期調研論證數(shù)據失真，如上述案例中的客流量、影子票價，對項目運營補貼乃至政府隱性債務的影響是重大且深遠的，甚至影響項目整個生命周期。

部分學者認為，不規(guī)范的財政承受能力管理也是PPP項目債務風險的誘因之一。通過虛增本級財政一般公共預算增長率來虛報未來財政可用規(guī)模，或故意忽略本級可用財力與財政承受限額的匹配度，導致可用財力不足以履行合同約定支出責任，出現(xiàn)政府失信行為[3]，從而造成政府隱性債務風險。在全球新冠肺炎疫情影響下，我國經濟發(fā)展也受到了較大沖擊。在政府財稅收入不明朗、房地產高壓調控、土地財政無以為繼、財政支出持續(xù)增長的情況下，政府具備科學規(guī)范、與時俱進的財政管理能力，對PPP項目實施、規(guī)避隱性債務風險尤為重要。

PPP模式的長期性和復雜性會使項目建造和經營過程風險重重。從根本上說，PPP模式的風險主要來源于參與主體的復雜性及項目分配不完備、契約性不足。PPP項目大部分屬于政府公共設施或民生項目，涉及廣大群眾利益。當社會資本方在項目建設運營中無利可圖時，通常根據合同約定選擇退出，致使PPP項目擱置或宣告失敗，進而影響社會公眾利益。政府迫于公共產品和服務提供者身份，出于維護社會和諧穩(wěn)定的責任和義務，無法放任PPP項目破產，必定會接管項目，繼續(xù)建設或運營，因而也往往需要兜底項目債務，故政府啟動救助機制會導致政府隱性債務發(fā)生[4]。

1.2 風險及危害

PPP項目如果泛化、異化，本質上說并不是真正的或合法規(guī)范的PPP項目。所謂泛化，就是故意模糊、擴大PPP模式邊界，將不符合PPP模式或不宜采用PPP模式投資建設的項目，通過冒用、濫用PPP名義進行投資建設。所謂異化，就是PPP項目在建設和運營過程中偏離原來的初衷和目標，如保本回購、明股實債，通過簽訂陰陽合同，或政府方、代表政府出資方違規(guī)為項目融資提供擔保、出具還款承諾等，使項目建設運營風險由項目公司變相轉移給政府。在我國PPP模式試點階段，社會資本方大多為外資企業(yè)。出于盡可能吸引外資的考慮，一些地方政府明里暗里、不同程度地給予外資較高回報，幾乎承擔了項目全部的市場風險損失。例如，1996年，在沈陽市第八水廠股權轉讓協(xié)議中，沈陽市政府給予入股50%的中法水務公司18%的固定高回報率，導致該市自來水公司為履行該協(xié)議條款，需以高出市價0.2元/噸的價格從第八水廠購水，進而成為該市日后自來水價格全面上漲的推手，直接損害了社會公眾利益[5]。

《財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）第四條規(guī)定：各地要依法依規(guī)將規(guī)范的PPP項目財政支出納入預算管理，重諾守約，穩(wěn)定市場預期。PPP項目泛化、異化帶來的政府隱性債務不符合財政支出的條件，無法納入政府預算體系，意味著政府可能無法償還該隱性債務，從而嚴重損害政府聲譽和公信力。

此外，按照目前我國債務統(tǒng)計規(guī)則和要求，除了由政府直接融資或履行購買合同而發(fā)生的顯性直接債務需要納入政府財務報表予以顯示，其余形成的債務難以歸入政府債務范圍[5]。既然PPP項目隱性債務無法納入政府會計核算體系，那么監(jiān)管難度勢必增大。如果政府過度迷戀PPP項目債務隱匿性，可能會陷入財政能力幻覺，盲目、肆意上馬PPP項目，給國家財政和金融系統(tǒng)帶來重大威脅。

2 PPP項目的政府隱性債務風險防范措施

2.1 加強對PPP項目全生命周期的風險管理

面對PPP項目發(fā)展機遇，地方政府作為公共服務的提供者、 PPP模式的運用和決策者，應結合PPP項目風險長期性、復雜性、傳導性等特征，對PPP項目風險進行科學、審慎的管理，盡量將PPP項目風險控制在源頭，以發(fā)展的眼光貫穿項目全生命周期，保證項目可持續(xù)健康發(fā)展。

第一，在PPP項目前期階段充分調研，加強可行性論證、物有所值評價、財政承受能力論證、設計論證、招標程序、風險分配及合同簽署監(jiān)管，從源頭上降低項目失敗風險，減少政府隱性債務風險發(fā)生。以某國際體育場為例，該PPP項目于2003年12月開工建設，但因項目安全與經濟問題于2004年7月全面停工。2004年12月，經當?shù)厥姓{整設計后，項目建設復工，后又因設計變更、施工圖紙未能及時提供等，社會資本方未能充分、妥善地達成2006年12月31日前完工的合同約定，造成項目建設成本超過原預算達4.56億元[5]，導致政府隱性債務增加。

第二，在PPP項目執(zhí)行階段，以合同簽訂的目標和結果為導向，對項目執(zhí)行過程中社會資本方的履約行為進行動態(tài)監(jiān)管，并及時通過政府各種保障機制對社會資本方的偏差行為進行糾偏;同時運用系統(tǒng)的方法，采用特定的指標體系，按照一定的程序對項目一定時期內的建設運營效率和效果做出客觀、公正和準確的評判，在績效考核基礎上建立科學的激勵、付費機制。

2.2 加強項目信息披露，接受社會監(jiān)督

《關于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關工作的通知》（財金〔2016〕32號）第七條規(guī)定：要依法及時、充分披露項目實施方案、招標投標、采購文件、項目合同、工程進展、運營績效等相關信息，切實保障公眾知情權，主動接受社會監(jiān)督，維護公共利益。地方政府應當合理設計容納社會大眾參與的機制，建立最大限度信息公開制度，尤其對PPP項目債務指標進行透明化披露，同時依托目前全國PPP綜合信息平臺管理庫等各級PPP信息綜合平臺，加強項目入庫管理，將公眾參與作為一種理念、制度、價值貫穿于PPP項目全生命周期，廣開言路，集思廣益，保障項目陽光化運作和可持續(xù)發(fā)展。

2.3 合理設置回報機制，不斷提高產品和服務質量

在全球新冠肺炎疫情背景下，各級政府財稅收入受到較大影響，同時抗疫防疫等相關支出居高不下。為了更好地落實國家“促投資、穩(wěn)增長”的核心任務，相比“政府付費”和“可行性缺口補助”，某些PPP項目采用“使用者付費”回報機制或許更符合當前國家的經濟形勢和政策精神。但PPP項目采用“使用者付費”對項目本身的要求更高，除了要求市場需求量樂觀、可預測，還要符合法律法規(guī)要求，具有可操作性[5]。一旦采用“使用者付費”機制，就意味著社會資本方需獨立承擔全部市場風險，成本收益完全由市場貢獻和回饋，政府方財政債務風險自然降低。這種回報機制要求社會資本方不斷提高產品和服務的質量和效率，要求項目公司不斷優(yōu)化治理環(huán)境，提高項目運營管理水平。

2.4 加大融資支持，多渠道降低風險

《財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）第四條“營造規(guī)范發(fā)展的良好環(huán)境”中提到，“結合自身財力狀況，因地制宜采取注入資本金、運營補貼等方式支持規(guī)范的PPP項目”“鼓勵通過股權轉讓、資產交易、資產證券化等方式，盤活項目存量資產，豐富社會資本進入和退出渠道”。由此可減少因PPP項目失敗、政府接管引發(fā)的隱性債務風險。

《財政部辦公廳關于梳理PPP項目增加地方政府隱性債務情況的通知》（財辦金〔2019〕40號）第二條規(guī)定：增加地方政府隱性債務的項目，應當中止實施或轉為其他合法合規(guī)方式繼續(xù)實施。該文件為化解PPP項目政府隱性債務風險指明了新方向和出路，特別是對涉及承諾高回報率的“明股實債”類PPP項目，基于地方債券平均成本較低角度考慮，建議用好用足地方政府債券，尤其是新增專項債券政策，多方面研究和探索置換方案。這不但可以使社會資本方提前收回投資成本，也可以妥善地化解政府隱性債務總存量，平滑償債過程，確保項目平穩(wěn)實施，維護社會公眾利益。

2.5 加強PPP政策法律建設

PPP模式在我國蓬勃發(fā)展，除了特定經濟環(huán)境影響因素，也離不開以財政部為首的各級政府部門因地制宜、精準施策。近年來，財政部發(fā)布了《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財金〔2018〕54號）等一系列文件，為PPP項目在我國規(guī)范、加速發(fā)展提供了政策支持。但備受關注的PPP法律一直未能出臺，當先于政策出臺的合同契約與政策出現(xiàn)抵觸時，究竟以誰為標準，又該如何妥善處置相關抵觸事項？國家盡快出臺PPP法律及相關司法解釋，不僅可以有效改變目前PPP模式無法可依的狀態(tài)，而且對政府加強PPP項目隱性債務風險防控、堅決遏制新增隱性債務大有裨益，同時還可以進一步推動PPP操作指引、PPP項目財政承受能力論證、PPP物有所值評價指引等政策落地，助力PPP項目健康、長足發(fā)展。

3 結語

PPP項目泛化、異化增加政府隱性債務風險問題不容忽視，若任由其盲目發(fā)展，將嚴重損害社會公眾利益，給國家財政和金融系統(tǒng)帶來重大威脅。本文認為，可從以下5個方面加強防范：第一，加強對PPP項目全生命周期風險管理，把風險管理落實到項目生命周期各個環(huán)節(jié)，使項目按照規(guī)劃和正常軌跡發(fā)展;第二，合理設計大眾參與機制，建立最大限度信息公開制度，接受社會監(jiān)督，保障項目陽光化運作;第三，通過合理設置回報機制，提高社會資本參與PPP項目的積極性，不斷提高產品和服務質量，減輕政府負擔;第四，通過加大對項目融資支持，因地制宜，采取注入資本金、運營補貼等方式支持規(guī)范的PPP項目，鼓勵地方政府用好用足地方政府債券，尤其是新增專項債券政策，多渠道降低政府隱性債務風險;第五，加強法律建設，通過法治手段為項目規(guī)劃、建設、運營全周期保駕護航，從而降低和防范政府隱性債務風險，助力PPP項目健康、可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

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[5] 潘萍，江帆.破局PPP模式風險與政府風險應對策略[M].北京：法律出版社，2018.

收稿日期：20211226

作者簡介：

麥麗華，女，1986年生，本科，會計師，主要研究方向：財務管理與會計核算。