陳玉東

【摘要】地方政府的投資項目對社會經(jīng)濟發(fā)展具有深遠影響，是地方政府規(guī)范市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、有效引導(dǎo)和帶動地方經(jīng)濟發(fā)展的手段，與國家生產(chǎn)經(jīng)濟息息相關(guān)，也因此引起各領(lǐng)域?qū)W者對地方政府投資目標(biāo)的關(guān)注。本文結(jié)合地方政府投資項目的特點和長島縣第二期海岸整治工程實施實例，提出了地方政府投資項目管理措施建議。

【關(guān)鍵詞】地方政府；投資項目；管理模式

地方政府投資項目的特點

第一，投資資金占地方政府財政支出的比重較大、投資周期很長。根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展速度，地方政府的投資比例也不盡相同。地方政府通過投資交通、能源、農(nóng)業(yè)和供水等公共設(shè)施，可以改善人民的生活條件，建設(shè)好基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。

第二，許多地方政府的投資項目都是非商業(yè)性的，對社會民生發(fā)展有重大影響。在市場經(jīng)濟體制下，投資者傾向于最大限度地提高收益，但涉及公共利益的基礎(chǔ)設(shè)施普遍缺乏盈利能力，必須通過地方政府部門實施。

地方政府投資項目管理模式案例分析

投資項目概況

長島縣岸攤整治修復(fù)項目（二期）經(jīng)煙臺市海洋與漁業(yè)局《關(guān)于長島縣岸灘整治修復(fù)項目（二期）可行性研究報告的批復(fù)》（煙海漁函〔2017〕94號）批準(zhǔn)實施建設(shè)。初步設(shè)計經(jīng)煙臺市海洋與漁業(yè)局《關(guān)于長島縣岸灘整治修復(fù)項目（二期）初步設(shè)計的批復(fù)》（煙海漁函〔2017〕113號）批復(fù)。項目投資估算2106.43萬元，其中工程費用1839.88萬元，其他費用205.2萬元，預(yù)備費61.35萬元。省級海域使用金1342萬元，地方投資764.43萬元。對長島縣北長山島、砣磯島和小黑山島等三座島嶼進行岸灘整治修復(fù)。整治修復(fù)岸線總長約1728.49米，包括清理垃圾約13000立方，新建護岸約1728.49米。

投資項目建設(shè)階段

該項目于2018年4月25日開工建設(shè)，2018年12月5日全部建設(shè)完成。實際完成岸線整治1765.6米，岸灘清理13041.3立方米，新建護岸1765.6米，符合項目審批要求。在項目實施過程中，負責(zé)項目實施的長島縣海洋漁業(yè)局成立了項目負責(zé)人小組，對項目建設(shè)的全過程進行監(jiān)督管理。根據(jù)《山東省海域使用金支出項目管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，項目實行公開招標(biāo)，并簽訂了施工和監(jiān)理合同。在監(jiān)察工程項目申請的提交和施工過程中，嚴(yán)格按照長島縣工程項目撥款管理辦法，執(zhí)行工程匯報和進度報告制度，并嚴(yán)格執(zhí)行長島海域海洋漁業(yè)項目建設(shè)管理規(guī)范體系。在施工過程中，監(jiān)理部門成立了項目控制部門，按照工作標(biāo)準(zhǔn)要求，確保項目順利實施。

投資項目驗收階段

按照項目融資安排，嚴(yán)格使用和控制資金，依照工程進度和合同安排及時支付項目資金，付款時間表與項目實施進度相吻合，避免延誤、挪用。對項目資金使用情況進行定期計劃檢查，及時發(fā)現(xiàn)和解決資金使用和項目建設(shè)中存在的問題，上報項目進展情況和資金使用情況基本數(shù)據(jù)，并對目標(biāo)賬戶進行管理；記錄保存完整，以確保記錄的安全。工程完成后，監(jiān)察處會對各部分進行工程質(zhì)素評估。各參與建筑、設(shè)計、監(jiān)督、施工單位在工程竣工驗收結(jié)果報告中，對工程質(zhì)量提出意見。該項目是公眾工程，主要目的是保護海岸，提供一個安全優(yōu)美的海洋旅游環(huán)境。該項目實施后，沿海自然景觀和生態(tài)環(huán)境得到有效改善，海灘、海洋生物及其自然棲息地得到保護?？稍O(shè)立選定的海岸生態(tài)旅游區(qū)，為島上居民提供優(yōu)質(zhì)的娛樂場所。合理利用沿海地區(qū)的自然和人文優(yōu)勢，有利于業(yè)余漁業(yè)、生態(tài)漁業(yè)和旅游業(yè)的快速健康發(fā)展，也有利于保持海灘自然景觀與生態(tài)環(huán)境的平衡。

完善地方政府投資項目管理的建議

健全基層地方政府投資項目監(jiān)管機制

規(guī)范地方政府的管理過程。一是根據(jù)國家工程建設(shè)的法律法規(guī)和地方治理方式，制定實現(xiàn)工程目標(biāo)的獎懲辦法，建立評價機制，完善管理制度。二是通過決策、執(zhí)行和劃分監(jiān)督職能，建立項目業(yè)主、建設(shè)運營單位的監(jiān)督制約機制，履行各自的建設(shè)單位監(jiān)督職責(zé)。三是加強合同管理，業(yè)主、施工單位和經(jīng)營單位通過簽訂合同，明確各方的權(quán)利、義務(wù)和利益，發(fā)生矛盾時，應(yīng)依據(jù)合同作相應(yīng)處理。

發(fā)揮地方政府部門的監(jiān)督職能。項目審計監(jiān)督是規(guī)范項目管理的重要途徑，地方政府部門的專門審計機關(guān)，要對地方政府投資項目的審計工作實行全程監(jiān)督。目前，地方政府審計機關(guān)主要負責(zé)事后審計，地方主要政府部門是投資項目的建設(shè)者，施工過程復(fù)雜，后續(xù)審計中獲得的信息和數(shù)據(jù)誤差較大，難以有效開展審計工作。根據(jù)國家審計立法和條例，審計機關(guān)必須根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定業(yè)務(wù)性的現(xiàn)場審計方案。

充分依靠專業(yè)人士和社會中介組織

成功的項目管理需要依靠專業(yè)的項目經(jīng)理。專業(yè)的項目管理需要專業(yè)人員，如設(shè)計人員、造價工程師、建筑師、安全工程師等，以及可行性研究、設(shè)計院、工程建設(shè)公司、監(jiān)理機構(gòu)等專業(yè)機構(gòu)，可以委托相關(guān)咨詢機構(gòu)和項目管理公司等中介機構(gòu)專門管理地方政府的投資項目。

大力推行項目管理代建制，規(guī)范代建市場

1.制定和完善代建相關(guān)法律法規(guī)，明確代建單位的法律地位

依據(jù)法律法規(guī)，明確代建單位權(quán)利、義務(wù)等。目前代理建設(shè)市場由于施工主體的權(quán)利義務(wù)不明確，代理行業(yè)往往處于弱勢，難以激發(fā)代理建設(shè)單位的積極性，代理建設(shè)的利益風(fēng)險不對稱，不利于代理建設(shè)市場的發(fā)展。以法律形式明確施工參與人的職責(zé)和利益，是施工代理活動的基礎(chǔ)和基本保障。在研究和總結(jié)外地發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，可以總結(jié)成功的方法和經(jīng)驗，開展替代結(jié)構(gòu)的試驗性活動，并提出建立其運作框架的試驗性方法。

2.地方政府投資工程項目管理實行代建制

一方面，建立新的地方政府投資項目管理結(jié)構(gòu)，是項目管理的一項重要創(chuàng)新，是項目管理的趨勢，發(fā)展?jié)摿涂臻g巨大。另一方面，要充分激發(fā)地方國有企業(yè)參與市場建設(shè)的動力，改變以城市區(qū)塊壟斷地位為特征的局面。以城市投資集團旗下現(xiàn)有建設(shè)機構(gòu)分拆，鼓勵代理建設(shè)市場主體公平公正公開參與，鼓勵建設(shè)投資和其他經(jīng)驗豐富的國有企業(yè)參與市場代理建設(shè)，形成建筑企業(yè)國有代理競爭結(jié)構(gòu)。

此外，還要完善代理建筑行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行代理建筑資質(zhì)審定程序，確保代理建筑部門具備專業(yè)能力和良好的社會信用。從財務(wù)資金管理、風(fēng)險管理、安全管理、質(zhì)量管理、工作日管理、環(huán)境保護和項目實施預(yù)期利潤等各個方面進行評估，形成完整的項目管理文件，完善和指導(dǎo)代理建設(shè)市場發(fā)展，積累寶貴經(jīng)驗。

結(jié)語

地方政府投資工程項目管理模式眾多、涉及面廣，其特點是管理的復(fù)雜性。由于工程項目管理具有多樣性、復(fù)雜性的特點，研究工程項目管理模式難度大，需要不斷改進和完善。筆者結(jié)合實際，對此提出了自己的建議，希望對行業(yè)同仁有所幫助。

（作者單位：長島海洋生態(tài)文明綜合試驗區(qū)國有資產(chǎn)運營保障中心）

參考文獻：

[1]李艷飛，王亮.政府投資工程項目管理模式探討[J].工程技術(shù)研究，2017（12）：172-173.

[2]陳立圖.東莞市鎮(zhèn)街政府投資工程項目管理模式改進意見[J].山西建筑，2014，40（16）：260-262.

（責(zé)編：梁晉）