儲成榮 張海斌 金艷

工程總承包，是指承包單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對工程設(shè)計、采購、施工或者設(shè)計、施工等階段實行總承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設(shè)組織實施方式?？傮w上看，實行工程總承包有利于有效控制成本和工期、促進項目參與方的融合與創(chuàng)新，不過，對建設(shè)單位和工程總承包單位管理水平要求比較高。從江蘇省海安市的實踐來看，個別工程總承包項目因建設(shè)單位前期調(diào)研不夠充分、技術(shù)方案不夠明確、風險承擔機制不夠合理等原因?qū)е鹿こ探ㄔO(shè)項目在具體實施過程中存在爭議，影響了項目的推進。本文根據(jù)海安市的具體項目經(jīng)驗，分析了工程總承包中的典型問題，并提出了解決策略。

基本情況

2019年以來，海安市共有18個大型及以上房建和市政項目采用了工程總承包（EPC）模式進行發(fā)包。18個工程總承包項目合計最高限價為551836.89萬元，合計中標價為469910.15萬元，整體下浮率為14.85%。

按照資金性質(zhì)劃分：財政性資金項目共11宗，占61%；國有企業(yè)資金項目共7宗，占39%。

按房建和市政類別劃分：房建類項目共16宗，占89%；市政類項目共2宗，占11%。

按發(fā)包階段劃分：可研階段共10宗，占總數(shù)56%；初步設(shè)計階段共8宗，占總數(shù)44%。

按工程總承包單位資質(zhì)劃分：特級資質(zhì)實施的共13個，占72%；一級資質(zhì)3個，占17%；三級資質(zhì)1個，占5.5%；設(shè)計資質(zhì)1個，占總數(shù)5.5%。

按工程總承包單位所在區(qū)域劃分：本地企業(yè)中標13個，外地企業(yè)中標5個，本地企業(yè)中標率72.22%。

實踐中存在的問題

采用工程總承包能夠有效壓縮發(fā)包環(huán)節(jié)，設(shè)計和施工同步配合、深度融合，降低協(xié)調(diào)矛盾、工期成本可控。但工程總承包在我國起步較晚、發(fā)展較快，與之相應(yīng)的配套實施細則和措施未跟進，處于“摸著石頭過河”階段，建設(shè)單位、承包單位在自身能力和水平上與推行工程總承包模式發(fā)包的要求相比還有一定的欠缺。具體如下：

市場方面

工程總承包單位要求同時具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位和施工單位組成聯(lián)合體。我國建筑市場龐大，各個環(huán)節(jié)都有著其特殊性，專業(yè)分工全面化與細致化。與此同時，存在條塊分割較為嚴重的問題，設(shè)計、施工各成體系，彼此之間關(guān)聯(lián)性不大，導(dǎo)致工程總承包管理市場培育度不足。

建設(shè)單位方面

一是前期準備不夠充分。《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》（以下簡稱《總承包管理辦法》）第六條明確規(guī)定，建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的項目，適宜采用工程總承包方式。但在實際工作中，個別建設(shè)單位因前期調(diào)研和需求論證工作不充分、不到位，未能充分考慮項目自身的情況及項目建設(shè)的客觀情況，特別是在土地政策處理、項目周邊環(huán)境、項目周邊基礎(chǔ)設(shè)施情況、項目方案充分論證、項目初步設(shè)計等方面做得不夠細致，出現(xiàn)需求漏項、建設(shè)內(nèi)容缺失，初設(shè)深度不夠而導(dǎo)致后續(xù)變更情況較多，成為后期合同履行過程中產(chǎn)生爭議的主要原因。

二是項目管理拘泥于傳統(tǒng)。采用工程總承包組織實施方式，對建設(shè)方來說，重點在選擇報價合理、優(yōu)質(zhì)高效的工程總承包單位，并在竣工后進行全面驗收，常稱為交鑰匙工程。工程總承包模式下，建設(shè)單位的管理職責相對減少，但實際實施過程中，個別建設(shè)單位對于工程總承包企業(yè)信任度不足，對專業(yè)分包、材料采購等干預(yù)較多，造成工程總承包企業(yè)自主性不夠，對供應(yīng)商和分包的管理難度增大、實施成本增加、實施困難增多。

三是合同風險條款把握不到位。目前，海安市工程總承包項目絕大多數(shù)采用總價合同報價，一定程度通過競爭方式將風險轉(zhuǎn)嫁給工程總承包單位。但實際施工中，部分項目因施工條件復(fù)雜、周期長以及外圍不可控的或不可預(yù)見的情況，使得建設(shè)單位與總承包單位之間產(chǎn)生糾紛。

承包單位方面

工程總承包是一項復(fù)合型、系統(tǒng)性項目，一個合格的工程總承包企業(yè)，不僅要有完善的內(nèi)部制度、架構(gòu)作為支撐，還要大量具備法務(wù)、商務(wù)、設(shè)計管理、施工管理等能力的復(fù)合型人才，才能做好工程總承包項目。部分工程總承包企業(yè)在設(shè)計、施工、采購各環(huán)節(jié)及管理方面尚未形成相對成熟的機制，缺少專業(yè)化的管理團隊，造成管理能力不精不強，工程總承包項目盈利績效被攤薄，實施效果差強人意。

完善工程總承包的建議

建筑行業(yè)主管部門要加強工程總承包企業(yè)的培育，提升工程總承包企業(yè)市場競爭力

海安市被譽為“建筑之鄉(xiāng)”，建筑業(yè)是海安市經(jīng)濟的重要支柱產(chǎn)業(yè)，全市共有建筑業(yè)企業(yè)569家，其中特級企業(yè)3家，一級企業(yè)26家，2家企業(yè)名列《江蘇省工程總承包示范單位名單》。建筑行業(yè)主管部門要積極支持有實力的建筑企業(yè)進入工程總承包市場，鼓勵其與綜合實力較強的設(shè)計單位聯(lián)合、做大做強。

建設(shè)單位要把握項目特點和實際需求，合理采用工程總承包組織實施方式

一是加強建設(shè)內(nèi)容和項目需求的前期調(diào)研論證工作。在項目前期，建設(shè)單位要加強對項目水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、地形等基本情況進行勘察，對建設(shè)范圍、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標準，功能要求內(nèi)容進行全面、深入的研究。建設(shè)單位可通過招標等方式委托專業(yè)設(shè)計公司進行設(shè)計，必要時可邀請專家對需求進行論證，進一步明確項目需求，提升初步設(shè)計深度，實現(xiàn)設(shè)計、采購、施工等各階段工作的深度融合。同時，以量化形式對項目的內(nèi)容、范圍、規(guī)模、標準、功能、質(zhì)量、安全、節(jié)約能源、生態(tài)環(huán)境保護、工期、驗收等作出要求，清晰、明確地描述項目需求，避免出現(xiàn)因項目前期準備不足影響建設(shè)項目效益發(fā)揮的現(xiàn)象。

二是留足工程總承包項目實施的準備時間?！犊偝邪芾磙k法》第七條規(guī)定“建設(shè)單位應(yīng)當在發(fā)包前完成項目審批、核準或者備案程序”。建設(shè)單位應(yīng)嚴格執(zhí)行建設(shè)項目基本程序，及時申請辦理項目環(huán)評、規(guī)劃、土地等有關(guān)前期手續(xù)的審批。建筑工程施工許可證是建筑施工單位符合各種施工條件、允許開工的批準文件，是建設(shè)單位進行工程施工的法律憑證。當各種施工條件完備時，建設(shè)單位及時依法辦理施工許可證手等審批手續(xù)，領(lǐng)取施工許可證，保障項目正常有序推進。

三是明確工程總承包項目發(fā)包前置條件。項目通常在可行性研究、方案設(shè)計、初步設(shè)計完成三個階段進行工程總承包模式發(fā)包。在初步設(shè)計階段，主要設(shè)備或材料要求已經(jīng)清晰，招標控制價的準確度較高。建議國有資金投資建設(shè)項目采用工程總承包方式發(fā)包，發(fā)包條件參照政府投資工程項目的，須在初步設(shè)計審批完成后進行，能更好地控制材料、設(shè)備及做法，從而達到控制質(zhì)量及滿足業(yè)務(wù)需求的目的。

四是建立合理的風險分擔機制。《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》（GB50500-2013）規(guī)定：承包人采購材料和工程設(shè)備的，應(yīng)在合同中約定主要材料、工程設(shè)備價格變化的范圍或幅度；當沒有約定，且材料、工程設(shè)備單價變化超過5%時，超過部分的價格應(yīng)按照本規(guī)范附錄A的方法計算調(diào)整材料、工程設(shè)備費。像這些因價格波動、國家政策調(diào)整、建設(shè)單位原因?qū)е鹿て谘娱L和費用增加的，屬于建設(shè)單位應(yīng)承擔的風險。建設(shè)單位不可將自己的風險推脫給工程總承包單位，同時工程總承包單位也不可將風險轉(zhuǎn)嫁于建設(shè)單位。建議建設(shè)單位對合同風險條款給予高度重視，約定價款調(diào)整機制等風險控制條款，不能簡單一刀切籠統(tǒng)采用固定總價合同。既要考慮財政資金增值保值，也要考慮社會影響，因時因勢、綜合考慮，選擇合同計價方式和風險分擔機制。

五是賦予工程總承包單位法定自主權(quán)?！犊偝邪芾磙k法》第二十一條規(guī)定：工程總承包單位可以采用直接發(fā)包的方式進行分包。但在實踐中，建設(shè)單位對工程總承包商可以采用直接發(fā)包的方式進行分包的專業(yè)工程、材料采購，業(yè)主單位仍然提出招標要求，從而影響項目建設(shè)進度。建設(shè)單位在項目實施過程中，除了以暫估價形式明確屬于依法必須進行招標的項目范圍且達到國家規(guī)定規(guī)模標準的依法必須進行招標以外，其他內(nèi)容應(yīng)當由工程總承包單位自主決定專業(yè)分包方式，從而有效減少招標層級，確保工程順利實施。

建筑企業(yè)須著力提升與工程總承包組織實施方式相適應(yīng)的業(yè)務(wù)技術(shù)和綜合管理能力

針對工程總承包項目特點，工程總承包企業(yè)要立足工程總承包項目組織實施人員素質(zhì)能力、專業(yè)技能需要，建立滿足總包業(yè)務(wù)發(fā)展需要的管理體系框架，培養(yǎng)熟悉管理模式與核心業(yè)務(wù)過程、具備扎實項目管理專業(yè)知識的復(fù)合型人才，緊跟前沿熱點趨勢，組織項目同步建設(shè)，聚焦核心業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，深化關(guān)鍵要素管控。提升工程總承包項目管理者的資源整合能力和核心管理能力，掌握新形勢下企業(yè)提質(zhì)增效的新方法，培養(yǎng)合格的工程總承包項目管理從業(yè)者。

結(jié)語

推行工程總承包是建筑市場改革的方向，從江蘇省內(nèi)其他縣市的實踐情況看，實施工程總承包可以提高工程項目建設(shè)管理水平，有效控制建設(shè)投資、加快建設(shè)進度，提高工程質(zhì)量和效益。隨著改革不斷深入、制度不斷完善、法律意識不斷增強、項目監(jiān)管的日益規(guī)范以及建設(shè)方和承包企業(yè)能力建設(shè)等工作的加強，工程總承包市場將邁入成熟健康的發(fā)展軌道。

（作者單位：海安市行政審批局）

（責編：梁晉）