張澤明

《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》已以財政部令第110號的形式下發(fā)，并于3月1日起施行。相較于征求意見稿，正式下發(fā)的財政部110號令體例變化較大，表述更加緊湊嚴密。深刻理解好這部規(guī)章的內(nèi)涵，學(xué)好用好財政部110號令，是今后一個時期政府采購?fù)实漠?dāng)務(wù)之急。

學(xué)習(xí)領(lǐng)會財政部110號令的三個切入點

財政部110號令的出臺彰顯了財政部門對規(guī)范小額零星采購的決心與力度

財政部110號令是一部部門規(guī)章，法律層級僅次于法律和行政法規(guī)，高于一般性規(guī)范性文件。將其與之前的征求意見稿名稱進行比對不難發(fā)現(xiàn)，由《政府采購框架協(xié)議管理辦法》改為《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》，不僅意味著財政部已將框架協(xié)議采購創(chuàng)設(shè)為繼公開招標、邀請招標、競爭性談判（磋商）、詢價采購、單一來源采購之外的第七種采購方式，也意味著對部分屬于現(xiàn)行《政府采購法》調(diào)整范圍的小額零星采購有了層級較高的規(guī)范性辦法。

一方面，財政部110號令與規(guī)范公開招標方式的《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號）、規(guī)范非招標方式的《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）處于同一法律位階，進一步鞏固并規(guī)范了具有融合公開招標與非招標方式特點、進行兩階段采購的框架協(xié)議采購方式的法律地位。另一方面，財政部110號令傳遞出的一個重要監(jiān)管信息，就是將年度采購預(yù)算高于政府采購限額標準、但具有多頻次采購且單次采購預(yù)算低于限額特點的小額零星采購正式納入規(guī)章規(guī)制的范疇內(nèi)。可以說，財政部110號令的出臺，不僅是財政部門對《深化政府采購制度改革方案》要求規(guī)范小額零星采購活動的細化落實，也是對政府采購領(lǐng)域監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)的鞏固完善，是進一步健全政府采購法律體系的重要舉措。

鑒于《政府采購法》修訂征求意見稿不再區(qū)分政府采購限額的概念，將所有小額零星采購全部納入法律調(diào)整范圍，在修訂后的《政府采購法》正式頒布施行之前，以規(guī)章層級出臺規(guī)范小額零星采購的暫行辦法，表明全面規(guī)范小額零星采購應(yīng)是合理的政策預(yù)期。財政部110號令的出臺，也會對其他領(lǐng)域小額零星采購的規(guī)范以及國有企業(yè)采購、軍事采購產(chǎn)生示范效應(yīng)。

財政部110號令在適用范圍上既有普適性，又能夠較為精準地解決實踐層面的矛盾和問題

規(guī)范框架協(xié)議采購的主要目的，是解決協(xié)議采購、定點采購等實踐中出現(xiàn)的一些有違政府采購立法原則的問題。將框架協(xié)議采購認定為一種全新的采購方式而不是一種采購模式，理想狀況下就應(yīng)當(dāng)使這種采購方式既有普適性又不乏解決現(xiàn)實主要矛盾的精準性。財政部110號令較好地實現(xiàn)了這個目的，通過具體法條讓立法原則“生根發(fā)芽”。

如，財政部110號令第三條對框架協(xié)議采購方式適用的條款中，在精準地將小額零星采購（含集采目錄內(nèi)項目和集采目錄外年度預(yù)算超采購限額的項目）與定點采購納入適用范圍外，還有限度地放開了框架協(xié)議采購的其他適用項目。具體來說，就是明確為本部門、本系統(tǒng)以外的服務(wù)對象提供服務(wù)的政府購買服務(wù)項目，需要確定2家以上供應(yīng)商由服務(wù)對象自主選擇的，可適用框架協(xié)議采購方式。這樣不僅定點采購可以采用框架協(xié)議，其他符合要求的服務(wù)類采購項目也可以采用這種采購方式。這也是讓框架協(xié)議采購以一種獨立的采購方式“生存”下去的有效手段。

財政部110號令的出臺增強了政府采購新理念在部門規(guī)章層級的普及度

其一是全生命周期理念。財政部110號令第二十四條規(guī)定，征集文件有要求的，供應(yīng)商應(yīng)同時對產(chǎn)品的選配件、耗材進行報價；對耗材使用量大的復(fù)印、打印、實驗、醫(yī)療等儀器設(shè)備，供應(yīng)商應(yīng)對3年以上約定期限內(nèi)的專用耗材進行報價，評審時考慮耗材成本修正響應(yīng)報價或質(zhì)量評分。這從全生命周期的角度，有力制約了某些供應(yīng)商“低價入圍、高價售后”的慣用“打法”，使他們改弦更張、不鉆制度空子，更好地從貨物服務(wù)全生命周期乃至完整供應(yīng)鏈角度，考慮自己的成本與報價策略，推動市場良性競爭。

其二是先明確需求再采購的理念。財政部110號令第十一條規(guī)定，負責(zé)采購的單位應(yīng)確立框架協(xié)議采購需求，在框架協(xié)議有效期內(nèi)需求不得變動。需求調(diào)查作為框架協(xié)議采購方式的“標配”，在執(zhí)行方式上保持與《政府采購需求管理辦法》的一致，需求調(diào)查時具有代表性的采購人、供應(yīng)商調(diào)查對象一般各不少于3個。

同時，財政部110號令對供應(yīng)商如何有效供給需求也作出了強調(diào)說明。比如第二十四條規(guī)定，供應(yīng)商提供的貨物不能是“政府采購專供”，應(yīng)在市面上有銷售。這樣將有效抑制供應(yīng)商以“專供”之名行“漫天要價”之實，同時便于采購人編制需求、擬定預(yù)算與競爭比價。

其三是競爭擇優(yōu)的理念。財政部110號令第六條規(guī)定，框架協(xié)議采購遵循競爭擇優(yōu)、講求績效的原則，不得采用供應(yīng)商符合資格條件即入圍的方法。第十六條要求集采機構(gòu)和主管預(yù)算單位應(yīng)對框架協(xié)議采購第二階段的最高限價和需求標準執(zhí)行情況進行管理?；谝陨弦?guī)定義務(wù)，再輔以框架協(xié)議采購兩階段采購的具體程序要求，將有力破除協(xié)議采購價格虛高、二次競價采購人與供應(yīng)商動力不足等“頑疾”。

其四是信息充分公開理念。財政部110號令以多個條款，保障信息公開，倒逼各方規(guī)范操作。例如，框架協(xié)議應(yīng)確定第二階段成交供應(yīng)商的方式；以二次競價或者順序輪候方式確定成交供應(yīng)商的，征集人應(yīng)當(dāng)在確定成交供應(yīng)商后2個工作日內(nèi)逐筆發(fā)布成交結(jié)果公告；征集人應(yīng)當(dāng)在框架協(xié)議有效期滿后10個工作日內(nèi)發(fā)布成交結(jié)果匯總公告；征集人應(yīng)當(dāng)在框架協(xié)議簽訂后3個工作日內(nèi)通過電子化采購系統(tǒng)將入圍信息告知適用封閉式框架協(xié)議的所有采購人或者服務(wù)對象，征集人應(yīng)當(dāng)確保征集文件和入圍信息在整個開放式框架協(xié)議有效期內(nèi)隨時可供公眾查閱；建立用戶反饋和評價機制，接受采購人和服務(wù)對象對入圍供應(yīng)商履行框架協(xié)議和采購合同情況的反饋與評價，并將用戶反饋和評價情況向采購人和服務(wù)對象公開，作為第二階段直接選定成交供應(yīng)商的參考等。

其五是推動電子化采購的理念。財政部110號令規(guī)定框架協(xié)議采購應(yīng)當(dāng)實行電子化采購，這是基于目前協(xié)議采購、電子賣場等信息系統(tǒng)建設(shè)已經(jīng)具備基礎(chǔ)，未來仍需通過電子化采購系統(tǒng)提高采購質(zhì)效的要求而設(shè)定的。

使用框架協(xié)議采購方式應(yīng)注意的要點

初次使用框架協(xié)議采購方式，可把握如下關(guān)鍵點：

一是以往的協(xié)議采購和法律、評估、會計、審計等定點采購，以及使用者可自主選擇購買方式的政府購買服務(wù)項目，可采用框架協(xié)議采購方式。

二是封閉式框架協(xié)議采購是主要方式，遵循兩階段采購。第一階段通過公開招標以不低于20%的淘汰率確定入圍供應(yīng)商并明確價格高低或質(zhì)量排名，一般情況下第一階段使用價格優(yōu)先法確定入圍供應(yīng)商。第二階段主要通過直接選定方式確定供應(yīng)商，也可以使用二次競價和順序輪候等方式。

三是開放式框架協(xié)議采購適用于有限競爭狀態(tài)下，供應(yīng)商較少的情況；或者適用于能夠確定統(tǒng)一付費標準，因地域等服務(wù)便利性要求，可以由使用者自由選擇供應(yīng)商的情況。第二階段成交供應(yīng)商由采購人或者服務(wù)對象從第一階段入圍供應(yīng)商中直接選定。

四是征集公告和征集文件中應(yīng)確定最高限制單價。開放式框架協(xié)議，負責(zé)采購的單位需在第一階段與供應(yīng)商協(xié)商確定最高限價。

需要強調(diào)的是，框架協(xié)議采購只適用于貨物與服務(wù)采購，且在有效期上有特別規(guī)定。貨物項目框架協(xié)議有效期一般不超過1年，服務(wù)項目框架協(xié)議有效期一般不超過2年。

此外，由于框架協(xié)議采購必須使用電子化采購，這對各地的電子化系統(tǒng)也提出了較高要求，采購人、代理機構(gòu)、公共資源交易服務(wù)平臺、電子化政府采購系統(tǒng)提供商等需要多方配合，形成合力，確保系統(tǒng)能夠滿足框架協(xié)議采購運行的必要條件。

財政部110號令將開啟新一輪框架協(xié)議采購研究

財政部110號令以問題為導(dǎo)向，程序設(shè)定簡潔明了，可操作性較強。自2022年年初以來，業(yè)界對該規(guī)章的關(guān)注熱度不減，必將促進相關(guān)行業(yè)研究及后續(xù)其他問題的研究。筆者在此簡要列舉幾點，以供參考。

一是需從立法本意理解執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。例如，財政部110號令第三十條要求征集人應(yīng)當(dāng)在框架協(xié)議簽訂后3個工作日內(nèi)，通過電子化采購系統(tǒng)將入圍信息“告知”適用封閉式框架協(xié)議的所有采購人或者服務(wù)對象。那么，“電子化告知”究竟應(yīng)該如何操作呢？在協(xié)議采購與定點采購中，一般而言，采購人和服務(wù)對象是特定的主體，且有電子化系統(tǒng)的賬號，入圍信息既可以送達相關(guān)賬號，也可以通過公告告知相關(guān)主體。

但是，如果政府購買服務(wù)類項目使用了框架協(xié)議采購方式，那么服務(wù)對象很可能就是數(shù)量眾多的普通百姓，“告知”程序顯然不可能做到通知每個人。結(jié)合立法本意，筆者以為，此處的告知應(yīng)適用于法律上“通知”乃至“送達”概念，即可以適用直接送達、留置送達、委托送達、郵寄送達、轉(zhuǎn)交送達、公告送達等方式。由于框架協(xié)議采購必須使用電子化系統(tǒng)，有條件的可以采用短信通知、系統(tǒng)電文通知等方式，簡便起見，也可采取電子化采購平臺公開發(fā)布信息公告送達的方式。

二是信賴保護的法律原則如何適用。信賴保護是大陸法系國家行政法中一項重要的原則，指政府對自己做出的行為或者承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無常，可以讓行政相對人信賴政府的行為穩(wěn)定有效。財政部110號令第三十七條允許采購人補充入圍框架供應(yīng)商，即采購人證明能夠以更低價格向非入圍供應(yīng)商采購相同貨物，且入圍供應(yīng)商不同意將價格降至非入圍供應(yīng)商報價以下的，可以將合同授予非入圍供應(yīng)商，目的是以“鯰魚效應(yīng)”激活已入圍供應(yīng)商的降價活力。這一創(chuàng)新值得肯定，政府采購合同目前適用《民法典》，其實并不一定適用信賴保護原則。但是入圍供應(yīng)商一般已在框架協(xié)議采購第一階段明確了價格，如果不能保證其價格合同的基本穩(wěn)定，是否會減損已入圍供應(yīng)商的合法權(quán)益？相關(guān)問題值得進一步研究。

三是法律責(zé)任的適用仍可探索。財政部110號令刪除了征求意見稿中“不超過違法所得3倍、最高不超過3萬元的罰款”等表述，對大部分違規(guī)行為，采取了依照《政府采購法》等有關(guān)法律、行政法規(guī)處理的表述，原因是行政處罰只能由法律、行政法規(guī)、規(guī)章設(shè)定，部門規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。不過，關(guān)于框架協(xié)議采購中的一些違規(guī)行為尤其是電子化采購中的違規(guī)行為，還需要不斷總結(jié)完善判定標準及處罰方式，及時制發(fā)配套的細化文件指導(dǎo)實踐。

四是框架協(xié)議采購方式的程序革新。目前，框架協(xié)議采購的第一階段只能采取公開招標方式，未來時機成熟，是否可以采取競爭性談判（措施）等方式，進一步加大采購時效，縮短采購周期？這些也還要在實踐中繼續(xù)探索。

（作者單位：大連海關(guān)）

（責(zé)編：彭淑榮）