趙文景

數字時代，以“城鄉(xiāng)一體化”理念推動數字城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為縮小城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展差距的重要選擇。近年來，以“城”為空間的新型智慧城市建設和以“鄉(xiāng)”為空間的數字鄉(xiāng)村建設均取得了明顯的進展和突破，但城鄉(xiāng)數字化協調發(fā)展水平較低、城鄉(xiāng)數字鴻溝仍然突出。近期，《“十四五”數字經濟發(fā)展規(guī)劃》出臺并明確提出要“推動數字城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。因此，新時期亟需打破以往的城鄉(xiāng)二元數字化建設思路，統籌推進城鄉(xiāng)數字化建設，加快數字賦能城鄉(xiāng)高質量融合發(fā)展。

一、新型智慧城市與數字鄉(xiāng)村建設取得明顯成效

（一）新型智慧城市建設脈絡與成效

我國智慧城市建設始于2010年，寧波市出臺了《關于建設智慧城市的決定》，在全國率先開展了智慧城市建設，北京、上海、杭州、廣州、深圳等地紛紛結合自身特色開展建設，在全國興起智慧城市建設熱潮。隨后，住房和城鄉(xiāng)建設部、科學技術部、工業(yè)和信息化部等部委從自身職能出發(fā)，選擇了智慧城市建設的不同領域進行試點。2014年為規(guī)范和引導智慧城市健康發(fā)展，國家發(fā)改委印發(fā)了《關于促進智慧城市健康發(fā)展的指導意見》，這是首個對智慧城市建設的原則、目標和要點予以規(guī)范的政策。2015年，在已有的智慧城市試點基礎上，形成了新型智慧城市的概念，以此進一步明確和優(yōu)化了智慧城市的建設思路、重點和方式。2016年出臺的《“十三五”國家信息化規(guī)劃》《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等文件均對新型智慧城市建設作出了具體部署。借助于政策東風，我國的新型智慧城市建設呈現出建設城市數量快速增長，建設場景向經濟社會發(fā)展全領域覆蓋的特征。

總體來看，我國新型智慧城市建設取得五個方面的突出成效。一是建設理念獲得共識，從強調技術的先進性和場景的創(chuàng)新性躍升到以人民為中心、以應用為牽引。二是建設模式突出分級分類，即不同人口規(guī)模、行政級別、經濟發(fā)展水平的城市在智慧城市建設中，可以有不同的標準和側重點，例如山東省率先出臺的《新型智慧城市建設指標》就指導了本省分級分類建設工作。三是建設思路彰顯集約，從新型數據中心等信息基礎設施到服務治理平臺建設普遍強調集約性和應需性。四是建設內容形成體系，圍繞數字基礎設施、數據要素匯集、社會治理數字化、公共服務數字化以及產業(yè)發(fā)展環(huán)境優(yōu)化等方面不斷明確新型智慧城市的基本體系框架。五是建設主體突出多元化，從最初的以政府為單一主體建設運營發(fā)展到當前的多元主體投資共建生態(tài)，形成政企聯合、政府購買服務、地方政府專項債券、企業(yè)投資運營等多種模式。

（二）數字鄉(xiāng)村建設脈絡與成效

數字鄉(xiāng)村建設是在數字時代助推鄉(xiāng)村振興、提升農業(yè)現代化水平的有效途徑。受限于鄉(xiāng)村的經濟發(fā)展水平、要素集聚情況和信息化建設基礎等，數字鄉(xiāng)村建設整體落后于新型智慧城市?！笆濉睍r期，支持鼓勵數字鄉(xiāng)村建設的政策密集出臺。2016年國務院印發(fā)的《“十三五”國家信息化規(guī)劃》明確提出“加快農村及偏遠地區(qū)的通信網絡覆蓋”，并在農業(yè)農村信息化工程中提出智慧農業(yè)、電子商務、大數據應用、農業(yè)信息綜合服務能力以及信息化發(fā)展支撐能力等具體任務。2018年的中央一號文件正式提出“數字鄉(xiāng)村”;2019年國家層面正式出臺了《數字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》;2021年出臺《數字鄉(xiāng)村建設指南1.0》，同年出臺的《“十四五”國家信息化規(guī)劃》將“數字鄉(xiāng)村發(fā)展”作為十大專項行動之一;2022年的《“十四五”數字經濟發(fā)展規(guī)劃》提出“提升信息惠農服務水平”和“推進鄉(xiāng)村治理數字化”兩項具體任務，數字鄉(xiāng)村建設的政策疊加效應不斷凸顯。

總體來看，受益于政策紅利，數字鄉(xiāng)村建設取得了初步成效。從建設內容來看，一些地方通過出臺數字鄉(xiāng)村發(fā)展專項規(guī)劃，落地實施一批數字鄉(xiāng)村建設項目，例如浙江省的《數字鄉(xiāng)村建設“十四五”規(guī)劃》、江蘇省的《關于高質量推進數字鄉(xiāng)村建設實施意見的通知》;一些地方通過在新型智慧城市規(guī)劃中部署數字鄉(xiāng)村建設內容，例如武漢市、鄭州市、長沙市等城市。從信息基礎設施來看，以貧困村為例，截至2020年底，我國貧困村通光纖比例達到98%，深度貧困地區(qū)貧困村通寬帶比例提升到98%。從信息服務來看，我國益農信息社數量從2017年的7.39萬個增加到2020年的45.4萬個，已經累計培訓村級信息員198.6萬人次。從互聯網城鄉(xiāng)差距來看，城鄉(xiāng)地區(qū)互聯網普及率差異從2016年底的36%縮小到2021年6月的19.1%;在農產品電子商務方面，我國農村網絡零售額由2014年的1800億元增長到2020年的1.79萬億元。

二、加快推動數字城鄉(xiāng)融合發(fā)展亟需排難疏堵

新型智慧城市和數字鄉(xiāng)村是數字中國建設的空間載體。但不容忽視的是，數字鴻溝苗頭傾向疊加城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展差距使得城鄉(xiāng)二元結構問題更加復雜，數字賦能城鄉(xiāng)融合發(fā)展亟需排難疏堵。

第一，部分市縣區(qū)推進數字城鄉(xiāng)融合的基礎能力薄弱。經濟發(fā)展水平高、城鄉(xiāng)一體化程度高、城鄉(xiāng)收入比低、城鎮(zhèn)化率水平高的地區(qū)，在統籌數字城鄉(xiāng)融合發(fā)展基礎和能力上更強;農業(yè)人口占比高、農業(yè)產值占比高的地區(qū)，在二者融合發(fā)展的需求上更為強烈。統籌能力和行政類型也有一定關聯，普通的縣相比直轄市、市、區(qū)和縣級市，在實現二者融合上極有可能存在基礎和能力雙弱的問題。

第二，將新型智慧城市建設經驗簡單套用于數字鄉(xiāng)村建設領域。在“以城帶鄉(xiāng)”的數字鄉(xiāng)村建設過程中，為加快建設進程、減少建設成本，將新型智慧城市建設經驗和建設成果擴散應用到鄉(xiāng)村成為可選方式。但考慮到城市地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)在人口密度、建筑形態(tài)、人口年齡結構、社會治理重點、服務高頻次事項、產業(yè)形態(tài)等方面存在全方位差異，則需要有所側重、有所選擇，不能簡單套用。哪些建設成果可以直接推廣到鄉(xiāng)村地區(qū)，哪些平臺和設施需要根據鄉(xiāng)村發(fā)展實際改良或者新建，都需要進行探索。

第三，鄉(xiāng)村收縮背景下數字鄉(xiāng)村建設的成本與收益失衡。根據社科院的預測，“十四五”時期中國城鎮(zhèn)化率平均每年將提高1.03個百分點，到2035年還將有約1.6億農村人口轉移到城鎮(zhèn)，這意味著鄉(xiāng)村人口的收縮和鄉(xiāng)村數量的減少，加之鄉(xiāng)村的低經濟密度、低人口密度、嚴重老齡化以及高農業(yè)數字化轉型成本等問題，數字鄉(xiāng)村的建設成本可能會遠大于其所產生的經濟社會收益，符合當下實際的數字鄉(xiāng)村建設可能在未來成為無效供給。

第四，數字鄉(xiāng)村建設能力差異進一步擴大鄉(xiāng)村區(qū)域差距。我國區(qū)域發(fā)展不平衡不僅體現在板塊之間、省際之間以及城鄉(xiāng)之間，同時也體現在不同區(qū)域的鄉(xiāng)村之間。從2020年數據來看，我國31個省市區(qū)的農村居民人均可支配收入的極值比達到3.37，遠大于同期城鎮(zhèn)2.46的極值比，農村區(qū)域之間不平衡的程度顯著大于城鎮(zhèn)區(qū)域，而與之相伴的是區(qū)域間不同鄉(xiāng)村在數字鄉(xiāng)村建設能力方面的差異。即使在縮小了接入鴻溝，即信息基礎設施的建設水平差異的情況下，還存在更加難以彌合的使用鴻溝和能力鴻溝。尤其對于處于脫貧成果鞏固期的和欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村，極有可能在數字經濟時代進一步落后。

第五，地方普遍對數字鄉(xiāng)村發(fā)展缺乏系統性規(guī)劃。在地方層面，市縣區(qū)紛紛出臺智慧城市頂層設計和行動方案，這些規(guī)劃普遍以城市地區(qū)作為主要建設和服務區(qū)域，而未能有效統籌下轄鄉(xiāng)村地區(qū)。少數規(guī)劃雖然考慮到了鄉(xiāng)村地區(qū)，但仍然存在蜻蜓點水、融合不足等問題。例如某地在智慧城市建設方案中明確了農業(yè)農村局的建設任務，包括參與“打造企業(yè)服務‘一站直通’”“推進城鄉(xiāng)建設智慧化管理”等，但是這些任務中并沒有與數字鄉(xiāng)村建設核心內容有效關聯;又如某地提出“建設農業(yè)農村大數據，促進農村地區(qū)基礎設施、經濟發(fā)展、社會治理、民生服務等全面提升”，但是沒有更為詳細的方案。

三、加快推動數字城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策建議

在共同富裕的長遠目標下，“城鄉(xiāng)一體化”正在成為推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本共識與行動指南，其中推動數字城鄉(xiāng)融合發(fā)展是重要手段。按照《“十四五”數字經濟發(fā)展規(guī)劃》提出的“統籌推動新型智慧城市建設和數字鄉(xiāng)村建設”要求，針對當前存在的難點堵點，多措并舉加快推動形成以城帶鄉(xiāng)、共建共享的數字城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局。

第一，將數字城鄉(xiāng)融合發(fā)展合理融入各層級重要規(guī)劃之中。在已有《數字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《關于開展國家數字鄉(xiāng)村試點工作的通知》基礎上，鼓勵省市兩級加快制定數字鄉(xiāng)村建設的專項規(guī)劃，在省市級層面提升對數字鄉(xiāng)村建設的重視程度。將數字城鄉(xiāng)融合發(fā)展嵌入到重大專項規(guī)劃之中，包括城市群協同、新型城鎮(zhèn)化、三農發(fā)展、共同富裕示范區(qū)建設、國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)等在內的國家或省級專項規(guī)劃，將數字城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為重大工程項目。

第二，提升新型智慧城市和數字鄉(xiāng)村的一體化規(guī)劃建設水平。以規(guī)劃先行提升數字城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平，鼓勵市縣區(qū)在做新型智慧城市頂層設計、行動計劃時，將下轄街鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)納入統籌范圍。引導市縣區(qū)綜合考慮地域特色，圍繞基礎設施、數據歸集、平臺建設、場景拓展等方面，做好城鄉(xiāng)銜接，提升融合水平。提升投資的一體化程度，鼓勵政府資金、國資企業(yè)和社會資本同步參與到數字鄉(xiāng)村建設中去，引導城市網絡、信息、技術和人才等資源向鄉(xiāng)村流動，促進城鄉(xiāng)要素合理配置。

第三，在數字鄉(xiāng)村建設過程中吸納智慧城市建設的有益經驗。吸納分級分類的建設思路，針對不同發(fā)展水平和人口規(guī)模的鄉(xiāng)村進行差異化數字化改造，厘清數字鄉(xiāng)村建設的必選項和特色項。吸納集約建設的理念，堅持非必要不新建，例如在已有的智慧城市治理服務平臺為基礎進行擴展化應用，將涉農數據存儲于統一的云平臺或已有的數據中心。吸納以場景牽引的建設理念，切實把握農村分散程度高、人口密度低、老齡化嚴重等特點，瞄準關鍵環(huán)節(jié)和高頻事項分優(yōu)先級階段性推進。

第四，在數字城鄉(xiāng)融合發(fā)展中科學研判鄉(xiāng)村經濟和人口發(fā)展趨勢?！笆濉逼陂g，我國行政村總體數量明顯下降，但1000以上人口行政村數量有所增加，這意味著農村人口除了向城鎮(zhèn)集聚，還向大的行政村集聚。應綜合考慮當前和未來需求，優(yōu)先在人口規(guī)模超過1000人的鄉(xiāng)村布局建設數字鄉(xiāng)村，并以數字鄉(xiāng)村建設進一步吸引周邊較小規(guī)模村落人口向大型行政村集聚，增加數字鄉(xiāng)村建設成果的覆蓋和受益人群，提升數字鄉(xiāng)村建設的社會經濟收益。

第五，將縣域作為智慧城市和數字鄉(xiāng)村融合發(fā)展的主陣地。在前期數字鄉(xiāng)村試點的基礎上，根據建設效果適時擴大試點范圍，豐富試點類型，設定試點目標。鼓勵在國家試點的基礎上，以省為單位，開展省級數字鄉(xiāng)村建設試點。試點選取過程中有所側重地向欠發(fā)達縣域，特別是原貧困縣傾斜，以信息化建設促進扶貧攻堅成果鞏固。加快相關平臺和信息資源實現多級覆蓋，實現從國家省市縣向鄉(xiāng)村貫通，包括政務服務平臺、社會治理平臺、黨建管理平臺、教育醫(yī)療信息資源等。

（作者單位：國家信息中心）