張哲浩

摘 要：在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，基層治理作為其中重要一環(huán)，顯得十分重要。基層治理本身包含多個(gè)層次的含義，具體來看包含了街鄉(xiāng)治理、社區(qū)治理和農(nóng)村治理等多個(gè)方面，概念內(nèi)涵與外延較廣。近年來，學(xué)界針對(duì)基層治理做出了大量的研究，取得了豐富的成果，本文基于citespace軟件就近五年來學(xué)界對(duì)基層治理的研究重點(diǎn)進(jìn)行分析，直觀地呈現(xiàn)出學(xué)界研究重點(diǎn)聚類及時(shí)間圖譜與未來研究趨勢(shì)，并就未來基層治理方向提出建議。

關(guān)鍵詞：citespace;基層治理;街道辦;鄉(xiāng)鎮(zhèn)

一、問題的提出

在“單位制”瓦解后，大量原本由單位承擔(dān)的社會(huì)管理和服務(wù)職能重新歸到政府，如何在原來社會(huì)管理的基礎(chǔ)上做好社會(huì)治理工作，成為了我國加快政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建現(xiàn)代型政府的重點(diǎn)工作之一。黨和國家提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略方針后，基層治理作為國家治理的重要環(huán)節(jié)，隨著城市的不斷擴(kuò)大和人口的激增，鄉(xiāng)村地區(qū)的快速城鎮(zhèn)化和空心化并存等一系列問題的出現(xiàn)，無論是中央和地方都出臺(tái)了一系列政策文件以期推動(dòng)基層治理的優(yōu)化，同時(shí)各地圍繞基層治理中存在的如“條塊矛盾”“權(quán)責(zé)不等”“形式主義”等問題展開了創(chuàng)新性改革，其中不少試點(diǎn)改革已經(jīng)取得了成績，實(shí)現(xiàn)了政策的擴(kuò)散。為了更好梳理近年來學(xué)界對(duì)基層治理的研究情況，本文采用了在研究關(guān)鍵詞聚類和關(guān)鍵詞時(shí)間節(jié)點(diǎn)展示上有優(yōu)勢(shì)的的citespace軟件，在中國知網(wǎng)上對(duì)關(guān)鍵詞“基層治理”進(jìn)行檢索，將檢索時(shí)間范圍設(shè)置為2016年1月1日-2022年1月1日，共甄選出與本文研究主題“基層治理”相關(guān)，且來源于北大核心和CSSCI期刊的文章2589篇。通過將2589篇文獻(xiàn)以refworks的格式從中國知網(wǎng)上進(jìn)行下載，并使用citespace軟件對(duì)其進(jìn)行格式轉(zhuǎn)換，并使用轉(zhuǎn)換后的數(shù)據(jù)進(jìn)行研究關(guān)鍵詞聚類和時(shí)間圖譜的分析，以此梳理和分析學(xué)界關(guān)于基層治理的研究重點(diǎn)和研究方向變換的時(shí)間脈絡(luò)。

二、基層治理研究時(shí)間圖譜

（一）研究熱點(diǎn)的總體分布

一般來說，文章的關(guān)鍵詞充分反映了本文的研究重點(diǎn)，因此在一段時(shí)間內(nèi)，學(xué)界研究中高頻出現(xiàn)的關(guān)鍵詞即為這一階段內(nèi)學(xué)界就某一問題的研究熱點(diǎn)。為了能夠更加精準(zhǔn)地通過citespace軟件對(duì)學(xué)界就基層治理研究重點(diǎn)的情況進(jìn)行分析，本文在使用citespace繪制基層治理相關(guān)文獻(xiàn)關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析和時(shí)間圖譜時(shí)，為了盡可能減少弱關(guān)聯(lián)關(guān)鍵詞對(duì)分析結(jié)果的影響，在citespace操作界面中勾選了pruning功能中的“pathfinder”“pruning sliced networks”和“pruning the merged network”三個(gè)選項(xiàng)，共獲得了412個(gè)節(jié)點(diǎn)和723項(xiàng)連接，網(wǎng)絡(luò)密度為0.0052。在此基礎(chǔ)上，將keyword的threhold指數(shù)設(shè)置為4，然后繪制出關(guān)鍵詞聚類圖譜。其中關(guān)鍵詞在這一時(shí)間段內(nèi)出現(xiàn)的頻率越高，其對(duì)應(yīng)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)大小也就相應(yīng)較大、顏色較深。（參見圖1）

從圖1來看，“基層治理”“社區(qū)治理”“社會(huì)治理”“鄉(xiāng)村治理”四個(gè)關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻率最高。這也直觀地呈現(xiàn)了基層治理研究的重點(diǎn)在“社區(qū)治理”“鄉(xiāng)村治理”和“社會(huì)治理”三個(gè)大的方面。社區(qū)作為城市中最基層政府街道的屬地，在屬地管理的原則下，盡管社區(qū)甚至不是政府的派出機(jī)構(gòu)，沒有執(zhí)法權(quán)，但是在基層治理的實(shí)際過程中，隨著城市的不斷擴(kuò)張，街道的轄區(qū)也逐漸變大，盡管社區(qū)往往因自身行政色彩濃厚而被學(xué)界批判，但是在實(shí)際中社區(qū)已經(jīng)成為了基層政策執(zhí)行鏈條的真正末梢，因此“社區(qū)治理”成為基層治理研究的高頻關(guān)鍵詞并不意外。而基層治理除了包含城市以外，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)，因此“鄉(xiāng)村治理”也成為了基層治理研究的一項(xiàng)重點(diǎn)，從圖1我們不難看出，針對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)治理的研究和針對(duì)城市基層治理的研究整體上呈現(xiàn)出相對(duì)均衡，可以看出學(xué)界對(duì)城市和鄉(xiāng)村地區(qū)的基層治理都給予了高度的重視。

同時(shí)一些頻率相對(duì)較低的聚合如“協(xié)商民主”“黨建引領(lǐng)”“精準(zhǔn)扶貧”“鄉(xiāng)村振興”都是近年來與基層治理有著高度關(guān)聯(lián)的內(nèi)容。在基層治理中如何開展好協(xié)商民主，發(fā)揮基層協(xié)商在社會(huì)治理中的作用，如何通過黨建引領(lǐng)破解基層治理中長期存在的制度矛盾，實(shí)際上都是基層治理研究中新興的重要話題。而“精準(zhǔn)扶貧”與“鄉(xiāng)村振興”則是與基層治理有著重疊的成分，扶貧與振興不僅僅是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)層面上的，更是系統(tǒng)的對(duì)扶貧和振興地區(qū)進(jìn)行治理的優(yōu)化，包括教育醫(yī)療以及政府的服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變等等，因此這兩個(gè)方面雖然不從屬于基層治理的概念，但是與基層治理有著高度的交叉，故頻率也相對(duì)較高。

（二）研究熱點(diǎn)的縱向分布情況

為了更好地梳理2016-2021年基層治理有關(guān)的研究重點(diǎn)的變化情況，本文對(duì)選取的2589篇文獻(xiàn)，通過citespace軟件的控制面板進(jìn)入layout界面，并選擇按照關(guān)鍵詞繪制“timeline view”，進(jìn)而直觀地呈現(xiàn)出近五年來學(xué)界針對(duì)基層治理中街道辦的研究重點(diǎn)的縱向變化，其中Q=0.8687，S=0.969。（參見圖2）。

為了進(jìn)一步更加直觀地呈現(xiàn)2016—2021年基層治理研究重點(diǎn)的年際變化，本文使用Citespace的關(guān)鍵詞突現(xiàn)功能對(duì)過去5年間研究熱詞的變化及未來研究趨勢(shì)進(jìn)行了分析。具體而言，首先將關(guān)鍵詞突現(xiàn)分析中的“最小持續(xù)時(shí)間”默認(rèn)值2設(shè)置為1，即檢索時(shí)間段的最小單位為1年，最終得到了25個(gè)發(fā)生突變的關(guān)鍵詞（參見圖3）。

結(jié)合圖2來看，在2016-2017年這一時(shí)期，學(xué)界開始逐漸意識(shí)到在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，基層組織中不合理的權(quán)力配置影響著基層治理的效果[1]，對(duì)基層治理中各種政策工具的施行起到了阻礙作用[2]，這一時(shí)期多以某一街道或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)為案例進(jìn)行分析，從具體的現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，嘗試得出理順和解決我國基層社會(huì)治理中職能定位不準(zhǔn)、權(quán)責(zé)關(guān)系不清晰、基本價(jià)值取向[3]存在一定偏差的問題，以提高基層治理的水平[4]和法治化水平[5]。

在2017-2019年期間，為了解決我國現(xiàn)行體制機(jī)制下基層治理中存在的條塊矛盾，各地開展了一系列的治理創(chuàng)新，學(xué)界在這一階段主要針對(duì)各地的政策創(chuàng)新展開研究。其中通過黨建引領(lǐng)的方式來破除基層治理中的有權(quán)無責(zé)的方式，是一項(xiàng)成功的機(jī)制性創(chuàng)新。雖然在此前學(xué)界及部分地方已經(jīng)注意到黨建引領(lǐng)在基層治理中可能有著一定的作用，但都沒能將黨建引領(lǐng)固定為基層治理中的一種機(jī)制性工具[6]，總體來看主要研究與討論集中在北京市做出相應(yīng)的改革實(shí)踐后，學(xué)界進(jìn)行了充分的研究和總結(jié)提煉，為各地結(jié)合自身情況采用黨建引領(lǐng)提供了有益幫助，實(shí)現(xiàn)了學(xué)術(shù)研究與地方治理實(shí)踐的良性互動(dòng)。同時(shí)在這一時(shí)期，脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入決勝階段，鄉(xiāng)村振興也開始起步，基層治理中尤其是精準(zhǔn)扶貧中暴露出的形式主義[7]、基層負(fù)擔(dān)過重[8]等問題被學(xué)界所廣泛關(guān)注，如何使基層的治理資源[9]實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，治理更加精細(xì)也成了學(xué)界的關(guān)注熱點(diǎn)。

在2019-2021年期間，為了更好地促進(jìn)基層的精細(xì)化管理，破除基層治理中的形式主義，提升基層治理的效率，各地紛紛通過“互聯(lián)網(wǎng)+網(wǎng)格化”等信息技術(shù)融合的方式，將基層治理與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)相結(jié)合。學(xué)界在此期間就技術(shù)彌合傳統(tǒng)基層治理中的信息鴻溝，如何打造數(shù)字政府，優(yōu)化治理路徑給予了高度關(guān)注。在新型冠狀病毒肺炎疫情爆發(fā)后，基層治理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)我國疫情的控制起到了重要作用，學(xué)界就此契機(jī)，以新冠疫情為背景，對(duì)我國基層治理中如何運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)手段、發(fā)揮網(wǎng)格作用、快速動(dòng)員機(jī)制等基層治理方式做出了深入探討與研究。

結(jié)合圖3我們也不難發(fā)現(xiàn)，“形式主義”“第一書記”“疫情防控”“治理效能”“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“基層自治”和“應(yīng)急管理”研究熱點(diǎn)一直持續(xù)到2021年底，因此在2022年這些方面仍然是學(xué)界針對(duì)基層治理問題的重點(diǎn)研究方向。通過這些關(guān)鍵詞的突現(xiàn)情況，結(jié)合基層治理中的實(shí)際情況，我們不難推出在屬地管理強(qiáng)化和疫情防控常態(tài)化的背景下，各地往往出現(xiàn)層層加碼、形式主義的情況，如何破解形式主義，防止各地層層加碼，仍將是下一階段學(xué)界可研究的熱點(diǎn)。而在基層治理效能提升方面，未來黨建引領(lǐng)仍將是一條關(guān)鍵的提升路徑，同時(shí)推進(jìn)協(xié)同治理，促進(jìn)社區(qū)、村的基層自治將繼續(xù)成為下一階段學(xué)界和各地實(shí)踐中的重點(diǎn)。

三、基層治理研究重點(diǎn)分析及未來展望

（一）研究集中在機(jī)制與技術(shù)層面，缺少制度化建構(gòu)

總體來看，近五年來學(xué)界對(duì)于基層治理研究除了傳統(tǒng)的由我國壓力傳導(dǎo)型體制所帶來的基層治理中出現(xiàn)的“形式主義”與“層層加碼”的情況，大部分研究主要集中在基層治理主體，尤其是街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因條塊矛盾的存在而導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不一致的生成邏輯解釋以及具體的應(yīng)對(duì)措施與方法。就具體破除權(quán)責(zé)不等的路徑研究來看，學(xué)界的研究軌跡主要沿著從以黨建引領(lǐng)為例的機(jī)制創(chuàng)新，到后疫情時(shí)代的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)打造數(shù)字政府。但是技術(shù)的研究是用以輔助機(jī)制的施行，機(jī)制并不是長效的措施，在機(jī)制實(shí)施成熟后應(yīng)當(dāng)向制度層面進(jìn)行轉(zhuǎn)變，將有效的治理機(jī)制轉(zhuǎn)為高效的基層治理制度保障，針對(duì)這一點(diǎn)學(xué)界目前研究相對(duì)較少，相關(guān)研究主要集中在街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)制性賦權(quán)問題上，缺少進(jìn)一步地通過制度向基層治理主體進(jìn)行賦權(quán)，以從根本上化解權(quán)責(zé)不等的情況。

（二）研究集中在宏觀與中觀層面，缺少對(duì)治理主體本身的研究

目前學(xué)界對(duì)基層治理主體的研究往往是將其置于基層治理的場域中，將街道辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村落視為一個(gè)整體，從宏觀或者中觀層面研究其與其它主體之間的關(guān)系以及其在基層治理的過程中的情況，鮮有學(xué)者對(duì)基層治理的主體本身進(jìn)行微觀層面的分析研究。實(shí)際上，基層治理主體的微觀研究對(duì)提升基層治理水平有著重要意義。以街道辦為例，作為城市政府的最基層延伸，街道辦在基層治理中發(fā)揮著重要作用，目前學(xué)界對(duì)街道辦的研究主要集中在街道辦與社區(qū)、街道辦與區(qū)級(jí)其它執(zhí)法部門，雖然有部分學(xué)者從街道辦自身的職能定位出發(fā)，對(duì)街道辦的改革與留存問題進(jìn)行了討論，但是對(duì)于街道辦自身的職能定位的轉(zhuǎn)變、街道辦的轄區(qū)設(shè)置、街道辦自身存在的編制問題學(xué)界卻少有研究。隨著城市的擴(kuò)建與人口的快速增加，在一些街道內(nèi)的轄區(qū)存在著“插花地”[10]的現(xiàn)象，而一些超大城市的街道辦則存在編制少、工作量大、管理人數(shù)巨大的情況，這些問題都對(duì)基層治理有著重要意義，因此在以過程視角研究基層治理的同時(shí)，還需要對(duì)基層治理主體的本身給予一定關(guān)注，從微觀層面更加全面地對(duì)具體的治理情況進(jìn)行分析。

（三）基層治理研究中應(yīng)進(jìn)一步關(guān)注街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)

一般的，我們常說的基層治理中的關(guān)鍵主體包括街道辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、行政村、社會(huì)組織以及居/村民。但是近年來在學(xué)界的具體研究中，不少學(xué)者對(duì)基層治理中的主體關(guān)注主要集中在某一個(gè)行政村或者某一個(gè)社區(qū)的具體做法上，盡管這對(duì)于提煉某地的成功經(jīng)驗(yàn)，為其他地區(qū)進(jìn)行系統(tǒng)性借鑒提供了有益幫助，但是由于不同的社區(qū)和行政村自身情況，尤其是居/村民在年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)水平、職業(yè)分布等方面有著明顯的差異性，而作為基層群眾自治發(fā)揮重要作用的社區(qū)和行政村，居/村民在其治理路徑的選擇過程中扮演了重要角色，因此某一地或者幾地的社區(qū)或行政村的典型做法實(shí)際上難以對(duì)全國各地起到普遍性的示范作用。

但是對(duì)于街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，學(xué)界主要還是從問題入手，探討機(jī)制和技術(shù)如何破解街鄉(xiāng)治理中存在的權(quán)責(zé)不等現(xiàn)象，并未突出街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個(gè)主體在基層治理中的關(guān)鍵地位。在基層治理的過程中，街道雖然只是政府的派出機(jī)構(gòu)，但是在實(shí)際的運(yùn)行過程中與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一樣，成為了城市中實(shí)際上的基層政府，因此從宏觀上來說，在政府、社會(huì)和群眾這參與基層治理的三方里，只有街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)有資格代表政府，而社區(qū)和行政村雖然承擔(dān)著一定的行政工作，但是從社會(huì)地位和法律效力層面來說則遠(yuǎn)不如街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。另外，從目前各地的實(shí)踐來看，各地紛紛通過機(jī)制性向街道進(jìn)行執(zhí)法權(quán)的賦權(quán)，并賦予了街道一定的調(diào)動(dòng)執(zhí)法部門的權(quán)力，從這個(gè)角度來看，相較于社區(qū)和行政村，街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)有著更強(qiáng)的資源調(diào)動(dòng)能力，也更有可能解決基層治理中出現(xiàn)的實(shí)際問題，綜上來看，街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)理應(yīng)成為基層治理主體研究中的關(guān)鍵主體。未來學(xué)界在對(duì)基層治理展開研究時(shí)，應(yīng)平衡好社區(qū)、行政村與街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的研究比例，更多的機(jī)制出發(fā)以制度建構(gòu)為落腳點(diǎn)，以推進(jìn)基層治理的長效發(fā)展。

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