徐軍 賀凱旋

摘? ? ? 要：近年來，野生動物的種類、數量以及活動范圍逐年上升和擴大，各地野生動物致害事件頻發(fā)?！吨腥A人民共和國野生動物保護法》及其實施條例對野生動物致害補償僅作了原則性規(guī)定，部分省份制定的專門補償辦法不能對因野生動物致害的當事人進行合理補償。因此，本文從野生動物致害補償制度的法律性質出發(fā)，對該制度的現實困境及其原因進行分析，進而提出相關的建議，以期為野生動物致害補償制度的完善提供有益參考。

關? 鍵? 詞：野生動物致害;特殊行政補償;補償責任主體;補償辦法

中圖分類號：D922.68? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2022）04-0112-08

收稿日期：2021-10-21

作者簡介：徐軍，河海大學法學院副教授，碩士研究生導師，研究方向為法理學、水法;賀凱旋，河海大學碩士研究生，研究方向為環(huán)境與資源保護法學。

我國通過頒布各項法令及各地區(qū)的有效實踐，野生動植物資源得到了合理的保護。動物種群數量明顯恢復、棲息活動范圍逐漸擴大，但是某些地區(qū)野生動物傷害人畜、危害農業(yè)生產的情況也逐漸增多。以云南省為例，亞洲象近年來活動范圍不斷擴大，對云南省部分地區(qū)的農業(yè)產生了不良影響。[1]野生動物是重要的自然資源，對于人類具有重要的生態(tài)價值，但是在強調保護野生動物的同時，也應關注野生動物致害的補償問題。如果僅強調對野生動物的保護而忽視因野生動物致害遭受損失的受害人的補償，容易降低人們保護野生動物資源的積極性。因而，野生動物致害的補償關系到受害人合法權益的保障，關系到人與自然的和諧穩(wěn)定，也關系到整個社會的健康發(fā)展。

一、對野生動物致害適用行政補償制度的分析

（一）行政補償制度的構成要件

行政補償強調的是因行政機關的合法行政行為或者因保護公共利益給公民造成損失進而對公民進行補償。[2]作為一項不斷發(fā)展的制度，行政補償最初是伴隨征用方面的實務發(fā)展起來的，隨著行政征用的擴張，行政補償這一概念也逐漸擴張，超過了行政征用的范圍，[3]與行政賠償呈現出互相重疊的趨勢。通過對相關行政法學著作的研究可以發(fā)現，有關行政補償的概念大致有狹義、中義、廣義三種觀點，目前狹義的行政補償在各國得到了普遍認可。狹義的行政補償最初是指因征收相對人的不動產而對其進行的補償，實踐中為了公共目的征收補償在范圍上有逐漸擴大的趨勢，后來被定義為因行政機關合法的行政行為給當事人造成損失，由行政機關進行補償的一種制度。行政補償與行政賠償共同構成了國家責任二元論。[4]學界對狹義行政補償的概念論述頗多，各學者在研究行政補償時著眼于行政行為是否合法這一特點，在狹義上對行政補償進行界定，以行政行為是否合法作為行政補償和行政賠償的劃分標準。

目前，我國的立法實踐偏向于將行政補償界定為一種基于合法行政行為的補償，雖然學界在不斷的探索中對行政補償的條件進行了多次討論，如開始將結果責任作為行政補償的重要條件而不再將合法行為作為核心，但是礙于立法的滯后性，這樣的討論也只存在于理論界。結合多數學者關于行政補償構成要件的論述，本文將狹義的行政補償構成要件總結為以下三點：一是行政機關作出的行政行為合法且是出于公共利益的目的;二是這種行為給相對人造成了損害;三是相對人受到損害的結果與合法行政行為之間有一定的因果聯系。根據《中華人民共和國野生動物保護法》（以下簡稱《野生動物保護法》）的相關規(guī)定，野生動物致害的補償條件是因保護野生動物受到損失，并未強調行政機關的合法行政行為?？梢钥闯觯吧鷦游镏潞ρa償并非是以行政機關的合法行政行為作為條件的，二者在條件上存在沖突，因而不能將野生動物致害補償簡單界定為這種狹義上的行政補償。

（二）野生動物致害適用特殊行政補償的理論依據

雖然野生動物致害補償不能與狹義上的行政補償掛鉤，但是關于行政補償的理論學說眾多，其中具有代表性的大致有十種，如既得權說、恩惠說、公平負擔平等說、結果責任說、特別犧牲說等。這些學說反映了行政補償產生的原因，其中的一些觀點對研究野生動物致害補償的理論依據具有一定參考意義，[5]對這些觀點進行比較后，筆者認為，從以下兩種學說的角度分析野生動物致害的理論依據較為合理。

⒈特別犧牲說。出于公共利益的需要，國家強制公民承擔某項義務，這時某個公民為了公共利益作出的犧牲應當由國家進行補償。也就是說，這種內在的限制如果是由所有公民承擔，國家是不需要補償的，但是這種負擔如果僅由某個公民承擔，這一公民作出的特別犧牲就應當由國家予以補償。這種理論實際上是出于一種公平正義的理念，國家的合法行政行為給相對人造成損失與相對人承擔法律上的義務是不同的，特別犧牲是相對人為了國家所承擔的特別損失，國家基于公平正義的精神應當予以補償。雖然特別犧牲說也將合法行政行為作為特別犧牲的基礎，但是作為一種調節(jié)損害的舉措，特別犧牲說強調的是相對人出于公共利益的需要在不可歸責于自身的情況下遭受的特別損失，因公平正義的精神，全體公民對這種犧牲應當一起負擔，在實踐中表現為國家作為全體公民的代表對遭受特別犧牲的公民進行補償，對個人遭受的損失進行填補，達到個人利益與社會公共利益的平衡。

特別犧牲說的這種由全體公民承擔相對人特別損失的理念與野生動物致害補償有著一定的共通性。實踐中遭受野生動物侵襲的公民由于其活動范圍與野生動物重合而遭到攻擊或者出于對野生動物的保護而受害，這種人身財產的損失應當被看作是為了公共利益的特別犧牲，[6]在個別公民因保護野生動物而遭受損害且這一損害不可歸責于其自身時，由國家對受害人進行補償能夠激勵公民保護野生動物。[7]

⒉公平負擔平等說。公平負擔平等說是法國的主流學說，強調權利的享有和義務的承擔是相對應的，公民在享受權利的同時也應承受一定的社會負擔。政府的活動是為了公共利益，成本應由社會成員平等負擔，如果部分公民因為公共利益承擔了特別損失，那么這一損失屬于這部分人法律義務之外的額外負擔，應當平等分配給社會成員。納稅是公民對國家應承擔的義務，國家補償的資金來源于稅收，在部分或個別公民因公共利益承擔了額外負擔時，國家用全體社會成員繳納的稅款作為補償金來補償受害人的損失，以此在社會全體成員和受害人之間恢復平衡。[8]

公平負擔平等說強調全體社會成員平等負擔社會負擔的理念與野生動物致害補償具有一定的關聯性。社會成員平等享有野生動植物資源所帶來的經濟效益和生態(tài)效益，而每個社會成員也應自覺承擔保護野生動物的義務。但是由于地理條件和其他因素，有些地區(qū)的人受到野生動物侵襲的可能性較高，其遭到野生動物侵襲所致的損失是自身保護野生動物義務之外承擔的額外負擔，這種負擔全部由自己承擔是不符合公平理念的，根據公共負擔平等說，由全體社會成員承擔這一部分的損失，共同承擔這一特殊責任符合公正要求。[9]

（二）野生動物致害適用行政補償的構成要件

通過對行政補償構成要件和野生動物致害適用行政補償的理論依據研究，可以看出野生動物致害補償并不是傳統(tǒng)意義上以合法行政行為作為判定依據的行政補償，它是基于公共利益的考慮，在國家所保護的野生動物致人損害時由國家基于公平原則對這一特殊損害的受害人給予的補償。與一般的行政補償相比，它注重的不是行政機關的合法行為，而是對損害結果給予特別關注，引入了公平原則和公共利益，是一種特殊的行政補償。

野生動物致害適用特殊行政補償的構成要件，本文歸納為以下三點：一是公民人身財產遭受損失的事實，即相對人遭受野生動物侵害導致的人身財產損失;二是損害不是因行政機關的行政行為造成的，也不可歸責于受害人。野生動物致害一般是野生動物的自發(fā)性行為，出于動物天生的自衛(wèi)本能，這種致害既不能直接歸責于受害人，也不是行政機關的合法行政行為造成的;三是野生動物的侵害行為與損害結果之間有因果關系?！兑吧鷦游锉Ｗo法》第十九條規(guī)定，公民得到補償是由于保護野生動物導致人身財產損失，相對人受到損害的結果必須是由于野生動物的侵害行為造成的，侵害行為和損害結果之間要有關聯性。

二、我國野生動物致害補償制度的現狀

（一）立法現狀

⒈國家立法?！兑吧鷦游锉Ｗo法》第十九條規(guī)定：“因保護本法規(guī)定保護的野生動物，造成人員傷亡、農作物或者其他財產損失的，由當地人民政府給予補償。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。有關地方人民政府可以推動保險機構開展野生動物致害賠償保險業(yè)務?！眹覍用鎸σ吧鷦游镏潞ρa償的立法是授權性規(guī)定，沒有對致害補償的標準進行具體規(guī)定，而是授權省、自治區(qū)、直轄市政府制定相應的補償辦法。

⒉地方立法。在地方立法層面，多數省市都制定了本地區(qū)的《野生動物保護法》實施辦法并對致害補償進行了規(guī)定，但是所規(guī)定的相關內容與《野生動物保護法》規(guī)定的內容并無明顯區(qū)別，都沒有結合本地區(qū)的實際情況，如福建、江西、湖北、遼寧、上海、內蒙古等，只是照搬上位法的規(guī)定，不具有可操作性。截止2021年7月，只有安徽省、青海省、甘肅省、西藏自治區(qū)、北京市、吉林省、陜西省、貴州省和云南省等制定了具體的野生動物致害補償辦法。

補償制度立法的缺失使得補償工作很難開展，受害人無法依據具體的致害補償制度獲得合理救濟。[10]不同地區(qū)間經濟發(fā)展狀況的差異使得致害補償的數額和標準也表現出較大差異。在補償資金來源方面，將這種致害補償納入本地財政預算，以政府的財政補償為主，將補償經費納入省市縣的財政預算。對于那些尚未制定補償辦法的省市，由于上位法將具體補償辦法的制定權交給了下級的地方政府，導致了在致害補償方面地方政府的意志過于自由，[11]實踐中各級政府之間可能存在相互推諉的現象，在致害事件發(fā)生后，受害人有可能“求救無門”或者得不到公平合理的補償和救助。

（二）司法現狀

受害人在遭遇野生動物侵襲后往往會先向當地政府尋求救濟，由于我國大部分省市沒有制定野生動物致害補償的專門規(guī)定，在野生動物致害后政府通常沒有較為健全的制度指導其對受害人進行救濟。在制度存在缺失的情況下，司法救濟是受害人能夠選擇的另一種權益保障方式。因此，筆者通過對以下兩個典型的野生動物致害補償案件進行分析，對這類案件的審理情況以及存在的問題進行討論。

⒈山東劉某勇行政訴訟案①。原告劉某勇向山東省濟南市中級人民法院提起訴訟稱其兒子遭野狼襲擊身亡，因被告不按《野生動物保護法》第十四條的規(guī)定制定補償標準，致使原告得不到補償，給原告造成損失60余萬元。故請求法院：⑴確認被告未制定補償辦法違法;⑵判令被告賠償因不制定補償辦法給原告造成的損失60萬元;⑶本案訴訟費用由被告承擔。一審法院經審理認為，根據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的相關規(guī)定，抽象行政行為并不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。具體到本案中，原告對被告未依據《野生動物保護法》第十四條②規(guī)定制定補償辦法的行為不服提起訴訟，并要求賠償因不制定補償辦法給其造成的相應損失，其訴求不屬于法院的受案范圍。因此，法院裁定駁回原告起訴。二審法院同樣以政府依據《野生動物保護法》制定補償辦法的行為屬于抽象行政行為，不屬于人民法院的受案范圍為由裁定駁回上訴，維持原裁定。

⒉四川李某清行政訴訟案①。2010年9月，李某清夫婦在田間勞作時遭到黑熊襲擊，雖然得到救治，但是夫妻二人都留下了嚴重傷殘，因無法承擔后續(xù)治療費用，向當地人民政府申請野生動物致害補償。然而，四川省并未出臺野生動物致害補償辦法，因缺乏法律依據，二人沒有得到合理的補償。2015年，二人向成都市中級人民法院提起訴訟，請求法院判令被告四川省人民政府在有關野生動物人身傷害補償辦法尚未出臺的情況下，盡快解決二人后續(xù)醫(yī)療和生活困難問題。一審法院經審理認定原告的訴訟請求是要求被告對其遭受的損害進行補償，因四川省并未制定本地區(qū)的野生動物致害補償辦法，原告的訴訟請求缺乏法律上的依據，因此，其訴訟請求沒有得到法院的支持。二審法院同樣認為上訴人請求被上訴人履行該補償義務缺乏法律依據，駁回上訴，維持原判。2018年，李某清夫婦向四川省高級人民法院申請司法救助，四川省高級人民法院認為夫婦二人生活的困難狀態(tài)是因野生動物致害所致，最終決定對二人進行司法救助，救助金為10萬元，申請人服從該判決。

⒊野生動物致害補償在司法實踐中存在的問題。上述兩個案件都是受害人因野生動物致害造成損失，但是因當地政府未制定致害補償辦法而無法及時得到政府的補償，所以向法院提起行政訴訟，法院對原告的訴訟請求均予以了駁回。兩個案件的補償結果存在差異：李某清夫婦最終得到了司法救助，而劉某勇的合法權益最終未得到保障。

這兩個案件中，法院以原告的訴訟請求超出行政訴訟受案范圍為由駁回原告起訴符合《行政訴訟法》的規(guī)定。李某清夫婦最終得到司法救助的原因是二人因野生動物致害導致生活處于極其危困的狀態(tài)，法院在考慮公平的基礎上對受害人進行了救濟，但是司法救助也只適用于少部分受害人，無法對多數受害人進行全面的救濟。

我國野生動物致害補償制度在司法救濟上沒有發(fā)揮應有作用，其根源在于沒有較為完善的野生動物致害補償立法。野生動物致害的受害人因所在地區(qū)未制定具體補償辦法得不到救濟而向法院尋求幫助，但是法院由于沒有可行的補償法律制度作為依據，通常也無法對當事人進行合理救助，而國家司法救助只適用于個案受害人，對于野生動物致害的多數受害人往往不能進行補償，這就導致野生動物致害的受害人在實踐中容易出現“求救無門”的情況。

（三）補償現狀

⒈補償責任主體不明確。在國家層面的立法中，《野生動物保護法》規(guī)定野生動物致害補償的責任主體是地方人民政府。在地方層面的規(guī)定中，多數省市參照上位法規(guī)定由當地政府對野生動物致害進行補償。在實際的補償工作中，“當地人民政府”具體是哪一級政府并沒有進行明確規(guī)定。因此，在落實具體的補償工作時，地方政府和相關的行政主管部門之間就有了推諉的理由，補償工作難以得到落實。

⒉補償范圍狹窄。雖然一些水生野生動物也屬于野生動物致害補償范圍，但是就目前已經實施的地方性補償辦法來看，一般都只規(guī)定了陸生野生動物致害后的補償辦法，而水生野生動物未得到體現，受害人在遭受水生野生動物的致害時往往找不到充分的法律依據來維護自身合法權益，這是對受害人補償范圍的縮小，與上位法規(guī)定的內容相背離。此外，我國未將一般的野生動物造成的損害納入到補償范圍當中，能夠被補償的只是那些國家重點保護的野生動物造成的損害，[12]而實踐中由于野生動物保護工作的有序開展，一些不屬于重點保護的野生動物數量開始逐漸增多、活動范圍不斷擴大，可能對周圍居民造成潛在損害，這種損害往往無法依據野生動物致害補償制度對當事人進行補償。

⒊補償標準過低。我國的野生動物資源空間分布差異較大，不同地區(qū)的野生動物致害事件的發(fā)生頻率和補償標準存在較大差異。[13]在各省份制定的補償辦法中，有的省市規(guī)定了省、市、縣等不同級別的政府承擔的補償費用不同。[14]在補償標準方面，各省市通常采取的是根據損失的一定比例確定補償金額，即一種“不完全補償”的方式。然而，野生動物致害的后果一般都比較嚴重，受害人的傷殘甚至死亡結果若采取這種不完全補償的方式是難以彌補損害的。在具體的補償標準方面，多數省份規(guī)定“合理補償”“適當補償”，但是合理和適當的標準沒有作出明確的規(guī)定，在執(zhí)行過程中難免會出現適用上的困難。在人身損害的補償方面，一般是參照上年度工資水平的幾倍進行補償，這種通過一次性發(fā)放補償金來對受害人進行補償的方式不能有效彌補受害人因野生動物致害遭受的嚴重損失。

三、我國野生動物致害補償制度的完善路徑

（一）完善地方立法

野生動物致害補償制度的實施需要以完善的法律制度作為支撐和相關的法律制度作為引導，關于補償的制度才能得到有效的實踐。[15]地方立法的缺失是我國野生動物致害補償制度得不到有效落實的原因之一，為此需要根據《野生動物保護法》加快地方野生動物致害補償辦法的制定步伐。目前，我國只有九個省市制定了本地區(qū)的野生動物致害補償辦法，某些野生動物資源較為豐富的地區(qū)極易發(fā)生野生動物致害事件，但是補償辦法仍然尚未制定，受害人因野生動物致害后往往無法依據現有的法律制度得到補償。

（二）明確補償責任主體

在野生動物致害補償的責任主體方面，上位法規(guī)定得較為籠統(tǒng)，僅規(guī)定由地方人民政府給予補償。地方省市在參照這一上位法制定本地的補償辦法時也照搬了這一規(guī)定，落到各省市的具體實際，在遭受野生動物致害后由哪一級政府進行補償，地方立法沒有明確規(guī)定，這就導致在野生動物致害案件發(fā)生后，由于立法對補償責任主體規(guī)定不明，政府和行政主管部門之間容易出現推卸責任的情況，受害人無法及時得到補償。

野生動物致害補償首先應在范圍上對補償的責任主體進行明確化、具體化的規(guī)定，[16]在地方野生動物致害補償辦法中應當對補償責任主體進行合理劃分，行政主管部門對發(fā)生在本地區(qū)的野生動物致害事件應當負責。野生動物資源屬于國家所有，有些地方的經濟發(fā)展水平較為落后，地方政府可能無法負擔野生動物致害后的補償。因此，在確定補償責任主體時，不應將地方政府與中央政府割裂開來，而應由中央、地方兩級政府共同對野生動物致害負責。具體而言，發(fā)生野生動物致害事件后，應當由與受害人聯系最密切的人民政府即縣級或者鄉(xiāng)一級基層人民政府與當地負責野生動物保護的行政主管部門共同參與野生動物致害后的補償工作，明確中央與地方政府的出資比例，地方人民政府和具體的行政主管部門應當作為執(zhí)行人對中央財政下發(fā)的補償資金進行監(jiān)督管理和補償。

（三）完善致害補償的范圍

根據《野生動物保護法》的相關規(guī)定，一些水生野生動物致害也屬于野生動物致害補償的范圍，但就目前的補償辦法而言，只規(guī)定了陸生野生動物的致害補償，水生野生動物沒有納入其中。雖然相較于陸生野生動物，水生野生動物與人類接觸的可能性較小，造成損害的概率相對較低，但是水生野生動物致害的可能性仍然存在，既然上位法已經將水生野生動物列于補償的范圍，那么在具體的補償工作中就應當加以落實，水生野生動物致害補償也應在地方的野生動物致害補償辦法中加以規(guī)定。此外，我國野生動物致害補償所指的野生動物僅包括了那些受到國家保護的野生動物和具有重大研究價值的動物，一般的野生動物致害沒有包括在補償范圍之內。除去國家重點保護的野生動物，一般野生動物的數量也占據了較大部分，隨著近年來野生動物保護工作的有序開展，野生動物的種群和活動范圍都有了顯著擴大，野生動物與附近居民之間活動范圍的沖突變得日益明顯。在遭受野生動物侵襲后，如果該類野生動物不屬于上述范圍，受害人將很難依據致害補償的規(guī)定得到相應的補償。在考慮到各地實際情況的前提下，應考慮在地方的野生動物致害補償辦法中對一般野生動物的致害進行適當補償。對于致害事件頻發(fā)的地區(qū)，應對當地的野生動物種類進行分類，除了納入補償范圍的重點保護的野生動物和“三有”動物①，若一般的野生動物致害造成嚴重后果，則參照當地致害補償標準對受害人進行補償。

（四）提高補償標準，合理彌補受害者的損失

野生動物致害補償從性質上屬于一種特殊的行政補償，對受害人的人身財產損失一般是通過發(fā)放補償金來進行救濟。綜合我國目前各省市制定的地方補償辦法來看，有些地區(qū)的補償標準并不合理，野生動物致害的補償通常是按照一定比例確定補償金額，屬于一種不完全補償，這種補償方式不是對于受害人的所有損失政府都“照單全收”，而是按照一定的比例對其進行補償，這種部分補償的方式對受害人來說并不公平。[17]補償注重的是一種事后的補救，在損失已經發(fā)生的情況下，補償標準也應根據受害人的損失情況進行合理調整。野生動物致害的后果往往是嚴重的，如果受害人所得的補償數額低于實際遭受的損失，就會大大挫傷公民保護野生動物的積極性。因此，若因受害人殘疾或死亡而造成其家庭生活困頓的，補償機關應當對其家庭給予一定的經濟補助或者給予其他的經濟幫扶政策。[18]

我國地方的野生動物致害補償辦法對于人身損害補償一般是參照上年度的工資或收入水平的幾倍進行補償，人身傷亡的嚴重后果按照這種比例有時并不能完全彌補受害人的損失，而有的省市在野生動物致害補償辦法中沒有規(guī)定人身損害的補償標準。因此，建議在地方的補償辦法中對補償的標準進行明確具體的規(guī)定，人身損害和財產損失的標準都明確且可執(zhí)行。在人身損害的補償方面，對于因野生動物致害導致死亡結果的，如果按照現行的補償辦法確定的補償數額與實際損失之間相差過大，地方政府可以參照人身損害賠償的相關規(guī)定對受害人及其親屬進行補償，以彌補受害人的重大損失。

（五）推動保險機構開展野生動物致害賠償保險業(yè)務

在對野生動物致害進行補償時，可能會遇到一次性的賠償數額過大，政府的資金出現暫時性的短缺問題。《野生動物保護法》規(guī)定，有關地方人民政府可以推動保險機構開展野生動物致害賠償保險業(yè)務。為此，地方政府可以與當地的保險機構合作，開展野生動物致害的相關保險業(yè)務，解決補償資金的暫時性緊張問題。以云南為例，采用商業(yè)保險業(yè)務填補損害使賠償的標準有所提高，對損害的調查也比之前及時，風險的評估較為準確，補償的周期較短，既能使受害人得到補償，也能減輕政府的財政壓力。

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（責任編輯：苗政軍? 實習編輯：劉? 涵）

Realistic Dilemma and Improvement Path of

Wildlife Damage Compensation System

Xu Jun，He Kaixuan

Abstract：In recent years， the species，quantity and scope of activities of wild animals have increased and expanded year by year，and the harmful events caused by wild animals in various places have occurred frequently.The wildlife protection law of the people's Republic of China and its implementation regulations only make principled provisions on compensation for damage caused by wildlife，and the special compensation methods formulated by some provinces can not reasonably compensate the parties caused by wildlife.Therefore，starting from the legal nature of the wildlife damage compensation system，this paper analyzes the practical difficulties and causes of the system，and then puts forward suggestions for improvement，in order to provide useful reference for the improvement of the wildlife damage compensation system.

Key words：damage caused by wild animals;special administrative compensation;the subject of compensation responsibility;compensation method