摘? ? ? 要：《中華人民共和國民法典》第三十六條確立了“私人監(jiān)督為主、社會組織參與和行政機關(guān)兜底”的監(jiān)護監(jiān)督體系。實踐中，我國監(jiān)護監(jiān)督制度仍存在結(jié)構(gòu)失衡與行政介入模糊的問題。作為國家與社會界分的標準，輔助性原則可以在理論上解釋行政機關(guān)在公共服務(wù)中的職能定位問題，促進“私法自治與國家干預的動態(tài)平衡”?；谳o助性原則的視角，老年人監(jiān)護監(jiān)督的行政介入應(yīng)在完善監(jiān)護監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上，注重民行銜接機制完善與具體個案分析適用，促進監(jiān)護人積極履行監(jiān)護職責。

關(guān)? 鍵? 詞：《民法典》;老年人監(jiān)護;行政監(jiān)督;輔助性原則

中圖分類號：D925.1? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2022）04-0102-10

收稿日期：2022-01-25

作者簡介：龐鵬，重慶大學法學院博士研究生，研究方向為行政法學。

基金項目：本文系國家社科基金重點項目“中國老齡社會‘三位一體’治理體系建構(gòu)研究”的階段性成果，項目編號：20ARK004;中央高校基本科研業(yè)務(wù)費項目“成渝地區(qū)政府間行政協(xié)議的締結(jié)權(quán)研究”的階段性成果，項目編號：NO.2020CDSKXYFX009。

作為人類年齡結(jié)構(gòu)的動態(tài)變化過程，人口老齡化來源于社會文明進步生成的死亡率下降和生活方式變遷導致的低生育率，造成了“高齡老人”“空巢老人”和“失獨老人”一系列相關(guān)問題。實踐中，老年人部分或者完全喪失行為能力時，可能無法有效控制監(jiān)護人的行為，其監(jiān)護人容易侵害老年人的合法權(quán)益?！吨腥A人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第三十六條確立了“私人監(jiān)督為主、社會組織參與和行政機關(guān)兜底”的監(jiān)護監(jiān)督體系①，但是無法從根本上解決“及時發(fā)現(xiàn)與有效保障”被監(jiān)護人權(quán)益的問題?！睹穹ǖ洹返膶嵤┎⒉灰馕吨⒎ㄈ蝿?wù)的終結(jié)，相關(guān)制度仍然需要根據(jù)社會發(fā)展不斷完善。為此，本文基于老年人監(jiān)護呈現(xiàn)出的新特點、新問題，探討了《民法典》時代老年人監(jiān)護監(jiān)督的制度需求。同時，結(jié)合輔助性原則，也對老年人監(jiān)護監(jiān)督中行政機關(guān)的職責內(nèi)容、行為方式、民行銜接機制等進行分析②。

一、老年人監(jiān)護監(jiān)督與行政介入的規(guī)范分析

（一）作為監(jiān)護監(jiān)督制度的肇始與行政介入的依據(jù)

民法中，監(jiān)護人的職責是代理被監(jiān)護人實施民事法律行為，保護被監(jiān)護人的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益。而監(jiān)護監(jiān)督制度旨在“防止監(jiān)護人利用其強勢地位，侵害被監(jiān)護人的合法權(quán)益”。[1]如《德國民法典》第1799條規(guī)定了監(jiān)護監(jiān)督人的基本義務(wù)和權(quán)利：一是必須注意監(jiān)護人是否合乎義務(wù)地執(zhí)行監(jiān)護;二是必須不遲延地向家庭法院報告監(jiān)護人的義務(wù)違反及家庭法院有權(quán)干預的一切情形;第1809條、第1810條、第1812條等還規(guī)定，監(jiān)護人的特定行為需要獲得監(jiān)護監(jiān)督人的批準。[2]我國《民法典》第三十六條是針對監(jiān)護人實施“損害被監(jiān)護人身心健康與合法權(quán)益、怠于履行監(jiān)護職責等情形”的監(jiān)督措施，體現(xiàn)了對于監(jiān)護人行為進行監(jiān)督的立法目的。正如表1所示，《民法典》確立了“以近親屬為代表的私主體、包括村（居）委會和老年人組織在內(nèi)的社會組織以及以民政局為代表的公力主體”的三級監(jiān)護監(jiān)督主體。老年人監(jiān)護屬于民事主體意思自治范疇，監(jiān)護事務(wù)的處理應(yīng)最大限度地尊重老年人意愿?！霸谧灾闻c平等和正義的對決中，自治需要讓位于平等、正義這兩種更高位階的法律價值”。[3]為避免其他監(jiān)督主體缺位造成被監(jiān)護人損害擴大，《民法典》也確立了民政部門作為監(jiān)護監(jiān)督行為主體的兜底規(guī)定，即民政部門發(fā)現(xiàn)監(jiān)護人履職不當、嚴重損害被監(jiān)護人利益的，具有向法院申請撤銷監(jiān)護人資格的義務(wù)。履職過程中，民政部門應(yīng)充分發(fā)揮行政權(quán)力的能動性，對于被監(jiān)護人損害的判定、是否申請撤銷、申請撤銷的時間進行綜合判定。可見，《民法典》第三十六條初步確立了監(jiān)督主體、監(jiān)督類型、監(jiān)督方式等內(nèi)容。同時，為“防止絕對自由將帶來社會秩序紊亂、促進老年人監(jiān)護從形式平等走向?qū)嵸|(zhì)平等”，該條款也提出了以民政部門為核心的“老年人監(jiān)護監(jiān)督的行政介入”機制。

（二）監(jiān)護監(jiān)督制度的結(jié)構(gòu)失衡

⒈多元監(jiān)督主體容易導致權(quán)責交叉?！睹穹ǖ洹返谌鶙l確立的多元監(jiān)督主體客觀上容易導致職能模糊和權(quán)責交叉。實踐中，如果老年人具有一定的財產(chǎn)，監(jiān)督人可能為了獲取財產(chǎn)而爭奪監(jiān)護權(quán);如果沒有財產(chǎn)，監(jiān)督人則可能因為缺乏利益激勵與責任負擔而消極怠工①。同時，民政部門申請監(jiān)護人資格變更的案件也相對較少。筆者通過裁判文書網(wǎng)以“老年人監(jiān)護”為關(guān)鍵詞進行案例檢索，僅有柳州市社會福利院作為社會組織“申請作為無民事行為能力人指定監(jiān)護人”②。

⒉監(jiān)督范圍有限難以防止損害擴大?！睹穹ǖ洹芬?guī)定的監(jiān)督情形僅限于出現(xiàn)“嚴重損害”的特殊情況介入，而對于“較輕微”或“一般損害”的常態(tài)情況則未規(guī)定具體監(jiān)督措施。事實上，如果被監(jiān)護人出現(xiàn)“嚴重損害”的情況，即使監(jiān)督人申請撤銷資格也難以彌補損害。對于意定監(jiān)護而言，“其他依法具有監(jiān)護資格的人”的規(guī)定難以涵蓋意定監(jiān)護監(jiān)督人;意定監(jiān)護協(xié)議生效后，若被監(jiān)護人的合法權(quán)益被侵犯，缺少切實有效的監(jiān)督措施和能夠有效行使監(jiān)督權(quán)的人。[4]

⒊事后監(jiān)督方式單一難以及時發(fā)現(xiàn)損害?！睹穹ǖ洹穼ⅰ鞍l(fā)生嚴重損害等情形”作為“申請撤銷監(jiān)護資格”的必要條件，體現(xiàn)了監(jiān)護監(jiān)督的事后救濟性。作為一種兼具懲戒性與保障性的監(jiān)督形式，監(jiān)督人申請撤銷監(jiān)護資格不僅無法防止損害結(jié)果的擴大化，而且難以及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)護人履職不當?shù)那樾巍，F(xiàn)實中，若被監(jiān)護人的自然親權(quán)人侵犯其權(quán)益，也不應(yīng)直接通過司法裁判輕易剝奪其監(jiān)護權(quán)，而是應(yīng)盡可能通過監(jiān)護權(quán)監(jiān)督來保障被監(jiān)護人的合法權(quán)益，避免由于撤銷監(jiān)護資格而使被監(jiān)護人生存陷于困難的境地。

⒋監(jiān)督主體責任虛置難以保證監(jiān)護實效。目前，我國尚無關(guān)于老年人監(jiān)護狀況的專門研究和權(quán)威報告③。這不僅暴露出我國監(jiān)護監(jiān)督制度結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)狀，也凸顯了行政介入模糊的現(xiàn)實窘境?；谖覈O(jiān)護制度的“重家庭責任、輕國家責任，重親屬監(jiān)護、輕社會監(jiān)護，重私力自治、輕公力干預”的立法理念，[5]《民法典》監(jiān)護功能的實現(xiàn)主要依賴于私權(quán)自治下的親情關(guān)系和道德輿論功能，對于監(jiān)督主體的責任規(guī)定則處于虛置狀態(tài)，這也使得相關(guān)主體容易將監(jiān)護監(jiān)督視為一種“可為”“可不為”的個體權(quán)利選擇，而非基于法定情形“必須為”的應(yīng)然責任。

二、《民法典》時代老年人監(jiān)護監(jiān)督行政介入的法律證成

（一）老年人監(jiān)護監(jiān)督國家義務(wù)的憲法溯源

首先，老年人監(jiān)護監(jiān)督國家義務(wù)體現(xiàn)了人權(quán)視野中對于弱者生存權(quán)的保障。英國早期啟蒙思想家霍布斯認為，建立主權(quán)者的統(tǒng)治乃是為了尋求和平，因此統(tǒng)治者的最高義務(wù)就是增進人民的安全和福利。[6]作為自然法思想的重要內(nèi)容，人權(quán)觀念吸納了自然法中的自由、平等、正義等思想，注重對于生存權(quán)的保障?！妒澜缛藱?quán)宣言》第25條第1款規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需要的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權(quán)享受保障”?，F(xiàn)代社會老年人的“弱勢”特征除了年齡增長帶來的疾病困擾外，還包括由于認識能力與行為能力下降而導致的融入智能社會困難、遭受意外傷害與電信詐騙等問題。為此，有學者認為，通過國家權(quán)力借助國家義務(wù)去保障弱者法律上的權(quán)利，國家義務(wù)是弱者權(quán)利實現(xiàn)的直接保障。[7]基于保障弱者的法理邏輯，國家對老年人的權(quán)利保障也使得老年人由“社會意義上的弱者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺梢饬x上的弱者”。國家的保障方式并非居高臨下的權(quán)力施舍，而是基于促進實然層面人人平等的應(yīng)然幫扶。從具體的贍養(yǎng)扶養(yǎng)關(guān)系類型上看，立法并不遵照對等邏輯來創(chuàng)設(shè)義務(wù)，而是針對老年人身心趨于脆弱的實然狀況通過法律賦權(quán)改善其不利處境，最終達至捍衛(wèi)老年人生存發(fā)展權(quán)的社會公正目標。其次，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第三十三條第三款有關(guān)“國家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定體現(xiàn)了立憲主義傳統(tǒng)中的國家權(quán)力和人權(quán)之間的邏輯關(guān)系，即公民權(quán)利產(chǎn)生國家權(quán)力，國家權(quán)力為公民權(quán)利服務(wù)，公民權(quán)利制約國家權(quán)力。[8]從憲法文本規(guī)范看，國家義務(wù)源于“權(quán)利—義務(wù)”的概念推定?！懊總€權(quán)利相當于每個義務(wù)。這種意義上的‘權(quán)利’不過就是義務(wù)的關(guān)聯(lián)”。[9]基本權(quán)利與國家義務(wù)是直接對應(yīng)的：基本權(quán)利決定了國家義務(wù)履行的內(nèi)容和方式，而國家義務(wù)則決定了基本權(quán)利的實現(xiàn)程度。基本權(quán)利的國家積極義務(wù)，包括立法上通過制定《民法典》《老年人權(quán)益保障法》等法律法規(guī)促進實質(zhì)上“法律面前人人平等”;司法上基于相關(guān)人申請監(jiān)護人資格撤銷與指定的公正裁決;行政上對于養(yǎng)老機構(gòu)的許可與處罰以及監(jiān)護人的指定等。再次，在規(guī)范分析路徑下，國家義務(wù)可以分為尊重義務(wù)和保障義務(wù)，且遵守積極義務(wù)/消極義務(wù)二分法。[10]作為我國基本權(quán)利的概念性條款，尊重與保障的差異與并置能夠推演出“國家”這一擬制主體的雙重義務(wù)。一方面，尊重強調(diào)了國家對于老年人生命權(quán)、人身自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等權(quán)利的謙抑態(tài)度。如《憲法》第四十九條規(guī)定：“禁止虐待老人”，旨在通過其他法律的實施，形成“老年人—監(jiān)護人—監(jiān)護監(jiān)督人”的監(jiān)護主體結(jié)構(gòu)軸線，為國家義務(wù)奠定了憲法基礎(chǔ);另一方面，保障要求國家通過積極行為，創(chuàng)造一系列條件滿足老年人權(quán)利和利益訴求。相對于尊重義務(wù)而言，國家保障老年人生存權(quán)對應(yīng)的是國家有給付物質(zhì)幫助或提供幫助的義務(wù)?！稇椃ā返谒氖鍡l將“年老”與“疾病”、“喪失勞動能力”一同成為國家履行義務(wù)的法定情形。“年老”主要表現(xiàn)為國家為老年人提供的社會保障義務(wù)，包括養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險、社會救助等行政給付義務(wù)。同時，國家為“年老”公民提供物質(zhì)幫助“是根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平”確立的一種漸進責任，這與《憲法》第四十九條確立的“家庭責任絕對性”具有較大的差異。[11]

（二）基于國家義務(wù)的行政介入法律推定

老年人權(quán)利保障和監(jiān)護監(jiān)督的國家義務(wù)不是泛化、空洞的理論擴張，而是基于現(xiàn)代行政發(fā)展實踐邏輯的經(jīng)驗總結(jié)與法律推定。18世紀中葉，亞當·斯密將政府職能分為三種：保護本國社會安全，保護人民不使社會中的任何人受到其他人的欺侮或壓迫，建立和維持某些公共機關(guān)和公共工程。[12]隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，政府職能不再局限于國防、外交和警察等秩序職能的發(fā)揮，而是擴張到教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等各個方面。行政權(quán)力的擴張使得行政成為國家“實現(xiàn)人民福祉和社會公共利益”的重要方式。行政機關(guān)通過組織性、管理性、助成性行動對老年人監(jiān)護監(jiān)督的相關(guān)事宜制定規(guī)范或作出處置。因此，老年人監(jiān)護監(jiān)督并非完全屬于民事主體私權(quán)自治的范疇，還是行政機關(guān)履行國家義務(wù)和公共服務(wù)職能的重要場域。

“行政法從控制和權(quán)利轉(zhuǎn)向功能和效率，以有效發(fā)揮行政裁量權(quán)的自身能動性和促進社會發(fā)展的積極功能，這已成為時代的必然”。[13]因此，多數(shù)國家十分重視監(jiān)護監(jiān)督的行政介入，如日本的監(jiān)護登記是由法務(wù)大臣指定的法務(wù)局或地方法務(wù)局，根據(jù)當事人的委托或申請，對于監(jiān)護合同、解除任意監(jiān)護合同內(nèi)容、監(jiān)護人情況等事項進行記錄;德國的監(jiān)護監(jiān)督人不僅包括具有資質(zhì)的社團或者社會組織，也包括官方機構(gòu)。同時，監(jiān)護監(jiān)督的行政介入亦得到了我國學者的支持。楊立新認為：“監(jiān)護監(jiān)督機構(gòu)由兩個層次構(gòu)成，一是被監(jiān)護人的所在單位、居民委員會、村民委員會為監(jiān)護監(jiān)督機構(gòu)，對于監(jiān)護人履行監(jiān)護職責的狀況進行監(jiān)督;二是行政監(jiān)護監(jiān)督機構(gòu)，由各級政府的民政主管部門作為國家的監(jiān)護監(jiān)督機構(gòu)，行使監(jiān)護監(jiān)督的行政權(quán)力，負責監(jiān)督監(jiān)護人的監(jiān)護行為，保護被監(jiān)護人的合法權(quán)益”。[14]

從現(xiàn)行法律框架來看，我國老年人監(jiān)護監(jiān)督的行政介入包括以下幾個方面：⑴行政指導職責。根據(jù)《老年人權(quán)益保障法》第十條規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)對積極履行監(jiān)護職責的監(jiān)護人進行表彰或獎勵;《老年人權(quán)益保障法》第八條和第七十六條規(guī)定，行政機關(guān)要對老年人監(jiān)護政策和法律知識進行宣傳，提升監(jiān)護人尊老、敬老的思想認識。⑵行政處罰職責。《老年人權(quán)益保障法》第七十六條規(guī)定的監(jiān)護人履職不當行為、第七十七條規(guī)定的侵犯老年人財物行為構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰，這里的行政機關(guān)包括民政部門和公安部門。⑶行政許可職責。行政許可主要體現(xiàn)在行政機關(guān)對于養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立的許可，公益性養(yǎng)老機構(gòu)和經(jīng)營性養(yǎng)老機構(gòu)的設(shè)立應(yīng)向行政機關(guān)辦理登記，這里的行政機關(guān)包括民政部門和市場監(jiān)督管理部門。⑷行政檢查職責，即行政機關(guān)可以要求相關(guān)監(jiān)護人定期進行監(jiān)護情況匯報，包括對于了解日常監(jiān)護信息、搜集違法證據(jù)，等等。

三、輔助性原則視角下老年人監(jiān)護監(jiān)督行政介入的理論分析

（一）關(guān)于輔助性原則的內(nèi)涵

目前，關(guān)于老年人監(jiān)護監(jiān)督的“多方合作論”“私權(quán)救濟論”“立法建構(gòu)論”①的理論并非基于行政機關(guān)的視角來審視和解釋公權(quán)力介入民事領(lǐng)域的問題，這顯然不利于行政機關(guān)在履職過程中對民事法律規(guī)則的理解和適用，也不利于未來相關(guān)行政機制的完善與政府責任的落實。輔助性原則是指為保證國家介入的正當性，對于個人或社會不能從事的經(jīng)濟活動領(lǐng)域，國家予以介入的原則。二戰(zhàn)后，國家輔助主義在公法領(lǐng)域逐漸流行，其強調(diào)的個人責任的優(yōu)先地位為私營經(jīng)濟發(fā)展提供了理論基礎(chǔ)。德國行政法學家福斯多夫在“生存照顧理論”的基礎(chǔ)上提出了現(xiàn)代輔助性理論，認為行政權(quán)力在建立此服務(wù)關(guān)系時，采用公法或私法的形式，要按照事項的性質(zhì)來確定，不限于公法的方式，但是卻要依賴公法來確保人民的分享權(quán)。[15]輔助性原則的內(nèi)涵可以概括為三個方面：一是“自我負責—輔助義務(wù)”的國家介入準則，即輔助性原則的基礎(chǔ)是首先強調(diào)個人自由和理性，個人使命是通過個人的主動行為、個人的責任和社會自律途徑實現(xiàn)的。老年人監(jiān)護監(jiān)督中，輔助性原則意味著其他具有監(jiān)護資格的監(jiān)護人、社會組織在采取監(jiān)護措施方面的優(yōu)先性，只有在私權(quán)監(jiān)督人無力獨立承擔責任，國家才有輔助義務(wù)。二是國家義務(wù)不能替代個人義務(wù)。輔助性原則并非要求國家介入代替私人義務(wù)，而是強調(diào)國家義務(wù)承擔與私人自治的合理責任分擔?！巴ㄟ^輔助性原則明確國家承擔照護的輔助性責任，避免因政策易動造成國家責任的脫離;在任務(wù)實現(xiàn)程度上，輔助性原則提供由弱到強的任務(wù)光譜。輔助性原則追求的是任務(wù)實現(xiàn)，而不是保障任務(wù)執(zhí)行的完美性和有效性”。[16]三是遵循國家義務(wù)的管轄規(guī)定，即下一級政府無力承擔時則由上級政府再介入。輔助性原則最初運用于西方處理央地關(guān)系方面，在保障地方自治和處理公共事務(wù)中發(fā)揮了一定作用。如德國政府通過《長期照護質(zhì)量確保法》的實施，解決了單純依靠較低科層的長期照護機構(gòu)所無法解決的照護質(zhì)量問題，實則是職能的轉(zhuǎn)變。[17]此外，德國還設(shè)立了地區(qū)監(jiān)護機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，根據(jù)《德國民法典》規(guī)定，有償執(zhí)行監(jiān)護的人必須每年向其所在地或者住所地的轄區(qū)照管機關(guān)匯報其具體監(jiān)護事項。通過這種方式，地區(qū)監(jiān)護機關(guān)對意定監(jiān)護人進行直接監(jiān)督。

（二）輔助性原則與老年人監(jiān)護監(jiān)督中行政介入的理論契合

⒈特征的相似性。根據(jù)《民法典》規(guī)定，老年人監(jiān)護監(jiān)督主體包括基于親情關(guān)系的法定監(jiān)督人、基于公益性或?qū)I(yè)性特征的社會監(jiān)督人和基于公共屬性的行政監(jiān)督人。作為救濟性監(jiān)督，行政機關(guān)處于老年人監(jiān)護監(jiān)督主體“有關(guān)個人或者組織”的順位末端。實踐中，雖然行政機關(guān)對于老年人監(jiān)護監(jiān)督負有責任，但是其介入應(yīng)堅持老年人意思自治優(yōu)先和社會組織次之介入的原則，這與輔助性原則“自我負責—輔助義務(wù)”的特征相似。

⒉適用的必要性，即老年人監(jiān)護監(jiān)督的行政介入需要引入輔助性原則。《德國民法典》確立的照護措施，是以權(quán)利侵害最小化的方式最大化地滿足障礙者的保護需求，顯示了公權(quán)力的立法和司法在行使時確保自治與他治的平衡。[18]行政介入如何以“權(quán)利侵害最小化”的方式導入，需要輔助性原則來解釋。輔助性原則可以為家庭、社會和國家的權(quán)屬分配提供動態(tài)分析框架，家庭內(nèi)部主體的權(quán)利需求、公權(quán)與私權(quán)的界限、司法與行政的分工等均以輔助性原則為基礎(chǔ)。行政機關(guān)對于監(jiān)護人是否存在侵害“被監(jiān)護人財產(chǎn)權(quán)利和身心健康的行為”不應(yīng)“置之不理”，而應(yīng)充分發(fā)揮行政主體“組織、協(xié)調(diào)、指導、督促”的職能，進行信息搜集、初步判定和應(yīng)急保障，等等。

⒊效果的相融性，即輔助性原則與老年人監(jiān)護監(jiān)督中行政介入的適應(yīng)性。首先，行政介入應(yīng)尊重民事主體意思自治。人類的感知、判斷、行為活動都應(yīng)以自我決定的方式表現(xiàn)。通常情況下，民事主體對于監(jiān)護人決定、監(jiān)護事務(wù)履行享有自我決定權(quán)。老年人監(jiān)護人和監(jiān)督人應(yīng)充分利用被監(jiān)護老年人的剩余能力，選擇較少侵犯其自主決定權(quán)的監(jiān)護措施。其次，行政介入不能取代親權(quán)監(jiān)督和司法監(jiān)督?！八痉ǖ倪^程不只是單一的依法辦事，還要考慮如何恢復、修復被破壞了的家庭倫理關(guān)系，通過司法裁判傳遞新型家庭觀、權(quán)利責任觀、文明觀等”。[19]家庭照護遭遇有效性危機時的政策安排是行政與司法介入。在職能分工上，親權(quán)監(jiān)督、司法介入為常規(guī)性監(jiān)督，行政監(jiān)督為非常規(guī)監(jiān)督，行政機關(guān)要與親權(quán)監(jiān)督、司法機關(guān)密切配合，協(xié)調(diào)發(fā)揮作用。同時，行政介入的目標不是追求老年人監(jiān)護全過程的“完美無缺”，而是督促監(jiān)護人積極履行監(jiān)護職責。再次，行政介入應(yīng)注重不同層級行政機關(guān)職責配置。老年人監(jiān)護監(jiān)督中的行政介入不僅要避免“事權(quán)縱向劃分的同質(zhì)化”現(xiàn)象，還要對政府與部門、部門上下級行政機關(guān)的權(quán)、能、責進行合理配置。

四、《民法典》時代老年人監(jiān)護監(jiān)督行政介入的完善建議

（一）行政介入應(yīng)以監(jiān)護監(jiān)督制度的完善為基礎(chǔ)

一是確立監(jiān)護監(jiān)督的必要性原則。老年人監(jiān)護監(jiān)督旨在促進監(jiān)護人積極履職，有效保障老年人權(quán)益。為防止監(jiān)護權(quán)濫用，提高監(jiān)督主體的監(jiān)督意識，立法應(yīng)將監(jiān)護監(jiān)督作為重要制度予以補充，在法定監(jiān)護和意定監(jiān)護中確立監(jiān)督人制度。法定監(jiān)護人確立后，其他具有監(jiān)護資格的個人或組織，依法應(yīng)當成為監(jiān)護監(jiān)督人。意定監(jiān)護協(xié)議要開始實施，必須以選定監(jiān)護監(jiān)督人為必要條件。為保障意定監(jiān)護協(xié)議的落實，監(jiān)護人與被監(jiān)護人簽訂監(jiān)護協(xié)議后，還應(yīng)與監(jiān)督人簽訂監(jiān)護監(jiān)督協(xié)議。此外，“有關(guān)部門指定監(jiān)護人的，應(yīng)同時指定監(jiān)護監(jiān)督人”。[20]二是明確監(jiān)護監(jiān)督主體。通過借鑒國外成熟的立法范例，可以建立監(jiān)護監(jiān)督人與監(jiān)護監(jiān)督機關(guān)相結(jié)合的監(jiān)督機制。老年人監(jiān)護監(jiān)督主體包括兩個部分：⑴監(jiān)護監(jiān)督人，主要來源于《民法典》第二十八條、第三十一條、第三十六條規(guī)定的監(jiān)護人之外的其他依法具有監(jiān)護資格的人;對于指定監(jiān)護則應(yīng)在監(jiān)護設(shè)立時由監(jiān)護法庭依法指定或者選任。⑵監(jiān)護監(jiān)督機關(guān)，既包括作為司法裁判機關(guān)的法院，也包括居民委員會、村民委員會、學校、醫(yī)療機構(gòu)、婦女聯(lián)合會、殘疾人聯(lián)合會、依法設(shè)立的老年人組織等社會組織、民政部門，等等。監(jiān)護監(jiān)督機關(guān)要建立以司法監(jiān)督為主導，行政機關(guān)與基層群眾自治組織為輔助的監(jiān)督體系，最大限度保障被監(jiān)護人的合法權(quán)益。三是明確監(jiān)護監(jiān)督的具體內(nèi)容。包括：⑴監(jiān)督監(jiān)護人的產(chǎn)生、變更和消滅，監(jiān)護人缺位時申請重新選任監(jiān)護人;⑵監(jiān)督監(jiān)護人正確履行監(jiān)護職責，對于監(jiān)護進行日常督導，審查監(jiān)護履職情況如醫(yī)療單據(jù)、財務(wù)收支明細等;⑶不當監(jiān)護行為的發(fā)現(xiàn)或知曉，及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)護人違反監(jiān)護義務(wù)或監(jiān)護協(xié)議的情況并向相關(guān)部門報告;⑷代表被監(jiān)護人提起相關(guān)損害賠償之訴，對監(jiān)護人的重大民事行為擁有同意權(quán)或批準權(quán)。監(jiān)護監(jiān)督人發(fā)現(xiàn)監(jiān)護人違反監(jiān)護職責，侵害被監(jiān)護人合法權(quán)益時，有權(quán)向法院提起訴訟，解除監(jiān)護協(xié)議、申請撤銷監(jiān)護人資格以及移送檢察機關(guān)提起民事公益訴訟等①。

（二）行政介入完善應(yīng)以強化民行銜接機制為重點

⒈完善行政介入主體的相關(guān)規(guī)定。首先，民政部門和《民法通則》《民法總則》草案均規(guī)定了其在法定情形下?lián)伪O(jiān)護人以及監(jiān)護指定機關(guān)。[21]對此，行政規(guī)范應(yīng)主動對接《民法典》規(guī)定，對老年人監(jiān)護的行政監(jiān)督主體（機構(gòu)、人員和編制）、行為方式與效力、責任范圍等作出明確規(guī)定。在民政部門內(nèi)部可以設(shè)置專門監(jiān)督機構(gòu)，負責提供緊急情況救助、監(jiān)護人資格撤銷申請、公益性養(yǎng)老機構(gòu)和經(jīng)營性養(yǎng)老機構(gòu)的日常監(jiān)督等工作。如杭州市設(shè)置“12345”電話咨詢、投訴舉報，明確各部門的職責及時處理程序。其次，行政介入的事權(quán)配置應(yīng)突出差異性，強化縣級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)權(quán)能配置。中央行政機關(guān)主要負責宏觀政策、法規(guī)制定;省級行政機關(guān)主要負責本省政策的制定與實施，指導與監(jiān)督下級政府實施;市級行政機關(guān)主要負責監(jiān)督與指導下級政策實施;縣級行政機關(guān)為重點履職主體，應(yīng)強化其“監(jiān)督、服務(wù)與保障”的綜合職能;鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責日常走訪、資料建檔、緊急救助，等等。對此，南昌、杭州、北京等地出臺的《居家養(yǎng)老服務(wù)條例》對于市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)職責范圍作了具體規(guī)定。一方面，民政部門要加強對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的管理與監(jiān)督;另一方面，要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)區(qū)分民政部門、公安機關(guān)、衛(wèi)生健康等不同機關(guān)的監(jiān)護事項權(quán)責范圍②。同時，在老年人監(jiān)護監(jiān)督中，對于濫用職權(quán)、損害老年人權(quán)益、不當干預監(jiān)護人履職等行為造成嚴重損害后果的行政機關(guān)以及相關(guān)責任人，應(yīng)嚴格追究其法律責任。

⒉完善行政協(xié)作與信息共享機制。老年人監(jiān)護監(jiān)督不是僅僅依靠某一項目、某一部門或某一社會系統(tǒng)來承擔責任，[22]而是需要通過不同機關(guān)行政協(xié)作與信息共享來促進職能履行與責任共擔。首先，加強行政部門之間的協(xié)作。公安、民政等行政機關(guān)要加強對于親權(quán)監(jiān)護人、養(yǎng)老機構(gòu)等主體的強制性和自主性的信息公開、推進監(jiān)護人共享數(shù)據(jù)庫建設(shè)、跨部門的標準制定③。監(jiān)護監(jiān)督的實施應(yīng)“建立健全在信息交換與溝通、資源投入和共享、權(quán)力與責任調(diào)整、決策咨詢與參與、政策實施支援體系與網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、政策效果評估等方面的跨部門和跨區(qū)域協(xié)作的行政統(tǒng)籌機制”。[23]民政部門在指定監(jiān)護或監(jiān)護人資格的變更中，要綜合考量監(jiān)護人的人格品質(zhì)、經(jīng)濟和行為等因素，對有家暴、遺棄、吸毒、賭博型犯罪等經(jīng)歷的人要謹慎列為監(jiān)護人。其次，增強智能科技在行政監(jiān)督中的運用?！爸悄芸萍脊窘⒌脑茢?shù)據(jù)庫，能夠為老人提供實時的數(shù)據(jù)傳送和監(jiān)護，老人佩戴后所有的關(guān)于其健康狀態(tài)的實時數(shù)據(jù)經(jīng)過大數(shù)據(jù)處理、分析后轉(zhuǎn)化為直觀化的健康信息，反饋給了監(jiān)護人”。[24]作為監(jiān)護監(jiān)督人的行政機關(guān)，可以運用定位系統(tǒng)、電子健康檔案、遠程健康管理等科技手段對親權(quán)監(jiān)護人、養(yǎng)老機構(gòu)等主體進行監(jiān)督，對于達不到照護標準的監(jiān)護人，行政機關(guān)可以通過指導、規(guī)勸的方式促使其提高監(jiān)護水平，必要時可以提請法院撤銷監(jiān)護權(quán)。

⒊完善行政走訪機制?！斗▏穹ǖ洹返?88條和第416條規(guī)定，監(jiān)護法官與共和國檢察官對其轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)護實行一般監(jiān)督，需要走訪或派人走訪受保護人以及為之提出受保護請求的人。[25]政府對于不同類型老年人的福利序列、差異化政策制定、監(jiān)督措施實施都需要以走訪為前提。同時，民政部門走訪有助于調(diào)查研究、有效搜集監(jiān)護人履職的相關(guān)情況。此外，行政機關(guān)必要時可以委托居（村）委會履行走訪事務(wù)，如《杭州市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》第八條規(guī)定，居民委員會、村民委員會應(yīng)采取上門探視、電話詢問等方式，定期探訪高齡、獨居、特殊困難等居家老年人。根據(jù)“委托—代理”原則，居（村）委會未履行受托事項的，應(yīng)由民政部門承擔責任。同時，走訪職責是民政部門的一項行政職責，相關(guān)工作人員瀆職的，應(yīng)受到行政處分或者考核上給予較低的評價。

（三）行政手段的適用應(yīng)針對具體個案的特點

⒈針對履職不當行為的類型化介入。具體而言，針對違反注意義務(wù)行為，行政主體可以通過提醒、談話、宣傳等方式促進監(jiān)護人認真履職;針對怠于履職行為，行政主體可以通過教育、規(guī)勸等方式促進監(jiān)護人積極履職。行政主體發(fā)現(xiàn)監(jiān)護人嚴重侵害被監(jiān)護人權(quán)益的，應(yīng)及時申請監(jiān)護人資格變更、強化對被監(jiān)護人緊急照護等。

⒉針對不同監(jiān)護對象的行政介入。其一，對于親權(quán)法定監(jiān)護，行政介入應(yīng)秉持介入范圍的“負面清單”，發(fā)現(xiàn)監(jiān)護人具有嚴重監(jiān)護不當?shù)男袨椋姓C關(guān)應(yīng)申請撤銷監(jiān)護資格以及履行緊急救助義務(wù)。其二，對于意定監(jiān)護人履職不當?shù)模姓黧w除了有權(quán)督促監(jiān)護人適當履職之外，還可提起解除監(jiān)護協(xié)議之訴、代位提起違約之訴與損害賠償之訴。其三，對于養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)護的行政介入，應(yīng)通過事前行政許可、事中行政檢查以及事后的行政處罰等方式進行全面監(jiān)督。

⒊根據(jù)老年人行為能力差異確定不同的介入強度。如日本設(shè)立了監(jiān)護、保佐、輔助三個制度;《德國民法典》規(guī)定，法官可以根據(jù)每個被照管人的具體情況裁定具體的照管范圍。未來要著眼于我國老年人監(jiān)護監(jiān)督概念的完善，一方面，應(yīng)將低級監(jiān)護制度與行為能力脫鉤，剪斷監(jiān)護與行為能力的關(guān)聯(lián);另一方面，應(yīng)根據(jù)老年人的具體辨識能力程度，設(shè)立不同層級的照管類型。同時，政府應(yīng)根據(jù)老年人失能失智水平設(shè)計不同的照護模式，重點關(guān)注失能失智老年人的監(jiān)護監(jiān)督問題，加強長期照護制度與服務(wù)體系建設(shè)。總之，行政介入應(yīng)秉持“尊重老年人意愿與利益最大化”原則，對于不同的照管對象，設(shè)置不同的主體、形式和范圍。

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（責任編輯：苗政軍）

Research on Administrative Intervention of Elderly Guardianship

and Supervision in the Era of Civil Code

——An Analytical Perspective Based on the Principle of Subsidiarity

Pang Peng

Abstract：Article 36 of the civil code of the people's Republic of China establishes a guardianship and supervision system of “focusing on private supervision，participation of social organizations and disclosure by administrative organs”.In practice， China's guardianship and supervision system still has the problems of structural imbalance and vague administrative intervention.As the basic principle of dividing state and social authority，the auxiliary principle can theoretically explain the function orientation of administrative organs in public services and promote the “dynamic balance between private law autonomy and state intervention”.Based on the perspective of auxiliary principle，the administrative intervention of elderly guardianship and supervision should pay attention to the improvement of the connection mechanism between people and behavior and the application of specific case analysis on the basis of improving the guardianship and supervision system，so as to promote guardians to actively and properly perform their guardianship duties.

Key words：civil code;monitoring of the elderly;administrative supervision;principle of subsidiarity