季忠艷 張圓圓

（中國人民銀行貴陽中心支行，貴州 貴陽 550000；中國人民銀行天津分行，天津 300000）

一、引言與文獻(xiàn)綜述

早在1991年，為了應(yīng)對儲貸危機(jī)，美國首次引入存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)制，2008 年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，越來越多國家和地區(qū)意識到存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)制的重要性。2009 年6 月，國際存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)會（IADI）頒布的《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》明確指出，要充分發(fā)揮存款保險(xiǎn)對問題銀行的早期發(fā)現(xiàn)和及時(shí)干預(yù)作用。2015年，國務(wù)院正式頒布實(shí)施《存款保險(xiǎn)條例》，明確“風(fēng)險(xiǎn)最小化”模式下的早期糾正與風(fēng)險(xiǎn)處置職能。

存款保險(xiǎn)早期糾正分為經(jīng)營中早期糾正和觸發(fā)處置早期糾正。經(jīng)營中早期糾正主要適用情形是問題銀行在經(jīng)營過程中出現(xiàn)輕度資不抵債、違規(guī)經(jīng)營、資產(chǎn)質(zhì)量變差等問題，救助成本遠(yuǎn)低于問題銀行未來價(jià)值，常見措施包含約談高管、風(fēng)險(xiǎn)警示、早期糾正等。觸發(fā)處置早期糾正又稱死亡性早期糾正，主要適用情形是問題銀行已嚴(yán)重資不抵債、救助成本過高或救助成本遠(yuǎn)高于問題銀行未來價(jià)值，若問題銀行自下發(fā)早期糾正通知書之日起限期內(nèi)（一般為90天）未達(dá)到早期糾正目標(biāo)，將被接管或破產(chǎn)清算。存款保險(xiǎn)早期糾正是確保存款保險(xiǎn)制度有效性的風(fēng)險(xiǎn)管控措施，能夠及時(shí)制止機(jī)構(gòu)不健康、不安全的經(jīng)營行為，及時(shí)止損，減少國家資源浪費(fèi)，并能夠保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)處置風(fēng)險(xiǎn)主動權(quán)，有利于實(shí)現(xiàn)處置成本與金融風(fēng)險(xiǎn)的最小化。

關(guān)于存款保險(xiǎn)早期糾正方面的研究主要集中在兩個(gè)方面，一方面，主要集中于早期糾正機(jī)制的設(shè)計(jì)理論層面。中國人民銀行金融穩(wěn)定局（2015）在《存款保險(xiǎn)制度宣傳讀本》中全面介紹美國、韓國、加拿大等國家和中國臺灣地區(qū)存款保險(xiǎn)早期糾正經(jīng)驗(yàn)，并深入分析我國可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。裴紹軍等（2017）梳理總結(jié)國際經(jīng)驗(yàn)，為我國存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)制框架設(shè)計(jì)提出建議。高懷璧等（2020）認(rèn)為以資本充足率為早期糾正的唯一觸發(fā)條件有待商榷，建議改進(jìn)早期糾正機(jī)制的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步優(yōu)化早期糾正機(jī)制。單建軍（2019）從規(guī)則和自由裁量權(quán)的角度出發(fā)，介紹存款保險(xiǎn)早期糾正的觸發(fā)條件和處置措施。另一方面，主要集中于早期糾正實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。黃啟龍（2020）、周勇（2021）、朱翔宇（2021）等學(xué)者以案例的方式介紹目前存款保險(xiǎn)早期糾正的措施及存在問題，并提出改善建議。

綜上所述，在我國存款保險(xiǎn)早期糾正實(shí)踐的基礎(chǔ)上，眾多學(xué)者研究成果表明，存款保險(xiǎn)早期糾正的重要性和必要性及觸發(fā)機(jī)制單一問題已達(dá)成共識，但是觸發(fā)機(jī)制除資本充足率外還應(yīng)考慮哪些因素以及如何豐富早期糾正措施等方面存在不足。鑒于此，本文系統(tǒng)梳理我國存款保險(xiǎn)早期糾正制度演進(jìn)歷程，深入分析當(dāng)前我國早期糾正制度實(shí)施過程中存在的問題，梳理借鑒成熟的改革經(jīng)驗(yàn)，為完善我國存款保險(xiǎn)制度提供針對性建議。

二、我國存款保險(xiǎn)早期糾正制度的發(fā)展?fàn)顩r

（一）我國存款保險(xiǎn)早期糾正制度的演進(jìn)歷程

鑒于我國存款保險(xiǎn)制度起步較晚，本文從研究探討和逐步完善兩個(gè)階段來梳理我國存款保險(xiǎn)早期糾正制度的演進(jìn)過程。

1.研究探討階段（1993—2015 年）。1993 年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于金融體制改革的決定》，提出“要建立存款保險(xiǎn)基金，保障社會公眾利益”。黨的十八屆三中全會正式提出，建立存款保險(xiǎn)制度，完善金融機(jī)構(gòu)市場化退出機(jī)制。2015年5月1日，國務(wù)院頒布實(shí)施《存款保險(xiǎn)條例》。

在該階段，存款保險(xiǎn)制度研究小組充分借鑒國際存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)制的主要設(shè)計(jì)、成熟做法，尤其是國際金融危機(jī)之后各國充分汲取危機(jī)中正反兩個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，強(qiáng)化存款保險(xiǎn)早期糾正職能的最新做法，充分考慮我國投保機(jī)構(gòu)經(jīng)營狀況、監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)等實(shí)際因素?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》最終賦予存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)早期糾正職權(quán)，可與其他監(jiān)管部門信息共享并依據(jù)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況的嚴(yán)重程度采取風(fēng)險(xiǎn)警示與早期糾正等措施，若投保機(jī)構(gòu)未達(dá)到存款保險(xiǎn)早期糾正目標(biāo)，可以提高投保機(jī)構(gòu)適用費(fèi)率。但是，尚未明確存款保險(xiǎn)早期糾正的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、具體措施工具、適用情形、達(dá)標(biāo)條件等具體問題。

2.逐步完善階段（2015年至今）?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》頒布實(shí)施之后，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)對問題銀行強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，探索開展存款保險(xiǎn)早期糾正，并跟蹤早期糾正效果。在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，總結(jié)梳理存款保險(xiǎn)早期糾正經(jīng)驗(yàn)，并于2019年編制《存款保險(xiǎn)早期糾正操作指引》，以資本充足率為唯一觸發(fā)指標(biāo)，規(guī)定補(bǔ)充資本、控制資產(chǎn)增長、控制重大交易授信、降低杠桿率、健全公司治理和內(nèi)部控制等可選工具具體適用情形，明確早期糾正期限和達(dá)標(biāo)要求，規(guī)定早期糾正成果運(yùn)用路徑，定期對外公開早期糾正成效?！洞婵畋ｋU(xiǎn)早期糾正操作指引》的制定，為全國存款保險(xiǎn)早期糾正工作制定了準(zhǔn)繩，明確了規(guī)則，有效推動存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)制發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)管控作用。但是，《存款保險(xiǎn)早期糾正操作指引》目前僅作為人民銀行內(nèi)部參考資料使用，權(quán)威性和影響力大打折扣。

存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)不斷探索解決法律支撐問題的途徑。2020 年10 月30 日，人民銀行發(fā)布《中華人民共和國商業(yè)銀行法（修改建議稿）》，對存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)制再次予以明確，規(guī)定人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)各自職責(zé)，建立商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)評級體系和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，要求根據(jù)資本充足率不同等級，提出差別化存款保險(xiǎn)早期糾正措施。若《中華人民共和國商業(yè)銀行法（修改建議稿）》正式定稿，一方面，將提高存款保險(xiǎn)早期糾正職能的法律支撐層級；另一方面，有助于存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)建立風(fēng)險(xiǎn)評級體系和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，為做實(shí)存款保險(xiǎn)早期糾正提供強(qiáng)有力的政策保障。

（二）我國存款保險(xiǎn)早期糾正的實(shí)踐及存在問題

2015 年存款保險(xiǎn)制度實(shí)施以來，特別是近幾年受經(jīng)濟(jì)下行和疫情雙重影響，金融風(fēng)險(xiǎn)不斷浮出水面，存款保險(xiǎn)在防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮了重要作用，存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)制充分發(fā)揮其風(fēng)險(xiǎn)管控作用。截至2020年末，我國已對635家中小銀行采取了早期糾正措施，353家機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)得到初步化解。特別是準(zhǔn)確甄別、成功化解了包商銀行、恒豐銀行、錦州銀行、甘肅銀行等一系列重大金融風(fēng)險(xiǎn)事件，守住了不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。與此同時(shí)，在實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)制仍然存在以下問題：

1.觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰。明確、細(xì)化、可操作性的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)是有效實(shí)施存款保險(xiǎn)早期糾正的前提條件。從法律層面看，我國2015 年出臺的《存款保險(xiǎn)條例》并未制定剛性的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，也未以正式文件的形式公布具體實(shí)施細(xì)則或釋義。從早期糾正實(shí)踐來看，觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)中定量指標(biāo)只選定了資本充足率，且并未強(qiáng)制要求對所有應(yīng)開展早期糾正的機(jī)構(gòu)（資本充足率低于2%）采取早期糾正措施，對于“應(yīng)糾未糾”所涉及的金融監(jiān)管部門或投保機(jī)構(gòu)缺乏懲罰性措施。

2.機(jī)構(gòu)違約成本低。按照《存款保險(xiǎn)條例》要求，機(jī)構(gòu)未達(dá)到早期糾正要求，只能對機(jī)構(gòu)采取提高適用費(fèi)率、通報(bào)高管等措施。目前已開展早期糾正的機(jī)構(gòu)多為中小銀行，風(fēng)險(xiǎn)暴露后，中小銀行自身存款客戶流失嚴(yán)重，其保費(fèi)交納基數(shù)較小，提高適用費(fèi)率檔次對其影響不大，個(gè)別機(jī)構(gòu)即使適用費(fèi)率翻一番，相比其資本缺口仍是微乎其微，這使得存款保險(xiǎn)早期糾正的正向約束力大打折扣。

3.資本補(bǔ)充難度大。資本充足率是判斷早期糾正是否啟動、達(dá)標(biāo)的唯一定量指標(biāo)，從2019年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，全國近九成的投保機(jī)構(gòu)需要通過資本補(bǔ)充化解風(fēng)險(xiǎn)。但是，目前我國中小銀行在補(bǔ)充資本方面普遍存在一級資本補(bǔ)充渠道梗阻、投資群體限制尚未打開、內(nèi)源性資本補(bǔ)充難等難題。由于被納入存款保險(xiǎn)早期糾正對象的多為問題機(jī)構(gòu)，大部分處于虧損狀態(tài)，持續(xù)惡化的資產(chǎn)質(zhì)量對資本消耗較大，市場方式的外源性補(bǔ)充資本和內(nèi)源性補(bǔ)充資本渠道梗阻，加大了存款保險(xiǎn)早期糾正難度。

4.易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管寬容。以資本充足率為單一觸發(fā)條件與達(dá)標(biāo)條件易引發(fā)投保機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管部門的監(jiān)管寬容，使真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)延遲暴露，增加風(fēng)險(xiǎn)化解處置成本。一方面，投保機(jī)構(gòu)為了逃避監(jiān)管部門早期糾正，可能存在“捂蓋子”現(xiàn)象，掩蓋真實(shí)的金融風(fēng)險(xiǎn)。例如，截至2017年末，包商銀行資本充足率一直高于存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)制要求的2%最低臨界值標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，對于部分投保機(jī)構(gòu)而言，若存款保險(xiǎn)早期糾正到期后未達(dá)標(biāo)，則會被提高存款保險(xiǎn)的適用費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，使原本經(jīng)營困難的問題銀行“雪上加霜”?；诖丝紤]，個(gè)別地區(qū)監(jiān)管部門可能會對問題銀行產(chǎn)生監(jiān)管寬容，出現(xiàn)“應(yīng)糾未糾”情況，增加潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。

三、國際實(shí)踐

目前，存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)制在美國、韓國、加拿大等國家和中國臺灣地區(qū)廣泛實(shí)踐。為推動我國存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)制建設(shè)和實(shí)踐工作再上新臺階，下文重點(diǎn)介紹美國、韓國、加拿大及中國臺灣地區(qū)存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)制及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（一）美國

美國作為世界上第一個(gè)建立存款保險(xiǎn)制度的國家，在歷經(jīng)儲貸危機(jī)、次貸危機(jī)等挑戰(zhàn)后，對存款保險(xiǎn)制度進(jìn)行多次改革，不斷強(qiáng)化聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）的監(jiān)管職能，擴(kuò)大早期糾正的職責(zé)范圍，改進(jìn)啟動標(biāo)準(zhǔn)，使得FDIC 具有較為完善的早期糾正制度及非常廣泛的早期糾正權(quán)力，能夠有效地防范投保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)最小化。

1.立法保障FDIC 早期糾正職權(quán)。1991 年12 月，美國出臺的《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司促進(jìn)法》詳細(xì)規(guī)定了對投保機(jī)構(gòu)實(shí)施早期干預(yù)權(quán)啟動的標(biāo)準(zhǔn)：資本充足率和安全與合理標(biāo)準(zhǔn)。該法案明確規(guī)定，資本充足率一旦跌入相應(yīng)區(qū)間，便必須采取相應(yīng)的早期糾正措施。2008年國際金融危機(jī)后，美國于2010年7月出臺《多德-弗蘭克法案》，進(jìn)一步豐富拓展了FDIC 的早期糾正職責(zé)范圍，還可參與對高風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（SIFI）的早期糾正。

2.風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與現(xiàn)場檢查并行，及時(shí)準(zhǔn)確掌握機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)真實(shí)狀況。根據(jù)美國法律要求，F(xiàn)DIC 有權(quán)要求投保機(jī)構(gòu)定期提交財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)資料，并與聯(lián)邦儲備局、貨幣監(jiān)理署、儲蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)理署搭建信息共享機(jī)制，通過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)、財(cái)務(wù)報(bào)表分析等手段開展風(fēng)險(xiǎn)評估，鎖定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，必要時(shí)可開展現(xiàn)場核查。根據(jù)法案規(guī)定，F(xiàn)DIC 對全國性投保機(jī)構(gòu)至少每年開展一次現(xiàn)場核查，對州立投保機(jī)構(gòu)至少每一年半開展一次現(xiàn)場核查，對問題投保機(jī)構(gòu)開展更頻繁、更針對性的現(xiàn)場核查，并根據(jù)現(xiàn)場核查結(jié)果，決定是否采取早期糾正措施。此外，F(xiàn)DIC擁有對州一級中小金融機(jī)構(gòu)及控股公司的監(jiān)管權(quán)和系統(tǒng)重要性非存款類機(jī)構(gòu)的檢查權(quán)。

3.制定多維度觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，防止問題機(jī)構(gòu)惡意逃避監(jiān)管。美國在制定觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，綜合考慮資本和杠桿標(biāo)準(zhǔn)、安全與合理標(biāo)準(zhǔn)。其中，資本和杠桿標(biāo)準(zhǔn)包含資本、杠桿情況兩個(gè)維度，資本情況又包括資本充足率、一級資本充足率和核心一級資本充足率三個(gè)指標(biāo)，并按照資本情況將投保機(jī)構(gòu)分為資本良好、資本充足、資本不足、資本嚴(yán)重不足、資本根本不足五大類（見表1）。安全與合理標(biāo)準(zhǔn)，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為某一投保機(jī)構(gòu)處于不安全或不合理的狀態(tài)，或該機(jī)構(gòu)正在進(jìn)行不安全或不合理的活動，則可降低該機(jī)構(gòu)的資本類別，如將“資本不足”降為“資本嚴(yán)重不足”，考核指標(biāo)包含但不限于經(jīng)營管理標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)質(zhì)量和薪酬標(biāo)準(zhǔn)等。

4.分類施策，確保存款保險(xiǎn)早期糾正政策落地見效。早期糾正工具具有多樣性與層次性雙重特點(diǎn)。如表1所示，美國的存款保險(xiǎn)早期糾正措施包括強(qiáng)制性措施和選擇性措施兩大類。隨著資本情況的不斷惡化，美國存款保險(xiǎn)早期糾正強(qiáng)制性措施與選擇性措施的嚴(yán)厲程度也會依次遞增，有效防范問題機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)和金融監(jiān)管部門的監(jiān)管寬容，確保存款保險(xiǎn)早期糾正政策能夠落地見效。

表1 美國存款保險(xiǎn)早期糾正措施

（二）韓國

韓國于1997 年1 月首次引入存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)制，2011年韓國儲蓄銀行危機(jī)后，韓國意識到存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)制在發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)潛在風(fēng)險(xiǎn)方面具有不可替代的作用，于是在法律修訂等方面不斷強(qiáng)化存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)制職責(zé)，目前已搭建集信息收集、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測評估、現(xiàn)場檢查及結(jié)果反饋的完整體系。

1.強(qiáng)化立法保障。2012 年，韓國修訂《存款人保護(hù)法》時(shí)，賦予韓國存款保險(xiǎn)公司（KDIC）更多早期糾正職能和權(quán)力，如進(jìn)一步加強(qiáng)KDIC單獨(dú)檢查權(quán)、約談投保機(jī)構(gòu)高管、向政策制定者和市場參與者提出改進(jìn)建議等。

2.加強(qiáng)信息收集和共享。KDIC通過多種渠道收集投保機(jī)構(gòu)經(jīng)營狀況和風(fēng)險(xiǎn)情況信息，一是由投保機(jī)構(gòu)定期報(bào)送財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，KDIC有權(quán)檢查數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性；二是KDIC主席在金融委員會任職，并與韓國銀行、金融監(jiān)督院簽署合作備忘錄共享信息；三是借助信息系統(tǒng)收集分析信息，如投保機(jī)構(gòu)信息系統(tǒng)、存款變動監(jiān)測系統(tǒng)等。

3.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測評估。KDIC通過構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測模型，定期評估投保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況，綜合考慮監(jiān)管等其他因素，按季給出評級結(jié)果，根據(jù)評級結(jié)果不同，及時(shí)動態(tài)調(diào)整差別化監(jiān)測頻率和力度。

4.加大現(xiàn)場檢查力度。KDIC可單獨(dú)或聯(lián)合對投保機(jī)構(gòu)開展現(xiàn)場檢查。聯(lián)合檢查是指KDIC申請與金融監(jiān)督服務(wù)局（FSS）一起開展檢查。當(dāng)KDIC 認(rèn)為投保機(jī)構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營失敗風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，經(jīng)外部專家兩輪審核確認(rèn)后，可采取存款保險(xiǎn)早期糾正措施。

5.設(shè)置多維度觸發(fā)條件。KDIC在設(shè)置早期糾正觸發(fā)條件時(shí)，除了考慮資本充足率之外，將反映機(jī)構(gòu)整體情況的監(jiān)管評級納入其中，并綜合考慮兩個(gè)模塊，將投保機(jī)構(gòu)經(jīng)營發(fā)展劃分為三個(gè)階段，并將此作為采取不同早期糾正措施的依據(jù)（見表2）。

6.強(qiáng)化監(jiān)管部門間合作，提高早期糾正準(zhǔn)確性和有效性。KDIC根據(jù)日常監(jiān)測及現(xiàn)場檢查結(jié)果提出要求或建議，具體由金融監(jiān)督委員會（FSC）和金融監(jiān)督服務(wù)局（FSS）等監(jiān)管部門執(zhí)行早期糾正措施。韓國存款保險(xiǎn)早期糾正措施主要包括早期糾正勸告、早期糾正要求和早期糾正命令三種（見表2）。其中，勸告主要針對問題較輕的機(jī)構(gòu)，由FSS 負(fù)責(zé)實(shí)施，要求和命令主要針對問題嚴(yán)重的機(jī)構(gòu)，由FSC負(fù)責(zé)實(shí)施。采取存款保險(xiǎn)早期糾正之后，監(jiān)管部門需向KDIC 反饋具體措施和措施被執(zhí)行情況，針對限期整改的機(jī)構(gòu)，KDIC 與FSS 須共同組織約談高管，派駐現(xiàn)場監(jiān)督人員，指導(dǎo)與跟蹤機(jī)構(gòu)措施落實(shí)情況。

表2 韓國的早期糾正措施內(nèi)容

（三）加拿大

加拿大存款保險(xiǎn)公司（CDIC）自1967年成立至隨后的20多年間，其定位本質(zhì)上是“付款箱”，只有在銀行倒閉或關(guān)閉的時(shí)候起作用。金融危機(jī)后，加拿大才意識到有效的早期糾正能夠降低儲戶損失，降低CDIC遭受損失的風(fēng)險(xiǎn)。

1.立法保障。加拿大《金融機(jī)構(gòu)法》明確CDIC與金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管辦公室（OSFI）擁有早期糾正權(quán)力，并共同制定《聯(lián)邦管理的投保機(jī)構(gòu)干預(yù)指南》，適時(shí)對其進(jìn)行更新，提高早期糾正框架認(rèn)識度和透明度。

2.與監(jiān)管部門合作。加拿大施行以金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管辦公室為核心的統(tǒng)一監(jiān)管模式，具體由CDIC和OS?FI共同負(fù)責(zé)早期糾正，聯(lián)合對投保機(jī)構(gòu)行使干預(yù)和處置職權(quán)。在日常階段，CDIC 與OSFI 對投保機(jī)構(gòu)經(jīng)營活動分別開展定期監(jiān)督和監(jiān)管。其中，OSFI 主要承擔(dān)投保機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)，對投保機(jī)構(gòu)安全性和可靠性進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，決定機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)綜合評價(jià)結(jié)果。CDIC 與OSFI 定期開會討論投保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況，CDIC 通過OSFI 獲取認(rèn)為存在潛在風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)信息。必要時(shí)CDIC 可根據(jù)加拿大《存款保險(xiǎn)公司法》及細(xì)則，酌情對投保機(jī)構(gòu)采取早期糾正措施，OSFI 負(fù)責(zé)督查早期糾正措施落實(shí)情況。

3.獨(dú)立檢查權(quán)。根據(jù)加拿大《存款保險(xiǎn)公司法》，CDIC 至少每年一次或適時(shí)對省級銀行進(jìn)行檢查，有權(quán)查看投保機(jī)構(gòu)各項(xiàng)會議記錄，要求機(jī)構(gòu)高管或?qū)徲?jì)人員及時(shí)提供相關(guān)信息并予以說明，對投保機(jī)構(gòu)經(jīng)營狀況合規(guī)性等做出評估。

4.綜合考慮多種因素。加拿大存款保險(xiǎn)早期糾正在確定投保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)級別時(shí)，不僅以資本充足率為標(biāo)準(zhǔn)，還充分考慮投保機(jī)構(gòu)個(gè)體差別，包括機(jī)構(gòu)性質(zhì)、經(jīng)營范圍、復(fù)雜性及風(fēng)險(xiǎn)狀況，對機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)，并針對不同風(fēng)險(xiǎn)等級機(jī)構(gòu)采取針對性早期糾正措施（表3）。

（四）中國臺灣地區(qū)

中國臺灣地區(qū)的存款保險(xiǎn)制度自建立以來歷經(jīng)多次改革，制度設(shè)計(jì)不斷趨于完善。特別是金融危機(jī)后，為加強(qiáng)對存款人的保護(hù)、降低金融風(fēng)險(xiǎn)處置成本和更好地維護(hù)金融穩(wěn)定，進(jìn)一步強(qiáng)化和完善存款保險(xiǎn)公司的現(xiàn)場核查、金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、早期糾正和處置金融風(fēng)險(xiǎn)等方面的職能。

1.法律保障存款保險(xiǎn)公司的早期糾正職權(quán)。1992年，中國臺灣地區(qū)在《銀行自有資本與風(fēng)險(xiǎn)性資產(chǎn)之范圍、計(jì)算方法及未達(dá)標(biāo)之限制盈余分配辦法》中首次提出早期糾正措施。2000年，在修訂《存款保險(xiǎn)條例》《銀行法》時(shí)，明確規(guī)定存款保險(xiǎn)公司可對問題投保機(jī)構(gòu)采取不同的早期糾正措施。2002年，在《銀行資本適足性管理辦法》中，規(guī)范細(xì)化早期糾正措施。

2.完備的預(yù)警系統(tǒng)，確保風(fēng)險(xiǎn)“早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警”。存款保險(xiǎn)公司建立了包含檢查資料評級系統(tǒng)、申報(bào)資料排序系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)網(wǎng)際傳輸系統(tǒng)在內(nèi)的金融預(yù)警體系，綜合考慮多個(gè)維度因素，對投保機(jī)構(gòu)進(jìn)行排序定位，監(jiān)測風(fēng)險(xiǎn)狀況，并能夠?qū)崿F(xiàn)按日監(jiān)測機(jī)構(gòu)運(yùn)營狀態(tài)，及時(shí)預(yù)警，第一時(shí)間采取措施。

3.建立健全專責(zé)輔導(dǎo)員制度，降低存款保險(xiǎn)公司與投保機(jī)構(gòu)之間的信息不對稱風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。存款保險(xiǎn)公司將所有投保機(jī)構(gòu)按照行政區(qū)域和種類進(jìn)行劃分，然后指定專責(zé)輔導(dǎo)員，針對不同機(jī)構(gòu)采取不同輔導(dǎo)力度，所有機(jī)構(gòu)均需要定期開展經(jīng)營狀況分析；針對重大風(fēng)險(xiǎn)的投保機(jī)構(gòu)，輔導(dǎo)員需參與其監(jiān)管部門召開的監(jiān)管會議，并跟蹤整改情況；針對特定經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，定期監(jiān)控機(jī)構(gòu)變化趨勢，盡早改善；適時(shí)可綜合運(yùn)用約談、通知監(jiān)管部門、進(jìn)駐現(xiàn)場等多種措施，督促機(jī)構(gòu)防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。

4.嚴(yán)格信息公開制度和早期糾正措施。存款保險(xiǎn)公司定期對銀行經(jīng)營信息進(jìn)行公開，發(fā)揮市場約束機(jī)制和社會公眾監(jiān)督作用，督促銀行規(guī)范經(jīng)營。同時(shí)，存款保險(xiǎn)公司可以單獨(dú)實(shí)施終止投保機(jī)構(gòu)資格等早期糾正措施，也可以協(xié)調(diào)監(jiān)管部門，由監(jiān)管部門采取相應(yīng)的早期糾正措施。具體早期糾正措施分為強(qiáng)制性措施和選擇性措施（見表4）。

表4 中國臺灣地區(qū)的早期糾正措施內(nèi)容

四、啟示及政策建議

通過梳理經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，早期糾正機(jī)制比較成熟的國家或地區(qū)具有立法保障、多維度觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制執(zhí)行、與金融監(jiān)管部門合作等共同優(yōu)勢。我國存款保險(xiǎn)制度設(shè)立較晚，但是發(fā)展較快，結(jié)合我國存款保險(xiǎn)早期糾正實(shí)踐中的存在問題，可借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善存款保險(xiǎn)早期糾正制度，推動實(shí)現(xiàn)存款保險(xiǎn)制度風(fēng)險(xiǎn)最小化的政策目標(biāo)。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化法律保障

將存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)制納入法律范疇，為存款保險(xiǎn)早期糾正提供最高法律保障，提高其威懾力，督促投保機(jī)構(gòu)規(guī)范經(jīng)營。美國、韓國和中國臺灣地區(qū)均在法律中明確存款保險(xiǎn)早期糾正職責(zé)、措施工具、觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)等。建議我國盡快出臺《存款保險(xiǎn)法》，制定《存款保險(xiǎn)條例》具體實(shí)施細(xì)則和釋義，明確早期糾正觸發(fā)機(jī)制、操作要點(diǎn)、措施核心要點(diǎn)等內(nèi)容，使早期糾正措施具有可操作性，提高政策的落實(shí)效果與制度約束力。同時(shí)，在修訂《中華人民共和國商業(yè)銀行法》和《中國人民銀行法》等法律時(shí)，可理順和明確監(jiān)管部門分工，賦予存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)處罰權(quán)、獨(dú)立實(shí)施早期糾正、處置金融風(fēng)險(xiǎn)等職權(quán)。

（二）多方考量，搭建多層次的觸發(fā)機(jī)制

構(gòu)建多維度、多層次的觸發(fā)機(jī)制是存款保險(xiǎn)早期糾正制度的關(guān)鍵。美國和韓國在修訂觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)已意識到僅考慮資本充足率的局限性，美國在制定觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)綜合考慮資本與非資本因素、定量與定性因素，韓國在制定觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)加入監(jiān)管部門的監(jiān)管指標(biāo)這一綜合評價(jià)指標(biāo)。因此，我國在設(shè)置存款保險(xiǎn)早期糾正觸發(fā)機(jī)制時(shí)應(yīng)借鑒美國、韓國等的經(jīng)驗(yàn)，橫向綜合考慮定量指標(biāo)和定性因素，定量指標(biāo)可以考慮反映資本狀況（資本充足率、核心一級資本充足率、一級資本充足率）、資產(chǎn)質(zhì)量（不良資產(chǎn)率、不良貸款率、逾期90 天貸款與不良貸款比例、撥備覆蓋率）、流動性狀況（杠桿率、流動性比例、流動性覆蓋率）等核心監(jiān)管指標(biāo)，定性指標(biāo)可以考慮央行評級、監(jiān)管評級等反映機(jī)構(gòu)整體情況的綜合指標(biāo)及重大違法違規(guī)等突發(fā)事件情況；縱向以資本充足率為核心指標(biāo)劃分機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)等級，其他指標(biāo)輔助確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)等級，并賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)一定的自由裁量權(quán)。

（三）多措并舉，提高早期糾正政策實(shí)施效果

美國、中國臺灣地區(qū)在存款保險(xiǎn)早期糾正措施方面均設(shè)有強(qiáng)制性措施、選擇性措施，兩類措施各有側(cè)重，形成強(qiáng)有力的監(jiān)管合力。我國在制定具體早期糾正措施時(shí)，可借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，橫向設(shè)置強(qiáng)制性措施和選擇性措施，強(qiáng)制性措施主要指制訂《風(fēng)險(xiǎn)警示函》或《早期糾正通知書》、約談機(jī)構(gòu)高管、限期補(bǔ)充資本、壓降不良貸款、化解非標(biāo)業(yè)務(wù)、限制資本增長、限制分紅等，選擇性措施包含但不限于風(fēng)險(xiǎn)通報(bào)地方政府等相關(guān)部門、派駐專職人員入駐機(jī)構(gòu)等；縱向根據(jù)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)程度設(shè)置不同強(qiáng)度的救助措施，并設(shè)置不同階段風(fēng)險(xiǎn)化解目標(biāo)，對于風(fēng)險(xiǎn)化解難度大或需要較長時(shí)間的機(jī)構(gòu)，可分階段設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)化解目標(biāo)，資本充足率最低標(biāo)準(zhǔn)可以低于2%。

（四）加強(qiáng)信息共享，強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與研判

國際實(shí)踐表明，加強(qiáng)部門間信息共享對于做好存款保險(xiǎn)早期糾正工作意義重大。因此，我國在存款保險(xiǎn)早期糾正制度完善和實(shí)踐方面，一是加強(qiáng)信息共享，提升監(jiān)管部門工作合力。各級人民銀行分支機(jī)構(gòu)與存款保險(xiǎn)分中心應(yīng)充分發(fā)揮地方協(xié)調(diào)機(jī)制作用，強(qiáng)化人民銀行、銀保監(jiān)局、存款保險(xiǎn)基金管理有限公司、地方政府與金融機(jī)構(gòu)之間信息收集和共享機(jī)制。同時(shí)，各監(jiān)管部門要加大部門間合作力度，提高協(xié)調(diào)效率，聯(lián)合推動早期糾正政策落地生根。二是綜合運(yùn)用金融科技和大數(shù)據(jù)力量，提高非現(xiàn)場監(jiān)測與甄別問題的準(zhǔn)確性，提高現(xiàn)場督導(dǎo)檢查的頻率和深度，鑒于目前我國存款保險(xiǎn)專職人員較少等情況，建議針對問題投保機(jī)構(gòu)設(shè)置專人跟蹤負(fù)責(zé)機(jī)制，不斷提升風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測質(zhì)效。